Sentenza n. 297/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 17, settimo

comma del decreto-legge 8 aprile 1974, n. 95 (Disposizioni relative

al mercato mobiliare ed al trattamento fiscale dei titoli azionari),

convertito, con modificazioni, nella legge 7 giugno 1974, n. 216

(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 8 aprile

1974, n. 95, recante disposizioni relative al mercato mobiliare ed al

trattamento fiscale dei titoli azionari), art. 1, così come

modificato dall'art. 51 della legge 24 novembre 1981, n. 689

(Modifiche al sistema penale), giudizi promossi con due ordinanze

emesse il 28 maggio 1985 dal Pretore di Roma nei procedimenti penali

rispettivamente a carico di Garbagnati Edoardo e Venturi Romano,

iscritte ai nn. 227 e 228 del registro ordinanze 1986 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, 1ª serie speciale,

dell'anno 1986;

Visti gli atti di costituzione di Garbagnati Edoardo e di Venturi

Pomano;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 1986 il Giudice

relatore Giovanni Conso;

Uditi l'avv. Giovanni Maria Flick per Garbagnati e l'avv.

Francesco Saverio Musseri per Venturi;

Ritenuto in fatto Il Pretore di Roma, con due ordinanze emesse il 28 maggio 1985,

nel corso dei procedimenti penali a carico rispettivamente di

Garbagnati Edoardo e Venturi Romano, ha denunciato, in riferimento

all'art. 3 della Costituzione, l'illegittimità dell'art. 17, settimo

comma, del decreto-legge 8 aprile 1974, n. 95, convertito con

modificazioni nella legge 7 giugno 1974, n. 216, art. 1, così come

sostituito dall'art. 51 della legge 24 novembre 1961, n. 689.

La difesa degli imputati, ai quali era stato addebitato di vare,

l'uno nella qualità di amministratore della AEDES S.p.a. e l'altro

nella qualità di sindaco della Agricola Finanziaria S.p.A.,

dichiarato con ritardo non superiore a trenta giorni sul prescritto

termine del 31 marzo 1983 i compensi percepiti durante l'anno solare

precedente, aveva richiesto al Pretore: in via principale, il

prescioglimento ex art. 2 del codice penale, perché il fatto

contestato non sarebbe più preveduto dalla legge come reato stante

la depenalizzazione delle contravvenzioni alla legge 7 giugno 1974,

n. 216; in subordine, che venisse sollevata questione di legittimità

costituzionale dell'art. 17 della legge n. 216 del 1974, perché

irrazionalmente discriminatorio nell'irrogare sanzioni penali solo

nei confronti di "una parte di più soggetti tutti parimenti

obbligati ad un medesimo comportamento".

Rilevato che la depenalizzazione disposta in via generale

dall'art. 32, primo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, è

esclusa, ai sensi del secondo comma dello stesso articolo, per i

reati punibili, come nella specie, "con pene alternative nelle

ipotesi aggravate astrattamente configurabili a seconda delle singole

fattispecie della forma base di reato", e che anche il concorso

apparente di norme fra le immeditate ripenalizzazioni disposte dagli

artt. 49 e seguenti e l'art. 42 della legge n. 689 del 1981 va

risolto nel senso della prevalenza delle nuove specifiche

penalizzazioni immediatamente operanti "sulle disposizioni generali

depenalizzatrici provvisoriamente conservate in vigore", il giudice a

quo ha accolto l'eccezione di illegittimità sollevata dalla difesa

degli imputati, ravvisando nelle norme impugnate un "irrazionale

discriminatorio trattamento di più soggetti obbligati a

comportamenti identici punendone penalmente soltanto alcuni".

Il Pretore muove dalla considerazione che, al fine di assicurare

la tutela del pubblico risparmio raccolto da società di capitali

quotate in borsa e da enti i quali abbiano per oggetto esclusivo o

principale l'esercizio di attività commerciali ed i cui titoli siano

quotati in borsa, l'art. 17 della legge n. 216 del 1974 prescrive:

a) a carico degli amministratori, dei sindaci e dei direttori

generali di società quotate l'obbligo di dichiarare alla Consob le

partecipazioni dirette o indirette nelle società stesse o in

società controllate (primo comma);

b) a carico dei medesimi soggetti l'obbligo di imformare la

Consob delle urteriori operazioni partecipative (quarto comma);

c) a carico degli amministratori, sindaci e revisori sia di

società quotate in borsa sia di enti che emettano titoli quotati

l'obbligo di comunicare i compensi percepiti a qualsiasi titolo,

anche in società controllate, nell'anno precedente.

