Sentenza n. 32/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 8 e

9 della legge 3 maggio 1967, n. 317, recante "Modificazioni al sistema

sanzionatorio delle norme in tema di circolazione stradale e delle

norme dei regolamenti locali", promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 27 maggio 1968 dal pretore di Prato nel

procedimento civile vertente tra Bassi Piero e il Prefetto di Firenze,

iscritta al n. 131 del registro ordinanze 1968 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 222 del 31 agosto 1968;

2) ordinanza emessa il 6 giugno 1968 dal pretore di Prato nel

procedimento civile vertente tra Petrini Roberto e il Prefetto di

Firenze, iscritta al n. 136 del registro ordinanze 1968 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 222 del 31 agosto 1968;

3) ordinanza emessa il 26 giugno 1968 dal pretore di Prato nel

procedimento civile vertente tra Cita' Antonio ed altro e il Prefetto

di Firenze, iscritta al n. 156 del registro ordinanze 1968 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 235 del 14 settembre 1968;

4) ordinanza emessa il 26 settembre 1968 dal pretore di Maddaloni

nel procedimento penale a carico di Gravante Antonio, iscritta al n.

228 del registro ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 305 del 30 novembre 1968;

5) ordinanza emessa il 7 febbraio 1969 dal pretore di Cassano

d'Adda nel procedimento civile vertente tra Colombelli Luigi e il

Comune di Gorgonzola, iscritta al n. 110 del registro ordinanze 1969 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 98 del 16

aprile 1969.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udito nell'udienza pubblica del 14 gennaio 1970 il Giudice relatore

Angelo De Marco;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. Nel giudizio di opposizione, promosso da Piero Bassi, avverso

l'ingiunzione di pagamento del Prefetto di Firenze, emessa in forza

dell'ordinanza della stessa autorità, con la quale veniva inflitta al

detto Bassi la sanzione pecuniaria di lire 30.000, per infrazione

dell'art. 102, settimo comma, del codice stradale, il pretore di

Prato, con ordinanza 27 maggio 1968, sollevava d'ufficio questione di

legittimità costituzionale dell'art. 9, comma quarto e seguenti della

legge 3 maggio 1967, n. 317, in riferimento all'art. 113 della

Costituzione.

In sostanza, il pretore, affermata la rilevanza della sollevata

questione, ne prospettava la non manifesta infondatezza, rilevando:

che con l'opposizione viene sottoposta al sindacato dell'Autorità

giudiziaria ordinaria, più che l'ingiunzione, l'ordinanza emessa dal

Prefetto, in virtù dei poteri conferitigli dal primo comma del

denunziato art. 9;

che l'ordinanza è un provvedimento amministrativo di carattere

sanzionatorio, di fronte al quale non può ravvisarsi un diritto

soggettivo perfetto del cittadino;

che nella norma in questione, mentre è ammessa una potestà

preliminare di sospensione, non sono indicati i limiti delle indagini

consentite ed il contenuto che può assumere la pronunzia definitiva

del giudizio, attribuendosi, così, un generico ed ampio potere al

giudice ordinario nei confronti di un atto della pubblica

amministrazione, contrariamente a quanto dispone il secondo comma

dell'art. 113 della Costituzione;

2. Con altra ordinanza, in data 16 giugno 1968, pronunciata nel

giudizio di opposizione, proposto da Roberto Petrini, avverso

l'ingiunzione di pagamento della sanzione pecuniaria di lire 30.000

inflittagli dal Prefetto di Firenze, per violazione dell'art. 207,

comma settimo, del codice della strada, lo stesso pretore di Prato

sollevava, sempre d'ufficio, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 9 della legge 3 maggio 1967, n. 317, in riferimento all'art.

113 della Costituzione, nella parte in cui disciplina la cosiddetta

opposizione alla ingiunzione, per motivi identici a quelli sopra

riportati, contenuti nella precedente ordinanza 27 maggio 1968.

3. Con una terza ordinanza in data 26 giugno 1968, emessa nel

giudizio di opposizione all'ingiunzione di pagamento della sanzione

pecuniaria di lire 100.000, loro inflitta in solido dal Prefetto di

Firenze per violazione dell'art. 33 del testo unico 15 giugno 1959, n.

