Sentenza n. 273/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, del

d.-l. 13 maggio 1991, n. 152 (Provvedimenti urgenti in tema di lotta

alla criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento

dell'attività amministrativa), convertito, con modificazioni, nella

legge 12 luglio 1991, n. 203, e dell'art. 4-bis, comma 1, della legge

26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla

esecuzione delle misure privative e limitative della liberta), come

modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l. 8 giugno 1992, n. 306

(Modifiche urgenti al nuovo codice di procedura penale e

provvedimenti di contrasto alla criminalità mafiosa), convertito,

con modificazioni, nella legge 7 agosto 1992, n. 356, promosso dal

tribunale di sorveglianza di Sassari con ordinanza emessa il

15 giugno 2000, iscritta al registro ordinanze n. 559 del 2000 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, 1ª serie

speciale, dell'anno 2000.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 26 aprile 2001 il giudice

relatore Guido Neppi Modona.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 15 giugno 2000 il tribunale di

sorveglianza di Sassari ha sollevato, in riferimento all'art. 25,

secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2, comma 1, del d.l. 13 maggio 1991, n. 152

(Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata

e di trasparenza e buon andamento dell'attività amministrativa),

convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 1991, n. 203, e

dell'art. 4-bis, primo comma, della legge 26 luglio 1975, n. 354

(Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure

privative e limitative della liberta), come modificato dall'art. 15,

comma 1, del d.l. 8 giugno 1992, n. 306 (Modifiche urgenti al nuovo

codice di procedura penale e provvedimenti di contrasto alla

criminalità mafiosa), convertito, con modificazioni, nella legge

7 agosto 1992, n. 356, nella parte in cui escludono dal beneficio

della liberazione condizionale i soggetti condannati per determinati

delitti, con sentenza passata in giudicato prima dell'entrata in

vigore della legge di modifica, che non collaborino con la giustizia

a norma dell'art. 58-ter del medesimo ordinamento penitenziario.

Il rimettente premette di essere stato investito di una richiesta

di liberazione condizionale da parte di un detenuto condannato, per

un sequestro di persona a scopo di estorsione commesso nel 1983, a

venti anni di reclusione con sentenza passata in giudicato nel maggio

del 1990 e in esecuzione della pena dal luglio del 1991 dopo aver

scontato oltre due anni di custodia cautelare.

Il giudice a quo osserva quindi che, ai sensi delle norme

censurate, il condannato non può essere ammesso al beneficio

richiesto, ostandovi il titolo di reato per il quale è intervenuta

la condanna e l'insussistenza del requisito della collaborazione

(anche sotto il profilo della impossibilità o inesigibilità della

condotta collaborativa) e non potendo trovare applicazione, nella

specie, la giurisprudenza costituzionale secondo cui i benefici e le

misure alternative alla detenzione previsti nell'art. 4-bis

dell'ordinamento penitenziario possono essere concessi, pur in

assenza della collaborazione, ai condannati che prima della data di

entrata in vigore dell'art. 15, comma 1, del d.l. n. 306 del 1992,

convertito, con modificazioni, nella legge n. 356 del 1992, abbiano

realizzato tutte le condizioni per usufruire di quei benefici e di

quelle misure (sentenza n. 137 del 1999). Il tribunale di

sorveglianza di Sassari con ordinanza del 18 giugno 1998 aveva

infatti, tra l'altro, già escluso, sia pure in riferimento al

diverso beneficio della semilibertà, che al momento dell'entrata in

vigore della legge di modifica il detenuto avesse già raggiunto un

grado di rieducazione adeguato al beneficio richiesto.

Di qui la questione di legittimità costituzionale, in ordine

alla cui rilevanza il rimettente precisa che il condannato si trova

oggi nelle condizioni di legge per accedere alla liberazione

condizionale "secondo la normativa in vigore all'epoca del passaggio

in giudicato della sentenza di condanna e al momento di inizio della

espiazione" avendo espiato "i due terzi della pena inflitta" tenuto

un comportamento tale da far ritenere certo il suo ravvedimento,

adempiuto alle obbligazioni civili nascenti dal reato e reciso i

collegamenti con la criminalità organizzata.

Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il

giudice a quo afferma che il divieto di retroattività della legge

penale, già previsto dall'art. 2 del codice penale e quindi assurto

a principio di rango costituzionale (art. 25, secondo comma, Cost.),

riguarda non solo "le norme che disciplinano le fattispecie astratte

di reato e le conseguenze sanzionatorie (durata e specie della pena,

misure di sicurezza, pene accessorie ed altri effetti penali,

circostanze, qualifica del fatto, cause giustificative ed estintive)"

ma va riferito anche "alle norme che costituiscono il c.d. diritto

dell'esecuzione della pena e che incidono sulle modalità

dell'espiazione oltre che sulla qualità e quantità della pena da

espiare in concreto".

