Sentenza n. 27/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge

27 dicembre 1956, n. 1423, sulle misure di prevenzione nei confronti

delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità,

promosso con ordinanza del 1 marzo 1958 del Tribunale di Lucca nel

procedimento penale a carico di Ceragioli Anna, iscritta al n. 16 del

Registro ordinanze 1958 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 101 del 26 aprile 1958.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1959 la relazione del

Giudice Biagio Petrocelli;

uditi il vice avvocato generale dello Stato Marcello Frattini e

l'avv. Sandro Diambrini Palazzi.

Ritenuto in fatto :

Nel procedimento a carico di Ceragioli Anna, proposta dal Questore

di Lucca per la sottoposizione a sorveglianza speciale, il Tribunale di

Lucca, d'ufficio, con ordinanza del 1 marzo 1958, riteneva non

manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 5 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, sulle misure di

prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e

per la pubblica moralità in riferimento agli artt. 2 e 17 della

Costituzione, nella parte che concerne gli obblighi imposti al

sorvegliato speciale: a) di "non associarsi abitualmente alle persone

che hanno subito condanne e sono sottoposte a misure di prevenzione o

di sicurezza"; b) di "non partecipare a pubbliche riunioni".

Secondo il Tribunale, mentre le altre prescrizioni dell'art. 5

(fissazione della dimora, divieto di allontanarsene senza dare avviso

alla P.S., divieto di rincasare e di uscire fuori di ore stabilite,

ecc.) devono dirsi costituzionalmente legittime, rientrando nel lato

concetto di "sicurezza" fissato dalla Corte costituzionale con la sua

sentenza n. 2 del 1956, quelle impugnate sarebbero in contrasto con gli

artt. 2 e 17 della Costituzione. Il divieto di associarsi a certe

persone importerebbe che il sorvegliato non possa praticarle né

coltivare con esse rapporti anche di innocua amicizia; e in tal caso il

divieto medesimo verrebbe a ledere un diritto del soggetto afferente

alla sfera dei rapporti sentimentali, diritto che se pure non appare

esplicitamente tutelato dalla Costituzione, tuttavia è tale da potersi

comprendere, secondo il Tribunale, tra quei diritti inviolabili

dell'uomo che nell'art. 2 la Costituzione genericamente riconosce e

garantisce. Quanto al divieto di non partecipare a pubbliche riunioni,

il Tribunale vi ravvisa una violazione dell'art. 17 della Costituzione,

che riconosce a tutti i cittadini il diritto di riunione, intesa questa

come convegno precario e volontario di due o più persone in un luogo

determinato per un fine prestabilito. La stessa disciplina prevista dal

precetto costituzionale per le riunioni in luogo pubblico o aperto al

pubblico importa la esistenza del diritto del singolo di parteciparvi,

nonché la legittimità delle riunioni in privato. Si avrebbe così la

lesione di un diritto costituzionalmente garantito, tanto più

rilevante in quanto si può avere riunione pubblica anche in luogo

privato, tenuto presente che il carattere di riunione pubblica deriva

non soltanto dalla qualità del luogo in cui è tenuta, ma anche

dall'oggetto di essa, dal numero dei partecipanti e dal fine che si

persegue. Il Tribunale osserva inoltre che il divieto imposto al

sorvegliato speciale può incidere anche sull'esercizio di altri

diritti di libertà (attività di culto, politiche, ecc.) per le quali

il riunirsi è talora essenziale, e che esso non si concilierebbe

logicamente con la possibilità che il sorvegliato si trattenga in

osterie, bettole, ecc., purché non abitualmente.

L'ordinanza di rimessione degli atti a questa Corte venne

regolarmente notificata, - e fu pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del

26 aprile 1958, n. 101. Il 5 aprile 1958 si costituiva il Presidente

del Consiglio dei Ministri con atto di intervento e deduzioni

dell'Avvocatura generale dello Stato, ed il 16 maggio 1958 si

costituiva altresì la Ceragioli Anna, a mezzo dell'avv. Sandro

Diambrini Palazzi.

