Sentenza n. 283/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5- bis del

decreto legge 11 luglio 1992 n. 333, convertito, con modificazioni,

nella legge 8 agosto 1992 n. 359 (Misure urgenti per il risanamento

della finanza pubblica), dell'art. 1 della legge 8 agosto 1992 n. 359

e dell'art. 15, n. 5, della legge 23 agosto 1988 n. 400 (Disciplina

dell'attività di governo ed ordinamento della Presidenza del

Consiglio dei Ministri), ordinanze emesse il 2 ottobre (n. 2

ordinanze) dalla Corte di appello di Torino, il 16 ottobre 1992 dalla

Corte di appello di Bologna, il 20 novembre 1992 (n. 3 ordinanze)

dalla Corte di appello di Palermo, il 4 dicembre 1992 dalla Corte di

Appello di Reggio Calabria ed il 16 ottobre 1992 dalla Corte di

appello di Cagliari, rispettivamente iscritte ai nn. 792, 798 e 799

del registro ordinanze 1992 ed ai nn. 41, 42, 45, 86 e 94 del

registro ordinanze 1993 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica nn. 1, 2, 7, 10 e 11, prima serie speciale, dell'anno

1993;

Visti gli atti di costituzione di Uguccioni Igino, della s.p.a.

Immobiltorre, degli eredi di Macrì Giuseppe Raffaele, di Sanna

Salvatore e di Sanna M. Maddalena ed altri nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 maggio 1993 il Giudice relatore

Renato Granata;

Uditi l'avv. Alessandro Mantero per Uguccioni Igino, l'avv.

Gaetano Marano per la S.p.a. Immobiltorre, gli avvocati Francesco

Scaglione e Carolina Valensise per gli eredi di Macrì Giuseppe

Raffaele, l'avv. Giorgio Piras per Sanna Salvatore e per Sanna M.

Maddalena ed altri e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il

Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Le Corti di appello di Torino (con due ordinanze in data 2

ottobre 1992), di Cagliari (con provvedimento del 16 ottobre 1992),

di Bologna (con ordinanza del 16 ottobre 1992) di Palermo (con altre

tre ordinanze in pari data del 20 novembre 1992) e di Reggio Calabria

(con provvedimento del 4 dicembre dello stesso anno), in altrettanti

giudizi ( ex art. 19 legge 1971 n. 865) di opposizione alla stima di

aree edificabili espropriate alcuni anni prima in favore di Comuni -

ritenuto (tutte le Corti per implicito, e solo quella di Reggio

Calabria con argomentata reiezione di contraria tesi interpretativa

dell'opponente) che anche nei rispettivi "procedimenti" (in quanto

ancora) "in corso" debba trovare applicazione il nuovo criterio di

liquidazione dell'indennità di espropriazione di aree edificabili

introdotto (con effetto dichiaratamente retroattivo) dall'art. 5- bis

del d.-l. 11 luglio 1992 n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992

n. 359 - hanno, sotto plurimi profili e con motivazioni variamente

modulate (di cui più dettagliatamente si dirà direttamente nella

parte in diritto), prospettato l'illegittimità della norma suddetta,

nella sua interezza (anche in correlazione all'art. 1 della stessa

legge 359/92 ed all'art. 15 della 1988 n. 400) e/o con particolare

riguardo ai commi primo, secondo, quinto, sesto e settimo in

riferimento ai parametri di cui agli artt. 3, 24, 42, 53, 71, 72, 113

e 117 della Costituzione.

In particolare:

la Corte torinese ha denunciato il comma primo del menzionato

art. 5-bis, (il quale dispone che l'indennità in questione è

determinata a norma dell'art. 13, comma 3, della legge n. 2892 del

1885 sostituendo ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito

dominicale rivalutato di cui agli artt. 24 ss. t.u. n. 917 del 1986 e

riducendo l'importo, così ottenuto, del 40%) - ed, implicitamente,

anche il comma secondo (a tenore del quale "in ogni fase del

procedimento espropriativo il soggetto espropriato può convenire la

cessione volontaria del bene", ed "in tal caso non si applica la

riduzione cui al comma primo") per assunto contrasto con gli artt. 3

e 42, comma 3, della Costituzione, sotto il profilo della non

adeguatezza e congruità, oltre che del carattere astratto,

dell'indennizzo così determinato, e con l'art. 24 della

Costituzione, in ragione di una paventata "remora all'esercizio del

diritto di difesa" (id est di opposizione alla stima), indotta dal

descritto meccanismo di sostanziale conseguenzialità tra mancata

cessione volontaria del bene e riduzione ulteriore del 40%;

la Corte di Cagliari ha impugnato il citato art. 5- bis nella

sua interezza (anche in relazione all'art. 1 della stessa legge n.

359/92), per suo vizio di formazione, stante l'avvenuta approvazione

direttamente del solo articolo unico del disegno della suddetta legge

di conversione (secondo le indicazioni, dell'art. 15 n. 5 della legge

n. 400 del 1988, pure esso per ciò denunciato), per asserito

contrasto con gli artt. 71 e 72 della Costituzione (in quanto

prescriventi una previa votazione "articolo per articolo"). Ed ha

poi, in linea gradata, prospettato l'illegittimità del comma primo

del medesimo art. 5- bis in riferimento agli artt. 3 e 53 della

Costituzione (sotto il profilo del maggior contributo richiesto al

proprietario del bene espropriato rispetto a tutti gli altri

contribuenti); il comma secondo in riferimento sia all'art. 3 (per

disparità di trattamento tra espropriati secondo che convengano o

non la cessione del bene), sia all'art. 113 (per motivi analoghi a

quelli che fondano l'ipotesi di violazione dell'art. 24) oltreché

del comma quinto (che demanda al Ministro dei lavori pubblici di

definire, con proprio decreto, "i criteri ed i requisiti per la

edificabilità di fatto"), per contrasto con l'art. 117 della

Costituzione (quanto ad una possibile menomazione delle attribuzioni

regionali in materia di urbanistica);

la Corte di Bologna ha impugnato anch'essa il comma primo

dell'art. 5-bis, per contrasto con l'art. 42, comma terzo, della

Costituzione. Ed inoltre, il comma secondo del medesimo articolo 5-bis in riferimento, oltreché all'art. 24, comma 1, anche all'art. 3

della Costituzione (per assunta discriminazione dei proprietari già

espropriati alla data di entrata in vigore della legge e che non

possono per ciò avvalersi della cessione volontaria del bene); ed il

comma quinto in relazione sia all'art. 42, comma 2, (per violazione

della riserva di legge in tema di disciplina della proprietà), sia

agli artt. 42, comma 3, e 24, comma 1, della Costituzione (per

mancata previsione di un termine per l'emanazione del regolamento

individuativo della edificabilità di fatto);

a sua volta, la Corte palermitana ha chiesto di scrutinare:

ancora il primo comma dell'art. 5- bis d.-l. n. 333/92 cit., sempre

per contrasto con l' art. 42, comma 3, della Costituzione ma anche in

riferimento all'art. 3 della Costituzione (quanto al profilo di una

ulteriore disparità di trattamento tra proprietari di aree

edificabili oggetto di espropriazione e proprietari di aree, aventi

identiche caratteristiche ed ubicazione, che possono viceversa

disporne in regime di libera contrattazione) e all'art. 24 della

Costituzione (con implicito riferimento alla disciplina della

cessione volontaria); il comma secondo in relazione all'art. 3 della

Costituzione; il comma sesto (disciplinante, in collegamento al

successivo comma settimo l'applicabilità dello ius superveniens ai

procedimenti nei quali la determinazione dell'indennità sia ancora

sub iudice), per violazione dell'art. 3 della Costituzione, in

ragione della disparità di trattamento che si verrebbe, per tal via,

a determinare tra proprietari espropriati, soggetti o non alla nuova

disciplina per fattori assolutamente casuali, connessi alla durata

delle controversie giudiziarie;

infine la Corte di Reggio Calabria ha formulato anch'essa dubbi

di illegittimità dei commi primo ed (implicitamente) secondo

dell'articolo in esame, per contrasto con i precetti costituzionali

sub artt. 3, 24 e 42, comma terzo.

2. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei Ministri, che preliminarmente ha eccepito l'inammissibilità, per

irrilevanza:

a) della impugnativa dell'art. 15 n. 5 legge n. 400 del 1988

perché non applicabile nel giudizio a quo;

b) delle questioni di costituzionalità del comma quinto

dell'art. 5- bis del d.-l. n. 333/92 come prospettate dalla (sola)

Corte di Bologna, atteso che nel correlativo giudizio - concernente

un terreno legalmente edificabile alla stregua dei vigenti strumenti

urbanistici - non dovrebbe per ciò ricevere applicazione l'emanando

regolamento sui criteri di individuazione della c.d. edificabilità

di fatto;

c) delle questioni di illegittimità del comma secondo della

medesima norma per la duplice ragione che la "cessione volontaria",

ivi disciplinata, non verrebbe comunque in applicazione nei giudizi

(come quelli a quibus) in cui risulti già emesso il decreto

espropriativo; e perché la violazione, in particolare, dell'art. 24

della Costituzione, sotto il profilo della "remora all'esercizio

della difesa", non sarebbe, per definizione, ipotizzabile con

riguardo a giudizi di fatto già instaurati.

E, nel merito, ha contestato la fondatezza di ogni altra sollevata

questione attesa, tra l'altro, la ritualità del procedimento di

formazione della legge n. 359/92; la congruità della indennità

computata ai sensi del comma primo dell'art. 5- bis d.-l. n. 333/92,

in sostanziale aderenza ai principi in tema di serio indennizzo più

volte enunciati da questa Corte; la non conferenza in materia del

richiamo all'art. 53 della Costituzione; la ragionevolezza - in

relazione alle perseguite finalità acceleratorie (delle procedure di

acquisizione delle aree edificabili) e deflattive (delle controversie

giudiziarie) - del meccanismo "premiale" di cessione volontaria di

cui al comma secondo; l'esclusione di ogni profilo di contrasto tra

la disciplina dei criteri della edificabilità di fatto, ai fini del

computo della indennità di esproprio", quale demandata dal comma

quinto alla decretazione ministeriale, e le attribuzioni regionali in

materia di urbanistica; la conformità infine delle disposizioni

transitorie sub comma sesto (e settimo) ai principi della

successione, nel tempo, delle leggi.

3. - La fondatezza di tutte le questioni sollevate (nei rispettivi

giudizi a quibus) è stata viceversa sostenuta dalle parti private -

Uguccioni, società Immobiltorre, eredi Macrì, Sanna (quest'ultima

anche con memoria) - opponenti rispettivamente innanzi alle Corti di

Bologna, Palermo (ordinanza n. 45/1993), Reggio Calabria e Cagliari.

La difesa degli eredi Macrì ha preliminarmente, per altro,

riproposto l'eccezione di irrilevanza (già disattesa dal Collegio

reggino) per inapplicabilità dello ius superveniens in fattispecie -

come quella in oggetto - in cui risulti già emanato il decreto di

esproprio, atteso che il "procedimento" (da intendere nella corretta

accezione di "procedimento amministrativo di espropriazione") non

sarebbe, in questo caso, più "in corso". Considerato in diritto

1. - Attesa l'identità o connessione delle questioni sollevate

può disporsi la riunione dei correlativi giudizi.

2. - Viene sotto più profili - come in narrativa detto -

denunciato l'art. 5-bis, introdotto dalla legge 8 agosto 1992 n. 359,

in sede di conversione del d.-l. 11 luglio 1992 n. 333, (recante

"misure urgenti per risanamento della finanza pubblica").

La riferita norma stabilisce nuovi criteri - da valere "fino alla

emanazione di una organica disciplina delle espropriazioni" per

pubblica utilità - per la stima della indennità di espropriazione

"per le aree edificabili" (per quelle agricole, o comunque non

classificabili come edificabili, continuando viceversa ad applicarsi

i criteri di cui al titolo II della l. n. 865 del 1971 ai sensi del

comma quarto dello stesso art. 5- bis). Prevede, all'uopo, il comma

primo della citata disposizione che la suddetta indennità "è

determinata a norma dell'art. 13, comma 3, della legge (sul

risanamento della città di Napoli) n. 2892 del 1885 (e cioè sulla

base della media del valore venale e dei fitti coacervati dell'ultimo

decennio), sostituendo ai fitti coacervati il reddito dominicale

rivalutato di cui agli artt. 24 ss. d.P.R. n. 917 del 1986". E che

"l'importo così determinato è ridotto del 40%". Aggiunge poi,

peraltro, il comma secondo che "il soggetto espropriato può

convenire la cessione volontaria del bene" ed "in tal caso non si

applica la riduzione di cui al comma 1". Precisa, quindi, il comma

terzo (non oggetto di autonoma impugnazione, ma richiamato come

disposizione interagente sulla legittimità del precedente comma

primo) che "per la valutazione della edificabilità delle aree", agli

effetti appunto dell'applicazione dei suddetti nuovi criteri di

stima, "si devono considerare le possibilità legali ed effettive di

edificazione esistenti al momento dell'apposizione dei vincolo

preordinato all'esproprio". Ed a tal fine - prosegue il comma quinto

- "con regolamento del Ministro dei Lavori Pubblici, da emanarsi ai

sensi dell'art. 17 legge 1988, n. 400", saranno "definiti i criteri

ed i requisiti per la individuazione della edificabilità di fatto".

Tale nuova disciplina è dichiaratamente applicabile anche ai

"procedimenti in corso" (comma settimo), salvo che l'indennità non

sia già stata accettata dalle parti ovvero definita con giudicato

(comma sesto legge cit.).

3. - Per il combinato effetto delle censure formulate nelle varie

ordinanze di rinvio il richiamato art. 5- bis viene quindi in

sostanza sospettato di incostituzionalità, oltreché (A)

pregiudizialmente nella sua interezza per vizio genetico (che si assume, dalla Corte di Cagliari, correlato alla previsione dell'art.

15 n. 5 della legge n. 400 del 1988, per questo parallelamente

denunciato), sotto i profili in particolare:

(B) del nuovo adottato criterio di computo dell'indennità in

questione (comma 1);

(C) del meccanismo di interrelazione tra "cessione volontaria

del bene" ed esonero dalla applicazione dell'ulteriore riduzione del

40% (comma 2);

(D) della definizione dei criteri individuativi della

edificabilità di fatto, rimessa al potere esecutivo (comma 5);

(E) della disciplina intertemporale (commi 6 e 7).

I parametri evocati sono rispettivamente:

per il profilo sub A: gli artt. 71 e 72 della Costituzione;

per il profilo sub B: gli artt. 3, 42 comma 3, e 53 della

Costituzione;

per il profilo sub C: gli artt. 3, 24, 42, comma 3, e 113 della

Costituzione;

per il profilo sub D: gli artt. 42, commi 2 e 3; 24, comma 1, e

117 della Costituzione;

per il profilo sub E: l'art. 3 della Costituzione.

4. - Preliminarmente al merito delle riferite questioni - che si

affronterà seguendo l'ordine numerico dei commi della norma

segnatamente impugnati - va esaminata l'eccezione di inammissibilità

per inapplicabilità dello ius superveniens nel processo a quo.

Questa eccezione - espressamente prospettata solo nel giudizio

innanzi alla Corte di Reggio Calabria, ma virtualmente riferibile a

tutti gli altri giudizi a quibus nei quali parimenti risulta (dalla

narrativa delle stesse ordinanze di rinvio) la già avvenuta adozione

del decreto espropriativo - è formulata sulla premessa

interpretativa che i "procedimenti in corso", ai quali il comma

settimo del citato art. 5- bis espressamente dichiara applicabile la

nuova disciplina, siano i procedimenti amministrativi ancora aperti;

con la conseguente esclusione, quindi, dei procedimenti - come quelli

cui si riferiscono le controversie indennitarie pendenti innanzi ai

giudici a quibus - viceversa già conclusi sul piano della procedura

ablatoria con il disposto trasferimento coattivo della proprietà del

bene occupato. La interpretazione così proposta non può però

essere ricevuta dalla Corte perché disattesa per implicito da tutte

le autorità rimettenti e, esplicitamente, dalla Corte di appello di

Reggio Calabria con motivazione affatto plausibile e confortata dalla

recente giurisprudenza della Cassazione (cfr. sent. n. 12393/1992).

Delle altre preliminari eccezioni di inammissibilità afferenti a

singole disposizioni dell'art. 5- bis si dirà (pregiudizialmente) in

occasione dell'esame delle correlative questioni, nell'ordine che si

è detto.

