Sentenza n. 27/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 1, e

2, comma 2, della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore

dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa

di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di

emoderivati), quest'ultimo come sostituito dall'art. 7 del d.-l. 23

ottobre 1996, n. 548, convertito, con modificazioni, nella legge 20

dicembre 1996, n. 641, e dell'art. 1, comma 2, della legge 20

dicembre 1996, n. 641 (Conversione in legge, con modificazioni, del

d.-l. 23 ottobre 1996, n. 548, recante interventi per le aree

depresse e protette, per manifestazioni sportive internazionali,

nonché modifiche alla legge 25 febbraio 1992, n. 210), promossi con

ordinanze emesse il 10 ottobre 1996 dal pretore di Massa, il 5

febbraio 1997 dal tribunale di Firenze, il 12 giugno 1997 dal pretore

di Trento, rispettivamente iscritte al n. 1294 del registro ordinanze

1996, e ai nn. 174 e 611 del registro ordinanze 1997, pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie

speciale, dell'anno 1996 e nn. 15 e 39, prima serie speciale,

dell'anno 1997;

Visti gli atti di costituzione di Tavarini Stefania, Brogini

Roberto ed altri e Vaia Riccarda, nonché l'atto di intervento del

Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 dicembre 1997 il giudice relatore

Gustavo Zagrebelsky;

Uditi l'avvocato Sergio Grasselli per Tavarini Stefania, Brogini

Roberto e altri e Vaia Riccarda e l'avvocato dello Stato Gabriella

Palmieri per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso di un giudizio promosso, per la corresponsione

dell'indennizzo di cui all'art.1 della legge 25 febbraio 1992, n.

210, da un soggetto che affermava di aver contratto la poliomielite

in conseguenza della vaccinazione praticata con metodo Sabin il 21

marzo e il 20 aprile 1964, il pretore di Massa, con ordinanza del 10

ottobre 1996 (reg. ord. n. 1294 del 1996), ha sollevato, per

contrasto con l'art. 3, primo comma, della Costituzione, in rapporto

agli artt. 2 e 38 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1 della legge 25 febbraio 1992, n. 210

(Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo

irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e

somministrazione di emoderivati), "nella parte in cui esclude

dall'indennizzo per menomazioni permanenti dell'integrità fisica

coloro che si siano sottoposti a vaccinazione antipoliomielitica non

obbligatoria dopo l'entrata in vigore della legge n. 695 del 1959, al

di fuori dei casi previsti dal comma 4 dell'art. 1 della legge n. 210

del 1992".

Il giudice a quo rileva che illegittimamente la norma impugnata non

riconosce il diritto all'indennizzo a chi si sia sottoposto a

vaccinazione antipoliomielitica in un'epoca in cui essa, non ancora

obbligatoria, era ritenuta comunque necessaria, mentre lo prevede per

coloro che abbiano contratto il virus dell'HIV o abbiano subìto

esiti permanenti di epatiti a seguito di emotrasfusioni, ovvero per

la persona che si sia sottoposta a vaccinazioni necessarie, seppure

non obbligatorie, per motivi di lavoro o per incarico del suo ufficio

o per poter accedere a uno stato estero (commi 2, 3 e 4 del medesimo

art. 1). Con tali disposizioni il legislatore, come evidenziato dalla

sentenza n. 118 del 1996 della Corte costituzionale, ha inteso

realizzare un intervento di natura assistenziale, costituzionalmente

consentito dagli artt. 2 e 38 della Costituzione, in favore di

soggetti non giuridicamente obbligati ma eventualmente solo

necessitati a sottoporsi al trattamento sanitario: intervento,

questo, che si giustifica come scelta di socializzazione di un danno

di particolare rilievo.

Le situazioni degli emotrasfusi - che abbiano contratto il virus

dell'HIV a seguito del trattamento sanitario o abbiano subìto danni

irreversibili da epatite post-trasfusionale - in relazione alle quali

viene riconosciuto un indennizzo, non sono manifestamente

incomparabili con quella della ricorrente nel giudizio a quo,

trattandosi sempre di danni derivati al singolo a seguito di un

trattamento sanitario diretto alla protezione della salute, ma fonte

di pericoli per lo stesso bene che il trattamento è diretto a

proteggere, in quanto astrattamente rischioso, e vertendosi comunque

in ipotesi nelle quali difficilmente un'efficace tutela può essere

assicurata dagli ordinari strumenti civilistici di risarcimento del

danno.