Nelle deduzioni presentate nell'interesse della Ceragioli si

premette una contrapposizione tra l'art. 5 della legge del 1956 e gli

artt. 2, 13, 17, 18 e 19 della Costituzione, rilevandosi che il diritto

di libertà del cittadino può essere limitato dal potere di coazione

personale dello Stato soltanto alla stregua del criterio della

"sicurezza" degli altri cittadini, in conformità della sentenza n. 2

del 1956 della Corte costituzionale. A tale criterio non sarebbe con

forme, secondo la difesa, il divieto di associarsi, in quanto esso

importerebbe il divieto di accompagnarsi abitualmente a persone

condannate e sottoposte a misure di sicurezza o di prevenzione per

qualsiasi ragione: anche di cordialità, di lavoro, di cultura, di

amicizia, di politica, di religione, di passatempo, di affetto; e ciò

con una lesione della sfera della personalità che non troverebbe

giustificazione alcuna nella necessità di garantire la sicurezza degli

altri cittadini, tenendo presente che ne risulterebbero impediti

perfino rapporti quali il fidanzamento, il matrimonio, l'appartenenza a

una squadra sportiva, ecc. Di qui la violazione degli artt. 2 e 13

della Costituzione.

Sempre secondo la difesa della Ceragioli, col divieto di

partecipare a pubbliche riunioni sarebbe inibito al sorvegliato, in

contrasto con gli artt. 17, 18 e 19 della Costituzione, di partecipare

a funzioni di culto, a riunioni sportive, a comizi elettorali, malgrado

abbia il diritto di voto; di recarsi a messa, a una partita di calcio,

al teatro, al cinema, a conferenze, trattandosi sempre di pubbliche

riunioni: tutte preclusioni lesive di diritti costituzionalmente

garantiti, e non giustificate da alcun pericolo per la sicurezza di

alcuno.

Nelle sue deduzioni, l'Avvocatura dello Stato, premesso che la

legge 27 dicembre 1956, n. 1423, trae origine dalle sentenze n. 2 e 11

del 1956 della Corte costituzionale, non contesta la gravità della

misura della sorveglianza speciale, ma fa osservare che si è di fronte

a persone nei cui riguardi i tentativi di correzione sono risultati

vani e che per ciò sono divenute socialmente pericolose. È quindi la

necessità della difesa sociale a giustificare l'impugnato obbligo di

non associarsi abitualmente a chi abbia subito condanne e sia

sottoposto a misure di prevenzione o di sicurezza. Posto in risalto che

il concetto di "associarsi abitualmente" esige l'estremo

dell'abitualità, per cui ne restano esclusi il semplice

"accompagnarsi" o il coltivare rapporti di innocua amicizia, si

sostiene che la valutazione della natura dei rapporti coltivati dal

sorvegliato implica una questione di fatto, da risolversi dal giudice

ordinario in sede di eventuale giudizio per la trasgressione degli

obblighi.

Dopo aver rilevata la influenza che i fatti di associazione dei

pregiudicati hanno in relazione ai delitti contro il patrimonio,

l'Avvocatura eccepisce che il riferimento all'art. 2 della Costituzione

fatto dal Tribunale è "vago e indeterminato". A suo avviso con la

espressione "diritti inviolabili dell'uomo" si vollero designare i

diritti naturali di uguaglianza e di libertà civili e politiche e quei

diritti sociali alla solidarietà di cui nella seconda parte dell'art.

2, ma né nella nostra, né in altre Costituzioni, può considerarsi

prevista come difesa dei "diritti inviolabili dell'uomo" la tutela dei

"rapporti sentimentali interiori" o della "innocua e spirituale

amicizia", come dice la ordinanza. Anche qui si sarebbe dinanzi a

valutazioni di fatto rimesse al giudice della eventuale denuncia di

violazione di obblighi derivanti dalla misura di prevenzione. Se è

vero che l'art. 2 intende tutelare il diritto di libertà, è vero

anche che proprio in tale settore le esigenze della difesa sociale

rendono legittime le limitazioni. Il divieto di associarsi non è

d'altra parte, di maggiore gravità delle altre prescrizioni dell'art.

