Sentenza n. 314/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 9, 12,

13, 15, 21, 22 e 25 della legge 10 maggio 1976, n. 319 e dell'art. 1

quater della legge 8 ottobre 1976, n. 690 (Tutela delle acque

dall'inquinamento - insediamenti civili) promossi con le ordinanze

emesse il 29 maggio 1978 dal Pretore di Torino (due ordinanze), l'8

gennaio 1979 dal Pretore di Gallarate, il 6 febbraio 1979 dal Pretore

di Codogno, il 28 febbraio 1979 dal Pretore di Torino, il 12 dicembre

1979 dal Pretore di Pavia, il 26 novembre e il 6 dicembre 1980 dal

Tribunale di Mantova, il 18 dicembre 1980 dal Pretore di Bozzolo, il 4

marzo 1981 dal Tribunale di Como, il 13 novembre 1981 dal Tribunale di

Mantova e il 2 aprile 1982 dal Pretore di Pontedecimo, ordinanze

rispettivamente iscritte ai nn. 476 e 557 del registro ordinanze 1978,

ai nn. 275, 331 e 415 del registro ordinanze 1979, al n. 72 del

registro ordinanze 1980, ai nn. 121, 218, 223, 331 e 416 del registro

ordinanze 1981 e ai nn. 16 e 418 del registro ordinanze 1982 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 10, 31, 168,

175 e 196 del 1979, n. 85 del 1980, nn. 137, 207, 262 e 283 del 1981 e

nn. 129 e 324 del 1982.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nella camera di consiglio dell'11 maggio 1983 il Giudice

relatore Livio Paladin.

Ritenuto in fatto :

1. - Con due ordinanze emesse il 29 maggio 1978, il Pretore di Torino

ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 1

quater della legge 8 ottobre 1976, n. 690, nonché degli artt. 9, 12,

13, 15 e 21 della legge 10 maggio 1976, n. 319, "nella parte in cui

escludono l'assoggettamento dei complessi immobiliari adibiti a

prestazione di servizi al regime dei controlli, delle autorizzazioni e

delle sanzioni penali previste per i soli insediamenti produttivi"; e

ciò, per pretesa violazione degli artt. 2, 3, 9 e 32 Cost.

Nella specie, erano in corso vari procedimenti penali,

rispettivamente concernenti una "lavanderia artigiana" ed una serie di

"stazioni di autolavaggio": vale a dire due tipi di insediamenti che -

secondo il giudice a quo - sarebbero stati classificabili fra quelli

produttivi, a tutti gli effetti previsti dalla legge n. 319 del 1976.

Senonché il sopravvenuto art. 1 quater della legge n. 690 del medesimo

anno avrebbe testualmente incluso "fra gli insediamenti civili tutti

gli insediamenti adibiti a prestazione di servizi, indipendentemente

dalle modalità di formazione dello scarico, dall'origine e dalle

caratteristiche inquinanti delle acque reflue risultanti". Così

disponendo, il legislatore avrebbe per altro violato il principio di

eguaglianza, introducendo un'ingiustificata disparità di trattamento

fra i titolari degli insediamenti delle specie in esame ed i titolari

degli insediamenti produttivi; e avrebbe, in pari tempo, dettato "una

disciplina del tutto incompatibile con il principio di razionalità che

deve presiedere ad ogni legge". Inoltre, ne sarebbero stati lesi i

"doveri di solidarietà" previsti dall'art. 2, la tutela del paesaggio

di cui all'art. 9 e la garanzia della salute di cui all'art. 32 della

Costituzione.

2. - A sua volta il pretore di Gallarate, con ordinanza emessa l'8

gennaio 1979, in un procedimento penale a carico del titolare d'una

azienda zootecnica (avente ad oggetto l'allevamento di suini), ha

impugnato l'art. 1 quater della citata legge n. 690 del 1976, "nella

parte in cui considera l'impresa zootecnica insediamento civile

anziché insediamento produttivo".

Tale disciplina - afferma il giudice a quo - "appare in contrasto con

la ratio della legge 319/1976 che mira alla salvaguardia delle acque

dall'immissione di sostanze pericolose..., raggruppate secondo criteri

ontologici piuttosto che in relazione alla tipologia del soggetto

titolare dello scarico"; dal che appunto deriva - aggiunge l'ordinanza

- una "illogica disparità di trattamento" fra le aziende zootecniche e

le altre imprese produttive, nonché una lesione dell'art. 32 Cost.,

"in conseguenza della inadeguatezza dei rimedi previsti" per gli

scarichi in esame.

