Sentenza n. 235/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9 bis, comma

terzo, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo Unico delle leggi per

la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni

comunali), introdotto dall'art. 5 della legge 23 dicembre 1966, n.

1147 (Modificazioni alle norme sul contenzioso elettorale

amministrativo), promosso con ordinanza emessa il 10 ottobre 1988 dal

Tribunale di Lecce nel procedimento civile vertente tra Viva Ubaldo e

Rugge Liberato ed altro, iscritta al n. 729 del registro ordinanze

1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50,

prima serie speciale, dell'anno 1988;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio dell'8 marzo 1989 il Giudice

relatore Ettore Gallo;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza 10 ottobre 1988, il Tribunale di Lecce sollevava

questione di legittimità costituzionale dell'art. 9 bis, comma

terzo, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo Unico delle leggi per

la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni

comunali) con riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione, nella

parte in cui, consentendo il ricorso immediato all'Autorità

giudiziaria ordinaria, priverebbe l'eletto della facoltà di far

cessare la causa di decadenza dalla carica elettiva, una volta

decorso il termine di cui all'ultimo comma dell'art. 6 della legge 23

aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed

incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale,

comunale e circoscrizionale, e in materia di incompatibilità degli

addetti al Servizio sanitario nazionale).

Osservava, infatti, l'ordinanza (in relazione ad un ricorso, ex

art. 9 bis citato, proposto da un cittadino elettore per ottenere la

decadenza dalla carica di Consigliere comunale di un dipendente della

Unità Sanitaria Locale pluricomunale), che tale procedura, di

ricorso diretto all'Autorità giudiziaria ordinaria, priva il

cittadino eletto della possibilità di avvalersi del maggior termine

della più ampia tutela prevista nella procedura amministrativa di

cui all'art. 7 della legge 23 aprile 1981, n. 154.

Va precisato che il dipendente U.S.L. era venuto a trovarsi in

situazione di ineleggibilità a seguito della sentenza 17 febbraio

1987 n. 43 di questa Corte, che aveva esteso la causa

d'ineleggibilità, prevista dall'art. 2 n. 8 della citata legge n.

154 del 1981 limitatamente a coloro che, facendo parte dell'ufficio

di direzione dell'unità sanitaria o essendone coordinatori,

dipendevano da U.S.L. coincidente con il territorio del Comune o in

esso ricomprese, anche a chi si trovava nelle stesse condizioni in

U.S.L. "pluricomunali".

In relazione all'effetto retroattivo della sentenza della Corte,

il consigliere colpito da causa d'ineleggibilità sopravvenuta aveva

tempo dieci giorni per farla cessare, a far epoca dal giorno

successivo alla pubblicazione della sentenza; e ciò ai sensi

dell'ultimo comma dell'art. 6 della legge n. 154 del 1981.

Nella specie il consigliere, probabilmente confidando nel maggior

termine proprio della procedura amministrativa affidata

all'iniziativa del Consiglio comunale (peraltro in questo caso

nemmeno esercitata), aveva fatto cessare la causa d'ineleggibilità

soltanto molti mesi dopo, quando il 1° dicembre 1987 si era dimesso,

e quando, perciò, erano scaduti i dieci giorni concessi dall'art. 6

della legge n. 154 del 1981.

Secondo il giudice rimettente, una siffatta situazione, da una

parte, poneva in condizioni deteriori chi veniva colpito dalla

procedura diretta rispetto a coloro che potevano fruire della più

ampia tutela concessa dalla procedura amministrativa (art. 3

Costituzione), e, dall'altra, offendeva anche il principio di cui

all'art. 51 della Costituzione, dato che proprio a quest'ultimo si

sarebbe ispirata la legge n. 154 del 1981 disciplinando la più

garentistica procedura di cui all'art. 7.

2. - Interveniva nel giudizio innanzi a questa Corte il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale

dello Stato, la quale presentava innanzitutto tre eccezioni di

inammissibilità della sollevata questione.

Secondo la prima, la questione sarebbe irrilevante a causa

dell'efficacia retroattiva della sentenza di questa Corte che

porrebbe il consigliere in condizioni di ineleggibilità originaria,

e perciò non più rimediabile. Le cause d'ineleggibilità, infatti,

devono essere rimosse prima che la candidatura venga presentata.

La seconda questione d'inammissibilità si fonda sulla

sopravvivenza, o meno, della procedura diretta popolare, dopo la

sopravvenienza della legge n. 154 del 1981. L'Avvocatura si riferisce

a contrastante giurisprudenza in proposito della Corte di Cassazione,

ma mostra di aderire ad una corrente che - secondo l'avviso

dell'Avvocatura - indicherebbe nella pregiudizialità della

contestazione amministrativa il presupposto che legittimerebbe il

ricorso alla procedura ex art. 9 bis, comma terzo, del D.P.R. n. 570

del 1960.