5, riconosciute legittime.

In ordine alla denunciata violazione dell'art. 17 della

Costituzione, è significativo, secondo l'Avvocatura, che proprio

questo articolo prevede limitazioni del diritto di riunione per

comprovati motivi di sicurezza. Si contesta poi che vi sia

contraddizione fra il divieto di partecipare a pubbliche riunioni e la

possibilità che ha il sorvegliato di frequentare osterie, bettole,

ecc., sia perché tale occasionale frequenza può corrispondere a

necessità elementari, il che non può riscontrarsi nell'intervento a

pubbliche riunioni, sia per il carattere saltuario di tali riunioni, da

cui esula la nota dell'abitualità.

Per il carattere pubblico, infine, delle riunioni che si svolgono

in luoghi privati, l'Avvocatura afferma che si tratta di un

accertamento che dovrà fare il giudice del merito, caso per caso,

mentre appare indubbiamente legittimo il divieto quando si tratti di

partecipare a riunioni manifestamente pubbliche, divieto che, tra

l'altro, importa una limitazione meno grave di altre previste dallo

stesso art. 5.

Nel ritenere "eccessivo" il riferimento alle manifestazioni di

culto fatto dal Tribunale, quasi che la presenza di fedeli alla messa o

alla predicazione o a una processione possa considerarsi una pubblica

riunione inibita al vigilato, l'Avvocatura conclude per la infondatezza

della proposta questione di legittimità costituzionale. Considerato in diritto :

Le due prescrizioni dell'art. 5 della legge 27 dicembre 1956, n.

1423, che sono oggetto della impugnazione e in forza delle quali è

fatto divieto al sorvegliato speciale di associarsi abitualmente alle

persone che hanno subito condanne e sono sottoposte a misure di

prevenzione o di sicurezza e di partecipare a pubbliche riunioni,

trovano il loro fondamento nelle finalità generali della intera legge.

Non è dubbio che questa apporti limitazioni notevoli a taluni diritti

riconosciuti dalla Costituzione; ma tali limitazioni sono informate al

principio di prevenzione e di sicurezza sociale, per il quale

l'ordinato e pacifico svolgimento dei rapporti fra i cittadini deve

essere garantito, oltre che dal sistema di norme repressive dei fatti

illeciti, anche da un parallelo sistema di adeguate misure preventive

contro il pericolo del loro verificarsi nell'avvenire. E questa una

esigenza e regola fondamentale di ogni ordinamento, accolta e

riconosciuta dalla nostra Costituzione. E in effetti l'art. 13, con lo

statuire che restrizioni alla libertà personale possono essere

disposte soltanto per atto motivato dell'autorità giudiziaria e nei

soli casi e modi previsti dalla legge, riconosce per ciò stesso la

possibilità di tali restrizioni in via di principio: riconoscimento

che giunge sino al punto di superare il limite normale della garanzia

giudiziaria e di consentire che, quando alla necessità si unisca

l'urgenza, provvedimenti provvisori di limitazione della libertà siano

devoluti anche all'autorità di pubblica sicurezza. Eguale

riconoscimento è sancito negli articoli 16 e 17 della Costituzione,

l'uno statuendo che la legge possa apportare limitazioni alla libertà

di circolazione e di soggiorno quando ricorrano motivi di sanità o di

sicurezza, l'altro consentendo il divieto delle pubbliche riunioni per

comprovati motivi di sicurezza e di incolumità pubblica. Infine l'art.