In particolare, la liberazione condizionale non potrebbe a

giudizio del rimettente essere sottratta all'ambito di operatività

di tale principio, quale istituto che per un verso "incide

direttamente e sostanzialmente sulla durata della pena" e, per

l'altro, soprattutto dopo l'entrata in vigore della Costituzione e

l'introduzione dell'ordinamento penitenziario, si atteggia, in linea

con la finalità rieducativa della pena, anche come strumento del

trattamento.

Le norme che disciplinano la liberazione condizionale, sotto il

duplice profilo di norme penali sostanziali e di norme che comunque

partecipano della "funzione rieducativo-trattamentale propria degli

istituti che costituiscono il diritto dell'esecuzione" sarebbero

quindi, secondo il rimettente, soggette al principio di

irretroattività, "con l'ovvia conseguenza che le norme successive -

le quali richiedano comportamenti non previsti in passato ai fini del

conseguimento della liberazione condizionale - operando una

innegabile reformatio in peius del trattamento sanzionatorio previsto

all'atto della commissione del fatto" sono da ritenersi in contrasto

con l'art. 25, secondo comma, Cost.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile per

difetto di rilevanza e comunque non fondata.

A giudizio dell'Avvocatura l'art. 25, secondo comma, della

Costituzione "è infatti riferibile alle sole disposizioni

strettamente incriminatrici, ovvero riguardanti il trattamento

sanzionatorio da riconnettere ai fatti penalmente rilevanti" mentre

sarebbero escluse dal suo ambito di operatività le norme che

regolano l'esecuzione della pena e le misure alternative, per le

quali vale invece il diverso principio della finalità rieducativa

della pena, sancito dall'art. 27 Cost. Considerato in diritto

1. - Il tribunale di sorveglianza di Sassari sottopone al

giudizio di questa Corte la disciplina in base alla quale non possono

essere ammessi alla liberazione condizionale i condannati per i

delitti indicati nel primo periodo del comma 1 dell'art. 4-bis

dell'ordinamento penitenziario che non collaborino con la giustizia

ai sensi dell'art. 58-ter del medesimo ordinamento (artt. 2, comma 1,

del d.l. 13 maggio 1991, n. 152, che reca "Provvedimenti urgenti in

tema di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e buon

andamento dell'attività amministrativa" convertito, con

modificazioni, nella legge 12 luglio 1991, n. 203, e 4-bis comma 1,

della legge 26 luglio 1975, n. 354, che reca "Norme sull'ordinamento

penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative

della libertà" come modificato dall'art. 15, comma 1, del d.l.

8 giugno 1992, n. 306, che reca "Modifiche urgenti al nuovo codice di

procedura penale e provvedimenti di contrasto alla criminalità

mafiosa" convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 1992,

n. 356).

Il dubbio di costituzionalità investe l'assoggettabilità a tale

regola anche di chi sia stato condannato prima dell'entrata in vigore

della legge che l'ha introdotta, in quanto sarebbe violato il

principio di irretroattività della legge penale, enunciato

nell'art. 25, secondo comma, Cost., la cui sfera di applicazione

sarebbe riferibile, ad avviso del rimettente, non solo alle norme che

delineano le fattispecie astratte di reato e le conseguenze

sanzionatorie, ma anche a quelle che incidono sulle modalità di

esecuzione e sulla quantità e qualità della pena da espiare in

concreto. Il rimettente qualifica appunto la liberazione condizionale

come istituto di diritto penale sostanziale che produce effetti sulla

durata della pena da scontare e che comunque partecipa della

"funzione rieducativo-trattamentale" con la conseguenza che norme

successive che "richiedano comportamenti non previsti in passato" ai

fini della concessione di tale beneficio si risolvono in una

"reformatio in peius del trattamento sanzionatorio" in contrasto con

l'art. 25, secondo comma, Cost.

2. - La questione è infondata.

3. - La collaborazione con la giustizia, in funzione di requisito

per l'ammissione al lavoro all'esterno, ai permessi premio e alle

misure alternative alla detenzione previste dal capo VI della legge

sull'ordinamento penitenziario, è stata inserita dall'art. 15 del

d.l. n. 306 del 1992 nel primo periodo del comma 1 dell'art. 4-bis in

precedenza introdotto nel medesimo ordinamento penitenziario

dall'art. 1 del d.l. n. 152 del 1991. Per quanto riguarda in

particolare la liberazione condizionale, l'art. 2 del d.l. n. 152 del

1991 stabilisce che i condannati per i delitti indicati

dall'art. 4-bis comma 1, dell'ordinamento penitenziario possono

esservi ammessi solo in presenza dei presupposti previsti dal

medesimo comma per la concessione dei benefici ivi indicati.