Parimenti la situazione dei soggetti vaccinati contro la

poliomielite nella vigenza della legge 30 luglio 1959, n. 695,

secondo il rimettente, non è manifestamente incomparabile con quella

di coloro la cui vaccinazione sia necessaria per motivi di lavoro o

d'ufficio o per poter accedere a uno stato estero, secondo le

previsioni di cui al comma 4 dell'art. 1 della legge n. 210 del

1992: difatti anche in questi casi la vaccinazione non è

obbligatoria ma soltanto necessaria e la necessità del trattamento

viene ritenuta dalla legge rilevante sempre che sussistano il motivo

o il fine normativamente previsti, anche se gli interessi, alla base

di tali finalità, sono diversi. Nel caso di specie il soggetto si

era determinato alla vaccinazione per la tutela della salute sua e di

quella altrui, in rapporto all'elevato rischio di contagio in età

scolare e prescolare.

1.2. - Si è costituita in giudizio la parte privata, chiedendo

l'accoglimento della questione. Sussisterebbe, a suo avviso, una

chiara disparità di trattamento tra la ricorrente (e con lei i

vaccinati contro la poliomielite prima della legge n. 51 del 1966) e

coloro che siano stati danneggiati da emotrasfusioni, i quali, ai

sensi dell'art. 1 della legge n. 210 del 1992, possono chiedere e

ottenere l'indennizzo previsto dall'art. 2 della medesima legge

indipendentemente dall'epoca del contagio e dall'esistenza

dell'obbligo di sottoporsi al trattamento che li ha danneggiati.

Riguardo a tali soggetti lo Stato "ha ritenuto giusto assumere su di

sé gli oneri indennitari" per i danni conseguenti alle

emotrasfusioni, che venivano e vengono praticate sotto il suo diretto

controllo, anche nel caso in cui il danneggiato sia stato prima

informato del rischio connesso a quella pratica terapeutica e lo

abbia accettato espressamente, e ciò per la impossibilità di un

controllo diffuso circa la genuinità delle sostanze inoculate.

La vaccinazione antipolio, anche prima del 1966, era nella

coscienza sociale sentita come obbligatoria per il coinvolgimento

delle strutture pubbliche nelle fasi del controllo farmacologico,

della somministrazione e della propaganda, per la mancanza della

preventiva espressione di un consenso informato e per la conseguenza

del rifiuto di ammissione negli asili e nelle scuole. Da ciò la

violazione, non solo degli artt. 3 e 38, ma anche dell'art. 32 della

Costituzione, in quanto si tratta di danni alla salute. La mancata

previsione dell'indennizzo per coloro che in età infantile sono

stati danneggiati dal vaccino antipolio contrasterebbe altresì con

la Convenzione sui diritti del fanciullo, stipulata a New York il 20

novembre 1989 e ratificata in Italia con legge 27 maggio 1991, n.

176.

2.1. - Nel corso di un altro giudizio, instaurato per

l'impugnazione della sentenza parziale del pretore di Firenze - con

la quale questi, riassunto il giudizio a seguito della sentenza n.

118 del 1996 della Corte costituzionale, aveva dichiarato il diritto

del minore, colpito da invalidità permanente in conseguenza della

vaccinazione obbligatoria antipolio cui era stato sottoposto nel

luglio del 1978, a percepire l'indennizzo con decorrenza dalla data

della manifestazione lesiva, determinato in via equitativa nella

stessa misura attualmente percepita, oltre rivalutazione monetaria e

interessi legali secondo la normativa sui crediti assistenziali - il

tribunale di Firenze, con ordinanza del 5 febbraio 1997 (reg. ord. n.

