Sentenza n. 29/1960

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 502,

prima parte, del Codice penale, promossi con ordinanze del 2 e 4 marzo

1959 del Giudice istruttore presso il Tribunale di Pisa nei

procedimenti penali a carico di Baldi Ivo e Ginori Conti Giovanni,

iscritte ai nn. 65 e 66 del Registro ordinanze 1959 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 99 del 24 aprile 1959.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 30 marzo 1960 la relazione del

Giudice Biagio Petrocelli;

uditi gli avvocati Giuseppe Sabatini e Alfonso Sermonti, per

Giovanni Ginori Conti, e il vice avvocato generale dello Stato Achille

Salerni, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con due ordinanze, emesse di ufficio il 2 e 4 marzo 1959, dal

Giudice istruttore del Tribunale di Pisa in due procedimenti penali per

il delitto di serrata a carico di Baldi Ivo e Ginori Conti Giovanni, è

stata sollevata questione di legittimità costituzionale dell'articolo

502, prima parte, del Codice penale in riferimento agli artt. 39, 40 e

41 della Costituzione.

Il Giudice istruttore, dopo aver affermato che tale norma non è

stata né implicitamente né esplicitamente abrogata da altra legge

successiva, rileva che nondimeno essa può presentarsi come

contrastante con gli artt. 39, 40 e 41 della Costituzione. La

incriminazione della serrata rappresenterebbe, infatti, una remora al

diritto di libertà della iniziativa economica privata e pertanto

apparirebbe per lo meno dubbia la sua compatibilità con la norma

costituzionale che sancisce tale diritto.

Le ordinanze, regolarmente notificate e comunicate, furono

pubblicate nella Gazzetta Ufficiate della Repubblica del 24 aprile

1959, n. 99.

Il 20 aprile 1959 si costituiva in giudizio, con atti di intervento

e deduzioni dell'Avvocatura generale dello Stato, il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Il 14 maggio 1959 produceva deduzioni per il Ginori Conti l'avv.

Alfonso Sermonti.

L'Avvocatura generale dello Stato nelle sue deduzioni, riportandosi

all'ordinanza del Giudice istruttore, osserva che la serrata per fini

contrattuali attiene alla disciplina della lotta sindacale e che,

quindi, il problema della legittimità costituzionale della relativa

norma va esaminato esclusivamente in relazione all'art. 40 della

Costituzione, che in modo specifico si riferisce alla risoluzione delle

controversie collettive di lavoro. Pertanto il riferimento ai principi

della libertà di organizzazione sindacale e di iniziativa economica,

di cui agli artt. 39 e 41 della Costituzione, è irrilevante. Ciò non

solo perché tali libertà non potrebbero considerarsi limitate dal

divieto di determinati mezzi di lotta sindacale, come lo sciopero e la

serrata, ma anche perché la lotta sindacale forma oggetto di una

specifica norma costituzionale, a cui deve essere rapportato ogni

problema relativo ai limiti costituzionali della autonomia sindacale

nella risoluzione delle controversie collettive di lavoro.

L'Avvocatura, inoltre, ponendosi il quesito se dal riconoscimento

del diritto di sciopero nell'art. 40 della Costituzione possa dedursi

un correlativo diritto di serrata, è d'avviso che al quesito debba

darsi risposta negativa. E ciò per l'assoluto silenzio della

Costituzione in proposito e perché, parlando esclusivamente di

sciopero, ha adoperato una locuzione che ignora del tutto la serrata.

Si sostiene inoltre che, anche a voler riguardare il divieto della

serrata sotto il profilo della libertà della iniziativa economica,

l'art. 41 della Costituzione consente al legislatore di porre limiti

alla iniziativa economica privata ispirati al benessere e alla

sicurezza sociale. E pertanto anche sotto questo aspetto il divieto

della serrata deve considerarsi pienamente compatibile con i principi

costituzionali, quale mezzo ritenuto necessario dal legislatore per

assicurare la pace sociale.

La difesa del Ginori Conti sostiene che il divieto di serrata

contrasta con la libertà di associazione e di azione sindacale (artt.