Il presupposto interpretativo a cui implicitamente aderisce il

giudice rimettente, ritenuto condivisibile da questa Corte perché

conforme alla giurisprudenza di legittimità (v. sentenze n. 68 del

1995 e n. 39 del 1994), si basa sulla natura formale del rinvio

all'art. 4-bis contenuto nell'art. 2 del d.l. n. 152 del 1991, così

da comportare che la collaborazione con la giustizia, successivamente

introdotta nella norma richiamata, opera anche quale condizione per

l'ammissione alla liberazione condizionale.

Ciò premesso, l'aspetto centrale della presente questione

investe la sfera di applicazione dell'art. 25, secondo comma, Cost.:

se, cioè, il principio di irretroattività della legge penale sia

circoscritto alle norme che creano nuovi reati, o modificano in peius

gli elementi costitutivi di una fattispecie incriminatrice, nonché

la specie e la durata delle sanzioni edittali, ovvero vada riferito -

come ritiene il giudice a quo - anche alle norme che disciplinano le

modalità di espiazione della pena detentiva.

L'interpretazione data dal rimettente al principio di

irretroattività della legge penale, a prescindere dalla sua

esattezza, impone dunque, in via preliminare, di accertare se le

norme censurate abbiano comportato una modificazione della disciplina

sostanziale della liberazione condizionale.

4. - L'istituto della liberazione condizionale (artt. 176 e 177

cod. pen.), già presente nel testo originario del codice penale tra

le cause di estinzione della pena, è stato oggetto di successive

modifiche, che hanno consentito di superare la logica esclusivamente

premiale a cui era ispirato - nell'ambito di una concezione

prevalentemente retributiva della pena - e di renderlo coerente con

il principio della funzione rieducativa, enunciato dall'art. 27,

terzo comma, Cost., e con gli istituti dell'ordinamento penitenziario

del 1975 rivolti al raggiungimento di tale finalità.

Particolare rilievo assume il requisito del "sicuro ravvedimento"

introdotto dalla legge 25 novembre 1962, n. 1634, in sostituzione

delle "prove costanti di buona condotta", in linea con le valutazioni

sul venir meno della pericolosità sociale e sugli esiti del percorso

rieducativo che caratterizzano l'esecuzione delle pene detentive;

situazioni e comportamenti che, sia pure con diverse formulazioni,

figureranno poi quali condizioni per l'ammissione alle misure

alternative e agli altri benefici previsti dall'ordinamento

penitenziario. Il principio del finalismo rieducativo della pena

viene così a permeare anche il "vecchio" istituto della liberazione

condizionale, di cui risulta ormai evidente l'attrazione nella logica

del trattamento del condannato e la sostanziale assimilazione alle

misure alternative alla detenzione disciplinate dall'ordinamento

penitenziario (cfr. da ultimo sentenze n. 138 del 2001, n. 418 del

1998, nonché n. 188 del 1990 e n. 282 del 1989).

Alla stregua dell'attuale formulazione dell'art. 176 cod. pen.,

l'aver tenuto durante il tempo di esecuzione della pena un

comportamento tale da far ritenere sicuro il ravvedimento è appunto

il presupposto su cui si basa la valutazione che il condannato non è

più socialmente pericoloso e che ne legittima la liberazione, sia

pure con sottoposizione alla misura di sicurezza della libertà

vigilata. L'ammissione alla liberazione condizionale, attribuita

dalla legge 10 ottobre 1986, n. 663, alla competenza del tribunale di

sorveglianza, presuppone dunque un giudizio prognostico favorevole,

da effettuarsi sulla base di criteri di valutazione non dissimili da

quelli dettati per verificare le varie condizioni cui è subordinata

la concessione delle misure alternative alla detenzione e degli altri

benefici penitenziari.

5. - Innestandosi su questo schema di valutazione prognostica,

l'art. 1 del d.l. n. 152 del 1991, che ha introdotto l'art 4-bis

dell'ordinamento penitenziario, e l'art. 2 del medesimo d.l. avevano

previsto che nei confronti dei condannati per tutti i delitti

indicati nel comma 1 dell'art. 4-bis la rottura o la mancanza dei

collegamenti con la criminalità organizzata o eversiva fosse

requisito necessario per l'ammissione ai benefici previsti dal

medesimo art. 4-bis nonché per la liberazione condizionale, non

potendosi ipotizzare, in assenza di siffatta "rottura", il venir meno

della pericolosità del condannato e un esito positivo del percorso

di rieducazione e di recupero sociale.