393, promosso da Antonio Cita' e Aldo Pierucci, lo stesso pretore di

Prato, questa volta accogliendo analoga istanza del patrocinio degli

opponenti, sollevava questione di legittimità costituzionale del

ripetuto art. 9 della legge n. 317, anche in riferimento all'art. 24,

commi primo e secondo, oltre che all'art. 113 della Costituzione.

Nel primo dei giudizi di costituzionalità, come sopra instaurati,

è intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri a mezzo

dell'Avvocatura generale dello Stato. Peraltro nella memoria

d'intervento, depositata il 7 agosto 1968, l'Avvocatura dello Stato ha

fatto espresso riferimento anche agli altri due giudizi, cosicché

manifesta appare l'opportunità di riportare, a questo punto, le

argomentazioni, in base alle quali, nell'interesse del Presidente del

Consiglio dei Ministri, si sostiene che le sollevate questioni di

illegittimità costituzionale debbono essere dichiarate infondate.

Si premette che i punti fermi, in base ai quali vanno impostate e

risolte le sollevate questioni, sono i seguenti:

a) l'atto emesso dal Prefetto, dal Sindaco o dal Presidente della

Giunta provinciale amministrativa, in base agli artt. 8 e 9 della legge

n. 317 del 1967, è atto amministrativo a carattere sanzionatorio, nei

confronti di una condotta, già penalmente illecita ed ora avente

carattere di illecito amministrativo;

b) tale atto amministrativo sanzionatorio incide su un diritto

soggettivo del cittadino.

Partendo da questa premessa ed invocando la consolidata

giurisprudenza della Cassazione e del Consiglio di Stato, nella

materia, che si assume analoga, delle sanzioni pecuniarie prevedute per

le infrazioni alle leggi valutarie, che ha riconosciuto il carattere

amministrativo e non penale di tali sanzioni, la loro incidenza sul

diritto soggettivo e non sul mero interesse legittimo del

contravventore e la conseguente competenza dell'autorità giudiziaria

ordinaria a conoscere delle impugnazioni degli atti che le impongono,

competenza, peraltro, limitata al mero controllo di legittimità, che

comprende, ovviamente, anche l'accertamento dei presupposti di fatto,

oltre che di quelli di diritto dell'atto impugnato, si giunge alla

conclusione che le sollevate questioni di legittimità costituzionale

sono infondate sia in riferimento all'art. 24, sia in riferimento

all'art. 113 della Costituzione.

4. - Con ordinanza emessa il 26 settembre 1968 nel procedimento

penale a carico di Antonio Gravante imputato di varie contravvenzioni

al codice della strada, alcune delle quali, in forza della legge n. 317

del 1967, risultavano punibili solo con sanzione amministrativa, il

pretore di Maddaloni, che, ai sensi dell'art. 15 di tale legge, avrebbe

dovuto disporre lo stralcio col rinvio dei relativi atti al Prefetto,

sollevava questione di legittimità costituzionale degli artt. 8 e 9

della ripetuta legge, in riferimento all'art. 102 della Costituzione.

Secondo il pretore, infatti, in base alle impugnate norme,

sarebbero state conferite al Prefetto funzioni tipicamente

giurisdizionali, concludentisi con un atto soggettivamente

amministrativo, ma oggettivamente giurisdizionale, anche perché

suscettibile, in caso di mancanza di opposizione, di acquisire

efficacia vera e propria di giudicato, cosicché le norme stesse

apparivano in contrasto con il divieto di istituire giudici speciali,

sancito dall'art. 102 della Costituzione, nonché con il principio

della separazione dei poteri.

È intervenuto in questo giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, che, con la

memoria d'intervento, depositata il 27 novembre 1968, chiede che la

sollevata questione venga dichiarata infondata.

Sulla base dei principi generali in materia di giurisdizione ed

amministrazione e di quelli dedotti dalla giurisprudenza citata nella

memoria di intervento nei giudizi promossi dal pretore di Prato, di cui

sopra si è detto, nonché della sentenza n. 40 del 1958 di questa

Corte, si giunge alla conclusione che il decreto emesso dal Prefetto,

in forza dell'art. 9 della legge n. 317 del 1967, è atto non soltanto

soggettivamente, ma anche oggettivamente, amministrativo e che, quindi,

con tale articolo non è stato istituito alcun giudice speciale.

