Sentenza n. 258/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 27 maggio

1951, n. 165 (Sulla vaccinazione obbligatoria contro l'epatite virale

B), della legge 4 febbraio 1966, n. 51, della legge 6 giugno 1939, n.

891 e della legge 5 marzo 1963, n. 292, 20 marzo 1968 n. 419

(Modificazioni alla legge 5 marzo 1963, n. 292, recante provvedimenti

per la vaccinazione antitetanica obbligatoria), promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa l'11 gennaio 1994 dal Pretore di Bassano del

Grappa nel procedimento civile vertente tra Zampierin Erminio ed il

Comune di Bassano del Grappa, iscritta al n. 83 del registro

ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 11, prima serie speciale, dell'anno 1994;

2) ordinanza emessa il 12 gennaio 1994 dal Pretore di Bassano

del Grappa nel procedimento civile vertente tra Dal Molin Daniele ed

altra ed il Sindaco del Comune di Pianezze, iscritta al n. 100 del

registro ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 12, prima serie speciale, dell'anno 1994;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 25 maggio 1994 il Giudice

relatore Renato Granata;

Ritenuto in fatto

1. - In un giudizio di opposizione, a sanzione amministrativa

irrogata all'opponente per non aver sottoposto la figlia minore alla

vaccinazione obbligatoria contro l'epatite virale B, in violazione

degli artt. 1, comma 2 e 7, della legge 27 maggio 1991 n. 165,

l'adito Pretore di Bassano del Grappa ha ritenuto rilevante e non

manifestamente infondata, in riferimento all'art. 32 della

Costituzione, ed ha per ciò sollevato - con ordinanza dell'11

gennaio 1994 - questione incidentale di legittimità della predetta

legge 165/1991.

Nella motivazione del provvedimento di rinvio il dubbio di

costituzionalità si fonda sulla considerazione che, nella predetta

legge 1991 n. 165, come nelle altre leggi impositive di obblighi

vaccinali, difettano sia la previsione di accertamenti preventivi -

idonei, se non ad eliminare, certamente a ridurre il rischio, sia

pure percentualmente modesto, di gravi complicanze da vaccino, con

esiti lesivi dell'integrità psicofisica - volti alla verifica della

sussistenza di eventuali controindicazioni alla vaccinazione, sia la

specificazione del tipo di accertamenti che debbono a tal fine

compiersi, non potendosi la visita, comprendente un esame obiettivo e

la raccolta dell'anamnesi, ritenere di per sé sola sufficiente ad

individuare od escludere le molteplici patologie che costituiscono

controindicazioni alla somministrazioni di vaccini, considerato in

particolare che esse possono essere asintomatiche.

Ciò appunto lascerebbe ipotizzare - sempre secondo il Pretore a

quo - la violazione dell'art. 32 della Costituzione, sotto il

triplice profilo di violazione, rispettivamente, della riserva di

legge, del diritto alla salute, e dei limiti imposti dal rispetto

della persona umana.

2. - Con altra ordinanza, in data del 2 gennaio 1994, emessa in

analogo giudizio di opposizione a sanzione amministrativa relativa

(in questo caso) ad omessa presentazione di minore alla vaccinazione

antipolio antidifterica ed antitetanica, lo stesso Pretore di Bassano

del Grappa, ha sollevato, in riferimento sempre all'art. 32 della

Costituzione, questione identicamente motivata con riguardo alla

disciplina di quella vaccinazione, individuata - in motivazione -

nella "legge 4 febbraio 1966 n. 51, legge 6 giugno 1939 n. 891 e

legge 5 marzo 1963, n. 292, e successive modificazioni ed

integrazioni - con particolare riguardo agli artt. 1 e 3 legge n.

51/1966, 1 e 2, ultimo comma, legge n. 891/1939, 1, 2 e 3 legge 20

marzo 1968, n. 419 (Modificazioni alla legge 5 marzo 1963, n. 292,

recante provvedimenti per la vaccinazione antitetanica obbligatoria)"

(e più sinteticamente, indicata in dispositivo con esclusivo

riferimento alle" leggi 1966 n. 51, 1939 n. 891, 1963 n. 292").

3. - In entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del

Consiglio, per eccepire, preliminarmente, l'inammissibilità delle

questioni sollevate per incertezza sul thema decidendum (stante la

denuncia, in dispositivo, di intere leggi e non specifiche norme); e,

in subordine, nel merito, la loro infondatezza. Considerato in diritto

1. - Nel denunciare la legge 27 maggio 1991 n. 165 (sulla

"obbligatorietàdella vaccinazione contro l'epatite virale B"),

lamenta in sostanza il Pretore a quo la omessa previsione, in quel

contesto, di accertamenti preventivi - "idonei quanto meno a ridurre

il rischio, pur percentualmente modesto, di lesioni della integrità

psico-fisica per complicanze da vaccino" - "volti alla verifica della

sussistenza di eventuali controindicazioni alla vaccinazione, nonché

della specificazione dei tipi di accertamenti che debbono a tal fine

compiersi", ritenendo la visita obiettiva e la raccolta dell'anamnesi

non sufficienti per escludere la presenza delle molteplici patologie,

anche asintomatiche, che costituiscono controindicazioni alle

vaccinazioni.