25, secondo comma, col riaffermare il principio, già espresso

dall'art. 199 del Codice penale, per il quale nessuno può essere

sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi stabiliti dalla legge,

accoglie per ciò stesso nell'ordinamento il sistema delle misure di

sicurezza a carico degli individui socialmente pericolosi. È ben vero

che le misure di sicurezza in senso stretto si applicano dopo che un

fatto preveduto dalla legge come reato sia stato commesso (art. 202

Cod. pen.), e quindi per una pericolosità più concretamente

manifestatasi; ma poiché le misure di sicurezza intervengono o

successivamente all'espiazione della pena, e cioè quando il reo ha

già per il reato commesso soddisfatto il suo debito verso la società,

ovvero (a parte le ipotesi di cui agli artt. 49 e 115 Cod. pen.) in

casi nei quali il fatto, pur essendo preveduto dalla legge come reato,

non è punibile, bisogna dedurne che oggetto di tali misure rimane

sempre quello comune a tutte le misure di prevenzione, cioè la

pericolosità sociale del soggetto.

La Costituzione, nel riconoscere la necessità di limitazioni ai

diritti di libertà, dispone come si è ricordato, che queste

limitazioni possano essere stabilite soltanto dalla legge e per atto

motivato dell'autorità giudiziaria. Il principio dell'intervento

dell'autorità giudiziaria è stato riaffermato da questa Corte nella

sentenza n. 11 del 1956. Per ciò che riguarda la riserva di legge è

ovvio che con essa non si dà luogo a una potestà illimitata del

legislatore ordinario, rimanendo esso sempre sottoposto al controllo di

questa Corte per la eventualità che, nel disporre limitazioni ai

diritti di libertà, incorra in una qualsiasi violazione delle norme

della Costituzione. Ma la Corte è d'avviso che le limitazioni che

sono specifico oggetto della presente controversia siano, nel quadro

generale dei principi su accennati, immuni da censure. Le due impugnate

prescrizioni dell'art. 5, nel perseguire il fine della sicurezza

sociale, si informano a un rigoroso criterio di necessità, come

risulta in primo luogo dalle ristrette e qualificate categorie di

individui cui la sorveglianza speciale può essere applicata (art. 1

della legge); e poi anche dal fatto che per le medesime categorie la

sorveglianza speciale può essere disposta solo dopo che siano

risultate senza effetto le diffide del questore, ai sensi dell'ultimo

comma dell'art. 1. Ma ciò che soprattutto la Corte ritiene di dover

rilevare è che, ammesso in via generale dalla Costituzione il

principio di una limitazione dei diritti di libertà per le esigenze

della sicurezza sociale, le due impugnate prescrizioni disposte a

carico del sorvegliato speciale dall'art. 5 sono tali, nel loro

contenuto, da rientrare pienamente nella normale e logica applicazione

del principio, visto che si ispirano alla direttiva fondamentale

dell'attività di prevenzione, cioè tener lontano l'individuo

sorvegliato dalle persone e dalle situazioni che rappresentano il

maggiore pericolo.

Circa le ipotesi estreme prospettate nell'ordinanza di rinvio e

nelle deduzioni difensive, se cioè nel divieto di associarsi non sia

per avventura da comprendersi ogni forma di abituale accompagnarsi ad

altra persona, per qualsiasi ragione di lavoro, di affetto, di

cultura, di amicizia, ecc.; e se nel divieto di partecipare a pubbliche

riunioni non rientrino perfino le funzioni di culto, i comizi

elettorali, le riunioni sportive, e simili, occorre rilevare che

codeste specificazioni importano in sostanza una determinazione dei

concreti elementi di fatto che concorrono volta per volta a realizzare

la fattispecie del reato di trasgressione agli obblighi della

sorveglianza speciale: indagine che esula dal compito della Corte.

D'altra parte al giudice penale, cui la indagine spetta, non dovrà

sfuggire né il carattere eccezionale delle limitazioni di libertà in

questione, che non può non riflettersi sul significato da attribuire

ai termini adoperati dalla legge, né la distinzione, che certo merita

di essere considerata, fra i contatti sociali che la legge

specificamente indica come pericolosi e quelli che costituiscono il

normale e quotidiano svolgimento dei rapporti della vita, inibito di

regola soltanto a chi è sottoposto a misure detentive.