Sentenza n. 26/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 209,

ultimo comma, del r.d. 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del

fallimento, del concordato preventivo, dell'amministrazione controllata

e della liquidazione coatta amministrativa), e 78, secondo ed ultimo

comma, del r.d. 12 marzo 1936, n. 375 (Disposizioni per la difesa del

risparmio e per la disciplina della funzione creditizia), convertito in

legge 7 marzo 1938, n. 141, promosso con ordinanze emesse il 23 ottobre

e il 13 novembre 1975 dal tribunale di Milano, nei procedimenti civili

vertenti tra Svedborn Margherita ed altri ed il Banco di Milano, e tra

la soc. Eurocurt ed altri e la Banca privata italiana, iscritte ai nn.

406 e 407 del registro ordinanze 1976 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 164 del 23 giugno 1976.

Visti gli atti di costituzione di Grassi Orsini M. Luisa, del Banco

di Milano, della Banca privata italiana, della soc. Eurocurt e della

società costruzioni aeronautiche G. Agusta, nonché gli atti

d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 novembre 1976 il Giudice

relatore Guido Astuti;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per il Banco di Milano e la Banca

privata italiana, gli avvocati Giorgio Pinotti, Pietro Cattaneo e

Vincenzo Marone, per la soc. Eurocurt, l'avv. Guido Monti, per la

società costruzioni areonautiche G. Agusta, e il sostituto avvocato

generale dello Stato Franco Chiarotti, per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un procedimento vertente tra la società Eurocurt e

altri e la Banca privata italiana, in liquidazione coatta, il tribunale

di Milano ha sollevato di ufficio, in riferimento agli artt. 3 e 24

Cost., questioni di legittimità costituzionale degli artt. 209,

ultimo comma, r.d. 16 marzo 1942, n. 267 (c.d. legge fallimentare), e

78, secondo ed ultimo comma, r.d. 12 marzo 1936, n. 375, convertito in

legge 7 marzo 1938, n. 141 (c.d. legge bancaria).

Si osserva nell'ordinanza di rinvio che l'art. 209, ultimo comma,

della legge fallimentare, prevedendo due diversi procedimenti

relativamente all'accertamento dei crediti in sede di liquidazione

coatta amministrativa delle imprese che esercitano il credito, secondo

che si tratti di crediti privilegiati o di crediti chirografari,

creerebbe una ingiustificata disparità di trattamento. Disparità

accentuata dalla circostanza che il procedimento previsto dall'art. 78,

secondo comma, della legge bancaria per i crediti chirografari si

porrebbe in contrasto con il principio del diritto di difesa. Infatti,

le parti sarebbero private della possibilità di un organico esercizio

del loro diritto di difesa in fase istruttoria, dovendosi decidere i

reclami avverso lo stato passivo formato dal commissario liquidatore,

mediante la immediata fissazione dell'udienza di discussione, senza che

la stessa sia preceduta dalla necessaria attività istruttoria.

Infine, una ulteriore violazione del principio di eguaglianza e del

diritto di difesa dovrebbe essere ravvisata nel disposto dell'ultimo

comma dell'art. 78 della legge bancaria, il quale stabilisce che i

commissari liquidatori esibiscano al tribunale, ove occorra ai fini

della decisione sui reclami, l'elenco dei creditori ammessi e delle

somme riconosciute a ciascuno, senza che ne sia data comunicazione alle

parti in causa, allo scopo di tutelare il segreto bancario. In

particolare, il richiamo alla esigenza di tutela del segreto bancario

non si giustificherebbe nei rispetti di una impresa in stato di

liquidazione coatta e perciò ormai privata del diritto di esercitare

il credito.

Le medesime questioni sono state successivamente sollevate dallo

stesso tribunale di Milano anche nel procedimento vertente tra Svedborn

Margherita ed altri ed il Banco di Milano, in liquidazione coatta,

insistendo in particolar modo sulle limitazioni del diritto di difesa

dei creditori chirografari opponenti, dovendo il tribunale decidere con

unica sentenza su tutte le opposizioni e senza possibilità di

accogliere e soddisfare in modo adeguato le istanze istruttorie delle

parti.

Nel primo dei giudizi di costituzionalità promosso dal tribunale

di Milano, si sono costituite la società Eurocurt, Grassi Orsini Maria

Luisa, la società Costruzioni aeronautiche G. Agusta, e la Banca

privata italiana, in liquidazione coatta.

La società Eurocurt, rilevato preliminarmente che il procedimento

che la riguardava si era svolto anche attraverso una fase istruttoria

con il pieno rispetto del principio del contraddittorio, deduce la

irrilevanza, nei propri confronti, delle questioni proposte.