39, primo comma, e 40 Cost.) nonché con la libertà di iniziativa

economica (art. 41 Cost.). Caduto l'ordinamento sindacale corporativo,

la Costituzione ha sancito il principio della libertà di

organizzazione e di azione sindacale sia per i lavoratori che per i

datori di lavoro. A tal fine vengono anche richiamati i principi

internazionali recepiti nell'ordinamento italiano con la legge 23 marzo

1958, n. 367 (che ratifica le convenzioni adottate nella Conferenza

internazionale del lavoro: n. 87, concernente la libertà sindacale e

la protezione del diritto sindacale; e n. 98, concernente

l'applicazione dei principi del diritto di organizzazione e di

negoziazione collettiva). Secondo la difesa, pertanto, una perfetta

parità di trattamento sarebbe assicurata dal vigente ordinamento sia

alle associazioni dei lavoratori che a quelle dei datori di lavoro.

Circa l'art. 40 della Costituzione si nota che se è vero che esso

tace della serrata, tuttavia è da ritenere che la stessa non è più

perseguibile penalmente, essendo stato l'art. 502 Cod. pen. abrogato

con la soppressione del sistema corporativo fascista. Affermata la

libertà della iniziativa economica, essa si manifesta anche nella

tutela delle attività inerenti alla vita e allo svolgimento

dell'impresa, e pertanto è innegabile che secondo l'ordinamento

vigente sussiste il diritto dell'imprenditore ad autodifendersi

sindacalmente contro azioni sindacalmente sleali o ingiuste della

controparte. Si fa, infine, presente che il carattere di reato della

serrata è da escludere non soltanto per il contrasto con gli artt. 39,

40 e 41 della Costituzione, ma anche per l'intima interdipendenza tra

sciopero e serrata esistente nell'ordinamento corporativo. Al qual

proposito si dichiara che se oggi è indiscutibile la incompatibilità

dell'art. 502 Cod. pen. con l'art. 40 della Costituzione per lo

sciopero, altrettanto si deve concludere per la serrata, non potendosi

procedere a una scissione della disposizione, la quale risulterebbe

chiaramente contraria alla sua ratio (corporativa).

In data 17 marzo 1960 l'Avvocatura generale dello Stato e la difesa

del Ginori Conti hanno presentato memorie illustrative delle

argomentazioni precedentemente esposte. La difesa del Ginori Conti

sostiene che l'avere riconosciuto ai lavoratori il diritto di sciopero

importa l'aver riconosciuto un diritto di combattere, e ciò importa

che un diritto di difesa debba attribuirsi all'una e all'altra delle

parti; e che in ogni caso la esclusione di tale diritto nei confronti

di una di esse sarebbe tal cosa che dovrebbe risultare in modo chiaro

ed esplicito, e non già doversi dedurre da contrastanti e discutibili

opinioni e considerazioni; e ciò soprattutto tenendo presente che la

serrata non ha quasi mai un carattere primario, ma soltanto secondario,

nel senso che è attuata per la difesa di interessi in reazione e

resistenza allo sciopero. Secondo la stessa difesa, l'art. 502 Cod.

pen., a differenza degli articoli successivi, si ricollega intimamente

ed essenzialmente agli istituti ed ai presupposti dell'ordine

corporativo, e che pertanto dalla cessazione dell'ordine corporativo

discende la eliminazione delle figure delittuose inscindibilmente

connesse con quell'ordinamento. La difesa insiste inoltre nel ribadire

l'importanza della convenzione n. 87 adottata nella Conferenza

internazionale del lavoro e ratificata dalla legge n. 367 del 23 marzo

1958, richiamando soprattutto l'art. 3 nel quale è sancito il diritto,

per tutte le organizzazioni di lavoratori e di datori di lavoro, di

organizzare, fra l'altro, la loro attività e il loro programma

d'azione.

