Sentenza n. 317/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, 9 e 11

della legge 12 giugno 1990, n. 146 (Norme sull'esercizio del diritto

di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei

diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della

Commissione di garanzia dell'attuazione della legge), promosso con

ordinanza emessa il 16 dicembre 1991 dal Pretore di Fermo nel

procedimento civile vertente tra la S.T.E.A.T. - Società Trasporti

Ete Aso Tenna e le Organizzazioni Sindacali F.I.L.T.-C.G.I.L.,

F.I.T.-C.I.S.L., U.I.L.-Trasporti e C.I.S.N.A.L.-Trasporti, iscritta

al n. 146 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 13, prima serie speciale, dell'anno

1992;

Visti l'atto di costituzione della F.I.L.T.- C.G.I.L. nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 16 giugno 1992 il Giudice relatore

Ugo Spagnoli;

Uditi l'avv. Massimo D'Antona per la F.I.L.T.- C.G.I.L. e

l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 16 dicembre 1991 (r.o. n. 146/1992) il Pretore di Fermo, quale giudice del lavoro - premesso che la S.T.E.A.T.

- Società Trasporti Ete Aso Tenna aveva chiesto la condanna delle

organizzazioni sindacali F.I.L.T.-C.G.I.L., F.I.T.-C.I.S.L.,

U.I.L.-trasporti e C.I.S.N.A.L.-trasporti, al risarcimento dei danni

che essa assumeva di aver subi'to a causa di uno sciopero che tali

organizzazioni sindacali avevano proclamato illegittimamente e cioè

in violazione della legge 12 giugno 1990, n. 146 - ha rilevato che

tale legge, avendo previsto, per la violazione delle proprie

prescrizioni, soltanto sanzioni di carattere amministrativo (artt. 4

e 9) ed avendo abrogato, con l'art. 11, gli artt. 330 e 333 cod.

pen., ha escluso l'irrogabilità di qualsiasi sanzione penale o

civile per l'illegittimo esercizio del diritto di sciopero. Ciò

premesso, il Pretore dubita della legittimità costituzionale di tale

disciplina ed al riguardo osserva che la legge n. 146 del 1990, pur

rivolta alla salvaguardia dei diritti della persona

costituzionalmente tutelati, come recita il suo titolo, introduce in

realtà una tutela assolutamente labile e inconsistente, perché

demanda l'irrogazione delle sanzioni al datore di lavoro o ad

autorità amministrative, senza consentire il diretto accesso del

danneggiato alla tutela giudiziaria, ed escludendo addirittura la

tutela fondamentale, costituita dalla possibilità di ottenere il

risarcimento del danno. Il giudice a quo ritiene che, così

disponendo, la legge impugnata abbia vanificato la tutela

precedentemente offerta dalla normativa penale (con gli abrogati

artt. 330 e 333 cod. pen.) e dalla normativa civile relativa alla

responsabilità per fatto illecito, tutela che invece la Corte

costituzionale aveva ritenuto compatibile con la libertà di sciopero

(sentenze nn. 31 del 1969, 1 e 54 del 1974, 4 del 1977 e 165 del

1983). Di conseguenza, la legge n. 146 - nel suo complesso (e il Pretore di Fermo, a sostegno della censurabilità di un intero testo

normativo, richiama le sentenze di questa Corte nn. 53 del 1962 e 152

del 1982), o, quanto meno, negli articoli che regolano le sanzioni

per la violazione delle sue prescrizioni (artt. 4, 9 e 11) -

contrasti con gli artt. 40 e 2 della Costituzione, "non assicurando

la tutela dei diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo, sia

nelle formazioni sociali, poiché non consente che l'esercizio dello

sciopero, qualora leda tali diritti inviolabili, di rango

costituzionale, sia adeguatamente represso e che sia idoneamente

tutelato chi subisca il danno derivante da un esercizio illecito del

diritto di sciopero, riconoscendo al danneggiato il diritto al

risarcimento, e attribuendogli azione per far valere tale diritto".

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituita la

F.I.L.T.-C.G.I.L.di Fermo, deducendo che la questione sottoposta

all'esame della Corte, per la parte in cui si risolve in una censura

di globale inadeguatezza della legge n. 146 del 1990 e del sistema

sanzionatorio da essa apprestato, è inammissibile, non essendo

possibile individuare con precisione i termini della censura di

incostituzionalità con riferimento a specifiche norme della

Costituzione.