La fondatezza delle questioni è stata sostenuta da Grassi Orsini

Maria Luisa con argomentazioni analoghe a quelle adottate a sostegno

dell'ordinanza di rinvio.

La società Costruzioni aeronautiche Agusta ha, a sua volta,

affermato la irrilevanza della questione relativa alla non

comunicabilità dell'elenco generale dei creditori chirografari della

Banca in liquidazione, attesa la insussistenza di un interesse dei

reclamanti a contestare i crediti ammessi, per l'esistenza di un

consorzio tra le Banche di interesse nazionale, che garantisce il

pagamento integrale dei creditori chirografari. Infondata sarebbe, poi,

la questione proposta in riferimento al procedimento di cui all'art.

78, secondo comma, legge bancaria, atteso che, sia pure attraverso un

procedimento agile da svolgersi tutto innanzi al collegio, sarebbe

consentito alle parti esercitare compiutamente il proprio diritto di

difesa, anche mediante l'esercizio di attività istruttoria.

La Banca privata italiana, in liquidazione coatta, deduce infine la

inammissibilità delle questioni proposte, non risultando dalla

ordinanza di rimessione l'oggetto e la natura dei singoli reclami, né

la indicazione di casi concreti in cui sarebbe stato indispensabile un

accertamento istruttorio, impedito dall'art. 78 della legge bancaria.

Le questioni sarebbero, comunque, infondate. La diversa disciplina

prevista per i crediti chirografari e privilegiati troverebbe

giustificazione nella differente natura di tali crediti.

La mancata previsione di una autonoma fase istruttoria, non

impedirebbe, tuttavia, lo svolgimento della necessaria attività

istruttoria. Infine il divieto di comunicazione dell'elenco dei

creditori sarebbe ampiamente giustificato dalla esigenza di tutelare il

segreto bancario.

Richiamandosi ad analoghe argomentazioni ha affermato la

infondatezza delle questioni proposte anche il Banco di Milano, in

liquidazione coatta, costituitosi nel secondo dei giudizi di

legittimità costituzionale promossi dal tribunale di Milano. È

intervenuto, in entrambi i giudizi, il Presidente del Consiglio dei

ministri, deducendo, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, la

infondatezza delle questioni proposte. La disciplina impugnata sarebbe

modellata in funzione degli specifici interessi del mercato del

credito, caratterizzato da una estrema delicatezza. In tale prospettiva

troverebbe piena giustificazione la diversa disciplina di posizioni tra

loro differenti, quali quelle dei creditori chirografari e

privilegiati.

Non sarebbero inoltre riscontrabili limitazioni al diritto di

difesa nel procedimento previsto per i creditori chirografari, essendo

possibile anche innanzi al Collegio un idoneo esercizio del diritto di

difesa.

Infine, il divieto di comunicare l'elenco dei creditori sarebbe

rispondente all'esigenza di rispettare il segreto bancario, componente

essenziale del risparmio, la cui tutela è garantita anche dall'art. 47

della Costituzione. Considerato in diritto :

1. - Con le ordinanze in epigrafe, emesse nei giudizi sui reclami

dei creditori chirografari esclusi o ammessi con riserva dai commissari

incaricati della liquidazione coatta amministrativa della Banca privata

italiana e, rispettivamente, del Banco di Milano, il tribunale a quo ha

sollevato di ufficio, in riferimento agli artt. 3 e 24 della

Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 209,

ultimo comma, del r.d. 16 marzo 1942, n. 267 (legge fallimentare), e

dell'art. 78, secondo ed ultimo comma, del r.d. 12 marzo 1936, n. 375,

convertito in legge 7 marzo 1938, n. 141 (legge bancaria).

Nelle due ordinanze, con motivazioni nella sostanza conformi, si

osserva anzitutto che l'art. 209, ultimo comma, della legge

fallimentare, facendo salve le speciali disposizioni della legge

bancaria relative all'accertamento dei crediti chirografari nella

liquidazione delle imprese esercenti il credito, avrebbe determinato

una ingiustificata discriminazione e disparità di trattamento per

questa categoria di creditori, rispetto ai creditori privilegiati, che

sono assistiti dalle diverse forme e garanzie di procedimento previste,

per la formazione dello stato passivo, dai primi tre commi dello stesso

art. 209. Tale disparità sarebbe accentuata dalla circostanza che il

procedimento regolato dagli artt. 76 e seguenti della legge bancaria

rappresenterebbe per i creditori chirografari una effettiva menomazione

del diritto di difesa, in quanto nel giudizio sui loro reclami davanti

al tribunale, causa la sommarietà del procedimento delineato dal

secondo comma dell'art. 78 di detta legge, essi sarebbero privati della

possibilità di una piena ed organica tutela delle loro pretese, per la

mancanza di una fase istruttoria prima dell'udienza di trattazione, e

la difficoltà dell'ulteriore istruzione probatoria eventualmente

occorrente, davanti al Collegio.

