Sentenza n. 30/1965

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 21 dicembre

1961, n. 1527, contenente norme sulla "determinazione del prezzo delle

sanse", promosso con ordinanza emessa il 29 gennaio 1964 dal Consiglio

di Stato in sede giurisdizionale - Sezione IV - sui ricorsi riuniti

proposti dalla Società Antonio Trizza e figli, dalla ditta Giacomo

Costa, dalla Società per azioni Gaslini, dalla Società per azioni

Prima Spremitura Triestina d'olio e da altre ditte contro il Comitato

interministeriale dei prezzi, i Comitati provinciali dei prezzi di

Brindisi, Lecce, Teramo e Matera, il Ministero dell'industria e del

commercio, Bacile Fabio ed altri, iscritta al n. 54 del Registro

ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica,

n. 108 del 2 maggio 1964.

Visti l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e l'atto di costituzione in giudizio delle ditte Giacomo

Costa, Gaslini e Prima Spremitura Triestina d'olio;

udita nell'udienza pubblica del 3 febbraio 1965 la relazione del

Giudice Francesco Paolo Bonifacio;

uditi l'avv. Antonio Sorrentino, per le ditte, e il sostituto

avvocato generale dello Stato Francesco Agrò, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 29 gennaio 1964 sui ricorsi riuniti

proposti dal signor Antonio Trizza ed altri contro provvedimenti del

Comitato interministeriale dei prezzi e dei Comitati provinciali dei

prezzi di Brindisi, Lecce, Matera, Teramo e Macerata, il Consiglio di

Stato ha sospeso il giudizio ed ha rimesso gli atti a questa Corte per

la decisione sulla legittimità costituzionale degli artt. 2 e 3, in

relazione all'art. 1 della legge 21 dicembre 1961, n. 1527, in

riferimento agli artt. 23, 24, 36, 41 e 102 della Costituzione.

La predetta legge, contenente norme relative al prezzo delle sanse

di oliva, nell'art. 1 demanda al C.I.P. di stabilire annualmente, entro

il 30 settembre, i criteri per la determinazione dei prezzi di tale

prodotto, in base alle sue caratteristiche di resa, umidità ed

acidità, nonché in base agli altri criteri di valutazione ritenuti

necessari; affida (secondo comma) ai Comitati provinciali dei prezzi la

fissazione annuale dei prezzi minimi secondo i criteri suddetti;

dispone (terzo comma) che i prezzi minimi, così stabiliti, sono

inseriti di diritto nei contratti di acquisto delle sanse in

sostituzione dei prezzi eventualmente inferiori fissati dalle parti;

l'art. 2 prescrive che per le sanse prodotte nella campagna 1961-62 il

C.I.P. provvede alla determinazione dei detti criteri entro 45 giorni

dall'entrata in vigore della legge; l'art. 3, infine, dispone che con

gli stessi criteri di cui all'art. 1 vengano stabiliti i prezzi minimi

delle sanse prodotte nella campagna 1960-61, fissa i termini entro i

quali C.I.P. e Comitati provinciali dei prezzi devono provvedere ai

rispettivi adempimenti e stabilisce che la disposizione dell'ultimo

comma dell'art. 1 si applichi ai contratti non ancora esauriti o non

ancora definiti con sentenza passata in giudicato.

L'ordinanza di rimessione, esposte le ragioni che inducono a

ritenere rilevante sul giudizio la decisione sulla legittimità

costituzionale delle disposizioni impugnate, pone anzitutto il problema

del fondamento costituzionale delle leggi in esame, problema che non

può trovare la sua soluzione nella sentenza n. 103 del 1957 della

Corte costituzionale, atteso che questa ebbe ad oggetto le norme che

definiscono in via generale le competenze del C.I.P. e dei Comitati

Provinciali dei prezzi, mentre le disposizioni impugnate attribuiscono

a questi Comitati un potere - quello di stabilire, cioè, prezzi minimi

- nuovo e diverso.

Ciò premesso, l'ordinanza, riferendosi alle deduzioni di uno dei

resistenti, dubita che possa essere invocato l'art. 36 della

Costituzione, a proposito del quale ci sarebbe da chiedersi se il

principio della minima retribuzione, espressamente riferito ai

lavoratori, possa estendersi ai rapporti fra contrapposte categorie di

imprenditori.

