Sentenza n. 231/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti, promossi con le ordinanze emesse il 18 aprile

1975 dal tribunale di Torino (II sezione penale) ed il 16 aprile 1975

dal tribunale di Milano (I sezione penale), rispettivamente iscritte ai

nn. 15 e 16 del registro ricorsi 1975, per conflitto di attribuzione

tra poteri dello Stato sorto a seguito del rifiuto, opposto dalla

Commissione parlamentare d'inchiesta sul fenomeno della mafia in

Sicilia, di trasmettere documenti richiesti dai predetti tribunali.

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Commissione

parlamentare d'inchiesta sul fenomeno della mafia in Sicilia;

udito nell'udienza pubblica dell'8 ottobre 1975 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

uditi gli avvocati Aldo Sandulli e Gian Domenico Pisapia, per la

Commissione parlamentare, e gli avvocati Alberto Dall'Ora e Giovanni

Bovio, per il tribunale di Milano.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 18 aprile 1975 nel corso di un

procedimento penale a carico di Pantaleone Michele e Einaudi Giulio, il

tribunale di Torino sollevava conflitto di attribuzione ai sensi

dell'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, nei confronti del potere

legislativo, assumendo che la Commissione parlamentare di inchiesta sul

fenomeno della mafia in Sicilia, istituita con legge 20 dicembre 1962,

n. 1720 - dopo aver aderito solo in minima parte alle richieste,

avanzate con precedenti ordinanze dallo stesso tribunale, di copie di

documenti ritenuti necessari ai fini della indagine - ad una successiva

richiesta, disposta con ordinanza 31 gennaio 1975, della predetta

documentazione, ritenuta ormai non più segreta a seguito della

pubblicazione della "Relazione sui lavori svolti e sullo stato del

fenomeno mafioso al termine della V Legislatura", aveva ribadito il

proprio rifiuto con una lettera in data 21 febbraio 1975.

2. - I fatti da cui ha tratto origine il procedimento penale

risalgono al 1969 quando l'editore Giulio Einaudi pubblicava il libro

di Michele Pantaleone "Antimafia occasione mancata" nel quale l'attore

attribuisce a Bernardo Canzoneri, Gaspare Cusenza, Giovanni Gioia e

Orazio Ruisi la commissione di vari reati.

A seguito delle querele sporte dalle persone sopra menzionate,

nell'aprile e nel maggio 1969 il Procuratore della Repubblica di Torino

citava a giudizio direttissimo il Pantaleone e l'Einaudi per rispondere

dei reati di cui agli artt. 81, 110-595 del codice penale e 13 della

legge 8 febbraio 1948, n. 47.

Nel corso del dibattimento ed in particolare nelle diverse udienze

tenutesi nel 1973, la difesa degli imputati, cui si è generalmente

associato il pubblico ministero, chiedeva l'acquisizione agli atti di

documenti in possesso della Commissione antimafia ed il tribunale

provvedeva emettendo le relative ordinanze.

Seguivano le risposte in gran parte negative della Commissione, cui

peraltro il tribunale continuò a chiedere oltre la documentazione non

ricevuta, anche altri atti che lo svolgimento del processo faceva, via

via, apparire rilevanti ai fini dell'accertamento della verità.

Perdurando il diniego della Commissione, espresso definitivamente

con la citata lettera del 21 febbraio 1975, alla udienza del 18 aprile

1975 la difesa degli imputati sollecitava il tribunale a sollevare

conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale. Il

pubblico ministero si associava alla richiesta e, in conformità, il

tribunale emetteva la nota ordinanza del 18 aprile 1975.

3. - Con altra ordinanza, emessa il 16 aprile 1975 nel corso di un

procedimento penale a carico di Villani Silvano, il tribunale di Milano

sollevava analogo conflitto nei confronti della Commissione antimafia,

denunciando la violazione degli artt. 24, 101 e seguenti della

Costituzione.