La F.I.L.T.-C.G.I.L. ha poi sostenuto che la questione sollevata

dal Pretore di Fermo è inammissibile anche sotto il diverso profilo

che le norme costituzionali in riferimento alle quali è richiesto lo

scrutinio di legittimità della legge (gli artt. 2 e 40 della

Costituzione) non riguardano, neppure indirettamente, il diritto al

risarcimento dei danni patrimoniali, diritto che secondo l'ordinanza

verrebbe ad essere pregiudicato dalla legge a danno delle imprese

erogatrici di servizi pubblici essenziali.

La questione stessa, per la parte in cui si riferisce agli artt.

11 (abrogazione degli artt. 330 e 333), 4 (sanzioni a carico di

lavoratori, organizzazioni sindacali e dirigenti di imprese

erogatrici) e 9 (sanzioni per l'inosservanza dell'ordine di

precettazione), sarebbe del tutto irrilevante ai fini della decisione

del giudizio a quo, poiché nessuna delle norme richiamate - la prima

concernente la repressione penale delle azioni sindacali, la seconda

le sanzioni operanti sul piano del rapporto di lavoro o su quello

delle relazioni sindacali e la terza addirittura l'inottemperanza

all'ordine di precettazione dell'autorità amministrativa - incide

direttamente o indirettamente sulla tutela risarcitoria richiesta

dalla società ricorrente, nel senso preciso che nessuna di esse può

essere richiamata per affermare o negare la predetta tutela.

Nel merito la F.I.L.T.-C.G.I.L. ha sostenuto la manifesta

infondatezza della questione, osservando che la legge n. 146 del 1990

appresta un complesso di misure, e introduce correlative sanzioni,

per realizzare il "contemperamento" tra diritto di sciopero e diritti

della persona costituzionalmente tutelati (si tratta quindi di una

forma di tutela diversa e logicamente precedente a quella

risarcitoria) e riconosce alle aziende o amministrazioni erogatrici

del servizio pubblico sia ampi margini di autotutela, sia specifiche

azioni di tutela preventiva, che escludono qualsiasi sospetto di

eccessivo e irragionevole aggravamento per effetto della legge: le

aziende erogatrici del servizio pubblico hanno infatti facoltà di

adottare, anche con ordini di servizio, tutte le misure necessarie

all'erogazione delle prestazioni indispensabili, di infliggere

adeguate sanzioni nei confronti dei lavoratori, di richiedere

sanzioni non meno adeguate a carico dei sindacati inadempienti; e in

ogni caso, al fine di evitare un pregiudizio grave ai diritti della

persona, è previsto uno specifico procedimento amministrativo per

l'emanazione di una ordinanza che imponga il rispetto delle misure e

prestazioni essenziali.

Concludendo, la difesa dell'organizzazione sindacale ha chiesto

che la Corte costituzionale dichiari: la inammissibilità della

questione per inesatta e insufficiente determinazione dei termini del

giudizio di costituzionalità richiesto; la irrilevanza ai fini della

decisione del giudizio a quo; e comunque la manifesta infondatezza

della questione di legittimità costituzionale della legge n. 146 del

1990 nel suo complesso.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, ed ha

chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile o, quanto meno,

infondata.

Con riferimento all'eccezione di inammissibilità, l'Avvocatura ha

osservato che l'ordinanza di remissione nulla riferiva circa la

natura e l'oggetto del giudizio a quo e neppure specificava se lo

sciopero in oggetto avesse riguardato servizi pubblici essenziali. In

tale situazione non era possibile valutare la rilevanza ed i limiti

della questione di costituzionalità, la quale era quindi da

dichiararsi inammissibile.

L'inammissibilità della questione derivava anche dalla mancanza

di una precisa individuazione delle norme sottoposte a censura.

Quest'ultima, infatti, era rivolta all'intero testo legislativo,

mentre era improbabile che, in effetti, essa riguardasse più di una

o due disposizioni. In particolare, l'art. 9, pur menzionato

nell'ordinanza, pareva del tutto estraneo alla materia controversa.

Nel merito e con riferimento all'art. 11 della legge, l'Avvocatura

ha osservato che l'abrogazione degli artt. 330 e 333 cod. pen.,

disposta da tale norma, non può essere demolita dalla Corte

costituzionale - come invece il giudice a quo pareva richiedere - non

potendosi aver ripristino di una norma sanzionatoria penale per

effetto di una pronunzia della Corte. E comunque la norma impugnata

non contrastava con i parametri costituzionali richiamati dal Pretore, posto che né dall'art. 40, né dall'art. 2 della Costituzione

è consentito desumere un dovere del legislatore ordinario di

criminalizzare lo sciopero illegale.

Con riferimento all'art. 4, apparivano dover essere presi in

considerazione i soli commi secondo e terzo, che contengono la

disciplina sanzionatoria da applicarsi nei confronti delle

organizzazioni dei lavoratori che proclamano uno sciopero illegale o

vi aderiscono. Ma l'eventuale scarsa incisività o efficacia di tali

sanzioni non sarebbe comunque idonea a dar luogo ad un giudizio di

illegittimità costituzionale.