Quanto all'art. 41, secondo comma, si osserva che se lo scopo

prefissosi dal legislatore - che l'Avvocatura dello Stato identifica in

quello di evitare una paventata sopraffazione di una categoria,

ritenuta economicamente più forte, su altra considerata più debole -

dovesse farsi rientrare nel concetto di "utilità sociale", in

contrasto con la quale l'iniziativa privata non può svolgersi, si

darebbe a questo limite una tale latitudine da svuotare di contenuto la

garanzia di libertà affermata nel primo comma. Se, infine, ci si

volesse riferire al terzo comma, sarebbe certo da escludere che nel

caso in esame si verta in tema di programmazione, dato che gli artt. 2

e 3 della legge impugnata hanno effetto retroattivo; e se, invece, si

volesse aderire ad una accezione molto lata del concetto di "controllo"

si ricadrebbe nelle obiezioni prospettate a proposito del secondo

comma, perché anche i controlli sono consentiti solo in vista di fini

sociali.

In secondo luogo l'ordinanza prospetta un altro profilo di

illegittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 24 e 102 della

Costituzione. Il Consiglio di Stato non intende negare che il

legislatore - salvo l'ipotesi prevista dall'art. 25, secondo comma -

possa dettare norme retroattive, ma osserva che nel caso in esame è da

rilevare che gli artt. 2 e 3 della legge impugnata incidono su una

serie di controversie relative a pregressi rapporti sorti in regime di

autonomia contrattuale, e che avrebbero dovuto trovare la loro

soluzione innanzi al giudice civile: ora - si osserva - anche se è da

riconoscere che il principio della separazione dei poteri opera con

minore rigidità nella direzione che muove dal potere legislativo verso

quello giudiziario, ed anche se è innegabile che un incidenza sulle

funzioni del giudice si ha anche nel caso di leggi interpretative, è

tuttavia da considerare che la legge sulla determinazione del prezzo

delle sanse ha sottratto ai titolari dei diritti già sorti la facoltà

di agire in giudizio (art. 24 della Costituzione) ed ha trasferito dal

magistrato (art. 102 della Costituzione) all'autorità amministrativa

il potere di determinare con atti generali le situazioni contestate.

Infine il Consiglio di Stato ritiene di non poter escludere che le

disposizioni impugnate violino l'art. 23 della Costituzione: dalla

determinazione del prezzo delle sanse "in base alle caratteristiche di

resa", e cioè con riferimento non al costo di produzione della merce,

ma al risultato economico della sua trasformazione industriale, si

potrebbe infatti desumere che la disciplina introdotta dal legislatore

realizzi una forma di partecipazione del venditore all'utile conseguito

dal compratore. E ove, perciò, si considerasse imposta agli estrattori

una prestazione patrimoniale la cui concreta entità sarebbe

discrezionalmente determinata dall'autorità amministrativa, ne

deriverebbe una violazione dell'art. 23.

2. - L'ordinanza ritualmente notificata alle parti ed al Presidente

del Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente della Camera dei

Deputati e del Senato, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, n.

108 del 2 maggio 1964.

Nel presente giudizio si sono costituite, con atto di deduzioni

depositato il 29 aprile 1964, le ditte Giacomo Costa, S.p.a. Gaslini,

S.p.a. Prima Spremitura Triestina d'olio, tutte rappresentate e difese

dall'avv. Antonio Sorrentino; è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, costituendosi - anche nella qualità di

Presidente del C.I.P. (parte nel giudizio a quo) - con atto depositato

il 21 maggio 1964 e con la difesa dell'Avvocatura generale dello Stato.

In data 12 giugno 1964 - fuori del termine massimo prescritto dal

secondo comma dell'art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87 - ha

depositato atto di deduzioni il signor Paolo Bacile.

3. - La difesa delle parti private premette che nel febbraio 1955

venne stipulato un accordo di categoria fra frantoiani ed estrattori,

accordo che questi ultimi furono costretti a disdire a seguito della

legge 13 novembre 1960, n. 1407, che, vietando l'impiego per usi

commestibili degli oli di sansa ottenuti per esterificazione, comportò

una maggiore onerosità della produzione dell'olio commestibile e,

conseguentemente, una notevole modifica dei presupposti economici

dell'accordo. A seguito di ciò i frantoiani, anziché portare innanzi

al magistrato la questione della legittimità della disdetta che essi

contestavano, preferirono, forti del loro peso politico, sollecitare

l'intervento del Parlamento che emanò il provvedimento legislativo di

cui si discute. Si premette altresì che l'incidente di legittimità

costituzionale sollevato dal Consiglio di Stato riguarda l'intera legge

21 dicembre 1961, n. 1527, giacché l'ordinanza di rimessione pone gli

artt. 2 e 3 in relazione con l'art. 1, con ciò investendo le tre

disposizioni nel loro complesso.

