Sentenza n. 295/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 262 del codice

penale promosso con ordinanza emessa il 22 febbraio 2001 dal giudice

per le indagini preliminari del Tribunale di Genova nel procedimento

penale a carico di B.G. ed altri, iscritta al n. 614 del registro

ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, 1ª serie speciale, n. 34 dell'anno 2001.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 27 febbraio 2002 il giudice

relatore Giovanni Maria Flick.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 22 febbraio 2001 - nel corso di un

processo penale nei confronti di persone imputate del reato di cui

all'art. 262 del codice penale (rivelazione di notizie di cui sia

stata vietata la divulgazione) per avere, rispettivamente, consegnato

a persona non legittimata e ottenuto documenti contenenti notizie a

carattere "riservato", relative alla costruzione di un carcere di

massima sicurezza - il giudice per le indagini preliminari del

Tribunale di Genova ha sollevato questioni di legittimità

costituzionale del citato art. 262 del codice penale, per contrasto

con gli artt. 3 e 25 della Costituzione.

L'ordinanza di rimessione - pronunciata nell'udienza preliminare

- rileva, in via preliminare, come, contrariamente a quanto sostenuto

da una parte della dottrina, la norma impugnata non possa

considerarsi implicitamente abrogata dalla legge 27 ottobre 1977,

n. 801, la quale ha definito bensì il concetto di segreto di Stato,

ma senza nulla disporre in ordine alla materia delle "notizie

riservate", che pure formano oggetto di tutela nell'ambito dei

delitti contro la personalità dello Stato. Le due nozioni

risulterebbero, d'altro canto, tra loro distinte, dovendo il segreto

essere inteso come notizia che non può essere divulgata in ragione

dei superiori interessi dello Stato, e la notizia riservata, invece,

come un quid minus, ossia come informazione che può essere divulgata

solo a certe condizioni e a determinate categorie di persone per

ragioni di "alta amministrazione".

La disposizione denunciata - qualificabile come norma penale in

bianco - violerebbe peraltro il principio di tassatività della legge

penale, sancito dall'art. 25 Cost., in quanto non delineerebbe i

tratti salienti della fattispecie punibile, lasciandone la

determinazione all'autorità amministrativa.

Al riguardo, il giudice a quo ricorda come questa Corte abbia in

più occasioni affermato che il principio di legalità non è violato

quando sia una legge dello Stato ad indicare con sufficiente

specificazione i presupposti, i caratteri, il contenuto ed i limiti

dei provvedimenti emessi dall'autorità non legislativa, alla cui

trasgressione deve seguire la pena; mentre spetta poi al giudice

penale indagare, volta per volta, se il provvedimento sia stato

legittimamente emesso.

Tale condizione non risulterebbe tuttavia soddisfatta nella

specie, giacché l'individuazione concreta delle notizie che non

possono essere divulgate, agli effetti dell'art. 262 cod. pen.,

verrebbe affidata ad atti amministrativi emessi in virtù di poteri

non direttamente conferiti dalla legge e senza alcuna precisazione in

ordine al concetto di notizia riservata, i cui limiti resterebbero

pertanto - a differenza di quanto avviene per il segreto di Stato, in

virtù della citata legge n. 801 del 1977 - "assai incerti e labili".

La circostanza che l'art. 262 cod. pen non indichi i motivi per i

quali la divulgazione delle notizie può essere vietata, rimettendoli

così anch'essi in toto all'apprezzamento dell'autorità

amministrativa, impedirebbe d'altro canto al giudice di valutare se

il divieto di divulgazione sia stato legittimamente imposto.

Sotto diverso profilo, poi, la norma impugnata, nel comminare una

pena identica nel massimo a quella stabilita dall'art. 261 cod.

pen. per il reato di rivelazione di segreti di Stato (ventiquattro

anni di reclusione) - essendo il trattamento sanzionatorio delle due

fattispecie differenziato solo in rapporto al minimo - si porrebbe in

contrasto con l'art. 3 Cost. L'equiparazione della pena massima

risulterebbe difatti priva di giustificazione, stante la diversità

dei beni protetti dalle due norme incriminatrici: infatti l'art. 261

cod. pen. tutelerebbe - alla luce della definizione del segreto di

Stato data dall'art. 12 della legge n. 801 del 1977 - l'unità fisica

dello Stato rispetto ad attacchi esterni od interni, ed il continuo e

corretto funzionamento degli organi costituzionali; mentre l'art. 262

cod. pen. sarebbe posto a salvaguardia di interessi non individuabili

a priori, ma comunque privi di rango costituzionale e di minore

valore.