Il Villani aveva pubblicato sul Corriere della Sera del 4 settembre

1971 un articolo intitolato "La voce della mafia al telefono", nel

quale affermava essere Italo Jalongo un pregiudicato per truffa, un

mafioso e come tale aver fatto diversi favori a personaggi importanti.

Lo Jalongo sporse querela per diffamazione a mezzo stampa concedendo la

più ampia facoltà di prova. Il 2 aprile 1973 il Villani veniva citato

a giudizio direttissimo dal Procuratore della Repubblica di Milano

sotto l'imputazione del reato di cui agli articoli 595-81 del codice

penale e 13 della legge n. 47 del 1948, per le affermazioni contenute

nell'articolo suddetto.

Dall'8 maggio 1973 si sono susseguite le udienze dibattimentali

spesso rinviate a causa della pendenza delle trattative per la

remissione della querela. All'udienza del 22 aprile 1974, avendo la

difesa del Villani chiesto che venissero acquisiti atti in possesso

della Commissione antimafia ed essendosi associato alla richiesta il

pubblico ministero, il tribunale in pari data emetteva la relativa

ordinanza. Pervenuta la comunicazione in data 6 dicembre 1974, con la

quale la Commissione antimafia rifiutava gli atti richiesti, il

tribunale, in data 12 febbraio 1974, emetteva nuova ordinanza di

richiesta degli atti in questione, replicando nelle premesse alle

argomentazioni della Commissione, e affermando, tra l'altro, che la

prova liberatoria spetta all'imputato o per richiesta del querelante o

a norma dell'art. 51 del codice penale in relazione agli artt. 21 e 24

della Costituzione.

Con successiva nota del 26 marzo 1975 la Commissione in risposta

all'ordinanza 12 febbraio, ribadiva il rifiuto di esibire i documenti,

insistendo sul corretto significato da attribuire alla "pubblicazione"

disposta al termine della V legislatura.

All'udienza del 16 aprile la difesa del Villani chiedeva al

tribunale di sollevare conflitto di attribuzione davanti alla Corte

costituzionale nei confronti dell'antimafia. Il pubblico ministero, dal

canto suo, si associava alla richiesta "facendola propria", ed il

tribunale emetteva la nota ordinanza 16 aprile 1975.

4. - Con ordinanze nn. 228 e 229 dell'8 luglio 1975 la Corte

costituzionale, a norma dell'art. 37 della legge n. 87 del 1953,

dichiarava l'ammissibilità dei ricorsi per conflitto di attribuzione

proposti rispettivamente dal tribunale di Torino e dal tribunale di

Milano, disponendo altresì che: a) la cancelleria della Corte desse

immediata comunicazione al ricorrente della ordinanza; b) che a cura di

ciascun ricorrente l'ordinanza e il ricorso venissero notificati alla

Commissione antimafia in persona del suo Presidente entro il termine di

trenta giorni dalla data di comunicazione di cui sopra.

A seguito della comunicazione e delle notificazioni prescritte, la

Commissione antimafia si è costituita nei due conflitti con deduzioni

dell'avv. Aldo Sandulli e dell'avv. Gian Domenico Pisapia depositate il

7 agosto 1975, cui hanno fatto seguito memorie aggiuntive depositate in

data 25 settembre 1975.

A loro volta i tribunali di Torino e di Milano provvedevano al

deposito dei ricorsi a norma dell'art. 26, terzo comma, delle Norme

integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale

rispettivamente in data 20 agosto e 8 agosto 1975. Il tribunale di

Milano depositava altresì memoria e successivamente conferiva mandato

di rappresentarlo in udienza agli avvocati Giovanni Bovio e Alberto

Dall'Ora.