Altra violazione dei principi sanciti dagli artt. 3 e 24 della

Costituzione dovrebbe ravvisarsi nel disposto del quinto ed ultimo

comma dell'art. 78, per cui l'elenco dei creditori chirografari ammessi

deve bensì essere dai commissari esibito al tribunale, ove occorra per

decidere sulle contestazioni, "ma senza darne comunicazione alle parti

in causa, allo scopo di tutelare il segreto bancario". Dopo la

cessazione dell'attività dell'azienda di credito, posta in

liquidazione coatta, tale limite non avrebbe più ragion d'essere, e

l'elenco dei creditori chirografari dovrebbe essere depositato a

disposizione di tutti gli interessati, al pari di quello dei creditori

privilegiati e di coloro a cui siano riconosciuti diritti reali su cose

in possesso dell'azienda.

2. - Data l'identità delle questioni proposte, i due giudizi

possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.

È stato eccepito il difetto di rilevanza delle questioni sollevate

dal tribunale di Milano, osservando che il giudice a quo le ha

prospettate in limine e in termini astratti, senza alcuna motivazione

circa l'oggetto dei singoli reclami, e quindi senza indicazione di casi

concreti rispetto ai quali, in relazione all'applicabilità delle norme

denunciate, si fosse verificata insufficienza di istruttoria o lesione

del diritto di difesa; e che, in particolare, il divieto di

comunicazione dell'elenco dei creditori chirografari ammessi non poteva

dar luogo ad incidente di costituzionalità, poiché entrambi i giudizi

avevano ad oggetto solo opposizioni di creditori esclusi o ammessi con

riserva, e non impugnazioni di crediti altrui, talché nessuna lesione

del diritto di difesa dei singoli creditori opponenti poteva loro

derivare dalla mancata conoscenza dell'elenco dei creditori ammessi.

L'eccezione appare fondata rispetto alla questione di legittimità

dell'art. 78, ultimo comma, poiché da entrambe le ordinanze non

risulta l'esistenza di reclami aventi ad oggetto impugnazioni di

crediti ammessi, o di altre contestazioni, per cui fosse lamentato,

come lesivo del diritto di difesa, il difetto di comunicazione alle

parti in causa dell'elenco dei creditori chirografari: pertanto, non

discutendosi circa l'applicabilità in concreto della norma denunciata,

né essendo comunque indicati motivi per cui i giudizi non possano

essere definiti indipendentemente dalla risoluzione della dedotta

questione, deve rispetto ad essa dichiararsi il difetto di rilevanza.

Si deve invece riconoscere la rilevanza della prima questione,

concernente la legittimità delle disposizioni speciali della legge

bancaria che nella liquidazione coatta delle aziende di credito

disciplinano l'accertamento dei crediti chirografari e il procedimento

per la decisione sui relativi reclami. In entrambi i giudizi, di fronte

al vario comportamento processuale adottato da reclamanti, anche con

istanze di rimessione in istruttoria, ovvero di rinvio per assunzione

di prove, il tribunale, chiamato a decidere su tutti i reclami in unico

giudizio, prima di scendere all'esame di ciascuno di essi, ha

ritualmente sollevato la questione circa l'applicabilità del

particolare regime processuale dettato per l'accertamento dei crediti

chirografari, sotto il duplice profilo della discriminazione rispetto

al procedimento stabilito dalla legge per i crediti privilegiati, e

della possibile lesione del diritto di difesa nella sommaria istruzione

e decisione sui reclami.

3. - La questione non è fondata. Per quanto concerne, anzitutto,

la denunciata discriminazione, occorre considerare che le speciali

forme e modalità di accertamento dei crediti chirografari nella

liquidazione delle imprese esercenti il credito, stabilite dagli artt.

77 e seguenti della legge bancaria, e confermate dall'art. 209, ultimo

comma, della legge fallimentare del 1942, con espressa deroga al

disposto dell'art. 194, secondo comma, di quest'ultima legge, hanno una

precisa giustificazione nelle diverse esigenze che si presentano, di

regola, nella definizione delle posizioni dei creditori chirografari -

ossia generalmente dei clienti dell'azienda di credito - rispetto a

quelle dei creditori privilegiati o dei titolari di diritti reali.