174 del 1997), ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 32, 38,

primo e terzo comma, e 136 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, della legge 25

febbraio 1992, n. 210, come sostituito dall'art. 7 del d.-l. 23

ottobre 1996, n. 548, convertito, con modificazioni, nella legge 20

dicembre 1996, n. 641, e dell'art. 1, comma 2, della legge n. 641 del

1996 (che ha fatto salvi gli effetti di alcuni decreti-legge non

convertiti), "nella parte in cui riduce l'indennizzo per il passato

del 70 per cento annuo ed esclude il diritto agli interessi e alla

rivalutazione dei ratei arretrati maturati e non riscossi".

Premette il rimettente che la nuova normativa si caratterizza,

rispetto alla legge n. 210 del 1992, per vari elementi, quali: la

decorrenza delle provvidenze dall'evento e non dall'entrata in vigore

della legge n. 210 del 1992; la rivalutazione annuale dell'assegno,

secondo il tasso di inflazione programmato; la sua cumulabilità con

qualsiasi altro emolumento; la sua reversibilità per quindici anni;

la determinazione degli arretrati, con decurtazione del 70 per cento

e con l'esclusione di rivalutazione monetaria e interessi legali.

Proprio queste ultime previsioni violerebbero gli artt. 2, 32, 38,

primo e terzo comma, della Costituzione, per la sproporzione che

determinano tra l'assegno a regime e gli arretrati, che hanno

carattere irrisorio, tenuto conto della natura assistenziale della

provvidenza. Questa, infatti, anche alla luce della sentenza n. 118

del 1996, non ha né carattere risarcitorio, né previdenziale, né

si configura come un credito inerente al rapporto di lavoro, trovando

invece fondamento nel dovere di solidarietà sociale. Difatti

l'esigenza del ristoro non nasce direttamente dal danno alla salute

ma dal fatto che il danno, provocato dagli eventi in questione,

normalmente implica uno stato di bisogno che costituisce la ragion

d'essere dell'intervento statale; donde la natura assistenziale della

provvidenza, come si desume anche dalla disciplina positiva

dell'indennizzo (è corrisposto attraverso un assegno continuativo

reversibile; è commisurato alla pensione privilegiata; in caso di

morte dell'interessato viene erogato non a tutti gli eredi, ma a

individuate figure di familiari a carico; è cumulabile con altri

emolumenti).

Le disposizioni censurate violerebbero anche l'art. 136 della

Costituzione, perché ridurrebbero per il passato la portata della

sentenza n. 118 del 1996 ad un livello prossimo a quell'irrisorietà

esclusa dalla sentenza medesima.

2.2. - Si sono costituite le parti private, ovverosia i genitori

già esercenti la patria potestà sul soggetto colpito da invalidità

permanente e quest'ultimo, nel frattempo divenuto

maggiorenne, rilevando che le norme impugnate, nella parte in cui

riducono arbitrariamente al 30 per cento l'indennizzo dovuto per il

passato, configurano un tentativo di eludere, in violazione dell'art.

136 della Costituzione, il disposto della sentenza n. 118 del 1996

della Corte costituzionale, che sancisce la retroattività

dell'indennizzo, nonché il disposto della precedente sentenza della

medesima Corte n. 307 del 1990. Infatti, in base a queste due

decisioni, i soggetti danneggiati da vaccinazione obbligatoria

debbono ricevere dallo Stato un equo ristoro a partire dal momento in

cui è maturato il loro diritto, cioè dal momento in cui si è

verificato il danno, senza limitazioni temporali: l'unicità del

beneficio e la sua identità ontologica nel tempo non consentono

misure differenziate dell'indennizzo dovuto per il passato, rispetto

a quello conferito nella vigenza della legge n. 210 del 1992.

2.3. - In questo giudizio è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, sostenendo la manifesta infondatezza delle

sollevate questioni di costituzionalità. La quantificazione degli

arretrati da corrispondere a coloro che hanno subìto danni da

vaccinazioni obbligatorie rientrerebbe nella sfera discrezionale del

legislatore e, nel caso di specie, non sarebbe contraria a criteri di

ragionevolezza.