Dall'assetto normativo in parola risulterebbe, quindi, che, pur in

presenza di un uguale obbligo di comunicare i compensi gravante su

coloro i quali ricoprono uffici diretti di società od enti, la

sanzione colpisce soltanto i primi "con evidente discriminazione a

loro danno priva di raggionevolezza, posto che la finalità comune

dell'obbligo di comunicazione a carico di entrambe le categorie di

obbligati risponde alle esigenze di tutela del risparmio contro

quelle degenerazioni speculative che vanno sotto il nome di insider

trading".

Il giudice a quo prospetta anche l'eventualità di una

interpretazione alternativa, nel senso che "l'espressione 'i soggetti

indicati nel primo comma' potrebbe esser riferita al solo soggetto

lessicale della proposizione e non anche al successivo complemento di

specificazione riguardante esclusivamente le società quotate, così

risolvendosi nella mera indicazione di quanti ricoprono uuffici

direttivi in società od enti, indiferentemente": ma tale

interpretazione, ad avviso dello stesso Pretore, sarebbe, da un lato,

contraddetta dal lessico addoperato dal legislatore e, dall'altro,

priva di ogni riscontro nel "diritto vivente, che, allo stato, non

risulta ancora essersi formato".

Le ordinanze, ritualmente notificate e comunicate, sono state

entrambe pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 24, 1ª serie speciale

del 28 maggio 1986.

Nel primo giudizio si è costituito il Garbagnati, mediante

memoria di costituzione e deduzione del suo difensore prof. avv.

Giovanni Maria Flik, chiedendo, in via principale, che la questione

venga dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza, risultando

la violazione contestata all'imputato depenalizzata dall'art. 32

della legge 24 novembre 1981, n. 689, e, in via subordinata, che

venga dichiarata l'illegittimità costituzionale "dell'intero ultimo

comma dell'articolo 17 legge 7 giugno 1974, n. 216".

Nel secondo giudizio si è costituito il Venturi, mediante atto di

deduzioni del suo difensore avv. Giovanni Compagno, chiedendo

dichiararsi illeggittima la norma denunciata.

In prossimità dell'udienza la difesa del Garbagnati ha presentato

brevi note con le quali, ribadite le argomentazioni esposte in una

memoria depositata nella cancelleria della Pretura di Roma, deduce

che i motivi di diseguaglianza rilevati dal giudice a quo sono stati

"percepiti" dalla legge 4 giugno 1985, n. 281, il cui art. 14,

sostitutivo dell'art. 17, ultimo comma, del decreto-legge 8 aprile

1974, n. 95, convertito, con modificazioni nella legge 7 giugno 1974,

n. 216, art. 1, modificato per effetto della legge 24 dicembre 1975,

n. 706, ed ulteriormente modificato dall'art. 51 della legge 24

novembre 1981, n. 689, ha esteso "ad entrambe le categorie di

preposti il sistema sanzionatorio conseguente alla omessa

dichiarazione o comunicazione".

La novazione normativa non avrebbe, peraltro, inciso, alla stregua

della giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 24 del 1958 e n. 77

del 1963), "sulla perdurante rilevanza della questione di

legittimità". L'assetto introdotto dalla legge n. 281 del 1985 non

esclude "che al fatto oggetto di accertamento penale sia tuttora

applicabile - in base al principio che individua il tempo del

commesso reato; in base ai principi regolanti la successione di leggi

penali nel tempo; nonché in base al principio di irretroattività

della disposizione penale inscriminatrice - proprio e soltanto la

norma, nella sua originaria formulazione, per la quale è stato

sollevato il dubbio di legittimità costituzionale". Considerato in diritto

1. - Le due ordinanze del Pretore di Roma, del tutto coincidenti

nella motivazione e nel dispositivo, donde la riunione dei relativi

giudizi per una decisione comune, sottopongono al vaglio di questa

Corte, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, il settimo ed

ultimo comma dell'art. 17 del decreto-legge 8 aprile 1974, n. 95,

convertito con modificazioni nella legge 7 giugno 1974, n. 216, art.

1, quale risultava dopo la sua sostituzione ad opera dell'art. 51

della legge 24 novembre 1981, n. 689, e prima della sua ulteriore

sostituzione ad opera dell'art. 14 della legge 4 giugno 1985, n. 281.

E ciò con specifico riguardo alla parte in cui tale comma operava

"irrazionale discriminatorio trattamento di più soggetti obbligati a

comportamenti identici punendone penalmente soltanto alcuni".

2. - Più precisamente, il dubbio di legittimità costituzionale

coinvolge quella parte del comma in esame che - richiamandosi alla

prescrizione "di comunicare per iscritto alla Commissione (nazionale

per le società e la borsa), entro il mese di marzo, i compensi

percepiti nell'anno solare precedente a qualsiasi titolo e sotto

qualsiasi forma anche in società controllate", contenuta nel sesto

comma dello stesso art. 17 - rendeva variamente passibili di sanzione

penale, in caso di omessa o ritardata o falsa comunicazione, soltanto

"i soggetti indicati nel primo comma" (cioè, gli amministratori ed i

sindaci di società con azioni quotate in borsa) e non, invece, tutti

i destinatari del relativo obbligo (cioè, gli amministratori ed i

sindaci o revisori delle socita' con azioni quotate in borsa e degli

enti aventi per oggetto esclusivo o principale l'esercizio di

attività commerciali, i cui titoli siano quotati in borsa).