Nel merito, escluso che possa essere invocato l'art. 36 della

Costituzione, concernente i rapporti di lavoro subordinato, si sostiene

in primo luogo la violazione dell'art. 41 sotto tre profili: a) la

fissazione di un prezzo di imperio, secondo la giurisprudenza della

Corte costituzionale (sent. n. 103 del 1957) può rientrare nell'ambito

del secondo comma solo se non risponda ad un intento dirigistico,

mentre tale è quello perseguito dalla legge impugnata, diretta a

modificare autoritativamente le regole del mercato per sostenere un

settore economico a danno di un altro. Le disposizioni, peraltro, non

potrebbero trovare il loro fondamento di legittimità neppure nel terzo

comma: quando, infatti, la legge entrò in vigore le campagne 1960-61 e

1961-62 erano già esaurite e l'intero sistema, tenuto conto dei

termini (tanto più se ritenuti non perentori) fissati per i

provvedimenti dei Comitati, è tale da non consentire mai che gli

operatori acquistino le sanse sapendo quanto esse verranno a costare, e

con ciò la libertà economica viene compressa fino al punto da

eliminare il principale dei presupposti sui quali essa si basa. La

legittimità dell'efficacia retroattiva è da negarsi anche se ci si

volesse riferire al concetto di controllo o se si volesse invocare il

secondo comma: infatti sotto il profilo della necessaria preventiva

conoscibilità della disciplina i limiti, i programmi e i controlli

costituzionalmente consentiti non si differenziano fra loro; b) le

norme sono illegittime per il difetto dell'utilità sociale, non

potendosi in questa comprendere l'utilità di un sol gruppo: se così

fosse, qualunque legge potrebbe astrattamente esser ritenuta

rispondente a scopi di utilità pubblica e, quindi, sociale; c)

sussiste violazione della riserva di legge, perché la fissazione di

criteri atti a delimitare la sfera di discrezionalità dei Comitati è

solo apparente, essendo da escludere che le caratteristiche di resa,

umidità e acidità - non riferite a qualche elemento di costo o al

prezzo di prodotti simili o derivati - siano idonee ad individuare il

prezzo: il necessario ricorso alla "valutazione degli altri elementi

ritenuti necessari" lascia posto ad una assoluta discrezionalità

dell'autorità amministrativa.

La difesa sottolinea, poi, la violazione degli artt. 24 e 102 della

Costituzione, determinata dallo scopo prefissosi dal legislatore di

demandare ai Comitati dei prezzi la funzione di definire una

controversia fra due operatori economici, e mette infine in evidenza

che la determinazione del prezzo delle sanse non in relazione al loro

costo di produzione, ma al risultato economico della trasformazione

operata dall'estrattore, mentre accentua la violazione dell'art. 41

della Costituzione, comporta l'ulteriore violazione dell'art. 23 della

Costituzione, in quanto vien posto a carico degli estrattori un onere

economico la cui entità, per le cose già dette, è affidata alla

assolutamente discrezionale determinazione dell'autorità

amministrativa.

4. - L'Avvocatura dello Stato, riferendosi a sua volta ai

precedenti della legge ed alle complesse vicende sindacali, politiche e

legislative relative ai rapporti fra frantoiani ed estrattori, afferma

che le ragioni addotte da questi ultimi per disdire l'accordo del 1955

furono speciose, giacché l'art. 2 della legge 13 novembre 1960, n.