3.1. - Nel corso di un altro giudizio promosso da un soggetto, il

quale precisava di aver contratto la poliomielite in conseguenza

della vaccinazione antipolio praticata "in ottemperanza alle

richieste formulate dalle competenti autorità sanitarie in

esecuzione della legge 30 luglio 1959, n. 695", il pretore di Trento,

con ordinanza del 12 giugno 1997 (reg. ord. n. 611 del 1997), ha

sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma

1, della legge 25 febbraio 1992, n. 210, "nella parte in cui non

riconosce il diritto all'indennizzo ivi previsto a colui che ha

riportato lesioni o infermità, dalle quali sia derivata una

menomazione permanente dell'integrità psicofisica, a causa di

vaccinazione antipoliomielitica praticata nel periodo di vigenza

della legge 30 luglio 1959, n. 695", per contrasto con gli artt. 2, 3

e 32 della Costituzione, nonché dell'art. 2, comma 2, della medesima

legge n. 210 del 1992, come sostituito dall'art. 7 del d.-l. 23

ottobre 1996, n. 548, convertito, con modificazioni, nella legge 20

dicembre 1996, n. 641, e dell'art. 1, comma 2, della predetta legge

n. 641 del 1996, "nella parte in cui riduce per il passato del 70 per

cento annuo l'indennizzo ivi previsto ed esclude il diritto agli

interessi e alla rivalutazione dei ratei arretrati maturati e non

riscossi", per violazione degli artt. 2, 32, 38, primo e terzo comma,

e 136 della Costituzione.

Il giudice a quo precisa, quanto alla prima delle proposte

questioni, che anche per le vaccinazioni praticate nella vigenza

della prima legge (n. 695 del 1959) ricorrerebbero i due presupposti

sulla base dei quali la Corte costituzionale ha statuito la

sussistenza, per lo Stato, dell'obbligo di indennizzare i danneggiati

da vaccinazioni antipoliomielitiche nella vigenza della legge

successiva n. 51 del 1966, e cioè: a) il fatto che la causa

dell'evento dannoso fortuito, di cui lo Stato si deve assumere i

costi, dipende da decisioni adottate in vista di un beneficio di

carattere generale; b) la compressione del diritto alla salute in

nome della solidarietà verso gli altri. In entrambi i casi si è

trattato di vaccinazioni eseguite per il conseguimento del fine

generale di immunizzazione della collettività, come emerge dai

provvedimenti adottati dalle pubbliche istituzioni per incentivare la

pratica della vaccinazione antipoliomielitica; inoltre, benché la

legge n. 695 del 1959 non prevedesse una vera e propria sanzione a

carico di coloro che non osservavano l'obbligo della vaccinazione,

tuttavia la scelta tra le due opzioni (far vaccinare o non far

vaccinare) non era libera, non potendosi definire il frutto di una

autodeterminazione, come mostra il tenore delle circolari all'epoca

emanate dal Ministero della sanità che facevano apparire insensata

una condotta opposta a quella consigliata.

Quanto alla seconda questione sollevata, il rimettente rileva la

irrisorietà degli arretrati e la riduzione della portata della

sentenza n. 118 del 1996 effettuata dalla normativa censurata.

3.2. - Si è costituita anche in questo giudizio la parte privata,

chiedendo l'accoglimento delle questioni proposte.

4. - In prossimità dell'udienza tutte le parti private, costituite

nei diversi giudizi, hanno depositato memorie nelle quali hanno

ulteriormente illustrato le rispettive tesi difensive.

Anche l'Avvocatura generale dello Stato - intervenuta, come si è

già detto, nel solo giudizio di cui al reg. ord. n. 174 del 1997 -

ha depositato una sua memoria, rilevando che dalla giurisprudenza

costituzionale emergerebbe il carattere equitativo dell'indennità in

questione, che, prescindendo da un necessario adeguamento all'entità

del danno sofferto, a differenza di quanto avviene per la

responsabilità civile, si inquadra nell'ambito del sistema di

sicurezza sociale, ossia di un sistema caratterizzato da un numero

modesto e limitato di risorse economiche. La determinazione dei

caratteri specifici dell'indennità è, quindi, attività riservata

necessariamente al legislatore, cui spetta assicurare "nulla più che

un indennizzo parziale, entro i limiti di liberazione dal bisogno".