5. - Passando all'esame del merito, vanno innanzi tutto prese in

considerazione le censure che hanno ad oggetto il cit. art. 5-bis,

nella sua interezza, e l'art. 15 n. 5 della legge 23 agosto 1988 n.

400, norme che la Corte d'appello di Cagliari sospetta confliggere

con gli artt. 71 e 72, comma 1, della Costituzione sotto il profilo

della violazione del procedimento di formazione della legge non

essendo stato rispettato il canone che prescrive che il disegno o il

progetto di legge debba essere approvato prima "articolo per

articolo" e dopo con (complessiva) votazione finale. La questione,

così come posta dalla Corte remittente, è per più versi

inammissibile. Lo è relativamente all'art. 15 n. 5 legge n. 400/88,

perché di tale norma - che, prescrivendo che "le modifiche apportate

al decreto legge, sono elencate in allegato alla legge", riguarda il

modo di formulazione del testo da pubblicare in Gazzetta ufficiale -

il giudice non deve fare applicazione. E lo è anche in riferimento

al cit. art. 5-bis. Infatti il giudice a quo, ricordato che "secondo

.. l'art. 72 l'approvazione delle camere deve essere fatta

separatamente articolo per articolo e poi, complessivamente, con

votazione finale", constata che "la legge di conversione in oggetto

è stata approvata mediante votazione soltanto del suo articolo unico

e non anche mediante votazione dei singoli articoli del decreto da

convertire e delle relative modifiche" e ne deduce "l'illegittimità

costituzionale ..del citato art. 5-bis, per il quale l'illegittimità

risulta particolarmente evidente: esso infatti non ha nemmeno

carattere di modifica del decreto legge, giacché contiene una norma

completamente nuova rispetto alla materia del decreto legge n.

333/92". Orbene - non senza considerare che il riferimento all'art.

71 della Costituzione si rivela non pertinente giacché il canone

della redazione del progetto di legge "in articoli", da tale norma

prescritto, riguarda l'iniziativa popolare delle leggi - dalla scarna

motivazione dell'ordinanza non risulta con chiarezza se il giudice

rimettente intenda far riferimento in generale a qualsiasi disegno di

legge formulato in un articolo unico (come parrebbe desumersi dal

richiamo dell'art. 72 della Costituzione che riguarda il procedimento

di formazione della legge in generale, mentre la sedes materiae della

legge di conversione è l'art. 77 della Costituzione); ovvero se si

riferisca più in particolare all'ipotesi del disegno di legge di

conversione del decreto legge (come sembrerebbe potersi inferire dal

fatto che nella specie la norma censurata è contenuta in un decreto

legge convertito); ovvero, infine, se - tenuto conto del concreto

svolgimento dell'iter parlamentare - non abbia inteso dolersi del

fatto che sia stata inserita una disposizione (in tesi) "estranea"

alla materia del decreto legge, ovvero del fatto che, avendo il

Governo posto la fiducia sul testo come emendato in sede di

Commissione referente con l'inserimento in particolare della norma

censurata, l'Assemblea - limitandosi all'approvazione dell'articolo

unico del disegno di legge di conversione del decreto legge - non

abbia in concreto dibattuto (e quindi consapevolmente approvato)

l'inserimento nel decreto legge dell'art. 5- bis in esame. La

questione quindi si presenta priva dell'indefettibile requisito della

chiarezza con conseguente sua inammissibilità.

6. - Possono ora in sequenza esaminarsi le censure che - con

riferimento soprattutto all'art. 42, comma 3 della Costituzione, ma

anche agli artt. 3 e 53 della Costituzione - afferiscono alle

distinte disposizioni contenute nell'art. 5- bis, cominciando dal

primo comma che prevede che l'indennità di espropriazione per le

aree edificabili è determinata a norma dell'art. 13, comma 3, della

legge n. 2892 del 1885, sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati

dell'ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli

artt. 24 ss. d.P.R. n. 917 del 1986; l'importo così determinato è

ridotto del 40%.

6.1. - Con riferimento al parametro costituito dall'art. 42, comma 3,

della Costituzione la questione è posta innanzi tutto (dalle Corti

d'appello di Bologna e Torino) sotto il profilo, più generale e

radicale, della non adeguatezza e congruità del ristoro in tal modo

assicurato al proprietario espropriato. Inoltre, pure a prescindere

dalla riduzione del 40%, il criterio adottato dal primo comma

dell'art. 5- bis sarebbe, secondo la Corte di Palermo, illegittimo

già soltanto per avere il legislatore sostituito al parametro

rapportato ai fitti coacervati quello - affatto disomogeneo perché

concernente i terreni agricoli - del reddito dominicale; e comunque

si censura il carattere astratto dell'indennizzo così computato, non

rispondente alle obiettive ed effettive caratteristiche del bene

ablato. La Corte d'appello di Reggio Calabria sostiene poi che la

ritenuta di imposta del 20%, prevista dall'art. 11 della legge n. 413

del 1991, rappresenterebbe un ulteriore elemento di riduzione che

porterebbe l'indennizzo al di sotto del livello di congruità.

Inoltre il riferimento temporale della valutazione circa la

edificabilità di fatto al momento della apposizione del vincolo

preordinato all'esproprio rappresenterebbe un altro elemento di

inadeguatezza del criterio di calcolo dell'indennità espropriativa.

La questione quindi si focalizza essenzialmente, come profilo

principale, nell'affermazione di fondo della non adeguatezza in sé

della liquidazione della indennità nella misura del 60% della

semisomma del valore venale e del reddito dominicale; mentre gli

altri profili secondari, ed in un certo senso serventi al primo, sono

diretti a rafforzare tale censura di inadeguatezza dell'indennizzo.

Tutti però si riconducono e si saldano nella prospettazione secondo

cui risulterebbe violata la prescrizione del terzo comma dell'art. 42

della Costituzione che consente l'espropriazione per pubblica

utilità solo "salvo indennizzo".

6.2. - Va premesso che - prima della norma censurata e dopo che la

Corte aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 16,

commi 5, 6 e 7 della legge n. 865 del 1971, come modificati dall'art.

14 della legge n. 10 del 1977 (sent. n. 5/1980), nonché della legge

n. 385 del 1980 (sent. n. 223/1983) - trovava applicazione, per la

quantificazione dell'indennità di espropriazione delle aree

fabbricabili, il criterio del valore venale quale previsto dall'art.

39 legge 25 giugno 1865 n. 2359, che non era stato abrogato, ma

soltanto derogato dalle disposizioni dichiarate illegittime (sentt.