Nella pubblica udienza i difensori delle parti hanno ribadito le

rispettive tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - I giudizi per conflitto di attribuzione, promossi con le due

ordinanze dei tribunali di Torino e di Milano nei confronti della

Commissione parlamentare d'inchiesta sul fenomeno della "mafia", a

seguito del rifiuto da questa opposto di trasmettere ai tribunali

medesimi, che ne avevano fatto formale richiesta, determinati atti e

documenti in suo possesso, ritenuti dai giudici predetti necessari ai

fini dell'accertamento della verità nei rispettivi processi, involgono

sostanzialmente le stesse questioni e vanno perciò decisi con unica

sentenza.

2. - La difesa della Commissione eccepisce pregiudizialmente

l'inammissibilità dei conflitti, sia sotto il profilo soggettivo che

sotto il profilo oggettivo. Deduce, infatti, per un verso, che né i

tribunali ricorrenti né essa Commissione sarebbero legittimati -

rispettivamente - a sollevare i conflitti in oggetto ed a resistervi,

non essendo organi "competenti a dichiarare definitivamente la volontà

del potere cui appartengono", come prescritto dall'art. 37, primo

comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e che mancherebbe altresì,

per altro verso, la materia di conflitto e difetterebbe nei tribunali

l'interesse a ricorrere, perché gli atti e documenti, cui si

riferivano le loro richieste e i dinieghi della Commissione, o non

sarebbero validamente utilizzabili come mezzi di prova nei processi in

corso in sede dibattimentale o avrebbero potuto e potrebbero essere

richiesti ai soggetti, pubbliche autorità e privati, che li avevano

autonomamente formati e da cui provenivano.

Gli argomenti addotti, peraltro, non sono tali da indurre la Corte

a mutare l'avviso già espresso in linea di prima delibazione nelle

ordinanze nn. 228 e 229 del corrente anno, alla motivazione delle

quali, con le ulteriori precisazioni che seguono, si fa quindi espresso

rinvio.

3. - Più particolarmente, sotto il profilo soggettivo,

riecheggiando una nota tesi dottrinale che, nell'interpretazione del

primo comma dell'art. 37, tende a distinguere gli organi che possono

entrare tra loro in conflitto da quelli legittimati al relativo

giudizio (i quali ultimi sarebbero unicamente gli organi supremi dei

poteri cui i primi appartengono), si assume che, nella specie, i

conflitti avrebbero dovuto essere proposti dalla Corte di cassazione,

anziché dai tribunali direttamente interessati, e nei confronti delle

Camere, anziché della Commissione d'inchiesta. Senonché, a

prescindere dalle difficoltà che all'accoglimento, in generale, di

siffatta tesi, derivano dallo stesso testo dell'art. 37, dove

parlandosi di "conflitto" si allude all'oggetto del giudizio, e non

viceversa al giudizio sul conflitto, e dove pertanto il riferimento

agli organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà dei

poteri va inteso come rivolto a designare gli organi confliggenti, e

non soltanto quelli legittimati ad processum, è significativo rilevare

che la difesa della Commissione esplicitamente ammette - da un lato -

che alle Commissioni d'inchiesta deve riconoscersi (ed è positivamente

riconosciuta) un'amplissima autonomia, tanto più quando, come nel caso

in oggetto, siano istituite con legge e senza prefissione di termini,

quindi destinati a durare oltre le singole legislature; ed altresi

ammette - d'altro lato - che attualmente l'ordinamento non predispone

(almeno, "espressamente") i congegni attraverso i quali l'organo

giudiziario "minore" potrebbe sollecitare l'intervento della Corte di

cassazione, la quale a sua volta (si aggiunge) non può essere

considerata giuridicamente come "superiore" rispetto agli altri, senza

dire delle perplessità (anch'esse accennate, ma non risolte, nelle

deduzioni di costituzione della Commissione) che la struttura

"composita" della stessa Corte di cassazione farebbe sorgere quando si

volesse più precisamente stabilire in quale delle sue articolazioni

(Primo Presidente, Sezioni Unite, ecc.) dovrebbe ritenersi concentrata

la competenza a proporre conflitto.

