Sentenza n. 288/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15 della legge

19 marzo 1990, n. 55, così come modificato dall'art. 1, commi 1,

lett. b, e 4- bis, della legge 18 gennaio 1992, n. 16 - rectius,

dell'art. 15, commi 1, lett. b, e 4- bis, della legge 19 marzo 1990,

n. 55, come modificato dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16

- (Norme in materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti

locali), promosso con ordinanza emessa il 14 luglio 1992 dal TAR

della Calabria sul ricorso proposto da Tursi Prato Giuseppe contro la

Presidenza del Consiglio dei ministri ed altri, iscritta al n. 27 del

registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visto l'atto di costituzione di Tursi Prato Giuseppe, nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 1993 il Giudice relatore

Mauro Ferri;

Uditi l'avvocato Mauro Leporace per Tursi Prato Giuseppe e

l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 14 luglio 1992, il Tribunale amministrativo

regionale della Calabria ha sollevato, in riferimento all'art. 3

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

"dell'art. 15 legge 19 marzo 1990, n. 55, così come modificato

dall'art. 1, commi 1, lett. b) e 4- bis, della legge 18 gennaio 1992,

n. 16" (rectius, dell'art. 15, commi 1, lett. b, e 4- bis, della

legge 19 marzo 1990, n. 55, così come modificato dall'art. 1 della

legge 18 gennaio 1992, n. 16), "nella parte in cui, per le ipotesi di

reato ivi descritte, viene determinata la sospensione dalle cariche

pubbliche elettive pure ivi elencate dei soggetti che abbiano

riportato condanna penale anche non definitiva, senza che al riguardo

venga operata alcuna distinzione, in relazione alle fattispecie

penali previste, fra condanne per reato tentato e condanne per reato

consumato".

Il giudice remittente premette che il ricorrente, eletto

consigliere della Regione Calabria a seguito delle consultazioni del

giugno 1990, ha impugnato il decreto del Presidente del Consiglio dei

ministri del 10 giugno 1992 con il quale è stata disposta - in

applicazione delle norme sopra menzionate - la sua sospensione dalla

predetta carica per essere stato condannato (con sentenza del

Tribunale di Cosenza) alla pena di due anni e otto mesi di reclusione

per il reato di tentata concussione (sentenza avverso la quale il

ricorrente ha proposto appello, giudizio tuttora pendente).

Ciò posto, l'art. 1 della legge n. 16 del 1992 sancisce al primo

comma l'impossibilità di essere candidati alle elezioni

amministrative - e comunque di ricoprire talune cariche elettive, fra

le quali quella di consigliere regionale, rilevante nel caso di specie - per coloro che abbiano riportato condanna penale, anche non

definitiva, per delitti fra i quali è ricompresa la fattispecie di

cui all'art. 317 del codice penale (concussione); statuendosi al

successivo comma 4- bis che, ove alcuna delle condizioni di cui al

comma 1, intervenga dopo l'elezione o la nomina, essa "comporta

l'immediata sospensione dalle cariche sopra indicate".

Riveste dunque fondamentale importanza - prosegue il remittente -

la problematica della interpretabilità o meno delle fattispecie

criminose previste dal legislatore non soltanto con riguardo alle

ipotesi di reato consumato, bensì anche a quelle di tentativo.

Per quanto riguarda il tenore letterale della norma de qua, si

rileva come alla elencazione dei riferimenti codicistici recanti

l'individuazione delle figurae criminis per le quali il legislatore

ha ritenuto applicabile la misura sospensiva sopra ricordata sia del

tutto estranea la esplicitazione del "tentativo" (e della relativa

coordinata normativa, rappresentanta dall'art. 56 del codice penale).