Scopo della speciale disciplina normativa non è soltanto la tutela del

segreto bancario, a cui è fatto espresso richiamo nell'ultimo comma

dell'art. 78 (continuando ovviamente i clienti ad avervi interesse

anche quando una banca venga posta in liquidazione), ma anche e

soprattutto la considerazione del numero e della qualità dei

creditori: trattasi invero di numerosi rapporti, aventi la loro fonte

nei contratti bancari, ossia nelle diverse forme di deposito d'uso

comune, e nelle altre operazioni passive delle aziende di credito.

Rapporti tipici, di natura documentale, rispetto ai quali, nella

normalità dei casi, le scritture contabili, schede, documenti e titoli

in possesso dei commissari liquidatori e dei clienti, contengono sicura

prova sull'an e sul quantum dei diversi crediti, e solo eccezionalmente

possono dar luogo a contestazioni che richiedano laboriosi

accertamenti, con acquisizione di prove o perizie. D'altra parte, alla

speciale natura di questa categoria di rapporti, la cui rigorosa

disciplina risponde a ben note esigenze di certezza giuridica, fa

riscontro la opportunità di assicurare la massima speditezza nella

loro definizione, anche in sede di liquidazione coatta delle imprese

creditizie, nel fine di soddisfare con ogni possibile urgenza le

aspettative dei creditori chirografari, sia per doverosa tutela del

risparmio, a cui la Costituzione dà precisa garanzia in tutte le sue

forme, sia per considerazione degli importanti interessi economici e

finanziari che vengono compromessi da ogni crisi nell'esercizio della

funzione creditizia e dei servizi bancari.

Sono quindi evidenti le ragioni che hanno indotto il legislatore a

dettare norme procedurali particolari per l'accertamento dei crediti

chirografari della clientela delle banche, sia nella fase

amministrativa che in quella giurisdizionale, escludendo per questi

crediti l'applicazione delle modalità ordinarie del procedimento di

formazione dello stato passivo, previste dalla legge fallimentare e

dalla stessa legge bancaria per i creditori privilegiati ed i titolari

di diritti reali, la cui posizione può richiedere più laboriose

indagini e contestazioni, mal compatibili con le esigenze dinanzi

accennate.

La obbiettiva differenza tra la situazione giuridica dei creditori

chirografari d'una azienda di credito - valutata con riguardo all'id

quad plerumque accidit - e quella di coloro che vantano crediti

assistiti da privilegio o diritti reali, fornisce una sicura

giustificazione razionale della speciale normativa, nella quale non

può pertanto ravvisarsi violazione del principio di eguaglianza.

4. - Anche i dubbi prospettati dalle ordinanze di rinvio circa la

menomazione del diritto di difesa, che nell'accertamento dei crediti

chirografari non sarebbe sufficientemente assicurato, non possono

essere condivisi da questa Corte.

Non occorre riesaminare qui le critiche, richiamate dal giudice a

quo, a cui è stato sottoposto in generale l'istituto della

liquidazione coatta amministrativa, per le minori garanzie

giurisdizionali da esso offerte rispetto a quelle proprie

dell'ordinaria procedura fallimentare.

La legittimità dell'istituto, in riferimento ai principi sanciti

dagli artt. 3 e 24 della Costituzione, è stata già ripetutamente

riconosciuta da questa Corte (da ultimo con la sentenza n. 159 del

1975); e sarebbe fuori luogo ricordare le evidenti ragioni per cui esso

corrisponde in modo particolare agli interessi che impongono

l'intervento della pubblica amministrazione con dirette forme di

ingerenza e vigilanza anche nei casi di crisi ed insolvenza delle

imprese già autorizzate alla raccolta del risparmio e all'esercizio

del credito.

Scendendo all'esame della questione sollevata con riguardo al

combinato disposto dell'art. 209, ultimo comma, della legge

fallimentare e dell'art. 78, secondo comma della legge bancaria, deve

preliminarmente osservarsi che rimane estranea all'oggetto del presente

giudizio la soluzione dei dubbi esegetici ricordati dalle ordinanze di

rinvio, circa il preciso ambito di applicazione della disposizione

derogativa contenuta nell'art. 209, ultimo comma, interpretata in

correlazione con quelle dell'art. 194, primo e secondo comma, della

stessa legge. È infatti controverso in dottrina, mancando altresì sul

punto una consolidata giurisprudenza, se il rinvio dell'art. 209 alle

norme speciali della legge bancaria debba ritenersi operante per la

sola fase amministrativa di accertamento dei crediti chirografari,

ovvero si estenda anche alla fase giurisdizionale, ossia ai

procedimenti di impugnazione dello stato passivo, che per detti crediti

risulterebbero disciplinati, anziché dalle norme dei commi secondo e

terzo dell'art. 209 (e quindi da quelle ivi richiamate degli artt. 98 e

seguenti) solo dalle speciali disposizioni degli artt. 77 e seguenti

della legge bancaria.