3. - L'entrata in vigore, subito dopo le ordinanze di rimessione,

della legge 4 giugno 1985, n. 281, il cui art. 14 ha dato vita ad una

nuova sostituzione del settimo comma dell'art. 17 del decreto-legge 8

aprile 1974, n. 95, convertito con modificazioni nella legge 7 giugno

1974, n. 216', art. 1, estendendo l'operatività delle sanzioni

penali a tutti "i soggetti che non eseguono le dichiarazioni e

comunicazioni prescritte dal presente articolo nei termini ivi

stabiliti", così da eliminare la disparità di trattamento lamentata

dal giudice a quo, fa sorgere il problema dell'eventuale restituzione

degli atti al fine di verificare la persistenza del requisito della

rilevanza.

Come è stato esattamente osservato dalla difesa di una delle

parti private costituite, la risposta non può che essere negativa:

trattandosi di una norma che ha esteso l'ambito dei soggetti punibili

per determinati comportamenti, ogni applicazione retroattiva e,

quindi, ogni incidenza sui procedimenti a quibus risulta preclusa

dall'art. 2, primo comma, del codice penale e dall'art. 14 delle

disposizioni sulla legge in generale, oltreché dall'art. 25, secondo

comma, della Costituzione.

4. - La difesa della stessa parte privata contesta, invece, la

concreta rilevanza della dedotta questione sotto un altro punto di

vista. Muovendo dallo specifico addebito rivolto all'imputato

(comunicazione eseguita con un ritardo non superiore a trenta giorni,

come tale punibile con la sola pena dell'ammenda da lire 1 milione a

lire 20 milioni, a differenza della comunicazione omessa od eseguita

con un ritardo superiore a trenta gironi, punibile con l'arresto fino

a tre mesi o con l'ammenda da lire 2 milioni a lire 40 milioni, è

della falsa comunicazione, punibile con l'arresto fino a tre anni),

si sostiene che la previsione di reato così ricavabile dal testo

dell'art. 17, settimo comma, del decreto-legge 8 aprile 1974, n. 95,

convertito con modificazioni nella legge 7 giugno 1974, n. 216, art.

1, quale sostituito ad opera dell'art. 51 della legge 24 novembre

1981, n. 689, sarebbe venuta meno a seguito della depenalizzazione

dei reati punibili con la sola multa o con la sola ammenda, disposta

in via generale dall'art. 32, primo comma, di tale ultima legge:

depenalizzazione resa possibile nella specie dalla differita entrata

in vigore (29 maggio 1982) delle norme del capo che racchiude l'art.

32 rispetto all'entrata in vigore (15 dicembre 1981) di tutte le

altri parti, art. 51 compreso, della legge 24 novembre 1981, n. 689.

Ma detta tesi difensiva è già stata confutata nelle ordinanze di

rimessione con così diffuse e certamente non inadeguate

argomentazioni (l'applicazione dell'art. 32, primo comma, della legge

24 novembre 1981, n. 689, sarebbe preclusa sia dalla prevalenza che

l'art. 15 del codice penale assicurerebbe, anche successivamente al

29 maggio 1982, a disposizioni speciali come quella dell'art. 51, sia

dall'espressa previsione dell'art. 32, secondo comma, che sottrae

alla depenalizzazione i reati che "nelle ipotesi aggravate siano

punibili con pena detentiva") da non consentire a questa Corte di

contrapporre alle valutazioni effettuate dal giudice a quo in sede di

individuazione del thema decidendum eventuali proprie valutazioni in

senso contrario (v. sentenze nn. 1, 89 e 238 del 1984, n. 67 del

1985).

5. - Preso atto della rilevanza della questione a fronte

dell'argomentata applicabilità nei procedimenti a quibus della norma

penale che costituisce l'oggetto del giudizio di legittimità,

l'esame del merito non può non darsi immediato carico della

possibilità, scrupolosamente prospettata dallo stesso giudice a quo,

di una più lata interpretazione del settimo comma dell'art. 17 del

decreto-legge 8 aprile 1974, n. 95, convertito con modificazioni

nella legge 7 giugno 1974, n. 216, art. 1, quale risultava dopo la

sua sostituzione ad opera dell'art. 51 della legge 24 novembre 1981,

n. 689: dell'interpretazione, cioè, che, ritenendo applicabile tale

comma pure a coloro che ricoprissero l'ufficio di amministratore o di

sindaco in "enti aventi per oggetto esclusivo o principale

l'esercizio di attività commerciali, i cui titoli siano quotati in

borsa", eviterebbe la lamentata disparità di trattamento con gli

amministratori ed i sindaci delle "società con azioni quotate in

borsa".