n. 1022 del 1988 e n. 216 del 1990); invece per le aree a

destinazione agricola era, ed è, ancora operante il criterio del

valore agrario medio previsto dalla cit. legge n. 865 del 1971 (così

anche sent. n. 355/1985). Con l'introduzione della norma censurata -

che riguarda soltanto le aree edificabili o a destinazione

edificatoria - al criterio del valore venale l'art. 5- bis

sostituisce quello della semisomma del valore venale e del reddito

dominicale, ridotta del 40%; criterio questo sensibilmente meno

favorevole (per i titolari delle aree espropriate) perché - in

ragione della notoria esiguità del reddito dominicale - pari a circa

un terzo del valore venale. La radicale censura di inadeguatezza di

tale criterio - che rappresenta il profilo principale delle questioni

di costituzionalità in esame - non può che essere valutata alla

luce della precedente giurisprudenza di questa Corte. La quale si è

subito attestata su un principio di fondo, ripetutamente affermato,

secondo cui, da una parte, l'indennità di espropriazione non

garantisce all'espropriato il diritto ad un'indennità esattamente

commisurata al valore venale del bene e, dall'altra, l'indennità

stessa non può essere (in negativo) meramente simbolica od

irrisoria, ma deve essere (in positivo) congrua, seria, adeguata. Per

un verso, infatti, l'integrale ristoro del sacrificio negherebbe ogni

incidenza sotto tale profilo agli scopi di pubblica utilità che

persegue il procedimento espropriativo; scopi la cui realizzazione

non può risultare impedita dall'esigenza di una piena ed integrale

riparazione dell'interesse privato del proprietario. Per altro verso,

però, quest'ultimo non può essere chiamato ad un sacrificio che

azzeri il suo diritto, atteso il rilievo costituzionale della

proprietà privata che il secondo comma dell'art. 42 della

Costituzione predica essere "riconosciuta e garantita" ancorché con

il limite (tra l'altro) della "funzione sociale". Ed infatti fin

dalla sentenza n. 61/1957 è stata respinta quella che veniva

qualificata come "interpretazione letterale" del concetto di

indennizzo, in quanto identificato con il pieno ristoro del danno

subito per effetto dell'ablazione; "indennizzo non può significare

.. integrale risarcimento .. ma soltanto il massimo di contributo e

di riparazione che, nell'ambito degli scopi di generale interesse, la

Pubblica Amministrazione può garantire all'interessato"; solo "un

indennizzo stabilito in misura simbolica sarebbe un indennizzo

inesistente" con conseguente vulnerazione dell'art. 42, comma 3,

della Costituzione. Questo principio - costantemente riaffermato (da

ultimo v. sentt. nn. 138 del 1993, 173 del 1991 e 216 del 1990) - si

è poi ulteriormente evoluto, da una parte, affermandosi in positivo

che l'indennizzo deve essere - come già indicato - congruo, serio,

ed adeguato (sentt. nn. 91 del 1963, 22 del 1965, 115 del 1969, 63

del 1970, 58 del 1974, 138 del 1977) e, d'altra parte, precisandosi

che è legittima la combinazione di più criteri purché almeno uno

sia agganciato al valore venale e che pertanto risulta compatibile

con la garanzia dell'art. 42, comma 3, della Costituzione la

previsione di un criterio "mediato" (sentt. nn. 216 del 1990, 1165

del 1988 e 160 del 1981). In particolare la sentenza n. 15/1976 ha

ritenuto legittimo il criterio di valutazione dell'indennità di

esproprio previsto dalla legge 15 gennaio 1885 n. 2892 (sul

risanamento della città di Napoli) che stabilisce il riferimento

alla media del valore venale e dei fitti coacervati dell'ultimo

decennio dei terreni espropriati, ovvero, in difetto di locazioni

accertate, alla media del valore venale e dell'imponibile netto ai

fini dell'imposta sui fabbricati, precisando che, anche nell'ipotesi

in cui non risultino canoni di locazione, entra sempre a far parte

del calcolo relativo, come dato componente della media, il valore

venale dell'immobile; ciò "contribuisce in modo determinante ad

adeguare, sia pure entro certi limiti, l'ammontare dell'indennizzo

alla realtà dei valori economici" (cfr. anche ord. 607/1987 e sent.

n. 216/1990). Parimenti la sentenza n. 160/1981 ha ritenuto congruo

un analogo criterio "mediato", quello previsto dall'art. 4 r.d.l. n.

981 del 1931, che quantificava l'indennità di espropriazione come

pari alla media del valore venale e dell'imponibile netto,

capitalizzato ad un tasso dal 3,50% al 7% secondo le condizioni

dell'edificio e della località; in particolare la Corte ha precisato

che "il riferimento al valore venale del fondo fuor di dubbio

consente, sulla base di dati oggettivamente accertabili, che la

liquidazione si avvicini adeguatamente alla realtà ed attualità dei

valori economici" e che tale riferimento consente di escludere il

"rischio di irrisorietà dell'indennizzo". In questi criteri

"mediati" c'è però una costante che è quella dell'indefettibile

"riferimento .. al valore del bene in relazione alle sue

caratteristiche essenziali" (sent. n. 5/1980) sicché risulta

viceversa violato il canone di congruità ex art. 42 della

Costituzione ove si adotti un diverso criterio che "prescinda" del

tutto da tale valore venale; la mancanza di questo riferimento (come

nel caso delle leggi n. 865 del 1971, n. 247 del 1974 e n. 10 del

1977 che determinavano l'indennizzo delle aree fabbricabili in base

al solo loro valore agricolo, donde la dichiarazione di

incostituzionalità resa con la citata sent. n. 5/1980) comporta una

valutazione del tutto astratta in quanto sganciata dalle

caratteristiche essenziali del bene ablato. Analogo vizio di

astrattezza è stato ravvisato dalla Corte nella successiva sentenza

n. 223/1983 relativamente alla legge n. 385 del 1980 che

surrettiziamente faceva rivivere, quale mero "acconto", il criterio

già colpito dalla precedente dichiarazione di incostituzionalità.

Una più netta ed inequivocabile puntualizzazione, suscettibile di

generalizzazione, è poi contenuta nella sentenza n. 1165/1988, che

ha precisato quale sia il principio cui deve attenersi il legislatore

nel determinare l'indennità di esproprio: "quello di assumere il

valore effettivo del bene come base di riferimento dell'indennizzo,

onde evitare una valutazione dello stesso del tutto astratta"; in

particolare - nella specie, in quella occasione esaminata, relativa

all'art. 28 della legge della Provincia di Trento 20 dicembre 1972 n.

31, come modificato dalla successiva legge 2 maggio 1983 n. 14 - la

Corte ha ritenuto che il correttivo del valore venale potesse essere

costituito dal valore agricolo tabellare (che - può rilevarsi a

margine - non è poi concettualmente dissimile dal reddito dominicale

previsto dall'art. 5- bis in esame) sicché l'indennità di esproprio

delle aree edificabili risultava legittimamente commisurata alla media aritmetica tra il valore venale ed il valore che, entro le

valutazioni fornite da una determinata Commissione, doveva essere

attribuito all'area quale terreno agricolo (anche la sentenza n.

231/1984 parla del valore venale come di mero criterio di riferimento

nella determinazione dell'indennità). Quindi - volendo tirare le

fila di questi più recenti sviluppi giurisprudenziali che peraltro

si sono mossi lungo una linea di continuità con la giurisprudenza

maggiormente risalente - può dirsi, conclusivamente, che il rischio

dell'"astrattezza" del criterio di quantificazione dell'indennità di

espropriazione è evitato quando uno dei parametri che concorrono sia

ancorato al valore venale.

6.3. - La ritenuta ammissibilità in linea di massima di criteri

"mediati" comporta una conseguente discrezionalità del legislatore

nell'individuazione dei parametri concorrenti con quelli del valore

venale; nella sentenza n. 216/1990 la Corte ha infatti affermato che

residuano al legislatore "ampi margini di dicrezionalità, dato che

il valore effettivo del bene viene in rilievo non quale misura, ma

come criterio di riferimento per la determinazione dell'indennizzo".

Così anche la sentenza n. 138/1993 ha affermato che "il legislatore

rimane libero di adottare criteri più o meno automatici di

determinazione dell'indennizzo, per esempio rapportandolo al valore

catastale dell'immobile .. oppure alla media, eventualmente corretta,

del valore venale col reddito dominicale rivalutato". Nell'esercizio

di questa discrezionalità il legislatore opera il coordinamento e

bilanciamento con il pubblico interesse, peraltro tenendo anche conto

delle esigenze della finanza pubblica, che - come già ritenuto da

questa Corte (sent. n. 15/1976) - legittimamente possono ispirare la

scelta del criterio "mediato" soprattutto se inserito nel contesto di

una più vasta ed organica manovra finanziaria dello Stato. Tale

mediazione tra l'interesse generale sotteso all'espropriazione e

l'interesse privato, espresso dalla proprietà privata, non può

fissarsi in un indefettibile e rigido criterio quantitativo, ma

risente sia del contesto complessivo in cui storicamente si colloca,

sia dello specifico che connota il procedimento espropriativo, non

essendo il legislatore vincolato ad individuare un unico criterio di

determinazione dell'indennità, valido in ogni fattispecie

espropriativa. Sotto quest'ultimo profilo la determinazione

dell'indennità delle aree fabbricabili non può non risentire del

fatto che la destinazione urbanistica comporta un valore aggiunto

(rendita di posizione) rispetto al contenuto essenziale del diritto

di proprietà sicché diverso può essere il bilanciamento tra

interesse generale ed interesse privato rispetto all'ipotesi

dell'espropriazione di aree non fabbricabili. Come anche un contesto

complessivo che risulti caratterizzato da una sfavorevole congiuntura

economica - che il legislatore mira a contrastare con un'ampia

manovra economico-finanziaria - può conferire un diverso peso ai

confliggenti interessi oggetto del bilanciamento legislativo. Questa

essenziale relatività dei valori in giuoco impone una verifica

settoriale e legata al contesto di riferimento nel momento in cui si

pone il raffronto tra il risultato del bilanciamento operato dal

legislatore con la scelta di un determinato criterio "mediato" ed il

canone di adeguatezza dell'indennità ex art. 42, comma 3, della

Costituzione. Verifica questa che - operata con riferimento all'art.