Accogliendo questa seconda interpretazione, le ordinanze di rinvio

ravvisano nel precetto dell'art. 78, secondo comma, della legge

speciale una violazione del diritto di difesa delle parti, in quanto la

norma per cui il presidente del tribunale, scaduto il termine per il

deposito in cancelleria dei reclami dei creditori, da decidere in unico

giudizio, stabilisce, su richiesta dei commissari, la sezione e

l'udienza per la discussione della causa, si porrebbe "in aperta e non

conciliabile antitesi con l'intero vigente sistema processuale civile".

Si osserva al riguardo che nel sistema processuale vigente nel 1938

detta norma non costituiva ostacolo all'espletamento di eventuali

iniziative istruttorie, mentre nell'odierno sistema non sarebbe dato

rinvenire, tra le norme regolanti il processo ordinario di cognizione,

disposizioni idonee ad assicurare una organica possibilità di

esercizio del diritto di difesa, con adeguata istruzione dei reclami in

regolare contraddittorio.

5. - A giudizio di questa Corte, il procedimento previsto dalla

legge bancaria per la verifica giurisdizionale dei crediti

chirografari, anche dovendosi escludere, secondo la prospettazione del

giudice a quo, l'applicabilità delle disposizioni degli artt. 98 e

seguenti della legge fallimentare, non comporta tuttavia l'asserita

inammissibile lesione del diritto di difesa. Si deve al riguardo

considerare che l'accertamento dei crediti chirografari, crediti

assistiti di regola da titolo documentale, data la speciale natura,

già sopra ricordata, dei tipici rapporti intercorsi tra un'azienda di

credito e i suoi clienti, richiede generalmente una istruzione più

semplice, che già si avvale delle risultanze dell'esame compiuto dai

commissari liquidatori sulla base degli atti contabili e dei documenti

in possesso dell'azienda o esibiti dai creditori, sotto il controllo

del comitato di sorveglianza e secondo le direttive di un organo

pubblico qualificato per autorità e competenza tecnica, quale

l'Ispettorato per la difesa del risparmio.

Nel caso di reclami, il sindacato del tribunale sulla regolarità

delle operazioni effettuate in sede di formazione dello stato passivo

si svolge di regola mediante riesame delle prove documentali già

acquisite nella fase amministrativa o prodotte in causa dagli

interessati, trattandosi piuttosto di interpretarne e valutarne

giuridicamente il contenuto, che di disporre nuovi incombenti

istruttori.

Per questo la legge speciale non ha previsto la nomina di un

giudice istruttore e una fase di trattazione probatoria prima della

rimessione al collegio, disponendo che il presidente del tribunale,

sulla richiesta dei commissari, possa senz'altro fissare l'udienza per

la discussione e decisione sui reclami, e che nello stesso modo debba

procedersi anche nell'eventuale giudizio sulle contestazioni circa

l'ammissibilità di domande tardive, e nel giudizio di appello (artt.

79 e 80 della stessa legge). Nel vigente ordinamento processuale

civile non è questo il primo né il solo caso in cui il giudizio,

anche di primo grado, debba svolgersi direttamente e per intero davanti

al collegio; né può dirsi che la mancanza di una fase preliminare di

cognizione davanti al giudice istruttore comporti di per sé lesione

del diritto di difesa. Anche davanti al tribunale è infatti consentita

la richiesta e l'ammissione di eventuali ulteriori provvedimenti

istruttori, secondo i principi stabiliti dagli artt. 277 e seguenti del

codice di procedura civile; e d'altra parte, pur dovendo i reclami

essere decisi in unico giudizio, giusta il disposto dell'art. 78, primo

comma (che corrisponde a quello dell'art. 99 della legge fallimentare),

ove alcune delle cause risultino non ancora mature per la decisione il

collegio può adottare con ordinanza i necessari provvedimenti

istruttori, ed ammettere provvisoriamente al passivo in tutto o in

parte i crediti contestati, come previsto dallo stesso art. 99 dinanzi

richiamato. Anche sotto questo profilo, le norme della legge speciale

dirette a soddisfare le esigenze di speditezza del procedimento e

l'interesse della generalità dei creditori ad una sollecita

definizione delle loro posizioni non contrastano con la garanzia

costituzionale del diritto di difesa, che appare adeguatamente

assicurato.