La terza eccezione, infine, riguarda l'asserita impossibilità per

la Corte di dichiarare l'illegittimità costituzionale del comma in

contestazione, in quanto la Corte dovrebbe allora conseguentemente

provvedere alla statuizione di un vero e proprio sistema normativo

per consentire al consigliere chiamato in causa di rimuovere - se

creda - la causa d'ineleggibilità: il che è peculiare prerogativa

dei poteri del legislatore.

Nel merito, ritiene l'Avvocatura che i due procedimenti non sieno

fra loro comparabili, o che, comunque, non vi sia alcuna

incompatibilità fra art. 51 della Costituzione e procedimento ex

art. 9 bis in esame;

Chiedeva, perciò, che, in subordine, la questione venisse

dichiarata infondata.

3. - L'ordinanza è stata ritualmente comunicata, notificata e

pubblicata senza che la parte privata si sia costituita. Considerato in diritto

1. - L'ordinanza di rimessione dubita della legittimità

costituzionale del procedimento diretto popolare previsto nell'art. 9

bis, comma terzo, del D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, introdotto

dall'art. 5 della legge 23 dicembre 1966 n. 1147, con il quale si

consente a qualunque cittadino di ricorrere direttamente

all'Autorità giudiziaria ordinaria per far valere cause

d'ineleggibilità o d'incompatibilità che viziano la permanenza in

carica dei consiglieri comunali.

Secondo il giudice rimettente l'illegittimità di tale procedura

deriverebbe innanzitutto dall'art. 3 della Costituzione, perché

verrebbe a privare il consigliere della maggiore e più garentistica

tutela inerente al procedimento amministrativo ex art. 7 della legge

n. 154 del 1981, di cui viene avvantaggiato chi a quest'ultimo,

anziché al primo, sia sottoposto. E, in secondo luogo, anche dalla

incompatibilità del procedimento ex art. 9 bis con il principio di

cui all'art. 51 della Costituzione che, facendo dell'ineleggibilità

un'eccezione, intende rendere il più possibile rimovibili le cause

che impediscono al cittadino l'elettorato passivo, così come è

nello spirito della successiva legge n. 154 del 1981.

L'Avvocatura generale, come si è visto, ha eccepito tre cause

d'inammissibilità della questione, e si è dichiarata comunque per

l'infondatezza nel merito.

2. - Vanno esaminate innanzitutto le eccezioni d'inammissibilità.

Quanto alla prima, va rilevato che il Consigliere qui in

contestazione al momento della sua elezione non versava in alcuna

causa d'ineleggibilità, in guisa che, non solo si è svolto senza

difetti il rapporto elettorale, ma esso poi si è concluso e

consolidato nella convalida dell'elezione, pronunziata con formale

delibera consiliare.

Risulta, altresì, che, a seguito del ricorso di vari elettori del

Comune, fra cui lo stesso Viva Ubaldo, nuovamente oggi ricorrente,

l'Autorità giudiziaria si era già pronunziata sul punto della

pretesa ineleggibilità del dott. Rugge, rigettando il ricorso con

sentenza n. 1332 del 1985 dello stesso Tribunale di Lecce, passata in

giudicato.

Probabilmente proprio in considerazione del giudicato, l'ordinanza

considera la sentenza della Corte (estensiva della causa

d'ineleggibilità di cui all'art. 2 n. 8 della legge n. 154 del 1981

anche alla situazione nella quale versava il dott. Rugge) quale causa

sopravvenuta. Infatti, anche a tenere conto della retroattività

della sentenza, essa comunque non potrebbe mai distruggere il

giudicato, e perciò potrebbe al più spiegare i suoi effetti dai

momenti successivi, allorquando il dott. Rugge, reso edotto della sua

ineleggibilità dalla sentenza della Corte, avrebbe potuto e dovuto

rimuoverne la causa.

Nel caso di specie, infatti, non è l'erronea opinione del

cittadino che considera conforme a Costituzione la legge che tale non

era, ma è una sentenza passata in giudicato dell'Autorità

giudiziaria che consolida in situazione di liceità la posizione del

cittadino.

È esclusa, quindi, l'inammissibilità della questione sotto

questo primo profilo.

Per quanto concerne la seconda eccezione, va rilevato che il

giudice a quo ha esercitato la sua scelta nella contrastante

giurisprudenza relativa alla coesistenza, o non, delle due procedure,

ed ha proposto la questione di legittimità costituzionale proprio

sul presupposto dell'alternatività dei due procedimenti. D'altra

parte, non sembra che la sentenza della Corte di Cassazione riportata

nell'atto di intervento a p. 9 (18 febbraio 1982 n. 1020) contraddica

la tesi del Tribunale di Lecce: ché, anzi, vi si dice che l'azione

popolare non è incompatibile con il procedimento amministrativo,

riguardando l'ipotesi che quest'ultimo non vi sia stato o si sia

concluso con deliberazione negativa di conferma del consigliere nella

carica.

Nemmeno sotto questo riflesso è, perciò, ravvisabile alcuna

causa di inammissibilità.

Infine, la terza ed ultima eccezione appare priva di consistenza.