1407, si limitò a modificare la denominazione dell'olio ricavato dalle

sanse. Risultati vani tutti i tentativi di conciliazione, il Parlamento

intervenne con la legge ora all'esame della Corte, che assume a base di

determinazione del prezzo lo stesso criterio che industriali e

frantoiani avevano concordato nel 1955, ripristinando in tal modo

l'equilibrio dei loro rapporti ed eliminando l'iniquità insita in un

sistema nel quale uno solo dei contraenti può dettare all'altro le

condizioni contrattuali. Da ciò apparirebbe evidente, secondo

l'Avvocatura, che la legge del 1961 non riguarda una programmazione, ma

persegue solo il fine di evitare il deterioramento delle condizioni di

mercato per quanto riguarda l'attività dei frantoiani e, di riflesso,

la stessa olivicoltura. E il perseguimento di questo fine, si aggiunge,

trova il suo fondamento nei limiti che l'art. 41 pone alla libertà

dell'iniziativa economica: non è contestabile che l'eliminazione di un

fattore di perturbamento di un processo produttivo, che interessa nelle

varie fasi più categorie di operatori, non può non tradursi in una

utilità che non è soltanto economica, ma sociale. Ed è certo, anche

alla stregua della giurisprudenza della Corte, che la fissazione di

prezzi di imperio (anche se fissi) è compatibile col principio del

rispetto della libertà economica.

Ricondotte le norme denunciate nell'ambito dei limiti consentiti

dall'art. 41, è vano, secondo l'Avvocatura, il riferimento agli artt.

36 e 23, giacché il primo riguarda soltanto i prestatori d'opera, ed

il secondo non appare violato da norme che lasciano comunque liberi di

stipulare o meno il contratto e che comunque non comportano l'obbligo

di una prestazione patrimoniale.

Per quanto riguarda infine gli artt. 24 e 102 si osserva che le

argomentazioni svolte nell'ordinanza di rimessione porterebbero a

ritenere illegittime tutte le leggi retroattive. Alla retroattività

consegue che tutti i rapporti pendenti, anche se già portati alla

cognizione del giudice, debbano ritenersi regolati ab origine dalla

nuova legge, ma ciò non impedisce la tutela giurisdizionale, ma solo

ne modifica l'ambito. Né, nel caso di specie, si trasferisce il potere

giurisdizionale all'autorità amministrativa la quale, invece, si

sostituisce all'autonomia privata ed è certamente soggetta al

sindacato giurisdizionale previsto dall'art. 113 della Costituzione.

5. - In data 4 novembre 1964 le parti costituite hanno depositato

le rispettive memorie.

L'Avvocatura dello Stato mette in evidenza che nella specie i

Comitati dei prezzi non agiscono nell'ambito della loro competenza

istituzionale e non trova pertanto applicazione quel complesso di

garanzie dirette ad impedire che la funzione amministrativa straripi

nella formazione di un indirizzo politico. La legge impugnata affida

invece ai Comitati un compito ben determinato e i relativi

provvedimenti sono certamente impugnabili per violazione di legge (ove

non siano stati rispettati i criteri specificamente prescritti dal

legislatore) o per eccesso di potere (ove gli altri elementi di

valutazione ritenuti necessari tali in concreto non appaiano). Né si

tratta di realizzare piani o programmi economici, sicché i limiti

formali e sostanziali indicati nella sentenza 35 del 1961 non sono qui

richiamabili. Il vero problema è quello di identificare il requisito

dell'utilità sociale richiesto dall'art. 41. Affermato che in tema di

libertà economica va distinto fra scelta dell'attività,

incondizionatamente libera, e modo di svolgimento, certamente

vincolabile, l'Avvocatura, richiamando la sentenza n. 29 del 1959,

ritiene che l'utilità sociale debba identificarsi col bonum commune:

la esistenza, come nella specie, di un grave contrasto di interessi, è

nociva per la comunità, e perciò il bene comune esige che esso sia

autoritativamente composto in modo da realizzare il minimo danno e il

massimo vantaggio per i cittadini. La gravità del conflitto tra

frantoiani ed estrattori e il perturbamento di un vitale settore

economico giustificano l'intervento del legislatore, che non attua,

come dalla controparte si sostiene, una composizione in sede

amministrativa di una controversia contrattuale.

La difesa delle parti private contesta l'esattezza della

ricostruzione, fatta dall'Avvocatura, dei rapporti fra frantoiani ed

estrattori e della situazione esistente al momento dell'emanazione

della legge. In particolare nella memoria si mette in evidenza la

diversa portata della legge 30 ottobre 1948, n. 1339, emanata per

regolare in via transitoria il primo anno di regime di libertà

economica e strutturata in modo da conferire al C.I.P. il compito di

determinare il prezzo delle sanse in base a criteri economico-tecnici;

si rileva che nell'accordo del 1955 il prezzo minimo valeva solo nel

caso in cui nulla stabilisse in proposito il contratto; si esclude

recisamente che fra frantoiani e estrattori si fosse instaurato un

sistema di rapporti iniqui e di sopraffazione; si insiste, infine, nel

sostenere le ragioni che dettero luogo alla disdetta.