La disposizione denunciata violerebbe, da ultimo, il principio di

legalità della pena, stabilito dall'art. 25, secondo comma, Cost.,

in ragione dell'eccessivo divario tra la pena edittale minima da essa

comminata (anni tre di reclusione, riducibili a due nel caso di

riconoscimento delle circostanze attenuanti generiche, o a pena

ancora inferiore ove si proceda con riti alternativi) e quella

massima (anni ventiquattro di reclusione, quale limite desumibile, in

difetto di specifica indicazione, dall'art. 23 cod. pen.).

Richiamando la sentenza di questa Corte n. 299 del 1992, il

rimettente rileva come il principio di legalità della pena non

imponga al legislatore di determinare in misura rigida e fissa la

pena per ciascun tipo di reato, poiché lo strumento più idoneo al

conseguimento delle finalità della pena e più congruo rispetto al

principio di uguaglianza è quello del conferimento al giudice del

potere discrezionale di stabilire in concreto, fra un minimo e un

massimo, la sanzione da irrogare, al fine di adeguare quest'ultima

alle specifiche caratteristiche del singolo caso. Tuttavia, la

determinazione legislativa del minimo e del massimo edittale non deve

eccedere il margine di elasticità necessario a consentire

l'individualizzazione della pena, secondo i criteri di cui

all'art. 133 cod. pen., in correlazione alla variabilità delle

fattispecie concrete e delle tipologie soggettive rapportabili alla

fattispecie astratta: altrimenti, la predeterminazione della misura

della pena diverrebbe solo apparente e il potere conferito al giudice

si trasformerebbe da discrezionale in arbitrario, investendo non più

soltanto la valutazione delle particolarità del caso singolo, ma la

stessa individuazione del disvalore del fatto tipico (compito che

spetta invece al legislatore).

Tale ultima situazione ricorrerebbe puntualmente nell'ipotesi

dell'art. 262 cod. pen., in quanto - pur tenendo conto delle

circostanze aggravanti speciali da esso previste, che comportano in

determinati casi un aumento della pena minima - l'eccessiva ampiezza

della forbice tra il minimo ed il massimo edittale finirebbe, in

pratica, per rimettere al giudice anche la valutazione del disvalore

oggettivo del fatto, tanto più a fronte della rimarcata incertezza

sulla componente precettiva della norma incriminatrice.

2. - Nel giudizio di costituzionalità è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che la

questione sia dichiarata non fondata.

Ad avviso dell'Avvocatura erariale, non sarebbe riscontrabile

alcuna violazione del principio di tassatività: la norma

incriminatrice reprimerebbe, infatti, una condotta i cui contorni

risultano sufficientemente definiti, non potendosi trarre argomento,

in contrario, dalla circostanza che sia la pubblica autorità a

stabilire quali notizie debbano considerarsi riservate. La lamentata

impossibilità di controllo e di eventuale disapplicazione dell'atto

amministrativo, d'altro canto, lungi dal costituire un vulnus del

principio di tassatività, discenderebbe proprio dalla previsione

della norma incriminatrice, la quale, a differenza che in altre

ipotesi, non richiederebbe, fra gli elementi del fatto tipico, un

atto legittimo.

Quanto, poi, alla presunta violazione dell'art. 25, secondo

comma, Cost., il divario fra il massimo e il minimo della pena

edittale previsto per il delitto in questione, ancorché

significativo, non comporterebbe comunque l'incostituzionalità della

norma impugnata, spettando pur sempre al legislatore di graduare la

pena in modo che il giudice di merito possa adeguarla al caso

concreto, così da renderla funzionale al perseguimento dei suoi

scopi.