Qualora, infatti, venisse accolta la richiesta di dichiarare

l'illegittimità costituzionale dell'art. 9 bis, terzo comma, del

D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, cui si riferisce il dispositivo

dell'ordinanza, il procedimento popolare giurisdizionale cadrebbe e

resterebbe in vita soltanto quello amministrativo, disciplinato

dall'art. 7 della legge 23 aprile 1981, n. 154; procedimento legato,

peraltro, ad un'ulteriore fase giurisdizionale eventuale qualora

fosse dichiarata la decadenza del consigliere. La decisione di questa

Corte, perciò, avrebbe carattere meramente ablativo, e non

postulerebbe alcuna additiva sistematica: i poteri discrezionali del

legislatore non sarebbero, perciò, messi in pericolo.

3. - Nel merito la questione non è fondata.

Nell'attuale sistema della legge l'eletto non è privato di alcun

vantaggio, e non esiste, perciò, alcuna lesione dei parametri

invocati.

Quando si verifica, infatti, la sopravvenienza di una causa di

ineleggibilità o di incompatibilità, vi sarebbe stata offesa ai

principi se il legislatore avesse previsto semplicemente l'automatica

decadenza dell'eletto. A questi, invece, è data possibilità di

rimuovere la causa inficiante, ed entro un termine che appare del

tutto ragionevole, attesoché si tratta soltanto di presentare delle

dimissioni: com'è appunto nel caso di specie, dove non sussiste

ragione alcuna perché l'eletto debba continuare a detenere

nell'U.S.L., di cui il Comune dov'egli è consigliere è partecipe,

una carica direttiva. I dieci giorni concessi dall'art. 6 della legge

n. 154 del 1981, dal momento in cui la causa si è concretizzata,

sono più che sufficienti per compiere un atto così semplice.

Il quale, poi, è un atto assolutamente doveroso. A tale

proposito, va rilevato che l'eletto, lungi dall'essere svantaggiato,

è stato ampiamente avvantaggiato nei confronti di coloro che,

trovandosi in condizioni del tutto analoghe, si sono dovuti dimettere

addirittura prima della presentazione delle candidature nell'ipotesi

della causa di ineleggibilità (come nella specie), o subito dopo

l'elezione per il caso dell'incompatibilità. Egli, pertanto, ha

potuto nella specie fruire durante la campagna elettorale di quella

posizione di privilegio che la legge giustamente negava agli altri, e

che successivamente il giudice delle leggi ha riconosciuto che non

sarebbe spettata nemmeno a lui. Ciononostante, per le ragioni già

illustrate, gli viene consentito di sanare la conseguita elezione

rimuovendo, entro un termine congruo, la causa inficiante, almeno dal

momento in cui essa si è resa ormai evidente.

Effettivamente c'è anche il procedimento amministrativo,

disciplinato dall'art. 7, che, di fatto, proroga il termine entro cui

l'eletto è tenuto ad eliminare le cause d'ineleggibilità o

d'incompatibilità. Ma si tratta di un procedimento sicuramente utile

per chiarire i casi dubbi, dato che l'eletto ha la possibilità di

presentare le sue osservazioni e di ottenere una finale convalida

dalla deliberazione del Consiglio: l'eletto, però, lo affronta a suo

rischio, qualora abbia ritenuto di non osservare il termine di cui

all'art. 6 della legge, e potrà, comunque, semmai provvedervi

davanti al giudice ordinario se il Consiglio pronunciasse la sua

decadenza.

In realtà, è proprio in considerazione di possibili

condiscendenze da parte di maggioranze consiliari benevole che, o non

assumono alcuna iniziativa o, se sollecitate a farlo, la risolvono a

favore dell'eletto, il legislatore non ha abrogato l'art. 9 bis,

inserito nel D.P.R. n. 570 del 1960 dall'art. 5 della legge n. 1147

del 1966: e ciò benché fosse stato prodigo di abrogazioni, come

appare dall'art. 10 della legge n. 154 del 1981, che al n. 2 abroga

di quel decreto ben 6 articoli, oltre ad altri dieci di leggi varie e

a ben due intere leggi.

Ed è molto significativo che l'iniziativa dell'azione diretta, ex

art. 9 bis, sia concessa non soltanto a qualsiasi cittadino elettore

di quel comune, ma anche al Prefetto (art. 9 bis, quarto comma): a

testimoniare quanto interest rei publicae che le elezioni si svolgano

in condizioni di parità per tutti, e che siano garantiti il buon

andamento e l'imparzialità dell'amministrazione pubblica.

Non dunque certo l'art. 9 bis del decreto impugnato può essere,

comunque, ritenuto lesivo dei parametri invocati. D'altra parte,

quand'anche fosse stata esatta la doglianza concernente la perdita

del beneficio del maggior termine, sarebbe semmai l'ultimo comma

dell'art. 6 della legge n. 154 del 1981 a rappresentare l'autentico

ostacolo al godimento di quel più ampio spazio temporale: articolo

peraltro non impugnato.