Concludendo, l'Avvocatura osserva che l'ordinanza di remissione,

ritenuta la sussistenza di lacune o inadeguatezze nella normativa

denunziata, appare richiedere alla Corte una pronunzia additiva -

ovvero una pronunzia interpretativa nel senso dell'addizione - volta

a superare le lacune suddette o ad ovviare alle ritenute

inadeguatezze della disciplina legislativa. Sennonché - rileva

l'Avvocatura - colmare opinate lacune in via interpretativa è

compito del giudice ordinario, e non della Corte; né spetta a

quest'ultima costruire autonomi precetti legislativi ad integrazione

di quelli reputati insufficienti.

4. - Con memoria integrativa depositata il 1° giugno 1992,

l'Avvocatura ha rettificato la precedente impostazione e, anche con

riferimento alle difese svolte dalla F.I.L.T.-C.G.I.L., ha dedotto

che la questione prospettata dall'ordinanza di rimessione era

rilevante ai fini della decisione del giudizio a quo, mentre la

incidenza o meno delle disposizioni impugnate sulla c.d. tutela

risarcitoria rappresentava semmai un posterius logico rispetto al

giudizio richiesto a questa Corte. Né vi è - osserva l'Avvocatura -

alcuna precedenza logica tra le sanzioni previste dall'art. 4, commi

secondo e terzo, rispetto all'eventuale sorgere di crediti

risarcitori, sicché la questione non potrebbe essere dichiara

infondata in ragione di tale ipotizzata precedenza. L'Avvocatura ha

espresso quindi l'avviso che la questione prospettata nell'ordinanza

di rimessione debba essere risolta mediante una sentenza così detta

interpretativa di rigetto, posto che le disposizioni sub judice non

escludono affatto, e neppure posticipano o condizionano, il

risarcimento dei danni cagionati da sciopero illecito, e quindi non

contrastano con parametri costituzionali (oltre ai due considerati

dal remittente, occorrerebbe tener conto anche dell'art. 3, dell'art.

24, commi primo e secondo e dell'art. 41 della Costituzione, nonché

- per il settore dei trasporti - dell'art. 16 della Costituzione).

È pertanto da auspicare - secondo l'Avvocatura - che, rimosso

ogni dubbio circa l'ammissibilità della questione, sia reso dalla

Corte un insegnamento nel senso che il principio generale del neminem

laedere non subisce, né (a livello di normativa costituzionale)

potrebbe subire, alcuna compressione o deroga dalle disposizioni

contenute nel citato art. 4, commi secondo e terzo.

Era, infatti, da rammentare che i limiti del "diritto di sciopero"

sono previsti in attuazione dell'art. 40 della Costituzione

("nell'ambito delle leggi che lo regolano"), e perciò sono limiti

che il legislatore ordinario è costituzionalmente obbligato a porre.

D'altro canto, detti limiti costituiscono il risvolto negativo di una

pluralità di precetti costituzionali posti a salvaguardia di

interessi costituzionalmente riconosciuti (sanità, igiene pubblica,

"libertà di circolazione" delle persone, istruzione pubblica, etc.);

e non è pensabile che la salvaguardia di interessi di tanto spessore

sia affidata a norme minus quam perfectae, e, contraddittoriamente,

sia negata nel momento stesso in cui, in attuazione di precetti

costituzionali, la si riconosce e proclama.

Occorre anche considerare - aggiunge l'Avvocatura - che l'area dei

soggetti eventualmente danneggiati è ben più ampia di quella dei

soggetti partecipanti ai rapporti latu sensu contrattuali e/o ai

rapporti sindacali; la previsione di sanzioni specifiche (e modeste)

riguardanti questi rapporti e soggetti non può tradursi in "licenza

di illiceità" ed in "irresponsabilità" nei confronti di tutti gli

altri soggetti "terzi" eventualmente danneggiati. Proprio lo

strumento della responsabilità aquiliana consente di adeguare la

reazione all'illecito alle molteplici e differenziate conseguenze

concrete di esso; sarebbe quindi sommamente irrazionale, oltre che

contrastante con precetti costituzionali, esentare da responsabilità

aquiliana gli autori ed in genere i responsabili dell'illecito, ossia

concedere a costoro una "licenza di danneggiare" e di sacrificare gli

interessi altrui della cui rilevanza anche costituzionale si è detto

(si pensi al caso del paziente che muore, perché illecitamente

abbandonato da chi dovrebbe curarlo). Tra lecito ed illecito è bene

che non si formino "zone grigie" di ambiguità e di incertezza del

diritto: chi tiene un comportamento contra legem - sia esso anche un

lavoratore, un datore di lavoro, o un'associazione sindacale

datoriale o dei lavoratori - deve subire tutte le normali conseguenze

del suo illecito, senza esoneri o "sconti", a presidio anzitutto

della legalità.