5- bis censurato - impone di considerare:

a) la particolare urgenza e valenza degli "scopi" che -

attraverso l'acquisizione dei suoli edificabili (e cioè delle aree

nude, destinabili alla edificazione) che la riferita normativa

specificamente disciplina - il legislatore si propone di perseguire.

Scopi, in particolare legati alla ripresa degli interventi di

edilizia residenziale pubblica, anche in funzione della positiva

ricaduta che l'auspicato incremento edilizio può avere sui collegati

settori lavorativi e sulla realizzazione del diritto alla abitazione,

ed agli effetti di calmiere che la conseguente crescita dell'offerta

abitativa può produrre nel mercato, in guisa da secondare e modulare

l'iniziale liberalizzazione degli affitti di abitazione, coevamente

avviata; b) il parallelo obiettivo di perequare il costo della

indennità in limiti quanto più possibili aderenti al valore proprio

dei suoli, decurtandolo dal valore aggiunto determinato dall'azione

della P.A. e che, con riguardo ai proprietari non espropriati, viene,

anche se non interamente, recuperato o attraverso misure di

contribuzione all'atto della edificazione o attraverso la tassazione

dei così acquisiti incrementi di valore all'atto dell'eventuale

trasferimento del suolo; c) la particolare congiuntura economica

nella quale si inserisce la legge emanata avente carattere

dichiaratamente temporaneo, in attesa di un'organica disciplina

dell'espropriazione per pubblica utilità.

In conclusione - affermata in generale la legittimità dei criteri

"mediati" sempre che facciano riferimento al valore venale del bene

espropriato e ritenuta in concreto la correttezza del bilanciamento

di interessi operato dal legislatore nel definire i parametri

concorrenti con il valore venale - può escludersi, sotto il profilo

principale della censura in esame, che l'indennizzo calcolato alla

stregua della disposizione denunciata sia "apparente", "meramente

simbolico" od "irrisorio" e deve invece ritenersene la sufficienza e

congruità rispetto alla funzione - che lo stesso, nel contesto

dell'attuale situazione economico-finanziaria del paese, è chiamato

ad assolvere - di esprimere "il massimo di contributo e di

riparazione che nell'ambito degli scopi, di generale interesse la

P.A. può garantire all'interesse privato".

6.4. - La ritenuta adeguatezza dell'indennizzo consente anche di

superare gli altri profili, afferenti sempre al parametro costituito

dall'art. 42, comma 3, della Costituzione. Infatti da una parte

mette conto rilevare che l'introduzione del criterio concorrente del

reddito dominicale in luogo del coacervo dei fitti (quale previsto

dalla legge n. 2892 del 1885) non è disomogenea ed incoerente alla

luce della già vista giurisprudenza della Corte, non senza

considerare che anche il reddito catastale (come già previsto per il

coacervo dei fitti dalla legge su Napoli) va moltiplicato per dieci

anni. Giova rilevare in particolare che secondo la cit. sent. n.

1165/1988 la media con il valore tabellare agricolo è legittima,

quando tale concorrente criterio sia inserito in un insieme che tiene

conto del valore effettivo (analogamente la sent. n. 231/1984 ha

ritenuto utilizzabile il valore agricolo purché si tenga conto,

insieme, del valore effettivo; così anche secondo la sent. n.

15/1976 è possibile il riferimento all'imponibile catastale).

Nemmeno ha poi pregio il profilo di censura secondo cui la menzionata

ritenuta di imposta del 20% rappresenterebbe un ulteriore elemento di

riduzione che porterebbe l'indennizzo al di sotto del livello di

congruità. Va infatti considerato che la illegittimità denunziata,

semmai, riguarderebbe la norma impositiva, mentre il trattamento

tributario della indennità è estraneo alla vicenda espropriativa.

Quanto poi all'evidenziato riferimento temporale della valutazione

circa la edificabilità di fatto al momento della apposizione del

vincolo preordinato all'esproprio, riferimento che - secondo la Corte

d'appello di Reggio Calabria - giocherebbe nel senso di far dubitare

anche sotto questo ulteriore profilo della congruità

dell'indennizzo, mette conto osservare che la censura è sotto questo

profilo irrilevante non essendo nella specie dedotta la

sopravvenienza, medio tempore, di un mutamento della edificabilità

di fatto.

6.5. - Ulteriori censure poi investono il primo comma dell'art. 5-bis in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione. In

relazione al primo parametro si lamenta la disparità di trattamento

tra i proprietari di aree edificabili oggetto del provvedimento di

espropriazione che si vedranno liquidata una siffatta non

satisfattiva indennità ed i proprietari di aree aventi le stesse

caratteristiche e poste nella stessa zona, i quali possono disporne

in regime di libera contrattazione e ottenere così il pieno valore

di mercato. Ma l'argomento allegato a sostegno della censura prova

troppo. Una volta affermata - come è pacifico in giurisprudenza e

come è stato sopra esposto - che non necessariamente l'indennità di

espropriazione deve essere pari al valore venale del bene

espropriato, consegue inevitabilmente che possa esserci una

differenza tra tali due termini; differenza che, nei confronti del

proprietario espropriato, si giustifica come limitazione del suo

diritto in ragione della "funzione sociale" della proprietà. Una

volta verificata la compatibilità con l'art. 42, comma 3, della

Costituzione (e quindi la legittimità) di questo quid minoris che

percepisce il soggetto espropriato non può poi rinnovarsi la

valutazione di costituzionalità sotto il profilo dell'art. 3 della

Costituzione assumendo una pretesa violazione della disparità di

trattamento rispetto ai proprietari delle aree non espropriate. Se

la parità di trattamento dovesse ritenersi assicurata unicamente ove

al proprietario dell'area espropriata fosse garantita, come

indennizzo, la stessa attribuzione economica che può conseguire,

come corrispettivo, il proprietario dell'area non espropriata, si

finirebbe per leggere nel terzo comma dell'art. 42 un criterio rigido

e vincolato: l'indennità non potrebbe essere altro che il valore

venale. Ma così non è per le ragioni già indicate: l'indennizzo

può risultare da un criterio in cui il valore venale è mediato, e

quindi corretto, da altri concorrenti parametri. Pertanto non c'è

disparità di trattamento perché diverse sono le situazioni poste a

raffronto; in un caso, e non nell'altro, l'area edificabile presenta

il connotato dell'idoneità alla realizzazione (su di essa) di

un'opera di pubblica utilità; ciò giustifica la diversità (tra

l'altro) della ragione dell'attribuzione patrimoniale, compensativa

nell'un caso e corrispettiva nell'altro della dismissione del bene,

attribuzione costituita rispettivamente dall'"indennizzo" nell'ambito

di un procedimento espropriativo e dal "prezzo" nell'ambito di una

compravendita. Se quindi l'"indennizzo" è adeguato ex art. 42,

comma 3, della Costituzione non può risultare sperequato per difetto

ex art. 3 della Costituzione (cfr. sent. n. 216/1990 nella quale -

seppur con riguardo alla diversa questione di criteri di liquidazione

differenziati - è enunciato il principio che il criterio adottato,

se legittimo in relazione all'art. 42, lo è anche in relazione

all'art. 3). Viceversa (e simmetricamente) se l'"indennità" non

risponde al parametro di adeguatezza dell'art. 42, comma 3, della

Costituzione, come nell'ipotesi di un criterio astratto del tutto

sganciato dal valore venale, risulta violato anche il principio di

eguaglianza perché viene meno la giustificazione della

differenziazione (ed infatti la sentenza n. 5/1980 - dopo aver

ritenuto violato il primo parametro - ha accolto anche il profilo di

censura riferito all'art. 3 della Costituzione).

6.6. - Una questione di costituzionalità contigua al profilo

appena esaminato è quella riferita all'art. 53 della Costituzione (e

congiuntamente all'art. 3 della Costituzione): l'art. 5- bis cit. è

censurato nella parte in cui il proprietario del bene espropriato,

per effetto della riduttiva quantificazione dell'indennizzo

spettantegli, sarebbe di fatto chiamato a concorrere alla spesa di

realizzazione dell'opera pubblica con un contributo personale e

diretto, oltre che in ragione della sua capacità contributiva

generale. È sufficiente però rilevare - come già affermato da

questa Corte (sent. n. 5/1960), seppur in epoca risalente - che la

materia espropriativa è estranea all'area di operatività dell'art.