5. - Con ordinanza 7 febbraio 1969, emessa nel giudizio civile

promosso da Luigi Colombelli con l'opposizione al decreto del Sindaco

di Gorgonzola, con la quale gli era stata inflitta la sanzione

pecuniaria di lire 200.000 per violazione dell'art. 20 del regolamento

edilizio comunale e dell'art. 142 del regolamento di igiene, il pretore

di Cassano d'Adda sollevava d'ufficio questione di legittimità

costituzionale dell'art. 9 della legge 3 maggio 1967, n. 317, per

contrasto con gli artt. 102 e 113, comma terzo, della Costituzione.

Secondo il pretore: a) l'attribuzione all'autorità amministrativa,

nell'individuazione della pena entro i limiti minimo e massimo

preveduti dalla legge, di un potere di valutazione, che è funzione

tipica del giudice, implicherebbe la creazione di un vero e proprio

giudice speciale, in contrasto con l'art. 102 della Costituzione; b) la

formulazione dell'art. 9, non essendosi indicati i vizi per i quali

può essere proposta l'opposizione, lascia il dubbio sull'estensione

dei poteri conferiti al pretore e cioè se siano limitati alla

legittimità o si estendano anche al merito della sanzione inflitta,

nel quale caso vi sarebbe violazione dell'art. 4 dell'all. E della

legge del 1865 ed in conseguenza anche dell'art. 113, comma terzo,

della Costituzione.

In questo giudizio non vi è stata costituzione o intervento di

parti.

I cinque giudizi come sopra proposti vengono ora alla cognizione

della Corte. Considerato in diritto :

1. - I cinque giudizi come sopra promossi, vanno riuniti avendo per

oggetto, sia pure sotto diversi profili, la questione di legittimità

costituzionale delle stesse norme di legge (articoli 8 e 9 della legge

3 maggio 1967, n. 317).

2. - Con tale legge (v. art. 1) si sono trasformate in sanzioni

amministrative le sanzioni penali previste dal codice di circolazione

stradale e dai regolamenti locali (cosiddetta depenalizzazione).

La competenza a comminare con ordinanza la sanzione e ad ingiungere

il pagamento in conformità con la natura delle norme violate, è stata

attribuita, rispettivamente, al prefetto, in caso di violazione di

norme del codice stradale, al sindaco, in caso di violazione di norme

di regolamenti comunali, al presidente della Giunta provinciale, in

caso di violazione di norme di regolamenti provinciali. Contro

l'ingiunzione è ammesso ricorso al pretore, che può sospendere

l'effetto esecutivo (artt. 8 e 9).

Risulta perciò in modo chiaro che il legislatore, in piena

coerenza con il manifestato intento di togliere carattere penale alle

sanzioni, ha voluto tenere ben distinte una fase tipicamente e

rigorosamente amministrativa ed una fase giurisdizionale disciplinata

in modo da assicurare un processo particolarmente celere ed economico

(breve termine per l'udienza di comparizione, notificazione a cura

della cancelleria, esenzione da imposta di bollo e di registrazione

della sentenza, possibilità di stare in giudizio senza ministero di

difensori).

3. - Secondo le ordinanze del pretore di Prato e del pretore di

Cassano d'Adda, il citato art. 9 contrasterebbe con l'art. 113 e con

l'art. 24 della Costituzione, sostanzialmente in quanto:

a) attribuisce alla giurisdizione ordinaria il sindacato di un atto

amministrativo che lede un interesse legittimo e non un diritto

soggettivo;

b) non consente un riesame di merito;

c) non stabilisce quali siano i poteri del pretore, pur

attribuendogli quello di sospensione dell'esecuzione dell'atto

impugnato, in contrasto con l'art. 4 della legge 20 marzo 1865, n.

2248, all. E.

Ma è facile opporre:

Innanzi tutto è inesatto che l'ordinanza contemplata nel

contestato art. 9 (sia essa emanata dal prefetto, dal sindaco o dal

presidente della Giunta provinciale) incida su semplici interessi

legittimi e non su diritti perfetti.

Si tratta, invero, di atto dovuto e non di atto discrezionale e la

valutazione dell'entità della sanzione da applicare in concreto

implica apprezzamento di merito e non apprezzamento discrezionale,

cosicché non si può ravvisare alcun affievolimento del diritto

soggettivo patrimoniale dell'interessato colpito dalla sanzione

pecuniaria, ma, se mai, una eventuale violazione di un diritto

soggettivo. Basta al riguardo richiamarsi alla giurisprudenza della

Cassazione e del Consiglio di Stato nella materia del tutto analoga di

sanzioni amministrative prevedute da leggi finanziarie o valutarie.