Il Collegio remittente afferma tuttavia di essere ben consapevole

della intrinseca fragilità argomentativa rappresentata da un iter

logico unicamente svolgentesi attorno al rilevato dato testuale. Ed

anzi osserva che è proprio la letterale non riscontrabilità,

accanto alle figure che rappresentano lo stadio consumativo del

reato, anche delle fattispecie di tentativo, a far ritenere possibile

(e, nel caso in esame, a valutare come positivamente realizzatasi)

un'operazione di "apertura" del contenuto della norma, idonea a

ricomprendervi anche le fattispecie criminose non perfezionatesi: con

conseguente omogenea irrogabilità della misura afflittiva

(sospensione dalla carica elettiva) a fronte di presupposti penali

(sia pur di accertata consistenza, ma pur sempre) di diversa

gravità, alla quale accederebbe la violazione del fondamentale

principio di eguaglianza, sancito all'art. 3 della Costituzione. Il

TAR, dopo aver richiamato le argomentazioni svolte dalla Adunanza

Plenaria del Consiglio di Stato nel rimettere alla Corte

Costituzionale - con ordinanza n. 15 del 29 giugno 1984 - la

questione di legittimità dell'art. 85, lett. a) parte seconda, del

d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 (nella parte in cui era prevista la

destituzione del pubblico dipendente a seguito di condanna in sede

penale, senza distinguere a seconda che si fosse trattato di condanna

per un delitto tentato o consumato), ribadisce in particolare la

configurazione del tentativo in termini di alterità rispetto alle

fattispecie criminose in ordine alle quali, di volta in volta

"aderendo" la norma ex art. 56 del codice penale (e per l'effetto

venendosi a delineare un'ipotesi complessa risultante dalla

combinazione di distinte previsioni), viene appunto ad assumere

giuridico rilievo - e concreta attitudine sanzionatoria - la

fattispecie del delitto tentato. Va poi osservato - prosegue il

giudice a quo - come la punibilità stessa del delitto tentato non

possa comprendersi disgiuntamente dalla volontà del legislatore di

reprimere comportamenti che, lungi dal rappresentare una fattispecie

direttamente lesiva per l'ordinamento, si configurano invece quali

evidenze di mero pericolo (e, quindi, di sola accentuata probabilità

di attitudine lesiva), senza che si sia ritenuta necessaria (ai fini

della irrogazione di una pur attenuata pena) la ricorrenza di

quell'evento che pienamente integra la consumazione del reato.

Tale ragionamento - e, con esso, la evidente distinguibilità a

livello stesso di allarme o danno sociale conseguente alla

commissione di fattispecie delittuose - necessariamente induce

l'esigenza di differenziazione del reato consumato da quello

(semplicemente) tentato: laddove tale necessità è stata

evidentemente ritenuta dal legislatore penale, irragionevole si

manifesterebbe la reductio ad unum operabile attraverso

l'omogeneizzazione di condotte che, diversificandosi quanto alla

percorrenza dell'iter consumativo (o di perfezionamento della

fattispecie) risultino egualmente idonee a condurre a medesime

conseguenze afflittive. Brevi considerazioni vanno infine condotte -

conclude il remittente - in relazione alla peculiarità afflittiva

recata dalle disposizioni in esame.

Con esse, infatti, viene ad operarsi una pratica "sterilizzazione"

(ancorché non necessariamente definitiva) del mandato elettivo dai

cittadini conferito mediante lo svolgimento di libere elezioni.

La gravità dell'atto che determina la sospensione dalla carica di

un rappresentante elettivo della collettività, da questa

democraticamente e liberamente designato in seno al Consiglio

regionale, non può trovare conforto che nel ristretto e tassativo

ambito discrezionalmente disegnato dal legislatore a presidio di

superiori pubblici interessi che appunto consentono di disporre la

misura della temporanea inibizione allo svolgimento della funzione

pubblica elettiva.

Se pertanto l'assimilabilità di conseguenze sanzionatorie si

dimostra irragionevole e lesiva del principio di trattamento

paritario ove conseguente ad accertate responsabilità penali per

reati consumati o (solamente) tentati, rincarata valenza di

opinabilità, sotto il profilo della legittimità costituzionale,

riveste una siffatta (consentita) applicazione afflittiva ove con

essa si vengano ad incidere, in maniera così accentuata e pervasiva,

i diritti di elettorato attivo e passivo.

2. - È intervenuto in

giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, concludendo per

l'inammissibilità o, comunque, l'infondatezza della questione.