53 della Costituzione. Come appena evidenziato al paragrafo che precede, se l'esistenza di una differenza tra indennità espropriativa e

valore venale del bene espropriato non viola l'art. 42, comma 3,

della Costituzione, è nell'ambito dell'operatività di tale

parametro che va apprezzato il quid minoris non percepito dal

proprietario e non è invece possibile attribuire a tale differenza

la natura tributaria così da richiedere una seconda verifica della

legittimità della quantificazione dell'indennizzo sotto il diverso

ed ulteriore profilo della capacità contributiva del soggetto

espropriato. In realtà la verifica della adeguatezza

dell'indennizzo si esaurisce nell'ambito dell'art. 42, comma 3, della

Costituzione; ci si deve quindi arrestare alla considerazione che -

una volta rispettato il canone di adeguatezza espresso da tale

parametro - rientra nella discrezionalità del legislatore fissare i

criteri di determinazione dell'indennità espropriativa secondo

generali valutazioni di politica economico-finanziaria che possono

tenere conto anche del fatto che la rendita di posizione, della quale

è parzialmente privato il soggetto espropriato, è frutto in larga

parte - oggi più ancora che in passato - di investimenti della

collettività (elemento questo peraltro preso in considerazione anche

in occasione di precedenti iniziative legislative in tema di

espropriazione - non pervenute però a compimento - proprio per

giustificare l'abbattimento percentuale della quantificazione

dell'indennizzo). Rimane l'esigenza generale di coerenza e

ragionevolezza che il legislatore deve rispettare sicché la

determinazione dell'indennità espropriativa in un ammontare

sensibilmente inferiore al valore venale potrebbe richiedere una più

adeguata disciplina riequilibratrice (soprattutto fiscale) delle aree

fabbricabili non assoggettate ad espropriazione; profilo, questo,

peraltro estraneo alla normativa espropriativa in questione.

7.1. - Occorre ora passare all'esame del secondo comma dell'art.

5- bis - che dispone che "in ogni fase del procedimento espropriativo

il soggetto espropriato può convenire la cessione volontaria del

bene. In tal caso non si applica la riduzione di cui al comma 1" -

norma che è censurata sotto più profili. È evocato l'art. 24 della

Costituzione perché la disposizione censurata condizionerebbe

pesantemente la proposizione della opposizione alla stima, con

l'indurre il proprietario "ad accettare l'indennità determinata in

sede amministrativa anche se il valore venale posto a base del

calcolo è inferiore a quello effettivo", stante che l'eventuale

recupero di valore derivante dalla determinazione giudiziale sarebbe

in tutto o in notevole parte vanificato dall'applicazione della

riduzione del quaranta per cento. Analogamente viene richiamato

l'art. 113 della Costituzione, per la parallela remora, che ne

consegue, anche nei confronti della tutela degli interessi legittimi

avverso provvedimenti della P.A. Si sospetta poi la violazione

dell'art. 3 della Costituzione, sia per l'irragionevole disparità di

trattamento tra chi al momento della entrata in vigore della

normativa censurata ha già subito l'espropriazione e non può più

convenire la cessione volontaria del bene e chi invece non è ancora

colpito dal provvedimento ablativo e può addivenire alla detta

cessione volontaria senza subire la riduzione del quaranta per cento;

sia per disparità di trattamento tra espropriato che convenga la

cessione del bene ed espropriato che proponga viceversa opposizione

alla stima ed impugni il decreto di espropriazione. Infine il secondo

comma dell'art. 5- bis è censurato in riferimento all'art. 42 comma

3 della Costituzione, in quanto il previsto meccanismo di

subordinazione dell'esonero dalla riduzione del 40% della indennità

alla accettazione della stima provvisoria indicata dall'espropriante,

ovvero della indennità definitiva fissata dalla Commissione

Provinciale, avrebbe un sostanziale carattere sanzionatorio e

punitivo nei confronti dell'espropriato (che non accetti l'indennità

offertagli), facendo così convergere nell'indennizzo una "finalità

afflittiva" estranea alla previsione del precetto costituzionale.

7.2. - Va preliminarmente considerata l'eccezione di

inammissibilità della Avvocatura dello Stato per essere la norma

censurata inapplicabile nei giudizi a quibus che concernono

procedimenti espropriativi in cui è già intervenuto il decreto di

esproprio e nei quali quindi non è più possibile la cessione

volontaria (l'eccezione è pertinente a tutti i giudizi, ancorché

formulata solo in alcuni di essi, giacché in tutti è già

intervenuta l'espropriazione). Deve a questo proposito considerarsi

che nelle censure mosse dalle Corti rimettenti al secondo comma

dell'art. 5- bis possono enuclearsi due distinti profili: uno più

particolare, che attiene al fatto che i soggetti già espropriati

risultano esclusi dalla possibilità di ricorrere alla cessione

volontaria per sottrarsi alla riduzione del 40%, ed uno più generale

che riguarda la disciplina della cessione volontaria; distinzione

questa che si rende necessaria perché diversa è la valutazione

della rilevanza delle censure di costituzionalità che investono, pur

sotto distinte prospettive, la medesima disposizione in esame.

Infatti l'eccezione di difetto di rilevanza sollevata dall'Avvocatura

non è fondata se riferita al primo profilo di costituzionalità

giacché - pur vertendosi in tutti i giudizi a quibus in ipotesi di

procedimenti espropriativi conclusi e non già in itinere sicché non

è più ipotizzabile una cessione volontaria essendosi l'effetto

traslativo realizzato con il provvedimento ablativo - la disciplina

del secondo comma cit. viene direttamente in rilievo in quanto le

ordinanze dei giudici rimettenti mirano proprio a superare

l'esclusione dei soggetti già espropriati dall'area di

applicabilità della disposizione stessa. La quale infatti viene

censurata dalla Corte d'appello di Bologna e dalla Corte d'appello di

Palermo per la (assunta) disparità di trattamento tra chi al momento

dell'entrata in vigore della stessa ha già subito l'esproprio e chi

invece non è stato ancora raggiunto dal provvedimento ablativo

giacché quest'ultimo può convenire la cessione volontaria senza

subire la riduzione del 40%, mentre il primo è escluso da tale

possibilità. L'obiettivo di entrambe le ordinanze - ancorché non

esplicitato ma non di meno palese - è quello di una pronuncia

additiva che, incidendo sul secondo comma cit., consenta ai soggetti

già espropriati di sottrarsi alla falcidia della riduzione del 40%.

Tale censura va quindi intesa come rivolta non tanto a conseguire la

estensione anche ai già espropriati del diritto di imporre alla P.A.

la cessione volontaria (per un corrispettivo pari alla semisomma

determinata secondo i criteri del primo comma, ma senza la riduzione

del 40%), estensione non possibile per il principio di non

contraddizione che non consente al soggetto di cedere il diritto di

proprietà di cui è già stato privato in forza del decreto

autoritativo di esproprio, quanto piuttosto a permettere comunque ai

già espropriati il conseguimento del risultato economico consentito

ai non ancora espropriati. Si addebita, cioè, al legislatore la

omissione della previsione di uno strumento negoziale che - coerente

alla situazione in cui tali soggetti versano - sia altresì idoneo a

conseguire lo stesso vantaggio economico conseguibile dai non ancora

espropriati mediante la cessione volontaria.