Per quanto precede - conclude l'Avvocatura - la legge n. 146 del

1990 non può essere reputata - in parte qua - né lacunosa né

inadeguata. Essa traccia il confine tra lecito ed illecito, per

quanto riguarda lo sciopero, e si inserisce nel tessuto

dell'ordinamento normativo, dal quale discende l'obbligo di risarcire

le conseguenze dannose dell'illecito. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Fermo ritiene che la legge 12 giugno 1990, n.

146 (Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi

pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona

costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissione di

garanzia dell'attuazione della legge), considerata sia nel suo

complesso sia con specifico riferimento agli artt. 4, 9 e 11,

contrasti con gli artt. 2 e 40 della Costituzione. Tale normativa -

sostiene infatti il giudice a quo - pur essendo diretta alla

salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati,

non assicura ad essi una tutela adeguata, avendo eliminato la

sanzione penale per la violazione di tali diritti attuata mediante

l'esercizio illegittimo dello sciopero ed avendo invece previsto, per

tali ipotesi, soltanto sanzioni disciplinari o amministrative, con

conseguente esclusione della possibilità, per chi ha subìto la

lesione, di adire egli stesso il giudice al fine di ottenere, in

particolare, il risarcimento del danno subito.

2. - La questione di costituzionalità formulata con riferimento

all'intero testo della legge 12 giugno 1990, n. 146, deve essere

dichiarata inammissibile per genericità della prospettazione. È

giurisprudenza costante di questa Corte che ogni questione di

legittimità costituzionale deve, a pena di inammissibilità, essere

definita nei suoi termini precisi, al fine di rendere possibile

l'inequivoca determinazione dell'oggetto del giudizio e la verifica

del requisito della rilevanza della questione proposta rispetto alla

definizione del giudizio a quo. Perché sia ammissibile una questione

di costituzionalità rivolta ad un intero testo legislativo occorre

quindi che le specifiche censure formulate siano tali da investire

tutte le norme contenute nel provvedimento denunciato e così invece

palesemente non è nel caso in esame.

3. - La questione di costituzionalità formulata con specifico

riferimento agli artt. 4, 9 e 11 della medesima legge è, sotto ogni

profilo, priva di rilevanza e deve pertanto essere dichiarata

inammissibile.

Nell'ordinanza di remissione, infatti, non è in alcun modo

specificato se l'azione risarcitoria che formava oggetto del giudizio

a quo fosse effettivamente collegata alla lesione di un diritto della

persona costituzionalmente garantito. Risulta, al contrario, che il

danno di cui si chiedeva il risarcimento derivava dalla lesione di

interessi meramente patrimoniali (minori incassi, esborsi, riduzione

di capacità concorrenziale), in nessun modo inquadrabili nella

garanzia dell'invocato art. 2 della Costituzione.

In secondo luogo deve essere rilevato che l'azione risarcitoria

che forma oggetto del giudizio a quo è stata proposta dalla società

datrice di lavoro. Ora, le norme della legge 12 giugno 1990, n. 146

si riferiscono esclusivamente ai rapporti tra l'esercizio del diritto

di sciopero nei servizi pubblici ed i diritti della persona propri

degli utenti di tali servizi o dei cittadini in generale. Esula

invece dagli scopi e dal contenuto della legge in esame la disciplina

dei rapporti tra l'esercizio del diritto di sciopero e gli interessi

dell'impresa in quanto tale, pur se costituzionalmente tutelati. I

c.d. limiti esterni al diritto di sciopero riferibili alla

salvaguardia di tali interessi e le relative tecniche di tutela

restano pertanto affidati ai principi e alle regole che la

giurisprudenza ha elaborato al riguardo, desumendoli direttamente dal

dettato costituzionale con particolare riferimento alla così detta

"produttività" dell'azienda, intesa, sia pure con interpretazioni

non sempre coincidenti, come salvaguardia dell'integrità degli

elementi materiali e strutturali dell'organizzazione aziendale (cfr.,

da ultimo, Cass., 28 ottobre 1991, n. 11477). La legge 12 giugno

1990, n. 146 non ha in alcun modo inciso su tale materia, sicché le

norme investite dalla censura di illegittimità costituzionale non

hanno alcun rilievo per la definizione della controversia che il Pretore di Fermo deve giudicare.