In primo luogo, osserva l'Avvocatura dello Stato, la questione è

inammissibile per difetto di rilevanza, in quanto dinanzi al TAR

remittente è stato chiesto l'annullamento del d.P.C.M. che avrebbe

"sospeso" il ricorrente dalla carica: la sospensione, però, non è

conseguita al decreto in parola, ma direttamente al verificarsi dei

presupposti di legge. Quando, pertanto, l'interessato agisce in

giudizio per vedere riconosciuto il proprio diritto a conservare la

carica rivestita, agisce a tutela di un diritto soggettivo e non di

un interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice

ordinario.

La questione è, comunque, ad avviso dell'Avvocatura,

manifestamente infondata.

La tesi del giudice remittente si fonda tutta sul presupposto che

la sospensione (e poi la decadenza) di cui all'art. 1 della legge n.

16/1992 abbia natura sanzionatoria in relazione a comportamenti di

rilevanza penale, elencati al primo comma, per i quali l'autore sia

stato riconosciuto colpevole in sede giudiziaria.

Ciò non è esatto.

Le ipotesi previste nella norma in questione prevedono casi di non

"candidabilità" (e quindi, in definitiva, nuovi casi di

ineleggibilità) che il legislatore ha ritenuto di configurare in

relazione al fatto che l'aspirante candidato abbia subito condanne o

misure di prevenzione per delitti connotati da una specifica

capacità criminale e/o di particolare gravità (cfr. sent. n.

407/1992). Si tratta, in sostanza, di "qualifiche negative" o

"requisiti negativi" che il legislatore ha ritenuto di individuare

come cause ostative finanche alla partecipazione alla competizione

elettorale: ovvio che, se seguono alla elezione, devono logicamente

tradursi in decadenza dalle cariche conseguite (la sospensione, per

suo verso, non è altro che la cautela acché chi ha subito condanne

non definitive non continui a svolgere le funzioni connesse alla

carica di cui è titolare, in attesa del provvedimento definitivo).

La decadenza (e la preordinata sospensione), dunque, non hanno natura

di sanzione amministrativa che consegua al riconoscimento giudiziale

di colpevolezza in relazione a talune ipotesi delittuose, bensì

costituiscono una nuova categoria di cause di ineleggibilità, che se

sopravvengono alla elezione, si trasformano in cause di decadenza.

La ragione cui si è ispirato il legislatore nel delineare la

nuova categoria della "non candidabilità" è quella di impedire che

gli organi di governo delle amministrazioni locali siano "occupati"

da personaggi che abbiano conseguito condanne penali che rivestano

particolare qualificazione negativa, rilevando una capacità

criminale che potrebbe mettere in pericolo il regolare funzionamento

degli organi medesimi.

Sotto questo profilo, dunque, non interessa che i reati

contemplati dal primo comma dell'art. 1 in esame siano equiparabili

quanto a gravità - dato che per tutti è prevista la non

candidabilità e quindi la decadenza ove la condanna segue

all'elezione -, quanto piuttosto, non avendo la non candidabilità o

la decadenza natura sanzionatoria, che essi rivelino, a prescindere

dalla loro gravità, una capacità criminale tale che, a giudizio del

legislatore, il soggetto non debba neppure partecipare alla

competizione elettorale o comunque non debba essere eletto, e se

eletto, debba essere automaticamente privato della titolarità della

carica, in modo tale da evitare il pericolo che l'azione

amministrativa possa essere inquinata dalle sue pericolose

inclinazioni a delinquere.

In questa prospettiva è di assoluta evidenza come il peculatore,

il malversatore, il corruttore o il corrotto ecc. assolutamente in

nulla differiscono da chi abbia tentato di peculare, malversare,

corrompere ecc., ma sia stato impedito dal portare a termine il suo

disegno criminoso da un intervento esterno.

Quindi, non irragionevole trattamento eguale di due situazione diverse, ma, al contrario, del tutto ragionevole trattamento eguale di

due situazioni che non differiscono.

Osserva, infine, l'Avvocatura dello Stato che l'interesse della

collettività a vedere eliminata sul nascere ogni possibilità di

inquinamento dell'azione degli organi di governo locali supera di

gran lunga l'interesse degli elettori a vedersi rappresentati dai

propri eletti. E poi, e soprattutto, è da ritenere che il legame

fiduciario fra il corpo elettorale e gli eletti viene meno nel

momento in cui questi manifestino una capacità criminale tale da

tradire la fiducia ottenuta e da compromettere il corretto

funzionamento dell'amministrazione pubblica.