7.3. - In questi termini, la censura è fondata. Non appare

infatti ragionevole che il legislatore - nel predisporre un

meccanismo negoziale, alternativo al procedimento autoritativo e di

natura sostanzialmente transattiva, finalizzato a conseguire un

effetto deflattivo del contenzioso ed acceleratorio delle procedure

mediante la offerta al proprietario di un quid pluris rispetto alla

somma da lui conseguibile nell'ambito della procedura autoritativa -

abbia omesso di considerare la situazione di quei soggetti che, già

espropriati al momento della entrata in vigore della legge, hanno

tuttavia ancora pendente il contenzioso relativo alla indennità. E

la non ragionevolezza della omissione si appalesa ancor più evidente

se si considera che si tratta di soggetti, in favore dei quali al

momento della espropriazione era prevista dalla legge la

corresponsione di una somma pari al pieno valore venale del bene, e

che invece - per effetto del combinato giuoco, da un lato, della già

intervenuta espropriazione alla data di entrata in vigore della nuova

legge e, dall'altro, della applicazione di questa anche ai giudizi

pendenti - vengono contemporaneamente a subire la forte riduzione di

oltre due terzi di quella somma ed a vedersi preclusa la possibilità

di fruire, se lo vogliono, del non indifferente incremento collegato

dalla nuova legge alla definizione negoziale della vicenda. Deve poi

tenersi conto che nel bilanciamento complessivo operato dal

legislatore la speciale disciplina della cessione volontaria svolge

anche un ruolo di contrappeso del (nuovo) meno favorevole criterio di

determinazione dell'indennità di espropriazione. E pure se le

ragioni esposte al paragrafo n. 6.3, che precede, consentono di

ritenere che non di meno tale criterio è compatibile con il canone

di adeguatezza dell'indennizzo desumibile dall'art. 42, comma 3,

della Costituzione, è vero che ad esso si affianca un criterio più

vantaggioso (quello della semisomma piena) sol che l'espropriato

(secondo la tradizionale terminologia del legislatore, ma - recte -

l'espropriando) addivenga alla cessione del bene, oggetto del

procedimento espropriativo. Non a caso quando il legislatore ha

adottato l'analogo criterio (della semisomma ridotta) per la

determinazione dell'indennità di espropriazione nell'area

metropolitana di Roma (art. 7, comma 1, legge n. 396 del 1990) ha

anche abbinato (al secondo comma) un criterio più favorevole in caso

di cessione volontaria con la previsione dell'inapplicabilità della

riduzione del 40%. E la Corte (sent. n. 1022/1988) ha valorizzato

questo nesso puntualizzandone l'aspetto funzionale; ha infatti

affermato che quando si adotta un criterio risultante da una media

"la maggiorazione per la cessione volontaria da parte del

proprietario ha una sua peculiare funzione nel senso che la spinta

della valutazione verso valori più vicini a quelli reali

contribuisce ad accelerare l'acquisizione del bene espropriando".

Orbene, pur potendo il nuovo meno favorevole criterio avere

applicazione retroattiva (per quanto si dirà infra al paragrafo n.

9), non è però consentito scindere questo parallelismo per la

contraddizione intrinseca (e quindi il difetto di ragionevolezza) che

ne deriverebbe giacché tra il vecchio più favorevole criterio del

valore venale - applicabile (o, meglio, applicato) ai rapporti

esauriti (o dove ci siano preclusioni processuali) - ed il nuovo meno

favorevole criterio della semisomma ridotta ed alternativamente della

semisomma piena in caso di cessione volontaria - applicabile ai

procedimenti espropriativi in corso (oltre, come è ovvio, ai nuovi

procedimenti espropriativi) - si collocherebbe di fatto un ulteriore

criterio (quello esclusivamente della semisomma ridotta) più

sfavorevole di entrambi, applicabile ad una residua fascia di

espropriazioni: quelle, appunto, per le quali è intervenuto il

decreto di esproprio, ma il rapporto non è ancora esaurito. Quindi

sulla linea di confine, che dovrebbe vedere la saldatura della nuova

disciplina alla vecchia, c'è invece uno iato, una frattura, dove il

bilanciamento operato dal legislatore ha un temporaneo e contingente

irrigidimento in termini meno favorevoli per gli espropriati per poi

risalire a quel livello (peraltro già fortemente restrittivo) che

risponde alle valutazioni economico-politiche sottese alla norma

censurata. Questa frattura non può avere altra motivazione che

quella tecnico-giuridica della impossibilità della cessione

volontaria quando sia intervenuto il decreto di esproprio. Ma non è

questa una ragione sufficiente a giustificare un trattamento così

fortemente differenziato, tenuto conto della preminente finalità

transattiva in ordine proprio alla determinazione dell'onere

economico dell'acquisizione dell'area fabbricabile, quale sottesa

alla norma censurata. La circostanza che il decreto di esproprio sia

stato già emesso avrebbe dovuto comportare non già l'esclusione, ma

la riduzione della fattispecie agevolata; nel senso che - per le

situazioni di diritto transitorio - in presenza di tale circostanza

la fattispecie della cessione volontaria, connotata dal consenso

dell'espropriando sia sul trasferimento dell'area, sia sul quantum

spettantegli, ben può "ridursi" - senza alterare la sostanza del

meccanismo transattivo - in una fattispecie più semplice connotata

dalla attribuzione al soggetto già espropriato del diritto di

accettare la indennità di espropriazione di cui al primo comma con

esclusione della riduzione del 40%, ferma restando l'acquisizione,

per ablazione, dell'area. Né potrebbe obiettarsi - come fa

l'Avvocatura - che la facoltà di cessione volontaria già c'era nel

regime precedente (legge n. 865/71) e di essa gli espropriati non

avevano inteso fruire. Infatti - pur potendo dubitarsi dell'esattezza

del presupposto interpretativo da cui muove l'Avvocatura avendo

questa Corte (sent. 1022/1988) affermato che la cessione volontaria

ex art. 12 della legge n. 865 del 1971, dopo gli interventi operati

con le sentenze nn. 5/1980 e 223/1983 cit., non è più applicabile

alle espropriazioni di immobili con destinazione edificatoria

giacché non è ipotizzabile una maggiorazione dell'indennizzo quando

questo è pari al valore venale - è agevole comunque osservare che

sono mutati i termini di raffronto giacché al criterio del valore

venale si è sostituito quello della semisomma ridotta. La

possibilità di riduzione della fattispecie assicura poi che la

pronuncia additiva si innesta sulla norma censurata seguendo un

binario obbligato. Si impone quindi una dichiarazione di parziale sua

illegittimità nella parte in cui non prevede in favore dei soggetti

già espropriati al momento della entrata in vigore della legge n.

359 del 1992, e nei confronti dei quali la indennità di

espropriazione non sia ancora divenuta incontestabile, il diritto di

accettare l'indennità di cui al primo comma con esclusione della

riduzione del 40%.

7.4. - Le altre censure che investono il secondo comma cit.

riguardano - come già detto - la disciplina della cessione

volontaria. Ma tali censure - come esattamente ha eccepito

l'Avvocatura dello Stato - difettano di rilevanza perché in nessuno

dei giudizi a quibus si fa questione di cessione volontaria; né

potrebbe farsene perché, essendo già intervenuto il provvedimento

ablatorio, si è realizzato l'effetto traslativo onde non c'è più

spazio per un trasferimento del medesimo bene su base consensuale.

Sicché, quand'anche le censure si rivelassero fondate ed imponessero

una pronuncia demolitoria dell'istituto, nessuna conseguenza potrebbe

derivarne nei giudizi a quibus. Né il difetto di rilevanza può

dirsi emendato per effetto della pronuncia di incostituzionalità di

cui al precedente paragrafo. Poiché, infatti, la possibilità di

accettare l'indennità di espropriazione rappresenta un minus

rispetto alla cessione volontaria, la mancanza di una piena

sovrapposizione dell'una all'altra impone di tener distinti i due

profili con la conseguenza che le censure che investono la disciplina

della cessione volontaria possono riguardare soltanto fattispecie in

cui di tale cessione volontaria si controverta e non anche quelle in

cui - essendosi già realizzato l'effetto traslativo dell'area

edificabile - si controverta unicamente della misura dell'indennità

di espropriazione.

8. - Deve ora esaminarsi la censura che investe il comma quinto

dell'articolo citato, che demanda ad un regolamento, da emanarsi con

decreto del Ministero dei lavori pubblici, di definire i criteri ed i

requisiti per la individuazione della edificabilità di fatto. Tale

disposizione, secondo i giudici rimettenti, si pone in contrasto sia

con l'art. 42, comma 2, della Costituzione, per non avere il

legislatore fissato i criteri direttivi cui deve conformarsi il

potere esecutivo, così sostanzialmente violando la riserva di legge

(se pur relativa) esistente in materia; sia con gli artt. 42, comma

3, e 24 della Costituzione per la mancata indicazione di un termine

entro cui il regolamento deve essere emanato; sia infine con l'art.