L'Avvocatura dello Stato da parte sua nega, nella memoria

illustrativa, che si possa stabilire una necessaria correlazione fra lo

sciopero e la serrata, e sostiene esservi stata da parte del

legislatore la volontà di attuare una protezione a favore del

contraente più debole, nell'intento di conseguire la rimozione delle

disuguaglianze di fatto e il ristabilimento dell'equilibrio delle

forze. Allo stato della legislazione non sarebbe contemplato da alcuna

norma costituzionale il diritto dell'imprenditore di autodifendersi

contro azioni sindacali dei prestatori d'opera ritenute, da lui ed

eventualmente dai sindacati di categoria, sleali ed ingiuste. D'altra

parte, se è vero che l'art. 39 della Costituzione stabilisce il

principio che "l'organizzazione sindacale è libera", ciò significa

che si volle garantire la indipendenza, l'autonomia, la libertà del

sindacato, ma non in pari tempo che alla organizzazione sindacale fosse

concesso il diritto di regolare di propria iniziativa lo sciopero e la

serrata. Una tale limitazione appare evidente nel successivo art. 40

dove appunto è disposto che il diritto di sciopero si esercita

nell'ambito delle leggi che lo regolano. In via di ipotesi

assolutamente subordinata, secondo l'Avvocatura dello Stato, qualora si

dovesse ritenere che il reato di serrata per fini economici non potesse

sussistere a seguito dell'abrogazione delle norme sull'ordinamento

corporativo dello Stato, la conseguenza sarebbe una declaratoria di

insussistenza della questione di legittimità costituzionale, in quanto

tutto si risolverebbe con la interpretazione dell'art. 502, prima

parte, di competenza del magistrato ordinario; e ciò analogamente a

quanto, secondo la stessa Avvocatura, questa Corte avrebbe deciso con

la sentenza n. 46 del 2 luglio 1958. Considerato in diritto :

1. - La questione di legittimità costituzionale, proposta con le

ordinanze del Giudice istruttore presso il Tribunale di Pisa, ha per

oggetto di stabilire se l'art. 502, primo comma, del Codice penale,

posto con altre norme a tutela dell'ordinamento corporativo istituito

con la legge 3 aprile 1926 n. 564, sia in contrasto col sistema di

libertà sindacale e col sistema di libera iniziativa economica,

sanciti negli artt. 39 e 40 e nell'art. 41 della Costituzione.

È noto che, anteriormente al sistema corporativo, la serrata e lo

sciopero, in conformità di quanto era stabilito in quasi tutti gli

ordinamenti democratici dell'epoca, costituivano illecito penale solo

se attuati con violenza o minaccia, sì da trascendere in impedimento o

restrizione della libertà del lavoro. La dottrina penalistica,

infatti, in relazione alle fattispecie prevedute negli artt. 166 e

segg. del Codice penale del 1889, considerava oggetto della tutela

penale l'interesse della libertà individuale sotto l'aspetto della

libera esplicazione del lavoro; come del resto si deduceva dal fatto

che quegli articoli erano compresi nel capo denominato appunto dei

delitti contro la libertà del lavoro.

Ben diverso sistema fu instaurato con la su ricordata legge del 3

aprile 1926. Il regime di libera competizione fu sostituito con una

"disciplina giuridica dei rapporti collettivi di lavoro" (tale fu il

titolo della nuova legge), disciplina della quale uno dei criteri

fondamentali fu quello espresso nell'art. 13 della legge, cioè che

tutte le controversie relative ai rapporti collettivi di lavoro,

concernenti sia l'applicazione dei contratti collettivi e di altre

norme esistenti sia la richiesta di nuove condizioni di lavoro,

divenivano di competenza delle Corti di appello funzionanti come

magistrature del lavoro; criterio che trovò il suo suggello nell'art.

22 della legge, il quale configurava come delitto la mancata esecuzione

delle decisioni del magistrato del lavoro. Di fronte a tale sistema la

serrata e lo sciopero apparvero come forme di ribellione alla nuova

disciplina giuridica, la quale, essendo fondata sulla risoluzione

giudiziaria dei conflitti del lavoro, non tollerava atti che ne

costituissero sostanzialmente un rifiuto, traducendosi, nell'ambito di

quel sistema, in una vera e propria forma di ragion fattasi. Ne veniva

di conseguenza il divieto della serrata e dello sciopero, divieto che

si volle presidiare con la sanzione penale, trasformando in reato fatti

che erano stati libera espressione delle competizioni del lavoro. Al

qual proposito è particolarmente significativo un passo della

relazione ministeriale al progetto definitivo per il Codice penale del

1931 (vol. Il, pag. 289), dove si sostenne che il divieto della serrata

e dello sciopero si rendeva necessario "per segnare un netto trapasso

fra due regimi, e porre un energico disconoscimento del principio

democratico, che, all'opposto, ammetteva la libertà di coalizione e di

sciopero".