Ma tutte queste ammissioni, riserve e perplessità finiscono per

avvalorare indirettamente, anche sul terreno pratico, le conclusioni

cui la Corte ebbe a pervenire nelle ordinanze numeri 228 e 229,

evidenziando - da un lato - il carattere "diffuso" che tipicamente

contrassegna il potere giudiziario, ciascuna componente del quale è

idonea a porre in essere pronuncie sulle quali la Corte di cassazione

non sarebbe in grado di esercitare il proprio sindacato, se non nei

casi previsti dai codici di rito e (con la sola eccezione di cui

all'art. 41, primo comma, cod. proc. civ.) sempre dietro iniziativa di

chi sia parte in giudizio; nonché - d'altro lato - l'indipendenza di

cui godono, durante il corso del loro mandato, le Commissioni

parlamentari d'inchiesta, anche nei confronti delle Camere, le quali,

come non potrebbero procedere esse stesse, direttamente, ad inchieste

ex art. 82 Cost., così nemmeno sono autorizzate ad interferire nelle

deliberazioni adottate dalle Commissioni medesime per il più proficuo

svolgimento dei loro lavori.

È da soggiungere che l'art. 37 della legge n. 87, nel definire i

conflitti tra poteri la cui risoluzione spetta alla Corte

costituzionale, non muove dal criterio della definitività degli atti

che ne possono essere all'origine, ché anzi in tali conflitti (a

differenza che in quelli tra Stato e Regioni o tra Regioni) un atto

può addirittura mancare, essendo sufficiente a determinarli un mero

comportamento, anche omissivo; ma designa gli organi legittimati a

sollevarli ed a resistervi alla stregua della loro capacità ad

impegnare l'intero potere. Né, in tale ordine di idee, ha riferimento

agli organi che - in concreto - abbiano dichiarato definitivamente la

volontà del potere, quanto invece agli organi a ciò "competenti",

vale a dire che ne abbiano l'astratta possibilità.

Perde perciò consistenza il rilievo della difesa della

Commissione, secondo cui, a norma dell'art. 200 cod. proc. pen., le

ordinanze istruttorie dei tribunali ricorrenti, alle quali seguirono le

risposte negative della Commissione, sarebbero state (e sarebbero),

oltre che revocabili come ogni ordinanza, impugnabili unitamente alla

sentenza di merito.

4. - È anche da disattendere l'eccezione di inammissibilità sotto

il profilo oggettivo, per mancanza di materia di conflitto e carenza di

interesse, che, peraltro, nella parte in cui accenna a distinguere tra

le diverse specie di atti richiesti dai tribunali e rifiutati dalla

Commissione, finisce per involgere questioni inerenti al merito della

controversia, o comunque con questo strettamente connesse, sulle quali

occorrerà soffermarsi in prosieguo.

Ferma restando tale riserva, può e deve essere ribadito che

sussiste indubbiamente nei casi in esame materia di conflitto e

interesse a sollevarlo, assumendosi dai tribunali ricorrenti che dal

rifiuto illegittimamente opposto dalla Commissione risulterebbe

menomata la sfera di attribuzioni ad essi garantita dalla Costituzione,

per l'impedimento derivantene all'acquisizione delle prove ritenute

necessarie per l'accertamento della verità.

Né può contestarsi che ogni valutazione sulla utilità e sulla

valida utilizzabilità in giudizio dei mezzi di prova è di esclusiva

competenza dell'autorità giudiziaria procedente, sottraendosi pertanto

a qualsiasi sindacato che non sia quello esplicabile dal giudice

eventualmente adito in sede di gravame.