Ciò posto, proprio dai principi in materia di discriminazione tra

giurisdizione ordinaria e amministrativa, che secondo le ordinanze di

rinvio sarebbero stati violati, discende:

a) che, di regola e salvo limitate eccezioni espressamente

prevedute dalla legge, i poteri della stessa giurisdizione

amministrativa sono limitati al controllo di legittimità;

b) che quando un atto amministrativo lede un diritto perfetto

(salvo il caso di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,

che nella specie non ricorre) competente a conoscere della relativa

impugnativa è l'autorità giudiziaria ordinaria;

c) che il sindacato dell'autorità giudiziaria ordinaria sull'atto

amministrativo è sempre limitato alla sola legittimità, la quale,

peraltro, comprende anche l'esistenza dei presupposti di fatto, oltre

che di diritto, necessari per l'emanazione dell'atto stesso.

Per quanto poi attiene alla potestà di sospensione dell'esecuzione

del provvedimento impugnato, della legittimità della quale l'ordinanza

di rinvio dubita, in riferimento ad un preteso divieto costituzionale

di annullamento dell'atto amministrativo illegittimo da parte del

giudice ordinario, si rileva:

L'ultimo comma dell'art. 113 della Costituzione dispone, bensì,

che la legge determina quali organi di giurisdizione possano annullare

gli atti della pubblica amministrazione nei casi è con gli effetti

previsti dalla legge stessa, ma non stabilisce che si debba trattare di

organo della giurisdizione amministrativa.

Deve, quindi, ritenersi che non sarebbe costituzionalmente

illegittima l'attribuzione al giudice ordinario del potere di

annullamento di un atto amministrativo che incida, come quello in

esame, su un diritto soggettivo.

A maggior ragione deve escludersi l'illegittimità costituzionale

della norma di legge che attribuisce al giudice ordinario la potestà

di sospensione dell'esecutività di un atto del genere.

In conseguenza, il giudice a quo avrebbe dovuto ricavare dai sopra

richiamati principi l'estensione ed i limiti dei poteri che era

chiamato ad esercitare, cosicché le perplessità al riguardo

manifestate nelle ordinanze di rinvio sono prive di giuridico

fondamento.

D'altra parte se la violazione dell'art. 24 della Costituzione deve

ritenersi dedotta in riferimento alla inammissibilità del riesame di

merito, le considerazioni che precedono ne dimostrano la inconsistenza.

4. - Secondo le ordinanze del pretore di Cassano d'Adda e del

pretore di Maddaloni (che estendono all'art. 8 della legge n. 317 del

1967 i dubbi di legittimità costituzionale), con gli artt. 8 e 9 della

stessa legge si sarebbe istituita una vera e propria giurisdizione

speciale, in contrasto con il divieto posto al riguardo dall'art. 102

della Costituzione.

Ma per escludere il carattere giurisdizionale dei poteri

attribuiti, rispettivamente, al prefetto, al sindaco o al presidente

della Giunta provinciale dagli artt. 8 e 9 della legge n. 317 del 1967,

bastano le considerazioni seguenti.

Innanzitutto la legge n. 317 del 1967 ha espressamente dichiarato

che le violazioni delle norme indicate nell'art. 1 non costituiscono

reato e sono soggette a sanzioni amministrative, cosicché non può

dubitarsi che anche dal lato soggettivo si verta in materia

amministrativa.

La natura di atto non discrezionale dell'ordinanza con la quale in

concreto tali sanzioni vengono applicate e la dimostrazione che sopra

si è data del carattere di semplice valutazione di merito da

attribuirsi alla determinazione dell'entità delle sanzioni stesse,

provano che non si esorbita dall'ambito normale dell'attività

amministrativa.

Che poi quell'atto, se non impugnato nel termine di legge, abbia

forza esecutiva non vuol dire che acquisti carattere di cosa giudicata.

Infatti l'ingiunzione è titolo esecutivo al pari di altri

provvedimenti che non hanno carattere di giurisdizionalità. Inoltre,

proprio perché è atto amministrativo con carattere di definitività,

può e deve essere impugnata, a pena di decadenza, entro un termine

prestabilito.