Anche qui, tuttavia, le considerazioni svolte nelle ordinanze di

rimessione per dimostrare la insostenibilità di una lettura

estensiva della formula "i soggetti indicati nel primo comma" non

permettono a questa Corte di opporre l'interpretazione alternativa

disattesa dal giudice a quo all'interpretazione su cui è stata

impostata la censura di illegittimità costituzionale, tanto meno

nell'assenza di un diverso orientamento giurisprudenziale.

6. - Così puntualizzata, la questione in esame diventa

agevolmente sintetizzabile: la constatazione che "in presenza di un

uguale obbligo di comunicare i compensi gravente su coloro che

ricoprono uffici direttivi di società o enti, la testuale

fornulazione... della norma... commina la sanzione penale soltanto a

carico dei primi" si risolve in una "evidente discriminazione a loro

danno priva di ragionevolezza", cui solo una declaratoria di

illegittimità costituzionale potrebbe porre riparo per il passato;

poiché, peraltro, "il divieto di dilatazioni in malam partem delle

norme penali" impedirebbe di eleminare l'irragionevole

discriminazione dichiarando illegittima la parte che escludeva dalla

sanzione soggetti parimenti obbligati alla comunicazione, sarebbe

necessaria una pronuncia di illegittimità che rendesse

"inapplicabile" la "norma discriminatoria denunciata" ai soggetti da

essa espressamente menzionati e, quindi, in ogni caso, con

conseguente completa estromissione di tale norma dall'ordinamento.

La questione non è fondata.

7. - Le affermazioni del giudice a quo sono senz'altro da

condividere, sia là dove mettono in risalto la "discriminazione

priva di ragionevolezza" insita nel "punire penalmente soltanto

alcune" fra "più soggetti obbligati a comportamenti identici"

nell'esercizio di funzioni del tutto corrispondenti, sia là dove

sottolineano l'impossibilità di utilizzare lo strumento della

declaratoria di illegittimità costituzionale per dilatare in malam

partem l'ambito di applicazione di una norma penale, opponendovisi il

principio di legalità non meno che il principio di rilevanza (v.

sentenza n. 44 del 1977). Ma l'insieme di tali considerazioni non

comporta necessariamente l'illegittimità costituzionale della norma

sottoposta a censura.

Questa Corte ha già avuto modo di precisare, proprio con

particolare riguardo alle norme penali inscriminatrici, che in linea

di principio "un'irragionevole omissione del legislatore non può

condurre alla dichiarazione di illegittimità costituzionale di altra

norma di per sé ragionevole" (v. sentenza n. 168 del 1982 ed

ordinanza n. 303 del 1984).

A riconoscere che la previsione contenuta nel settimo comma

dell'art. 17 del decreto-legge 8 aprile 1974, n. 95, convertito con

modificazioni nella legge 7 giugno 1974, n. 216, art. 1, quale

sostituito ad opera dell'art. 51 della legge 24 novembre 1981, n.

689, sia una norma di per sé ragionevole è lo stesso giudice a quo,

quando dà atto al legislatore di essersi preoccupato - anche se non

compiutamente, vista l'omissione di alcuni soggetti nelle previsioni

sanzionatorie - dell'"esigenza di tutela del risparmio contro quelle

ricorrenti degenerazioni speculative che vanno sotto il nome di

insider trading". Una tutela che ancor meglio si evidenzia allorché

dal comportamento rappresentato da una comunicazione effettuata con

ritardo non superiore a trenta giorni il legislatore passa a

sanzionare - sempre con gli stessi limiti soggettivi, ma avvalendosi

anche della pena detentiva - i comportamenti rappresentati da una

comunicazione effettuata oltre i trenta giorni, se non addirittura

omessa, o, più gravemente ancora, da una comunicazione falsa.

Né esistono, nella specie, motivi per derogare al principio che,

pur di fronte ad un'omissione irragionevole, vuole

salva la norma di per sé raggionevole. L'unico limite a tale

salvezza è, inverso, riscontrabile quando la discriminazione

fra soggetti assurga a lesione qualificata, e, perciò, diretta,

dell'art. 3, primo comma, della Costituzione, in quanto

distinzione dovuta a ragioni di "sesso, razza, lingua, religione,

opinioni politiche, condizioni personali o sociali". Il che

non può di certo ravvisarsi - e, comunque, nessuna indicazione del

genere si ritrova nelle ordinanze di rimessione - in ordine alla

disparità qui concretamente lamentata.