2. - Il sistema posto su queste basi non poteva sopravvivere al

ripristino dell'ordinamento democratico. Infatti, ancor prima

dell'avvento della Costituzione, col decreto legge 9 agosto 1943, n.

72, e poi col decreto legislativo luogotenenziale 23 novembre 1944, n.

349, si volle subito, non ostante qualche sopravvivenza di carattere

non fondamentale, incidere radicalmente sulle strutture essenziali di

quel sistema. Il problema del divieto penale dello sciopero e della

serrata non tardò a presentarsi, ma assunse il suo preciso rilievo con

l'entrata in vigore della Costituzione, la quale, nell'art. 40, mentre

dichiarava essere lo sciopero un diritto del lavoratore, da esercitarsi

nell'ambito di leggi regolatrici, taceva del tutto della serrata. A

parte le questioni sul diritto di sciopero, presto suscitate dalla

larga enunciazione dell'art. 40, relativamente sia al carattere stesso

della norma e alla sua estensibilità o meno allo sciopero non

economico, sia alla esistenza di limiti già nel vigente ordinamento,

per ciò che riguarda la serrata, la dottrina e la giurisprudenza si

manifestarono prevalentemente nel senso che anche quel divieto penale

dovesse considerarsi caduto col vecchio sistema. Significativa a tal

proposito è una sentenza della Corte di cassazione (8 giugno 1953), la

quale statuì essere la serrata un atto penalmente lecito, sebbene non,

a differenza dello sciopero, esercizio di un diritto. All'incirca nello

stesso ordine di idee venne a trovarsi quella parte della dottrina che

ritenne di qualificare la serrata come un diritto di libertà,

assumendo genericamente tale espressione nel senso di facoltà

giuridica di fare tutto ciò che non è vietato dalla legge.

3. - Sullo sfondo di questi precedenti va appunto esaminata la

questione propriamente devoluta all'esame di questa Corte, se cioè la

norma del primo comma dell'art. 502 Cod. pen. sia in contrasto con gli

indicati articoli della Costituzione. È da ritenere in primo luogo non

esatta la impostazione iniziale dell'Avvocatura dello Stato, enunciata

sin dall'atto di intervento del 20 aprile 1959, secondo la quale il

problema della legittimità o meno del divieto penale della serrata

andrebbe esaminato esclusivamente in relazione alla norma

costituzionale dell'art. 40, in quanto irrilevante sarebbe il

riferimento ai principi della libertà di organizzazione sindacale e

della libertà di iniziativa economica, rispettivamente sanciti negli

artt. 39 e 41 della Costituzione. Prescindendo per ora dal considerare

l'art. 41 e il diverso profilo di illegittimità che si presenta col

richiamo di tale norma, ritiene la Corte che la delimitazione proposta

dall'Avvocatura non sia accettabile. Sebbene enunciati in due distinte

norme, il principio della libertà di sciopero e il principio della

libertà sindacale non possono non considerarsi logicamente congiunti.

Non senza significato, a tal proposito, è il fatto che, in qualcuna

delle prime proposte presentate m seno alla Costituente, la

dichiarazione dei due principi era contenuta in unico contesto. L'art.

39 e l'art. 40 sono da considerare come espressione unitaria del nuovo

sistema; e pertanto il significato dell'art. 39 non può essere

circoscritto entro i termini angusti di una dichiarazione di mera

libertà organizzativa, mentre invece, nello spirito delle sue

disposizioni e nel collegamento con l'art. 40, esso si presenta come

affermazione integrale della libertà di azione sindacale.

Altro importante elemento della indagine è il silenzio dell'art.