117 della Costituzione, per la ragione che la definizione dei criteri

di edificabilità (rimessa alla regolamentazione ministeriale)

rientrerebbe viceversa nella competenza legislativa della Regione, in

materia di "attività costruttiva edilizia". Con riferimento alla

questione di costituzionalità sollevata dalla Corte d'appello di

Bologna (che prospetta la vulnerazione degli artt. 42, commi 2 e 3, e

24, comma 1, della Costituzione) va preliminarmente esaminata

l'eccezione di difetto di rilevanza, sollevata dall'Avvocatura dello

Stato, secondo cui dalla ordinanza risulterebbe trattarsi di terreno

legalmente edificabile in forza dello strumento urbanistico

impositivo del vincolo sicché non verrebbe in rilievo la eventuale

edificabilità di fatto. La questione è in effetti irrilevante; non

tanto per la ragione indicata dall'Avvocatura (giacché non rileva lo

strumento urbanistico impositivo del vincolo espropriativo, da cui

bisogna prescindere nella valutazione della edificabilità, dovendosi

invece fare riferimento al regime precedente), quanto perché

l'ordinanza nulla dice in ordine ad un'ipotetica edificabilità di

fatto, in concreto sopravvenuta, che rappresenta l'indefettibile

presupposto perché possa avere ingresso la censura mossa dalla Corte

d'appello di Bologna. Quanto poi alla questione sollevata dalla

Corte d'appello di Cagliari nessuna eccezione di irrilevanza è

sollevata dall'Avvocatura ed in effetti dalla ordinanza risulta che

si controverte proprio in materia di edificabilità di fatto. Con

tale ordinanza la Corte rimettente ha denunziato la violazione

dell'art. 117 della Costituzione (parametro al quale è riconducibile

anche il richiamo, che la parte costituita fa all'art. 3, lett. f,

dello Statuto di autonomia della Sardegna). La questione non è

fondata perché non si versa in materia urbanistica essendo la

nozione di edificabilità di fatto (cui si riferisce la delega al

Ministro) finalizzata soltanto al calcolo dell'indennità di

espropriazione e non già ad incidere sull'assetto normativo posto

dai vigenti strumenti urbanistici. Il decreto ministeriale

costituisce uno strumento meramente qualificatorio del terreno ai

fini della indennità di espropriazione e non già conformativo ai

fini urbanistici; esso deve intendersi diretto a consentire di

considerare nel procedimento espropriativo (proprio al fine di

evitare che il parametro di calcolo dell'indennità possa risultare

astratto ove sganciato dalla situazione concreta) quella particolare

"posizione" dell'area, già apprezzata dal libero mercato, che può

conferire contenuto economico - in termini di valore venale - anche

alla mera vocazione edificatoria dei terreni. Ciò quindi vale solo a

rendere "concreto" il parametro di calcolo dell'indennità, ma non

altera la disciplina urbanistica (nel senso che non rende edificabili

aree che tali non siano alla stregua di quest'ultima) e quindi, meno

che mai, può negativamente incidere sulle competenze regionali in

materia.

9. - L'ultima censura investe la disposizione transitoria, di cui

al comma sesto (e settimo) del predetto art. 5- bis, che prevede

l'applicazione retroattiva della nuova normativa nei "procedimenti in

corso": è sospettata la vulnerazione dell'art. 3 della Costituzione

per la irragionevole e grave disparità di trattamento, che così si

determina, tra gli espropriati che hanno accettato la indennità loro

proposta, convenendo la cessione volontaria, o nei confronti dei

quali la indennità sia divenuta non impugnabile o sia stata definita

con sentenza passata in giudicato prima dell'entrata in vigore della

legge di conversione, e gli altri soggetti "espropriati con lo stesso

procedimento di espropriazione, le cui opposizioni alla stima, per

vicissitudini giudiziarie non imputabili agli stessi opponenti, non

siano ancora concluse con sentenza passata in giudicato e che si

vedranno quindi applicare il nuovo criterio di determinazione

dell'indennità, venendo così a percepire soltanto il 30% circa di

quanto hanno percepito i primi". La disparità di trattamento è più

in particolare denunziata tra i proprietari assoggettati allo stesso

procedimento di espropriazione, per alcuni dei quali l'indennità è

stata definita prima della entrata in vigore della nuova legge (e

quindi alla stregua del ragguaglio al valore venale pieno), mentre

per altri, con indennità non ancora definita per accidentalità

procedimentali o processuali, diventa applicabile il nuovo criterio

in base al quale essi vengono a percepire soltanto il 30% di quanto

(a parità di valore) hanno percepito i primi. Pertanto la questione

non riguarda la possibilità o meno di cedere in conseguenza del non

esservi o dell'esservi già stata la espropriazione (sopra esaminata

al paragrafo n. 7.3); ma riguarda invece l'applicabilità, o meno,

del nuovo criterio di determinazione della indennità secondo che

l'indennità sia divenuta incontestabile prima della entrata in

vigore della nuova legge ovvero a tale momento sia ancora sub iudice.

Nei termini così puntualizzati la questione non è fondata.

Infatti, come esattamente ha rilevato la Avvocatura dello Stato, si

tratta di differenziazione dipendente dalla successione di leggi nel

tempo. Questa Corte (sentt. nn. 39 del 1993; n. 155 del 1990; 91,

123, 754 e 822 del 1988; 36 del 1985) ha più volte ribadito che il

legislatore - salvo l'espresso limite previsto dall'art. 25 della

Costituzione in materia penale - può, nell'introdurre una nuova

disciplina, disporne la operatività anche per il passato

prevedendone la efficacia retroattiva. L'irretroattività, pur

costituendo un principio del nostro ordinamento (art. 11 preleggi),

non è elevato, fuori dalla materia penale, al rango di generale

canone costituzionale (sent. n. 155/1990) ed "è rimessa alla

valutazione del legislatore la scelta tra retroattività ed

irretroattività in ordine ai fini che intende raggiungere, con il

solo limite che non siano contraddetti principi e valori

costituzionali" (sent. n. 190/1988). Quindi è possibile una

disciplina a carattere retroattivo che incida sfavorevolmente anche

su posizioni di diritto soggettivo perfetto; è però necessario che

non risultino violati specifici canoni costituzionali, primo tra

tutti quello della ragionevolezza che ridonda in ingiustificata

disparità di trattamento (art. 3 della Costituzione) sicché la

riconosciuta retroattività della disposizione non può "trasmodare

in un regolamento irrazionale ed arbitrariamente incidere sulle

situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti" (sent. n.

822/1988). Nella fattispecie, non vertendosi in materia penale, è

in generale consentito al legislatore di adottare una nuova

disciplina dell'indennità espropriativa con efficacia retroattiva

non essendo in particolare vulnerato - per quanto sopra detto al

paragrafo n. 6.3 - il canone dell'obbligo di indennizzo in caso di

espropriazione (art. 42, comma 3, della Costituzione). Né tale

retroattività confligge con il principio di ragionevolezza giacché

da tempo in materia, per effetto delle pronunce di

incostituzionalità n. 5 del 1980 e n. 223 del 1983, si versava in

una situazione di carenza normativa, colmata dalla giurisprudenza con

il ricorso al risalente criterio dettato dall'art. 39 della legge

generale del 1865, criterio che il legislatore già aveva inteso

superare con la legge n. 865 del 1971 e che non poteva non apparire

datato giacché questa Corte ha più volte affermato che la nozione

di "indennizzo" di cui all'art. 42, comma 3, della Costituzione non

coincide con quello di valore venale. Ben poteva quindi il

legislatore colmare, anche per il passato, tale risalente carenza

normativa con l'attribuire efficacia retroattiva alla nuova

disciplina dell'indennità espropriativa non costituendo limite

invalicabile di tale sua facoltà di scelta l'aspettativa dei

titolari di aree fabbricabili di vedersi liquidata la indennità

espropriativa secondo un criterio (quello del valore venale) per essi

più favorevole di quello con cui lo stesso legislatore ha ritenuto,

nell'attuale momento, di realizzare il giusto bilanciamento tra

interesse pubblico ed interesse privato, senza incorrere, come si è

visto, nelle denunziate violazioni di principi costituzionali.

Viceversa, una volta che la indennità sia divenuta incontestabile

(vuoi perché si sia formato un giudicato, vuoi perché si siano determinate delle preclusioni), il relativo rapporto è esaurito e

quindi è conforme ai principi che sfugga alla incidenza della nuova

disciplina.