3. - Si è costituito in giudizio il ricorrente nel giudizio a quo

Tursi Prato Giuseppe, osservando principalmente che l'interpretazione

data dal giudice remittente alla norma denunciata di

incostituzionalità non può essere condivisa.

Invero la mancata esplicita previsione del reato tentato nella

elencazione dei reati che legittimano la sospensione dalla carica

elettiva impedisce che si possa ritenere compresa in detta

elencazione la figura del tentativo. È noto, infatti, che dalla

combinazione della norma generale sul tentativo (art. 56 del codice

penale) con le singole norme incriminatrici speciali derivano figure

di reato (quelle appunto dei reati tentati) nuove ed autonome

rispetto a quelle dei reati consumati. Figure nuove ed autonome a

cui, pertanto, non si estendono automaticamente gli effetti giuridici

sfavorevoli previsti dall'ordinamento con esplicito richiamo alle

sole ipotesi di reato consumato, a meno di espressa contraria

previsione, certamente necessaria in presenza di norme di stretta

interpretazione qual è quella in esame.

Per contro, conclude la difesa della parte privata, la diversa tesi

secondo cui anche la condanna non definitiva per il reato tentato

legittimerebbe l'automatica sospensione da consigliere regionale,

renderebbe palesemente fondata la questione di costituzionalità di

cui si tratta, in quanto verrebbe il legislatore ad equiparare,

nell'adozione di un identico provvedimento afflittivo così grave (e

di dubbia costituzionalità sotto altri profili), soggetti

responsabili (rectius presumibilmente responsabili) di comportamenti

considerati dall'ordinamento di gravità assai diversa.

4. - In una successiva memoria, la parte privata contesta

innanzitutto la eccezione di inammissibilità della questione per

difetto di rilevanza sollevata dall'Avvocatura Generale dello Stato,

e, quanto al merito, ribadisce le argomentazioni svolte nell'atto di

costituzione. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Calabria solleva

questione di legittimità costituzionale dell'art. 15, commi 1, lett.

b), e 4- bis, della legge 19 marzo 1990, n. 55 (come modificato

dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16), nella parte in cui

dette norme prevedono l'immediata sospensione dalla carica elettiva

ricoperta dei soggetti che abbiano riportato, dopo l'elezione,

condanna non definitiva per alcuni delitti specificamente indicati,

"senza che al riguardo venga operata alcuna distinzione, in relazione

alle fattispecie penali previste, fra condanne per reato tentato e

condanne per reato consumato".

Ad avviso del remittente, le norme impugnate violano il principio

di eguaglianza (art. 3 della Costituzione), in quanto irrazionalmente

parificano, assoggettandole alla identica conseguenza della

automatica adozione del provvedimento di sospensione dalla carica,

situazioni indubbiamente differenziate, essendo evidente la

"alterità" e minore gravità delle fattispecie di reato (rectius

delitto) tentato rispetto alle corrispondenti fattispecie di reato

consumato, come si evince dal fatto che lo stesso legislatore penale

ha previsto per le prime una norma di carattere generale (art. 56 del

codice penale) che, di volta in volta "aderendo" alle varie ipotesi

criminose tipiche, dà luogo ad una figura complessa ed autonoma con

pena diminuita.

Tale denunciata equiparazione appare, poi, conclude il remittente,

ancor più irragionevole nei casi in cui, come in quello sottoposto

al suo giudizio, il provvedimento di sospensione colpisce soggetti

titolari di cariche elettive di diretta investitura popolare.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato

un'eccezione di inammissibilità, basata sull'asserito difetto di

giurisdizione del TAR remittente: ad avviso dell'Avvocatura dello

Stato l'impugnato provvedimento di sospensione ha natura meramente

dichiarativa e il ricorrente agisce a tutela di un diritto

soggettivo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

L'eccezione va rigettata.

Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte,

dall'autonomia del giudizio incidentale di costituzionalità rispetto

a quello principale discende che, in sede di verifica

dell'ammissibilità della questione, la Corte medesima può rilevare

il difetto di giurisdizione soltanto nei casi in cui questo appaia

macroscopico, così che nessun dubbio possa aversi sulla sua

sussistenza (cfr., da ultimo, sent. n. 163 del 1993 e precedenti ivi

richiamati). Ora, non può ritenersi che nella fattispecie in esame

ricorrano tali estremi, sol che si consideri la novità ed atipicità

(almeno quanto ai consiglieri regionali) del provvedimento di

sospensione introdotto dalla normativa impugnata, provvedimento che,

inoltre, è adottato non dall'organo cui l'interessato appartiene, ma

con "decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, .. su

proposta del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro per

le riforme istituzionali e gli affari regionali, previa deliberazione

del Consiglio dei ministri.".

3.1. - Passando all'esame del merito, la Corte ritiene, in primo

luogo, di doversi attenere - in conformità al proprio costante

orientamento - alla interpretazione della normativa impugnata fornita

dal giudice a quo (e contestata dalla difesa della parte privata

costituita), nel senso della sua applicabilità anche alle ipotesi di

condanna per delitto tentato: e ciò in quanto tale interpretazione -

cui il remittente è pervenuto dopo ampia motivazione - da un lato

non risulta contraddetta da giurisprudenza consolidata di segno

opposto, e, dall'altro, certamente non può giudicarsi palesemente

erronea, tenuto anche conto del fatto che la Corte di cassazione ha

ribadito anche di recente il principio generale secondo cui, pur

costituendo il delitto tentato una figura criminosa autonoma, non

può ritenersi che in ogni caso, quando la legge si limita a fare

riferimento alla ipotesi tipica, debba considerarsi esclusa quella

tentata, dovendosi invece avere riguardo alla materia cui la legge si

riferisce ed alla sua ratio onde stabilire se sia compresa o meno

l'ipotesi del tentativo.

3.2. - La questione non è fondata.

È utile premettere che questa Corte ha ritenuto che persino

l'equiparazione quoad poenam tra delitti consumati e delitti tentati

non sia di per sé lesiva del principio di eguaglianza (pur

costituendo indubbiamente un'eccezione ai principi ispiratori del

diritto penale), ma che rientri nell'ambito della discrezionale

valutazione di politica criminale del legislatore, salvo, ovviamente,

il limite della ragionevolezza (cfr. sentt. nn. 144 del 1974 e 26 del

1979).

Ciò posto, si è già avuto modo più volte di evidenziare che la

ratio posta a fondamento della legge 18 gennaio 1992 n. 16 (la quale

ha, in sintesi, introdotto un'ampia disciplina in tema di

eleggibilità e, in genere, di capacità di assumere e mantenere una

serie di cariche o incarichi di varia natura nelle regioni e negli

enti locali) è quella di assicurare la salvaguardia dell'ordine e

della sicurezza pubblica, la tutela della libera determinazione degli

organi elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle

amministrazioni pubbliche, allo scopo di fronteggiare una situazione

di grave emergenza nazionale coinvolgente interessi dell'intera

collettività, connessi a valori costituzionali di primario rilievo

(cfr. sentt. nn. 407 del 1992, 197 e 218 del 1993).

Appare pertanto evidente che la scelta discrezionale operata dal

legislatore di equiparare - ai fini dell'adozione del provvedimento

contemplato nelle norme impugnate - i soggetti condannati per delitto

tentato a quelli condannati per delitto consumato non possa

considerarsi irragionevole: considerate, infatti, le indicate

finalità che la legge in esame intende perseguire e il ruolo

ricoperto dai soggetti interessati, non illogicamente si è ritenuto

di dare esclusivo rilievo alla capacità criminale di questi ultimi,

a prescindere dall'effettivo verificarsi dell'evento lesivo del bene

giuridicamente protetto. Né, ai fini della proposta questione, assume alcun rilievo il fatto che possa trattarsi di soggetti titolari

di cariche elettive di diretta investitura popolare, circostanza cui

il giudice a quo accenna non come autonoma censura, ma quale elemento

di accentuazione della presunta irragionevolezza della equiparazione

operata dalla normativa in esame.