L'equiparazione, compiuta dal rimettente, di detto indennizzo a un

assegno di natura assistenziale risulta fuorviante, anche tenuto

conto della cumulabilità di tale indennità con altre, per cui non

risultano applicabili le regole che disciplinano i crediti

assistenziali. Né, secondo l'Avvocatura, la preesistenza del

diritto soggettivo all'indennità, rispetto alla legge n. 210 del

1992, muta la natura dell'indennità medesima, la cui determinazione

nel quantum spetta al legislatore, che l'ha compiuta in applicazione

della sentenza n. 118 del 1996, tenendo conto, nel bilanciamento di

tutti i fattori costituzionalmente rilevanti, anche dei profili

d'ordine finanziario alla luce dei lunghi periodi di tempo da

considerare. Considerato in diritto

1. - Il pretore di Massa, il tribunale di Firenze e il pretore di

Trento sollevano due questioni di legittimità costituzionale sulla

disciplina dell'indennizzo a favore di coloro che hanno subi'to danni

irreversibili in conseguenza di vaccinazione antipoliomielitica.

Il pretore di Massa e il pretore di Trento dubitano della

legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 25 febbraio 1992,

n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze

di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie,

trasfusioni e somministrazione di emoderivati), nella parte in cui

esclude dall'indennizzo coloro che abbiano riportato lesioni o

infermità irreversibili, essendosi sottoposti a vaccinazione

antipoliomielitica non obbligatoria dopo l'entrata in vigore della

legge 30 luglio 1959, n. 695. Tale esclusione si porrebbe in

contrasto, per il pretore di Massa, con l'art. 3, primo comma, in

rapporto agli artt. 2 e 38 della Costituzione, e, per il pretore di

Trento, con gli artt. 2, 3 e 32 della Costituzione.

Il tribunale di Firenze e il pretore di Trento dubitano poi della

legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, della legge n. 210

del 1992, come sostituito dall'art. 7 del d.-l. 23 ottobre 1996, n.

548, convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n.

641, e dell'art. 1, comma 2, della medesima legge n. 641 del 1996,

nella parte in cui, per il passato, riducono l'indennizzo del 70 per

cento annuo ed escludono il diritto agli interessi e alla

rivalutazione dei ratei arretrati maturati e non riscossi. Ritengono

i giudici rimettenti che la disciplina menzionata violi gli artt. 2,

32, 38, primo e terzo comma, e 136 della Costituzione.

2. - Investendo le tre ordinanze di rimessione aspetti connessi

della medesima disciplina, i relativi giudizi possono essere riuniti

per essere decisi con la medesima sentenza.

3. - La questione relativa alla mancata previsione

dell'indennizzabilità di quanti abbiano subi'to lesioni o

menomazioni permanenti dell'integrità psico-fisica per essersi

sottoposti a vaccinazione antipoliomielitica a seguito della legge 30

luglio 1959, n. 695, è fondata.

La vaccinazione antipoliomielitica è stata resa obbligatoria con

la legge 4 febbraio 1966, n. 51. Essa, insieme alle prescrizioni

necessarie per realizzare l'obbiettivo della vaccinazione integrale

della popolazione infantile, all'art. 3 stabilisce che le persone

esercenti la patria potestà o la tutela sul bambino, ovvero il

direttore dell'istituto di pubblica assistenza o l'affidatario

nominato dall'istituto medesimo sono tenuti responsabili

dell'osservanza dell'obbligo della vaccinazione e che il

contravventore incorre in una sanzione penale.