40 in ordine alla serrata. Su questo punto insiste l'Avvocatura dello

Stato, e osservando che il legislatore costituente ha inteso attribuire

rilevanza costituzionale allo sciopero e non anche alla serrata, sembra

voler trarre proprio da ciò motivo per contrastare la tesi della

illegittimità costituzionale dell'art. 502 Cod. penale. Ma la

illazione non può ritenersi esatta. Che l'art. 40 abbia attribuito

soltanto allo sciopero la qualifica di diritto costituzionalmente

garantito non può essere messo in dubbio; e si spiega tenendo presente

che la Costituzione fu orientata verso una energica tutela degli

interessi dei lavoratori, e che la solenne riaffermazione del diritto

di sciopero si volle proprio in aperta contraddizione del divieto posto

dal sistema corporativo; ma questo esplicito riconoscimento di un

diritto di sciopero e non anche di un diritto di serrata non può

ritenersi decisivo ai fini della proposta questione di legittimità

costituzionale. La risoluzione della quale, in altri termini, non può

essere avviata verso un unico sbocco, nel senso cioè che escluso il

riconoscimento della serrata come diritto ne risulterebbe

costituzionalmente legittimo il preesistente divieto penale. Diversa è

invece la base su cui la questione va posta; si tratta cioè di

stabilire se, anche in mancanza di quel riconoscimento, possa dirsi

compatibile col sistema sancito dalla Costituzione quella norma penale

che a suo tempo fu disposta contro la serrata a tutela del sistema

corporativo. Un quesito non diverso, in sostanza, da quello che sarebbe

sorto per lo sciopero qualora, in ipotesi, si fosse ritenuto di dover

omettere, come taluni opinavano, quella che fu poi la esplicita

dichiarazione dell'art. 40: eventualità di fronte alla quale sembra

ben difficile il sostenere che lo sciopero avrebbe dovuto continuare ad

essere, come prima, oggetto di divieto penale, sol perché non

riconosciuto esplicitamente come diritto dalla Costituzione.

4. - Nell'esame della questione di legittimità costituzionale vi

è un punto che va posto nella maggiore evidenza: cioè la correlazione

strettissima e, si potrebbe dire, organica fra la imposizione del

divieto penale della serrata e dello sciopero e i fondamenti del

sistema corporativo instaurato dalla legge del 3 aprile 1926. Si è

obbiettato che questa correlazione non si presenta come necessaria; ma

ciò rende opportuna una precisazione. La correlazione non va intesa

nel senso logico di una inderogabile corrispondenza fra quel divieto da

un lato e il sistema corporativo dall'altro, dovendosi al contrario

ammettere che divieti analoghi possano essere e siano stati dettati a

tutela anche di ordinamenti del tutto diversi. Si vuole invece

intendere, con un riferimento concreto e storico, la correlazione quale

fu effettivamente stabilita nella legge del 3 aprile 1926. Escluse

rigorosamente le libere competizioni delle forze del lavoro e della

produzione, stabilita la risoluzione dei conflitti dall'alto, mercé

decisioni alle quali a nessuna delle parti era lecito sottrarsi,

indirizzata ogni soluzione verso un interesse sovrastante quello delle

parti, le norme penali con cui si vietavano lo sciopero e la serrata

per fini contrattuali furono ispirate e determinate puntualmente da un

tal sistema; più ancora: furono specificamente poste a tutela degli

istituti e delle discipline in cui esso si articolava. Erano dunque

norme proprie e peculiari di quel sistema e ad esso strettamente e

organicamente collegate. Caduto il sistema, veniva per esse a mancare

l'originario e proprio fondamento. Ma anche a voler considerare la

norma impugnata come isolata dal sistema dal quale e per il quale era

sorta, è evidente il positivo contrasto che risulta dal suo raffronto

col sistema nuovo; contrasto che deriva non già da un generico difetto

di armonica correlazione, quale frequentemente si manifesta fra ogni

ordinamento nuovo, rapidamente sopravvenuto, e quelle norme dell'antico

di cui pur necessita la sopravvivenza; bensì da una incompatibilità

specifica, che tocca una correlazione essenziale. Da un lato si ha

l'art. 39 della Costituzione, il quale esprimendo un indirizzo

nettamente democratico, dichiara il principio della libertà sindacale;