Nel merito delle questioni la difesa - preso atto che la stessa

Avvocatura dello Stato esclude ogni richiamo all'art. 36 - affronta

l'esame della potestà demandata ai Comitati e mette in rilievo che

proprio la diversità del compito ad essi affidato rispetto alle loro

competenze istituzionali, offre validi argomenti per dubitare della

legittimità costituzionale della legge. Il potere di cui attualmente

si discute attua la regolamentazione dell'economia di un settore in

vista di fini economico-politici (e la Corte nella sentenza 103 del

1957 esclude che un siffatto potere possa legittimamente essere

affidato ad un organo amministrativo); con la determinazione di prezzi

non massimi ma minimi contraddice il fine di tutelare la stabilità

della moneta ed il valore reale dei salari (fine che la Corte riconobbe

come legittimante dei poteri istituzionali del C.I.P.); nel difetto di

criteri tecnici viene a mancare ogni delimitazione della

discrezionalità amministrativa, con la conseguenza di rendere

praticamente inoperante il controllo giurisdizionale.

Passando all'illustrazione del principio di libertà economica, la

difesa, richiamando la giurisprudenza della Corte, afferma che i limiti

ricavabili dall'art. 41 non possono mai giungere a rinnegarla o a

snaturarne il contenuto. E questo è quanto accade ove, effettuandosi

interventi con effetto retroattivo, non si consenta all'imprenditore di

valutare preventivamente la convenienza di una determinata attività.

L'esigenza che ciò, invece, sia garantito - puntualmente affermata

dalla Corte nella sentenza n. 35 del 1961 - riguarda ogni e qualsiasi

intervento in materia economica. Non si tratta di estendere il divieto

di retroattività a casi diversi da quello contemplato nell'art. 25, ma

di accertare se la retroattività leda altri principi affermati nella

Costituzione.

Ma anche a prescindere da ciò, la difesa ritiene che la legge non

possa trovare il suo fondamento nell'art. 41.

La fissazione di prezzi di imperio può rientrare nei limiti

previsti dal secondo comma solo se si propone lo scopo, negativo, di

impedire che l'iniziativa economica produca effetti pregiudizievoli per

la collettività. Ove invece, come nella specie, la finalità sia

quella di ottenere risultati positivi, quale la regolamentazione di un

determinato settore, si va oltre i limiti meramente negativi della

difesa dell'utilità sociale e si attua una politica dirigistica. Né

il potere conferito ai Comitati potrebbe rientrare nel comma terzo, che

consente (cfr. sentenza n. 78 del 1958) l'adozione di norme idonee a

delineare programmi diretti a stimolare, indirizzare e coordinare

l'attività economica: laddove, invece, nel caso in esame l'imposizione

di un prezzo di imperio produce come effetto immediato la diretta

coercizione dell'iniziativa privata. E se, nonostante queste

considerazioni la legge potesse riassumersi nella previsione del terzo

comma, ne emergerebbe a maggior ragione l'incostituzionalità, atteso

che il programma non può che comprendere misure destinate ad operare

per il futuro. Viene ancora rilevato che norme volte ad operare

nell'ambito del sinallagma contrattuale per spostare a vantaggio di una

delle parti le condizioni negoziali perseguono l'utilità di un gruppo

di privati e non certo quello della collettività; si insiste, poi, nel

contestare che sia stata rispettata la riserva di legge.

Quanto alla illegittimità in riferimento all'art. 23, la difesa

sostiene che l'imposizione di un prezzo minimo, che sostituisce quello

inferiore pattuito dalle parti, significa di per sé sottrazione di una

parte di utile spettante all'acquirente: ed anche qui la mancanza di

criteri idonei a circoscrivere la potestà amministrativa dimostra che

è stata violata la riserva di legge. Si osserva infine che, se è vero

che la legge ha inteso risolvere la controversia tra frantoiani ed

estrattori di olio, viene in rilievo l'ulteriore contrasto delle norme

in esame con gli artt. 24 e 102 della Costituzione: sta di fatto che di

fronte ad una tal controversia il legislatore ha disposto un tipico

intervento dell'autorità amministrativa in rapporti privati al fine di

risolvere una controversia già insorta o in procinto di insorgere.