Anteriormente alla legge citata, la legge 30 luglio 1959, n. 695

(Provvedimenti per rendere integrale la vaccinazione

antipoliomielitica) dettava norme per incentivare la pratica della

vaccinazione. L'art. 3, primo comma, stabiliva che "per l'ammissione

agli asili nido, alle sale di custodia, ai brefotrofi, agli asili

infantili, alle scuole materne, alle scuole elementari, ai collegi,

alle colonie climatiche ed a qualsiasi altra collettività di

bambini, da quattro mesi a sei anni di età, è richiesta all'atto

dell'iscrizione o della ammissione la presentazione dell'attestato"

di "subi'ta vaccinazione". Il terzo comma prevedeva peraltro che

"l'ammissione è tuttavia consentita qualora sia presentato un

certificato medico da cui risultino le ragioni di salute per le quali

il bambino non è in grado di subìre la vaccinazione, oppure una

dichiarazione, sottoscritta dall'esercente la patria potestà o la

tutela, di non voler sottoporre il bambino alla vaccinazione". Da

queste disposizioni - seguite da numerosi atti dell'amministrazione

sanitaria in tema di approvvigionamento, distribuzione e controllo

del vaccino, nonché di informazione, sollecitazione e

responsabilizzazione delle famiglie relativamente ai rischi per la

salute individuale e collettiva derivanti dalla mancata vaccinazione

dei bambini - appare chiaro che, fin dal 1959, era in atto una

pressante campagna pubblica di sensibilizzazione e persuasione

diffusa. Pur non essendo previsto un obbligo giuridico (come sarà

poi, dopo la legge del 1966), la sottrazione dei bambini alla

vaccinazione li esponeva a conseguenze discriminatorie di notevole

gravità, che potevano essere evitate soltanto ove si fosse adempiuto

a un onere di certificazione medica o di dichiarazione di volontà

contraria da parte dell'esercente la patria potestà o la tutela.

Con le sentenze n. 307 del 1990 e n. 118 del 1996, questa Corte ha

riconosciuto l'esistenza di un diritto costituzionale all'indennizzo

in caso di danno alla salute patito in conseguenza della

sottoposizione a vaccinazioni obbligatorie. Ora si pone in dubbio la

legittimità costituzionale del mancato riconoscimento del medesimo

diritto quando il danno sia derivato da vaccinazione che, pur non

giuridicamente obbligatoria, era tuttavia programmata e incentivata

nel modo che si è detto.

L'estensione così richiesta dai giudici rimettenti si presenta

come un'applicazione naturale e necessaria del principio cui si

ispirano le sopra indicate decisioni di questa Corte: il principio

che non è lecito, alla stregua degli artt. 2 e 32 della

Costituzione, richiedere che il singolo esponga a rischio la propria

salute per un interesse collettivo, senza che la collettività stessa

sia disposta a condividere, come è possibile, il peso delle

eventuali conseguenze negative.

Non vi è infatti ragione di differenziare, dal punto di vista del

principio anzidetto, il caso - allora all'esame - in cui il

trattamento sanitario sia imposto per legge da quello - all'esame ora

- in cui esso sia, in base a una legge, promosso dalla pubblica

autorità in vista della sua diffusione capillare nella società; il

caso in cui si annulla la libera determinazione individuale

attraverso la comminazione di una sanzione, da quello in cui si fa

appello alla collaborazione dei singoli a un programma di politica

sanitaria.

Una differenziazione che negasse il diritto all'indennizzo in

questo secondo caso si risolverebbe in una patente irrazionalità

della legge. Essa riserverebbe infatti a coloro che sono stati

indotti a tenere un comportamento di utilità generale per ragioni di

solidarietà sociale un trattamento deteriore rispetto a quello che

vale a favore di quanti hanno agito in forza della minaccia di una

sanzione.

4. - La questione relativa alla misura dell'assegno una tantum

previsto dall'art. 2, comma 2, ultima parte, della legge n. 210 del

1992 non è invece fondata.

4.1. - Questa Corte, con la sentenza n. 307 del 1990, ha

riconosciuto che, se il rilievo costituzionale della salute come

interesse della collettività (art. 32 della Costituzione) giustifica

l'imposizione per legge di trattamenti sanitari obbligatori, esso non

postula il sacrificio della salute individuale a quella collettiva.