3. - Ancora con riguardo ad un'azienda zootecnica, analoga questione

è stata prospettata dal Pretore di Codogno, mediante un'ordinanza

emessa il 6 febbraio 1979. Il giudice a quo deduce, in prima linea, che

"la sia pur fittizia equiparazione agli insediamenti civili delle

aziende agricole risponde a mere esigenze politiche, palesemente in

contrasto sia con la ratio della l. n. 319 del 1976 sia anche con gli

stessi criteri di opportunità posti a fondamento dell'art. 1 quater,

atteso che nessuna distinzione viene fatta tra piccola e grande

agricoltura, pur essendo ovviamente diversi quantitativamente e

qualitativamente i reflui prodotti". Ma oltre che all'art. 1 quater,

l'impugnativa viene estesa, facendo sempre riferimento agli artt.3 e 32

Cost., anche agli artt.15,21 e 25 della legge n.319: che sono così

censurati, appunto perché inapplicabili al caso in esame.

4. - Sul solo art. 1 quater, in riferimento agli artt. 3 e 32 Cost.,

si appuntano invece le censure svolte dal Pretore di Pavia, con

ordinanza emessa il 12 dicembre 1979. Ma, anche in questo caso, la

disciplina predetta viene impugnata unicamente "nella parte in cui

equipara le imprese zootecniche agli insediamenti civili anziché a

quelli produttivi".

Identica questione di legittimità costituzionale è stata sollevata,

inoltre, dal Tribunale di Mantova, con tre ordinanze rispettivamente

emesse il 26 novembre 1980, il 6 dicembre dello stesso anno ed il 4

marzo 1981, nonché dal Pretore di Bozzolo, con una ordinanza emessa il

18 dicembre 1980. Ma giova notare che, in tutti questi casi, i giudici

a quibus motivano ampiamente l'attuale rilevanza della questione

medesima, pur dopo l'entrata in vigore dell'art. 17 della legge n. 650

del 1979 e la pubblicazione della conseguente delibera 8 maggio 1980,

approvata dall'apposito Comitato interministeriale per "definire le

imprese agricole da considerarsi insediamenti civili": da un lato,

infatti, tale definizione non opererebbe sul primo dei giudizi in corso

presso il Tribunale di Mantova (nonché nel giudizio pendente dinanzi

al Pretore di Bozzolo), trattandosi di "imprese dedite all'allevamento

di suini", che "disponevano, in connessione con l'attività di

allevamento, di una superficie di terreno agricolo inferiore ad un

ettaro per 40 q.li di peso vivo di bestiame"; e, d'altro lato, la nuova

disciplina sarebbe comunque inapplicabile in sede penale, in quanto

"più sfavorevole all'imputato".

5. - In pari tempo, vari altri giudici hanno riproposto alla Corte la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 quater della legge

n. 690 del 1976, nella parte concernente gli insediamenti adibiti a

prestazione di servizi: con specifico riguardo ad inquinamenti

rispettivamente contestati ai titolari di alcune stazioni di

autolavaggio, di una stazione per la distribuzione di carburante, di

una stazione di lavaggio di autocisterne e di una serie di macellerie.

Per altro, il Pretore di Torino, con ordinanza emessa il 28 febbraio

1979, ha impugnato l'art. 1 quater, per preteso contrasto con l'art. 3

Cost., in collegamento con l'art. 22 della legge n. 319 del 1976. Il

Tribunale di Como, con ordinanza emessa il 5 febbraio 1981, pur

censurando la disparità di trattamento derivante dall'art. 1 quater,

ha richiamato nel dispositivo i soli artt. 13,21, secondo comma, e 25

della legge n.319. Il Tribunale di Mantova, con ordinanza emessa il 13

novembre 1981, ha ritenuto lesivo del principio costituzionale

d'eguaglianza il combinato disposto degli artt. 1 quater della legge n.

690 e 21 della legge n. 319. Ed infine il Pretore di Pontedecimo, con

ordinanza emessa il 2 aprile 1982, ha impugnato il solo art. 1 quater,

ma in riferimento agli artt. 3 e 9 della Costituzione.

6. - Nei giudizi instaurati dal Pretore di Torino (con la seconda

ordinanza del 29 maggio 1978: r.o. n. 557/78), dal Pretore di

Gallarate, dal Pretore di Codogno e dal Pretore di Pavia, è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, prospettando

anzitutto un'interpretazione adeguatrice dell'art. 1 - quater della

legge n. 690 del 1976. Sia quanto agli insediamenti adibiti a

"prestazione di servizi", sia nella parte riguardante le "imprese

agricole", la prevista equiparazione agli insediamenti civili

concernerebbe, cioè, i soli insediamenti produttivi che diano origine

"esclusivamente a scarichi terminali assimilabili a quelli provenienti

da insediamenti abitativi".