6. - Nella pubblica udienza l'Avvocatura dello Stato e la difesa

delle parti private hanno ribadito le esposte considerazioni ed hanno

chiesto rispettivamente la dichiarazione di non fondatezza delle

questioni di legittimità costituzionale sollevate dall'ordinanza di

rimessione e la pronuncia della illegittimità costituzionale delle

norme impugnate. Considerato in diritto :

1. - I tre articoli della legge 21 dicembre 1961, n. 1527 - dei

quali l'ordinanza di rimessione del Consiglio di Stato denunzia il

secondo ed il terzo "in relazione" al primo - formano un sistema

inscindibile, giacché gli artt. 2 e 3 estendono ai contratti relativi

alle sanse prodotte rispettivamente nelle campagne 1961-62 e 1960-61 i

poteri che l'art. 1 conferisce al Comitato interministeriale dei prezzi

ed ai Comitati provinciali dei prezzi, secondo le direttive ivi

indicate. L'oggetto del presente giudizio è pertanto costituito

dall'intero provvedimento legislativo.

Deve essere tuttavia precisato che nell'ambito della legge

denunziata' e delle norme costituzionali delle quali si assume la

violazione l'esame della Corte va contenuto nei limiti delle questioni

enunciate nell'ordinanza e non può essere esteso a quelle altre che,

al di là di essi, sono state prospettate e discusse dalle parti.

2. - La prima questione sollevata dal Consiglio di Stato attiene al

fondamento costituzionale del potere che il legislatore ha esercitato

col predisporre, attraverso i compiti demandati al C.I.P. ed ai

Comitati provinciali dei prezzi, la determinazione di prezzi minimi

delle sanse vergini di oliva da inserirsi nei contratti di

compravendita, eventualmente anche in sostituzione di prezzi inferiori

convenuti dai contraenti.

È da escludere, in proposito, che possa farsi utile riferimento

all'art. 36 della Costituzione - sul che, in sostanza, concordano sia

l'ordinanza che tutte le parti costituite -, atteso che questa norma si

riferisce ai rapporti di lavoro e non può essere fonte di legittimi

interventi legislativi in materie che, anche se di contenuto economico,

sono di tutt'altra natura. Esattamente, invece, il Consiglio di Stato,

partendo dal presupposto che le norme in esame incidono sulla libertà

dell'iniziativa economica privata, pone l'attuale problema nei termini

che gli sono propri, in quelli, cioè, di un raffronto fra la legge

impugnata e l'art. 41 della Costituzione. Non è infatti contestabile

che la garanzia posta nel primo comma di quest'articolo nell'ambito

circoscritto dai successivi due capoversi riguarda non soltanto la fase

iniziale di scelta dell'attività, ma anche i successivi momenti del

suo svolgimento; ed è ugualmente certo che, poiché l'autonomia

contrattuale in materia commerciale è strumentale rispetto

all'iniziativa economica, ogni limite posto alla prima si risolve in un

limite della seconda, ed è legittimo, perciò, solo se preordinato al

raggiungimento degli scopi previsti o consentiti dalla Costituzione.

Ciò posto, è da rilevare che l'unico quesito dedotto

nell'ordinanza riguarda la sussistenza nel presente caso di quel fine

di utilità sociale che, alla stregua della richiamata norma

costituzionale, condiziona il potere del legislatore ordinario. Si

appalesa, pertanto, superfluo indagare, a questi limitati effetti, se

la legge impugnata debba inquadrarsi nella previsione del secondo o del

terzo comma dell'art. 41: si tratti, infatti, di limitazioni imposte

dal secondo o di indirizzo, coordinamento e controlli consentiti dal

terzo, l'utilità sociale deve pur sempre presiedere alle une ed agli

altri.

L'ordinanza di rimessione dubita che lo scopo delle norme

denunziate, se individuato in quello di proteggere una determinata

categoria economica (frantoiani) nei confronti di altra categoria

(estrattori) ritenuta più forte, possa identificarsi con l'utilità

sociale nel senso in cui questa è intesa dall'art. 41 della

Costituzione, e la difesa delle parti private costituite nel presente

giudizio assume debba escludersi che il vantaggio di un gruppo di

operatori economici, specie se realizzato a danno di un altro gruppo,

possa coincidere con quello della collettività.

La Corte ritiene che siffatta censura sia infondata.