Analoghe conclusioni potrebbero formularsi ove si effettui una

comparazione con la pena prevista dall'art. 261 cod. pen., che

risulterebbe adeguatamente elevata nel minimo, in conseguenza del

ritenuto maggior disvalore insito nell'aggressione ad un bene

meritevole di particolare considerazione, quale il segreto di Stato. Considerato in diritto

1. - Il giudice per le indagini preliminari del Tribunale di

Genova dubita della legittimità costituzionale, in riferimento agli

artt. 3 e 25 della Costituzione, dell'art. 262 del codice penale,

che, con disposizione collocata nell'ambito dei delitti contro la

personalità dello Stato, punisce chiunque rivela od ottiene "notizie

delle quali l'Autorità competente ha vietato la divulgazione" (c.d.

notizie riservate).

Ad avviso del rimettente, risulterebbe leso anzitutto il

principio di tassatività della legge penale, sancito dall'art. 25

Cost., essendosi al cospetto di una norma penale in bianco rispetto

alla quale mancherebbe una sufficiente specificazione legislativa dei

presupposti, dei caratteri, del contenuto e dei limiti dei

provvedimenti amministrativi alla cui trasgressione deve seguire la

pena: carenza, questa, che - segnatamente a fronte del silenzio della

legge circa i fini per i quali il divieto di divulgazione di

determinate notizie può essere imposto - precluderebbe anche il

sindacato incidentale di legittimità del giudice ordinario sul

provvedimento, in vista della sua eventuale disapplicazione.

La norma incriminatrice impugnata - comminando una pena uguale,

nel massimo, a quella prevista dall'art. 261 cod. pen. per il delitto

di rivelazione di segreti di Stato (anni ventiquattro di reclusione)

- si porrebbe altresì in contrasto con l'art. 3 Cost. Si

tratterebbe, infatti, di equiparazione irragionevole, stante la

diversità dei beni protetti dalle due disposizioni: beni che, nel

caso dell'art. 261 cod. pen., si identificherebbero - alla luce della

definizione del segreto di Stato offerta dall'art. 12 della legge

24 ottobre 1977, n. 801 - nell'unità fisica dello Stato rispetto ad

attacchi interni o esterni, e nel continuo e corretto funzionamento

degli organi costituzionali; e nell'ipotesi dell'art. 262 cod. pen.,

invece, in interessi non individuabili a priori, ma comunque privi di

rango costituzionale.

Sarebbe violato, infine, il principio di legalità della pena,

enunciato dall'art. 25, secondo comma, Cost. L'eccessivo divario tra

la pena edittale minima e massima comminata per il delitto in

questione - rispettivamente tre anni di reclusione (che potrebbero

scendere a due, in caso di concessione delle attenuanti generiche, e

a pena ancora inferiore nell'ipotesi del ricorso a riti alternativi)

e ventiquattro anni di reclusione (quale limite desumibile, in

difetto di specifica indicazione, dall'art. 23 cod. pen.) -

lascerebbe infatti al giudice un margine talmente ampio, da rendere

arbitrario il suo potere di determinazione della pena in concreto;

tale potere, pertanto, cesserebbe di essere strumentale all'esigenza

di adeguamento della risposta sanzionatoria al caso singolo, per

investire lo stesso apprezzamento del disvalore del fatto tipico:

compito, questo, riservato per contro al legislatore.

2.1. - La prima delle tre censure di costituzionalità non è

fondata.

Essa poggia, infatti, sulla premessa interpretativa della

impossibilità di riferire alla categoria delle "notizie riservate",

protette dall'art. 262 cod. pen., le indicazioni rinvenibili nella

legge n. 801 del 1977 a proposito del segreto di Stato. Da tale

premessa il giudice a quo trae il duplice corollario

dell'eterogeneità delle due classi di notizie (segrete e riservate),

sul versante degli obiettivi di tutela; e della sostanziale

indeterminatezza delle condizioni legittimanti l'apposizione del

divieto di divulgazione, presidiato dalla norma incriminatrice

impugnata: norma la cui operatività verrebbe perciò a dipendere da

valutazioni dell'autorità amministrativa, svincolate da ogni

parametro legale e insindacabili da parte dal giudice penale.