Ed in tale prospettiva egli ipotizza il contrasto della suddetta

normativa con il precetto costituzionale dell'art. 32, sotto il

triplice profilo di violazione:

a) della riserva (sia pur relativa) di legge, ivi sancita (e

che imporrebbe la previsione di quegli accertamenti nella disciplina

di principio regolante gli aspetti essenziali della materia;

b) del diritto alla salute del soggetto passivo, per il

pregiudizio che potrebbe derivargli dal trattamento sanitario

obbligatorio come ora praticato;

c) del principio del rispetto della persona umana, che

imporrebbe la ricerca, per quanto possibile, del consenso e della

partecipazione degli obbligati e dei genitori, cui dovrebbe essere

appunto anche finalizzata l'esecuzione degli accertamenti diagnostici

preventivi.

1-bis. - In riferimento al medesimo parametro costituzionale e con

identiche motivazioni lo stesso Pretore ha denunciato, in altro

procedimento, anche le leggi 4 febbraio 1966 n. 51, 6 giugno 1939 n.

981, 5 marzo 1963 n. 292 e 20 marzo 1988 n. 419, sulle vaccinazioni

obbligatorie antipolio, antidifterica ed antitetanica.

2. - I due giudizi possono riunirsi per la sostanziale identità

del contenuto delle questioni con esso sollevate.

3. - Preliminarmente va esaminata l'eccezione pregiudiziale di

inammissibilità formulata, in entrambi i procedimenti, dalla

Avvocatura di Stato, eccezione che deve senz'altro, però,

respingersi non sussistendo - già alla stregua di quanto riferito

nella narrativa - la denunziata incertezza del thema decidendum.

4. - Ancora in limine, va del pari escluso che possano nella

specie influire, come ius superveniens, le innovazioni normative di

cui all'art. 9 del sopravvenuto d.-l. 6 maggio 1994 n. 273 - sulla

vietata imponibilità coercitiva delle vaccinazioni obbligatorie e

sul carattere vincolante del certificato del medesimo curante e dello

specialista ai fini dell'esonero dal trattamento obbligatorio - in

quanto, invero, in tema di sanzioni amministrative (come quella di

cui qui si discute), per pacifica giurisprudenza, non può farsi

applicazione del principio di retroattività della disposizione più

favorevole dettato dall'art. 2, comma 3, c.p. in materia di

successione nel tempo di norme penali.

4. - Nel merito, i rilievi del Pretore rimettente vanno delibati

alla luce dei principi da questa Corte già enunciati sui limiti e

condizioni di compatibilità dei trattamenti sanitari obbligatori con

il precetto costituzionale del diritto alla salute, sub art. 32 della

Costituzione.

Al riguardo si è avuto anche di recente occasione di ribadire

come la norma del citato art. 32 postuli il necessario

contemperamento del diritto alla salute del singolo (anche nel suo

contenuto negativo di non assoggettabilità a trattamenti sanitari

non richiesti od accettati) con il coesistente e reciproco diritto di

ciascun individuo (sentenza 1994 n. 218 ) e con la salute della

collettività (sentenza 1990 n. 307); nonché, nel caso in

particolare di vaccinazioni obbligatorie, "con l'interesse del

bambino", che esige "tutela anche nei confronti dei genitori che non

adempiono ai compiti inerenti alla cura del minore" (sentenza

132/1992).

Su questa linea si è ulteriormente precisato che la legge

impositiva di un trattamento sanitario non è incompatibile con

l'art. 32 della Costituzione:

a) "se il trattamento sia diretto non solo a migliorare o a

preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a

preservare lo stato di salute degli altri, giacché è proprio tale

ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della

collettività, a giustificare la compressione di quella

autodeterminazione dell'uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla

salute in quanto diritto fondamentale (cfr. sentenza 1990 n. 307);

b) se vi sia "la previsione che esso non incida negativamente

sullo stato di salute di colui che vi è assoggettato, salvo che per

quelle sole conseguenze, che, per la loro temporaneità e scarsa

entità, appaiano normali di ogni intervento sanitario e, pertanto,

tollerabili" (ivi);

c) se nell'ipotesi di danno ulteriore alla salute del soggetto

sottoposto al trattamento obbligatorio - ivi compresa la malattia

contratta per contagio causato da vaccinazione profilattica - sia

prevista comunque la corresponsione di una "equa indennità" in

favore del danneggiato (cfr. sentenza 307 cit. e v. ora legge n.