Già in altre occasioni è stato affermato che il carattere

particolare o limitato della categoria economica considerata dalla

legge non è, in linea di principio, sufficiente ad escludere che venga

perseguita una finalità sociale (cfr. sentenza n. 54 del 1962); e, con

diretto riferimento all'autonomia contrattuale, è stato accertato che

rientra nei poteri conferiti al legislatore dall'art. 41 della

Costituzione la riduzione ad equità di rapporti che appaiano

sperequati a danno della parte più debole (sentenza n. 7 del 1962).

Nel caso oggetto del presente giudizio è da osservare che a seguito

della denuncia dell'accordo stipulato fra le due categorie il 23

febbraio 1955 - e sulla legittimità della quale ovviamente la Corte

non può e non deve pronunziarsi - si verificò un grave conflitto di

interessi fra frantoiani ed estrattori, determinato dalla circostanza,

non contestata e comunque implicitamente emergente dallo stesso accordo

ora ricordato, che i rapporti economici relativi alle sanse sono

regolati, almeno in via generale e per ragioni che non occorre qui

approfondire, dalla prassi secondo la quale all'atto della vendita e

consegna della merce non ne viene fissato il prezzo. Ora ciò induce a

ritenere che non irragionevolmente il legislatore è partito dalla

premessa (implicita nella legge, ma chiaramente espressa nei lavori

preparatori) che i frantoiani, in mancanza di ogni regolamentazione

della materia, vengano a trovarsi, per il fatto stesso di aver

adempiuto alla loro prestazione senza determinarne il corrispettivo, in

una posizione più debole di quella degli estrattori, ed ha predisposto

perciò, non arbitrariamente, un sistema che, nel contemperamento degli

interessi delle due categorie, consenta la fissazione di prezzi equi e

remunerativi: i quali, appunto perché tali considerati, non possono

che essere prezzi minimi destinati a sostituire prezzi eventualmente

inferiori accettati dai frantoiani (senza di che il proposito di

proteggere il contraente meno forte non sarebbe conseguibile).

Né a ciò è opponibile che la protezione degli interessi dei

frantoiani non potrebbe mai integrare quel fine sociale che solo può

legittimare una disciplina legislativa destinata ad incidere sulla

libertà economica.

Svariate norme costituzionali, infatti, appaiono espressione del

principio della doverosa tutela delle posizioni economiche più deboli,

ed è perciò da ritenere che ogni legge intesa a realizzare questa

soddisfi un interesse che la stessa Carta costituzionale considera

attinente all'ordinata vita della collettività e, quindi, di carattere

generale. Ed è ulteriormente da rilevare che nella specie il

legislatore, come risulta dagli atti parlamentari, ha tenuto presente

la vastità quantitativa e territoriale delle conseguenze del fenomeno

al quale occorreva par rimedio ed ha anche espressamente considerato

gli effetti deleteri che ne derivavano a tutto il settore

dell'olivocultura, compiendo così una valutazione di quell'interesse

della produzione che certamente incide su quello della società (cfr.

sentenza n. 5 del 1962).

Di fronte alla quale constatazione non vale osservare, come fa la

difesa delle parti private, che comunque l'interesse riflesso

dell'olivocultura verrebbe tutelato col corrispondente sacrificio

dell'interesse dell'industria olearia, di pari rilevanza sociale:

l'apprezzamento, infatti, del concreto interesse sociale da soddisfare

e, nell'ambito di questo, dei singoli interessi settoriali che lo

condizionano attiene al merito riservato al legislatore ed è sottratto

al sindacato della Corte, che va contenuto in quei limiti di

legittimità che già in altre occasioni sono stati precisati (cfr.

sentenza n. 14 del 1964).

Le altre questioni sollevate dalla difesa delle parti private in

riferimento allo stesso art. 41 della Costituzione - in particolare

quella relativa all'assunta violazione della riserva di legge ed alla

non consentita grave incidenza che sulla iniziativa economica privata

produrrebbe l'efficacia retroattiva delle disposizioni impugnate - non

trovano riscontro nell'ordinanza di rimessione e pertanto, per quel che

si è premesso, restano fuori dell'attuale giudizio.

3. - Secondo l'ordinanza del Consiglio di Stato la legge 21

dicembre 1961, n. 1527, imponendo una prestazione a carico degli

estrattori e demandandone la concreta determinazione al potere

discrezionale dell'autorità amministrativa, non rispetterebbe l'art.

23 della Costituzione.

Anche questa seconda questione appare infondata.