D'altra parte, non sarebbe irrazionale (né lesiva del diritto alla

salute) "la diversità degli obblighi sanciti per i diversi tipi di

insediamento", "stante la diversa dannosità o pericolosità dei

medesimi": con la conseguenza che tutte le proposte impugnative

dovrebbero dirsi infondate. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze in esame propongono alla Corte due gruppi di

problemi.

Da un lato, il Pretore di Torino (r.o. n. 476, 557/78, 415/79), il

Tribunale di Como (r.o. n. 416/81), il Tribunale di Mantova (r.o. n.

16/82) ed il Pretore di Pontedecimo (r.o. n. 418/82) censurano -

sempre in riferimento all'art. 3, ma talvolta richiamando anche gli

artt. 2, 9 e 32 della Costituzione - l'equiparazione operata, in tema

di tutela delle acque dall'inquinamento, fra gli insediamenti civili e

gli insediamenti adibiti a "prestazione di servizi": con particolare

riguardo alle stazioni di autolavaggio, ai distributori di carburante,

alle macellerie... In tal senso ed entro questi limiti, i giudici a

quibus impugnano l'art. 1 quater della legge 8 ottobre 1976, n. 690. Ma

nelle impugnative viene per lo più coinvolta la corrispondente

disciplina dettata per gli insediamenti produttivi dalla legge 10

maggio 1976, n. 319 (vale a dire, gli artt. 9, 12, 13, 15 e 21, nel

caso delle due prime ordinanze del Pretore di Torino; il solo art. 22,

nel caso della terza ordinanza del Pretore medesimo; il solo art. 21,

nel caso del Tribunale di Mantova); ed anzi il Tribunale di Como si

limita a denunciare gli artt. 13, 21, secondo comma, e 25 della legge

stessa, senza che nel dispositivo della sua ordinanza sia fatta

menzione del citato art. 1 quater.

D'altro lato, il Pretore di Gallarate (r.o. n. 275/79), il Pretore di

Codogno (r.o. n. 331/79), il Pretore di Pavia (r.o. n. 72/80), lo

stesso Tribunale di Mantova (r.o. n. 121, 218, 331/81) ed il Pretore di

Bozzolo (r.o. n. 223/81) impugnano invece ora con riferimento agli

artt. 3 e 32 Cost., ora invocando il solo principio costituzionale di

eguaglianza - l'art. 1 quater della predetta legge n. 690 del 1976,

relativamente al suo secondo comma, cioè nella parte concernente le

"imprese agricole" e più precisamente le imprese zootecniche. Ma anche

in questo senso, l'ordinanza del Pretore di Codogno impugna altresì la

corrispondente normativa della legge n. 319 del 1976 (con specifico

riguardo agli artt. 15, 21 e 25).

2. - Nondimeno, i tredici giudizi si prestano ad essere riuniti e

decisi con unica sentenza.

Malgrado l'apparente varietà dei parametri costituzionali richiamati

e delle stesse norme coinvolte nelle varie impugnative, il nucleo del

problema concerne le pretese disparità di trattamento e gli arbitri in

cui sarebbe incorso il Parlamento, nel distinguere fra "insediamento o

complesso produttivo" ed "insediamento civile", ai sensi e per gli

effetti della legge 10 maggio 1976, n. 319. Più precisamente, ciò che

tutti i giudici a quibus contestano è che - in virtù dell'art. 1

quater della legge n. 690 del 1976 - alcune specie di insediamenti,

adibite a "prestazione di servizi" o ricadenti fra le "imprese

agricole", siano state considerate alla stregua degli insediamenti

civili anziché degli insediamenti produttivi, sebbene diano luogo a

scarichi non assimilabili a quelli abitativi.

Tale è anche il caso del Tribunale di Como, che pure non denuncia

espressamente l'art. 1 quater. Se infatti si raccorda il dispositivo

con la motivazione di quell'ordinanza, si avverte con immediatezza che

essa prende precisamente le mosse dalla definizione di insediamento

civile di cui al primo comma, lett. b), dell'articolo in esame; il

quale può dunque ritenersi implicitamente incluso nell'impugnativa,

tanto più che lo stesso Tribunale manifesta "fondati dubbi sulla sua

conformità al dettato dell'art. 3 della Costituzione".

3. - Così circoscritta, la questione dev'essere però dichiarata

inammissibile, poiché - in definitiva - essa non attiene alla

legittimità costituzionale, bensì al merito delle scelte operate in

materia dal legislatore.