210/1992). E ciò a prescindere dalla parallela tutela risarcitoria,

la quale "trova applicazione tutte le volte che le concrete forme di

attuazione della legge impositiva del trattamento o di esecuzione

materiale di esso non siano accompagnate dalle cautele o condotte

secondo le modalità che lo stato delle conoscenze scientifiche e

l'arte prescrivono in relazione alla sua natura" (sulla base dei

titoli soggettivi di imputazione e con gli effetti risarcitori pieni

previsti dall'art. 2043 c.c.: sentenza n. 307/1990 cit.).

5. - In questo quadro di riferimento, le ordinanze di rimessione

privilegiano evidentemente il profilo individuale di tutela della

salute con considerazioni volte a sottolineare la necessità che il

soggetto vaccinando sia messo quanto più possibile al riparo dai

rischi di complicanze da vaccino.

Tali considerazioni meritano attenta riflessione ma non possono

essere correttamente apprezzate se non in necessario bilanciamento

con la considerazione anche del parallelo profilo che concerne la

salvaguardia del valore (compresente come detto nel precetto

costituzionale evocato) della salute collettiva, alla cui tutela -

oltre che, (non va dimenticato) a tutela della salute dell'individuo

stesso - sono finalizzate le prescrizioni di legge relative alle

vaccinazioni obbligatorie.

In questa prospettiva e per quanto innanzi premesso, emerge come

le esigenze cautelative sottolineate dal Pretore già trovino un

primo livello di risposta nella doverosità dell'osservanza, in sede

di attuazione ed esecuzione del trattamento obbligatorio, di quelle

"cautele o .. modalità che lo stato delle conoscenze scientifiche e

l'arte prescrivono in relazione alla sua natura", e la cui violazione

fonda appunto la tutela aquiliana ex art. 2043 cit.

Tuttavia il Pretore, evidentemente, ritiene necessaria una più

puntuale ed espressa prescrizione di siffatte cautele mediante la

previsione e specificazione a livello normativo dei singoli

accertamenti preventivi idonei a ridurre, se non ad eliminare

radicalmente, il rischio, che peraltro egli stesso riconosce

percentualmente modesto, di lesioni alla integrità psico-fisica per

complicanze da vaccino.

Ma al riguardo non può non rilevarsi che pur quando la lamentata

omessa prescrizione espressa e specifica della doverosità di

accertamenti siffatti fosse - in tesi - da ritenersi non in piena

consonanza con la garanzia costituzionale del diritto alla salute

assicurata al singolo, il porre rimedio a tale inconveniente

esulerebbe dai poteri di questa Corte.

5-bis. - Invero, proprio per la necessità - già sottolineata -

di realizzare un corretto bilanciamento tra la tutela della salute

del singolo e la concorrente tutela della salute collettiva, entrambe

costituzionalmente garantite, si renderebbe necessario porre in

essere una complessa e articolata normativa di carattere tecnico - a

livello primario attesa la riserva relativa di legge, ed

eventualmente a livello secondario integrativo - che, alla luce delle

conoscenze scientifiche acquisite, individuasse con la maggiore

precisione possibile le complicanze potenzialmente derivabili dalla

vaccinazione, e determinasse se e quali strumenti diagnostici idonei

a prevederne la concreta verificabilità fossero praticabili su un

piano di effettiva fattibilità. Ed al tempo stesso - per evitare che

la prescrizione indiscriminata e generalizzata di tutti gli

accertamenti preventivi possibili, per tutte le complicanze

ipotizzabili e nei confronti di tutte le persone da assoggettare a

tutte le vaccinazioni oggi obbligatorie rendesse di fatto

praticamente impossibile o estremamente complicata e difficoltosa la

concreta realizzabilità dei corrispondenti trattamenti sanitari - si

dovrebbero fissare standards di fattibilità che nella discrezionale

valutazione del legislatore potrebbero dover tenere anche conto del

rapporto tra costi e benefici, eventualmente stabilendo criteri

selettivi in ordine alla utilità - apprezzata anche in termini

statistici - di eseguire gli accertamenti in questione.

Il giudice a quo richiede in definitiva un adeguamento a

Costituzione che si prospetta comunque non a rime obbligate e quindi

implicherebbe ineludibilmente l'intervento del legislatore, al quale

questa Corte non potrebbe sostituirsi.

6. - Da qui la pronunzia di inammissibilità che la Corte va a

rendere, non senza richiamare, peraltro, l'attenzione del legislatore

stesso sul problema affinché, ferma la obbligatorietà generalizzata

delle vaccinazioni ritenute necessarie alla luce delle conoscenze

mediche, siano individuati e siano prescritti in termini normativi,

specifici e puntuali, ma sempre entro limiti di compatibilità con le

sottolineate esigenze di generalizzata vaccinazione, gli accertamenti

preventivi idonei a prevedere ed a prevenire i possibili rischi di

complicanze.