L'indicata premessa interpretativa è stata, peraltro,

recentemente contraddetta dalla Corte di cassazione, la quale, con

decisione successiva all'ordinanza di rimessione (cfr. Sez. I,

10 dicembre 2001-29 gennaio 2002, n. 3348), si è espressa

nell'opposto senso che le notizie riservate - intese come notizie

"delle quali, pur conosciute o conoscibili in un determinato ambito,

è vietata la divulgazione con provvedimento dell'autorità

amministrativa" - costituiscono categoria omogenea, sul piano dei

requisiti oggettivi di pertinenza e di idoneità offensiva, rispetto

a quella delle notizie sottoposte a segreto di Stato. Facendo leva

sul collegamento storico-sistematico riscontrabile tra le due

categorie di notizie, e traendo altresì specifico argomento dal

regime delle esclusioni del diritto di accesso delineato dall'art. 24

della legge 7 agosto 1990, n. 241 e dalla relativa normativa

regolamentare di attuazione, il giudice di legittimità ha affermato,

più in particolare, non soltanto che le notizie riservate debbono

inerire ai medesimi interessi che, a mente dell'art. 12 della legge

n. 801 del 1977, giustificano il segreto di Stato; ma altresì che la

loro diffusione deve risultare idonea - al pari di quanto avviene per

le notizie sottoposte a segreto di Stato, in forza della norma

definitoria da ultimo citata - a recare un concreto pregiudizio ai

predetti interessi. Nella medesima decisione si precisa, inoltre, che

il divieto di divulgazione, analogamente a quello impositivo del

segreto di Stato - concorrendo ad integrare la componente precettiva

della norma incriminatrice - resta soggetto a sindacato di

legittimità da parte del giudice penale, segnatamente in rapporto

agli accennati requisiti di inerenza contenutistica e di attitudine

offensiva della notizia che ne costituisce oggetto.

Viene prospettata, in tal modo, una possibile lettura del quadro

normativo, che si presta a sottrarre la disposizione impugnata al

sospetto di violazione del principio di tassatività della

fattispecie di reato, nonché del principio di legalità in materia

penale sotto il profilo della riserva di legge (anch'esso

sostanzialmente evocato dalla doglianza del giudice a quo). Al lume

di tale lettura, risulta difatti rinvenibile nella legge una

sufficiente specificazione dei presupposti, del carattere, del

contenuto e dei limiti dell'atto di natura amministrativa che impone

il divieto assistito da sanzione penale, tale da permettere un

efficace controllo incidentale di legittimità dell'atto medesimo

(cfr., ex plurimis, sentenze n. 333 del 1991 e n. 282 del 1990).

Resta comunque auspicabile che il legislatore si faccia carico

dell'esigenza di una revisione complessiva della materia in esame:

esigenza avvertita, per vero, già all'epoca dell'emanazione della

legge n. 801 del 1977, il cui art. 18 assegnava carattere di

"transitorietà" al regime delineato dal titolo I del libro II del

codice penale, in vista dell'emanazione di una "nuova legge organica

relativa alla materia del segreto".

2.2. - Manifestamente inammissibili risultano, invece, le residue

censure, che ineriscono in via esclusiva al trattamento sanzionatorio

della figura criminosa.

La questione è stata sollevata, infatti, dal giudice rimettente

nella veste di giudice dell'udienza preliminare: veste nella quale

egli non è chiamato a determinare la pena per il fatto per cui si

procede, essendo il suo potere decisorio, nel caso di specie,

circoscritto all'alternativa fra la sentenza di non luogo a procedere

e il decreto che dispone il giudizio.

La dedotta irragionevolezza della pena massima e l'asserita

eccessiva ampiezza del divario fra il massimo e il minimo della pena

edittale, previsto dall'art. 262 cod. pen., non vengono pertanto in

alcun modo in rilievo nel perimetro del thema decidendum del giudice

a quo (cfr., sempre in riferimento all'art. 262 cod. pen. e con

riguardo a situazione processuale analoga, ordinanza n. 156 del

2000).