Effettivamente, le pronunce di accoglimento ipotizzate dalle

ordinanze in esame non si risolvono tanto nell'annullamento, sia pure

parziale, quanto nella ridefinizione dei concetti di insediamento

civile e di insediamento produttivo (cui la Corte dovrebbe pervenire,

in luogo del Parlamento, riformulando la disciplina dettata dall'art. 1

quater della legge n. 690, ad integrazione delle norme sulla tutela

delle acque dall'inquinamento). In altre parole, le contestazioni

delle quali si tratta non investono, in tutta la loro complessità,

determinate previsioni dell'art. 1 quater, ma riguardano piuttosto

determinati tipi di applicazioni cui l'articolo stesso ha già dato o

potrebbe dare luogo. Ciò assume una particolare evidenza, là dove i

dispositivi delle ordinanze di rimessione chiedono apertamente che la

Corte operi specifiche sottodistinzioni, trascurate dal legislatore:

decidendo, in particolar modo, sulla sorte delle "imprese zootecniche"

(r.o. n. 275/79 e n. 72/80) o delle "stazioni di lavaggio di

autoveicoli" (r.o. n. 415/79). Ma, in ultima analisi, è questa la

linea di ragionamento seguita dalla generalità delle ordinanze

medesime (e messa chiaramente in luce - per esempio - dal Pretore di

Bozzolo, il quale censura l'art. 1 quater per aver considerato alla

stregua di insediamenti civili "tutte" le imprese agricole, senza

dunque distinguere nell'ambito di esse, secondo la loro natura e le

loro dimensioni). Vero è che nessuno dei giudici a quibus motiva in

termini tali da investire la qualificazione degli insediamenti adibiti

a prestazione di servizi o delle imprese agricole in genere, in ordine

ai quali non si dubita che sia stato corretto differenziarli dagli

insediamenti di tipo industriale. Ben diversamente, le varie denunce

traggono lo spunto dalla considerazione di singole fattispecie, non

identificate dalla legislazione del 1976: come gli allevamenti

suinicoli, valutati sia per la loro capacità inquinante sia per i dati

che li accomunano all'industria, o come le predette stazioni di

autolavaggio.

D'altra parte, nemmeno il richiamo all'art. 3 della Costituzione vale

a mantenere questioni siffatte nei limiti del sindacato sulla

legittimità costituzionale delle leggi. In nome dell'eguaglianza,

questa Corte non è infatti abilitata a esercitare scelte di esclusiva

spettanza del legislatore, ma può solo ricondurre le deroghe

ingiustificate e le arbitrarie eccezioni alle regole già stabilite

dalla legge ovvero ai principi generali univocamente desumibili

dall'ordinamento. Per contro, gli stessi giudici a quibus affermano che

l'art. 1 quater, anziché dettare regole o ispirarsi a principi

generali, ha dato corpo ad una serie di scelte politiche, concernenti i

più diversi complessi di situazioni: dalle case di abitazione e dagli

alberghi agli insediamenti turistici, alle installazioni sportive o

ricreative, alle scuole, agli ospedali, agli immobili destinati a

servizi ed alle imprese agricole, fino agli insediamenti produttivi

equiparati a quelli civili in virtù dell'ultima parte dell'art. 1,

primo comma, lett. b). La specifica sorte di questi od altri tipi o

sottotipi, non considerata dalla legge n. 319 e poi disciplinata nelle

sole grandi linee dalla legge n. 690 del 1976, potrà essere certo

mutata o meglio precisata, ma sulla base di opzioni e di valutazioni

tecnico - politiche, eccedenti la competenza della Corte. E ne danno

conferma le vicende delle imprese agricole, che hanno già costituito

l'oggetto di tutta una serie di aggiustamenti, non solo legislativi ma

anche effettuati in forma amministrativa: dai primi chiarimenti del

Ministro dei lavori pubblici, precedenti lo stesso art. 1 quater, e

dalle deliberazioni ripetutamente adottate in tal campo dall'apposito

Comitato interministeriale, fino al ricordato art. 17 della legge 24

dicembre 1979, n. 650, ed alle conseguenti definizioni del Comitato

medesimo, approvate in data 8 maggio 1980.

4. - L'inammissibilità della questione concernente l'art. 1 quater

della legge n. 690 comporta che siano dichiarate inammissibili anche le

connesse impugnative degli artt. 9, 12,13,15, 21,22 e 25 della legge n.

319 del 1976: la cui legittimità non viene contestata autonomamente -

come già si è notato - bensì in combinato disposto con l'art. 1

quater.

Ma tali impugnative sarebbero comunque inammissibili, a più forte

ragione, là dove i giudici a quibus richiedono che la Corte pronunci

una sentenza di accoglimento additivo in materia penale: come,

specialmente, si verifica nel caso dell'ultima ordinanza del Tribunale

di Mantova (r.o. n. 16/82), che prospetta l'annullamento dell'art. 21

della legge n. 319, "nei limiti in cui esclude l'assoggettamento alla

sanzione penale del titolare di uno scarico contra legem proveniente da

un'installazione adibita a servizi".