L'art. 15 del d.l. n. 306 del 1992, modificando il comma 1

dell'art. 4-bis ha poi dettato una disciplina particolare dei

parametri in base ai quali formulare il giudizio sulla sussistenza

dei requisiti di ammissione alla liberazione condizionale, al lavoro

all'esterno, ai permessi premio e alle misure alternative alla

detenzione nel caso di condannati per i delitti elencati dal primo

periodo del comma modificato. Tali delitti sono infatti, o possono

ritenersi, espressione tipica di una criminalità connotata da

livelli di pericolosità particolarmente elevati, in quanto la loro

realizzazione presuppone di norma, ovvero per la comune esperienza

criminologica, una struttura e una organizzazione criminale tali da

comportare tra gli associati o i concorrenti nel reato vincoli di

omertà e di segretezza particolarmente forti.

A differenza di quanto si verifica per gli altri delitti, anche

gravi, indicati dal medesimo art. 4-bis ma che non implicano

necessariamente l'apporto di una organizzazione criminale così

strutturata, con riferimento ai delitti elencati nel primo periodo

del comma 1 il d.l. n. 306 del 1992 ha stabilito che la

collaborazione con la giustizia è un comportamento che deve

necessariamente concorrere ai fini della prova che il condannato ha

reciso i legami con l'organizzazione criminale di provenienza.

Al riguardo, nella relazione presentata in Senato in sede di

conversione del d.l. n. 306 del 1992 (atto n. 328) si rileva come le

nuove norme abbiano inteso esprimere che, "attraverso la

collaborazione, chi si è posto nel circuito della criminalità

organizzata può dimostrare per facta concludentia di esserne uscito"

e che tale scelta è in armonia con il principio della funzione

rieducativa della pena, "perché è solo la scelta collaborativa ad

esprimere con certezza quella volontà di emenda che l'intero

ordinamento penale deve tendere a realizzare". Il legislatore ha

dunque preso atto del peculiare significato che assume la

collaborazione con la giustizia al fine di accertare la rottura dei

collegamenti con le organizzazioni criminali di provenienza

(v. sentenza n. 357 del 1994, nonché le successive numeri 68 e 504

del 1995 e n. 445 del 1997) e ne ha tratto il criterio di valutazione

fissato dalla disposizione censurata.

In questa prospettiva, in relazione all'esecuzione delle pene

detentive per i delitti indicati dal comma 1, primo periodo,

dell'art. 4-bis, la collaborazione con la giustizia - già rilevante

nell'ordinamento sul terreno del diritto penale sostanziale (v., ad

esempio, art. 630, quinto comma, cod. pen; art. 74, comma 7, del

d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309; art. 8 del d.l. n. 152 del 1991,

convertito, con modificazioni, nella legge n. 203 del 1991) - assume,

non irragionevolmente, la diversa valenza di criterio di accertamento

della rottura dei collegamenti con la criminalità organizzata, che a

sua volta è condizione necessaria, sia pure non sufficiente, per

valutare il venir meno della pericolosità sociale ed i risultati del

percorso di rieducazione e di recupero del condannato, a cui la legge

subordina, ricorrendo a varie formulazioni sostanzialmente analoghe,

l'ammissione alle misure alternative alla detenzione e agli altri

benefici previsti dall'ordinamento penitenziario.

Coerentemente con tale impostazione, anche per quanto concerne la

liberazione condizionale il legislatore del 1992 ha ritenuto che non

sia possibile dimostrare l'uscita dal circuito della criminalità

organizzata e, quindi, il sicuro ravvedimento del condannato se non

in presenza della collaborazione con la giustizia.

L'atteggiamento di chi non si adoperi "per evitare che

l'attività delittuosa sia portata a conseguenze ulteriori" o per

aiutare "concretamente l'autorità di polizia o l'autorità

giudiziaria nella raccolta di elementi decisivi per la ricostruzione

dei fatti e per l'individuazione o la cattura degli autori dei reati"

(art. 58-ter dell'ordinamento penitenziario) è valutato come indice

legale della persistenza dei collegamenti con la criminalità

organizzata e, quindi, della mancanza del sicuro ravvedimento del

condannato. Presunzione peraltro vincibile, posto che, con

riferimento al principio di cui all'art. 27 della Costituzione (per

cui vedi sentenze n. 137 del 1999, n. 445 del 1997, n. 504 del 1995,

n. 306 del 1993), questa Corte ha ritenuto che l'oggettiva

impossibilità o l'inesigibilità della collaborazione non è di

ostacolo, in costanza di elementi tali da escludere in maniera certa

l'attualità di collegamenti con la criminalità organizzata, alla

concessione dei benefici penitenziari (v. sentenze n. 68 del 1995 e

n. 357 del 1994).

6. - Si deve quindi concludere che la disciplina censurata non

comporta una modificazione degli elementi costitutivi della

liberazione condizionale e, quindi, rimane estranea alla sfera di

applicazione del principio di irretroattività della legge penale di

cui all'art. 25, secondo comma, Cost., risolvendosi in un criterio

legale di valutazione di un comportamento che deve necessariamente

concorrere ai fini di accertare il "sicuro ravvedimento" del

condannato.