Cosicché, ove tali trattamenti obbligatori comportino il rischio di

conseguenze negative sulla salute di chi a essi è stato sottoposto,

il dovere di solidarietà previsto dall'art. 2 della Costituzione

impone alla collettività, e per essa allo Stato, di predisporre in

suo favore i mezzi di una protezione specifica consistente in una

"equa indennità", fermo restando, ove se ne realizzino i

presupposti, il diritto al risarcimento del danno.

Le conseguenze normative della sentenza n. 307 del 1990 sono state

tratte dalla legge n. 210 del 1992 che, in generale, ha disciplinato

"l'indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di

tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni

e somministrazione di emoderivati".

L'art. 2, comma 2, e l'art. 3, comma 7, di detta legge sono stati a

loro volta dichiarati costituzionalmente illegittimi con la sentenza

n. 118 del 1996 poiché e nella parte in cui questi attribuivano alla

nuova normativa una portata solo pro futuro, venendo a escludere il

diritto all'indennità, in caso di vaccinazione antipoliomielitica

obbligatoria, per il periodo ricompreso tra il manifestarsi

dell'evento dannoso prima dell'entrata in vigore della legge predetta

e l'ottenimento della prestazione determinata a norma della stessa

legge.

In attuazione dell'obbligo così riconosciuto a carico dello Stato

anche pro praeterito, il legislatore è intervenuto a fissare le

modalità di calcolo dell'indennizzo, attraverso provvedimenti

legislativi destinati a valere negli anni 1995, 1996 e 1997 "in

attesa di una nuova e più completa disciplina legislativa". Si

tratta, per gli anni 1995 e 1996, dell'art. 6 del d.-l. 1 luglio

1996, n. 344 e dell'art. 7 del d.-l. 30 agosto 1996, n. 450 (il

primo decaduto per decorrenza dei termini, il secondo abrogato

dall'art. 8 del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 548, gli effetti dei quali

sono stati tuttavia salvati dall'art. 1, comma 2, della legge 20

dicembre 1996, n. 641) e dell'art. 7 del d.-l. 23 ottobre 1996, n.

548, convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n.

641; per l'anno 1997, dell'art. 1 del d.-l. 4 aprile 1997, n. 92

(Modifiche ed integrazioni alla legge 25 febbraio 1992, n. 210, in

materia di indennizzi ai soggetti danneggiati da vaccinazioni

obbligatorie, trasfusioni ed emoderivati), decreto non convertito in

legge, i cui effetti sono stati tuttavia salvati dall'art. 2 della

legge 25 luglio 1997, n. 238, portante il medesimo titolo, e

dell'art. 1 della legge da ultimo menzionata.

Con le disposizioni anzidette si prevede che ai soggetti, i quali

hanno diritto o ai quali spetta l'indennizzo a norma dell'art. 1

della legge n. 210 del 1992, è corrisposto, a domanda, per il

periodo ricompreso tra il manifestarsi dell'evento dannoso e

l'ottenimento dell'indennizzo previsto dall'art. 2, commi 1 e 2,

prima parte, della legge, un assegno una tantum nella misura pari,

per ciascun anno, al 30 per cento dell'indennizzo - per così dire -

a regime, con esclusione di interessi legali e rivalutazione

monetaria.

Relativamente a tali decurtazioni, i giudici rimettenti sollevano

questione di costituzionalità, ritenendo che la somma residua

risulti irrisoria, la disciplina impugnata ponendosi in tal modo in

contraddizione con quanto da questa Corte riconosciuto nelle citate

sentenze n. 307 del 1990 e n.118 del 1996. Da qui, la prospettata

violazione, da un lato, degli artt. 2, 32, 38, primo e terzo comma,

e, dall'altro, dell'art. 136 della Costituzione.

4.2. - Deve preliminarmente essere osservato che alla Corte

costituzionale non è dato sovrapporre le proprie valutazioni di

merito a quelle che spettano e sono riservate al legislatore nelle

determinazioni volte a predisporre i mezzi necessari a far fronte

alle obbligazioni dello Stato nella materia dei cosiddetti diritti

sociali. Solo il legislatore è, infatti, costituzionalmente

abilitato a compiere gli apprezzamenti necessari a comporre

nell'equilibrio del bilancio le scelte di compatibilità e di

relativa priorità nelle quali si sostanziano le politiche sociali

dello Stato.