dall'altro l'art. 502 Cod. pen., cioè una norma che fu ideata e

imposta a tutela di un sistema che negava quella libertà. A voler

considerare l'art. 502 come non contraddicente al sistema si

giungerebbe, oltre tutto, a questo: che il vigente ordinamento, il

quale vuol essere di libera e democratica organizzazione dei rapporti

di lavoro, verrebbe a mantenere nel suo ambito una norma che, come

Innanzi si è ricordato, si disse a suo tempo esplicitamente dettata al

fine di "porre un energico disconoscimento del principio democratico".

Un dato, inoltre, non trascurabile nei rapporti tra la norma penale in

questione e il sistema della Costituzione può cogliersi anche nelle

tendenze che si manifestarono in seno alla Costituente e nello spirito

che, rispetto alla materia in questione, ne animò i lavori. La serrata

non venne in considerazione come possibile oggetto di divieto penale;

ché anzi un motivo insistente delle discussioni, in sotto -

commissione e in assemblea, fu quello relativo alla opportunità del

riconoscimento costituzionale anche di un diritto di serrata accanto al

diritto di sciopero. Vi furono manifestazioni, anche vivaci, di

avverse opinioni, vi furono votazioni contrarie alle proposte di

riconoscimento, ma non si manifestò alcun positivo orientamento verso

la incriminazione della serrata quale contrapposto al riconoscimento

del diritto di sciopero. Una isolata proposta, presto respinta, poneva,

ai fini della incriminazione, accanto alla serrata anche lo sciopero.

La posizione che, rispetto allo sciopero e alla serrata, è venuta

a determinarsi nell'ambito del sistema di libertà sancito dagli artt.

39 e 40 della Costituzione è dunque questa: che lo sciopero è

riconosciuto costituzionalmente come un diritto, destinato però,

secondo il preciso dettato dell'art. 40, ad essere regolato dalla

legge; e che la serrata, priva di un tal riconoscimento, ma in pari

tempo anche della qualificazione giuridico - penale a suo tempo posta

dall'ordinamento corporativo, si presenta attualmente come un atto

penalmente non vietato o, come si suol dire, penalmente lecito:

conclusione che si riannoda alle due significative manifestazioni della

coscienza giuridica già ricordate, vale a dire la sentenza della Corte

di cassazione, che appunto qualificava la serrata atto penalmente

lecito sebbene non - come lo sciopero - esercizio di un diritto, e

l'orientamento dottrinale che considera la serrata come un diritto di

libertà nel senso larghissimo di facoltà di compiere ciò che non è

vietato.

La posizione innanzi delineata è però tale che immediatamente si

presenta con l'aspetto di una provvisorietà che attende una soluzione.

Da un lato infatti si ha un diritto di sciopero che è

costituzionalmente garantito, ma per il quale è la stessa Costituzione

a dichiarare la necessità di una legge regolatrice; dall'altro la

serrata, la cui attuale posizione giuridica di atto penalmente lecito

è piuttosto la Oggettiva risultante di un sommovimento di sistemi che

non l'effetto di una propria disciplina normativa. Spetterà al

legislatore il valutare la necessità di una tale disciplina, e di

dettare anche per la serrata, nell'ambito della Costituzione, le norme

che riterrà opportune. Le quali dovranno trovare ispirazione e

fondamento nel sistema attuale, in conformità altresì delle concrete

finalità ed esigenze che potranno risultare da una auspicabile

organica disciplina di tutta la materia sindacale.

5. - Risoluta la questione nei termini di cui innanzi, appare

ultroneo ogni riferimento all'art. 41 della Costituzione, le cui

finalità del resto sono diverse e non propriamente riferibili alla

disciplina dei rapporti sindacali.

Ritiene infine la Corte che, a norma dell'art. 27 della legge n. 87

del 1953, deve essere dichiarata la illegittimità costituzionale anche

del secondo comma dell'art. 502 Cod. pen., che riguarda il divieto

penale dello sciopero, a più forte ragione non compatibile con gli

artt. 39 e 40 della Costituzione.