Senza scendere alla valutazione dell'esattezza dell'interpretazione

data al primo comma dell'art. 1, dalla quale il giudice a quo trae il

convincimento che il sistema di determinazione dei prezzi delle sanse

comporta la partecipazione dei frantoiani agli utili conseguiti dagli

estrattori, è sufficiente osservare che se, come innanzi è stato

accertato, la legge trova il suo fondamento nell'art. 41 della

Costituzione, ciò esclude che essa debba essere valutata anche in

riferimento all'art. 23. La Corte già altra volta (sentenza n. 70 del

1960) ha affermato che le due norme costituzionali coprono campi

affatto diversi, ed invero il concetto di limite o il concetto di

controllo dell'iniziativa privata, per loro stessa natura e finalità,

non sono in alcun modo riconducibili a quello di "prestazione". Più in

generale va rilevato che l'art. 23 della Costituzione, il cui contenuto

si esaurisce nel prescrivere una riserva di legge, non ha nessun ruolo

da svolgere là dove altra norma costituzionale - e tale è il caso

dell'art. 41 - nel dettare una disciplina sostanziale della fattispecie

già l'accompagni con la garanzia formale della riserva di legge.

4. - Un ulteriore profilo di legittimità costituzionale messo in

rilievo dall'ordinanza di rimessione riguarda la compatibilità delle

norme in esame con il diritto di difesa garantito dall'art. 24 della

Costituzione e con la riserva della funzione giurisdizionale disposta

dall'art. 102 della Costituzione. Gli artt. 2 e 3 della legge impugnata

conferiscono ai Comitati, come si è detto, il potere di determinare i

prezzi minimi delle sanse prodotte nelle campagne 1961-62 e 1960-61 e,

cioè, relativamente a contratti già stipulati: l'indubbia efficacia

retroattiva di queste disposizioni sottrarrebbe, secondo il giudice a

quo, ai titolari di diritti già sorti la facoltà di agire in

giudizio, con conseguente violazione dell'art. 24 della Costituzione,

e, nello stesso tempo, in contrasto con l'art. 102 trasferirebbe dal

magistrato all'autorità amministrativa il potere di definire le

situazioni contestate.

Giova in proposito mettere subito in rilievo che non è esatto che

il legislatore, secondo quanto su questo punto assume la difesa delle

parti private, attraverso le norme di cui si discute ha demandato ai

Comitati dei prezzi la definizione della controversia sorta a seguito

delle opposte tesi sulla legittimità della ricordata disdetta

dell'accordo del febbraio 1955. Vero è, invece, che la legge non volle

apprestare i mezzi per la decisione di una controversia giuridica,

sibbene (il che è ben diverso) risolvere un conflitto di interessi

determinatosi fra le due categorie a seguito della sopravvenuta

mancanza di ogni regolamentazione della materia.

Siffatta considerazione vale ad escludere la denunziata violazione

dell'art. 102 della Costituzione. La nuova disciplina, a parte il fatto

che lascia intatti i rapporti esauriti o definiti con sentenza passata

in giudicato (art. 3, quarto comma), incide solo sull'autonomia

contrattuale, integrandola se manca la fissazione del prezzo,

sovrapponendovisi se è stato stabilito un prezzo inferiore, e non

tocca in alcun modo le attribuzioni dell'autorità giudiziaria. Gli

atti posti in essere dai Comitati, destinati a determinare la misura

concreta dei prezzi minimi e certamente sottoposti al normale sindacato

giurisdizionale (art. 113 della Costituzione), hanno natura

amministrativa e perciò non usurpano le funzioni che la Costituzione

assegna ai giudici (cfr. sentenze n. 8 del 1962 e n. 80 del 1964).

Le stesse ragioni dimostrano l'infondatezza del contrasto della

legge con l'art. 24 della Costituzione.

Con giurisprudenza costante la Corte ha affermato che la garanzia

costituzionale disposta dal primo comma di questa norma Si riferisce ai

diritti ed agli interessi legittimi nell'ambito in cui questi sono

configurati nella legge, sicché ogni loro modifica è

costituzionalmente sindacabile solo in relazione alle norme che

eventualmente ne garantiscano il contenuto, non già in riferimento

alla norma che ne tutela l'azionabilità in giudizio. Nella specie, non

essendo dubbio che la legge impugnata regola l'aspetto sostanziale dei

rapporti presi in considerazione, e cioè ne disciplina un momento che

logicamente precede ed è distinto da quello dell'azione giudiziaria,

non è ravvisabile una qualsiasi violazione dell'art. 24.