Nel rispetto dell'ampia discrezionalità che deve essere

riconosciuta al legislatore, a questa Corte, nell'esercizio del

controllo di costituzionalità sulle leggi, compete tuttavia di

garantire la misura minima essenziale di protezione delle situazioni

soggettive che la Costituzione qualifica come diritti, misura minima

al di sotto della quale si determinerebbe, con l'elusione dei

precetti costituzionali, la violazione di tali diritti.

Alla stregua delle proposizioni che precedono, deve ritenersi che,

nel caso in esame, la determinazione legislativa di ciò che ha da

essere l'indennizzo "equo", in relazione e nei limiti delle

possibilità della situazione data, potrebbe essere oggetto di

censura in sede di giudizio di legittimità costituzionale solo in

quanto esso risultasse tanto esiguo da vanificare, riducendolo a un

nome privo di concreto contenuto, il diritto all'indennizzo stesso,

diritto che, dal punto di vista costituzionale, è stabilito nell'an

ma non nel quantum. Ma ciò, pur in presenza della drastica

riduzione operata rispetto alla misura prevista dalla legge per il

periodo successivo alla sua entrata in vigore, ad avviso di questa

Corte non può affermarsi, anche tenendo conto della natura e della

finalità di tale indennizzo.

Ciò che conta, nel giudizio cui la Corte è chiamata, non è la

percentuale della riduzione, ma l'entità in sé della somma che ne

risulta. La sua valutazione in termini di legittimità costituzionale

deve tener conto che l'assegno una tantum previsto dalla legge assume

il significato di misura di solidarietà sociale, cui non

necessariamente si accompagna una funzione assistenziale a norma

dell'art. 38, primo comma, della Costituzione. Esso è infatti dovuto

indipendentemente dalle condizioni economiche dell'avente diritto e

non mira di per sé agli scopi per i quali l'art. 38 stesso è stato

dettato, aggiungendosi agli altri eventuali emolumenti a qualsiasi

titolo percepiti, e quindi anche a quelli di natura propriamente

assistenziale, in ipotesi dovuti anche in ragione dell'inabilità al

lavoro derivante dal danno subi'to in conseguenza del trattamento

sanitario (art. 2, comma 1, seconda parte, della legge n. 210 del

1992).

Il fondamento della misura indennitaria in questione negli artt. 2

e 32 della Costituzione e non nel diritto previsto dall'art. 38 della

Costituzione (sentenza n. 118 del 1996), e quindi non nelle esigenze

di vita e di assistenza dei cittadini inabili al lavoro e sprovvisti

dei mezzi necessari per vivere, vale a ulteriormente sottolineare

l'ambito delle scelte discrezionali entro il quale il legislatore è

in questo caso abilitato a operare. In tale ambito, la stessa

differenziazione del regime di determinazione dell'indennità per il

passato, rispetto a quello per il futuro, può trovare

giustificazione alla stregua delle valutazioni, spettanti al

legislatore, circa le conseguenze di ordine finanziario derivanti

dalle misure predisposte.

Per le stesse ragioni, neppure la censura relativa all'esclusione

del diritto alla rivalutazione e agli interessi può essere accolta.

Per quanto riguarda il periodo anteriore all'ottenimento

dell'indennizzo previsto dal comma 1 dell'art. 2 della legge n. 210

del 1992, il legislatore ha optato per il riconoscimento del diritto

alla corresponsione di una somma di danaro una tantum sia pure

calcolata tenendo conto degli anni di durata di tale periodo. In

altre parole, secondo una scelta di per sé - nella specie - non

irragionevole, ha considerato il diritto alla percezione della somma

indennitaria in modo unitario, nel momento in cui la quantificazione

legislativa l'ha reso esigibile. In mancanza, non si sarebbe del

resto neppure potuto correttamente parlare di mora debendi,

condizione che in generale giustifica il diritto alla percezione

degli accessori della somma dovuta a titolo principale.