5. - Nel merito, la controversia concerne determinati atti e

documenti dell'inchiesta antimafia, non inseriti negli Atti

parlamentari (Documento n. XXIII-2, Septies, della V Legislatura) come

allegati alla "Relazione sui lavori svolti e sullo stato del fenomeno

mafioso al termine della V Legislatura", ivi pubblicata, ma

specificatamente indicati nell'elenco, anch'esso allegato alla

relazione predetta (n. 62), denominato "Indice analitico della

documentazione esistente agli atti della Commissione". Ed il problema

di fondo che si dibatte in entrambi i giudizi è, dunque, più

precisamente, se la Commissione abbia l'obbligo giuridico di

trasmettere all'autorità giudiziaria tali atti e documenti, potendo

esimersene soltanto nei casi ed alle condizioni di cui all'art. 342

cod. proc. pen. (in relazione anche all'art. 352), ovvero se, in

considerazione delle finalità di pubblico interesse cui è

costituzionalmente preordinato il potere di inchiesta e delle

prerogative di cui godono le Assemblee legislative ed i loro organi,

nell'esercizio delle loro funzioni istituzionali (delle quali soltanto

è questione nella specie e tra le quali certamente rientra la funzione

ispettiva, esprimentesi tra l'altro attraverso le inchieste), sia da

riconoscere alla Commissione predetta la facoltà di stabilire se e

quali dei suoi atti e relativa documentazione debbano essere coperti da

segreto, opponibile anche agli organi giudiziari.

La posizione "di assoluta indipendenza" del Parlamento, come di

altri organi "ai vertici dello Stato", anche nei loro rapporti

reciproci (sent. n. 143 del 1968), è stata più volte riaffermata da

questa Corte (sent. n. 15 del 1969 e sent. numero 110 del 1970:

quest'ultima, con particolare riferimento alle deroghe alla

giurisdizione, ammissibili nei loro confronti pur se "sempre di stretta

interpretazione"), che non ha mancato, in occasione del conflitto

insorto tra la Commissione parlamentare inquirente per i giudizi di

accusa e il giudice istruttore del tribunale di Roma, di sottolineare

la necessità di contemperare "l'autonomia e l'indipendenza del potere

giudiziario da ogni altro potere" con "l'indipendenza del potere

politico rispetto ad ogni indebita ingerenza", anche da parte del

potere giudiziario (sent. n. 13 del 1975).

Più analiticamente, l'indipendenza delle Camere (riflettentesi

naturalmente sui loro organi) si articola, nella normativa direttamente

dettata dal testo costituzionale, nell'autonomia organizzativa e

normativa spettante a ciascuna di esse ("riserva di regolamento": art.

64, primo comma); nella loro esclusiva competenza alla convalida dei

propri membri (art. 66); nella non responsabilità dei medesimi "per i

voti dati e le opinioni espresse nell'esercizio delle loro funzioni"

(art. 68, primo comma: immunità, sotto questo aspetto, assoluta, che,

in omaggio al principio democratico rappresentativo, l'art. 122,

ultimo comma, estende anche ai membri dei Consigli regionali), oltre

che nella immunità, che può dirsi relativa, di cui al secondo comma

del detto art. 68 (non proseguibilità dell'azione penale e divieto di

arresto e perquisizione personale o domiciliare senza autorizzazione

dell'Assemblea, fuori dei casi di flagrante delitto che comporti

obbligatorietà di mandato di cattura).

Alle quali disposizioni, contenute nella Costituzione, si

aggiungono poi, svolgendone ed applicandone i principi, quelle dei

regolamenti parlamentari, tra cui sono specialmente da ricordare, ai

fini che qui interessano, l'art. 62 del Regolamento della Camera e il

corrispondente art. 69 del Regolamento del Senato, che attribuiscono ai

rispettivi Presidenti l'esercizio dei poteri di polizia e la

disposizione della forza pubblica nell'interno delle Assemblee: poiché

da queste disposizioni, per lunga tradizione, si suole trarre la regola

della cosi detta "immunità della sede" (valevole anche per gli altri

supremi organi dello Stato) in forza della quale nessuna estranea

autorità potrebbe far eseguire coattivamente propri provvedimenti

rivolti al Parlamento ed ai suoi organi. Di guisa che, ove gli organi

parlamentari non vi ottemperassero, sarebbe unicamente possibile

provocare l'intervento di questa Corte, in sede di conflitto di

attribuzione, cosi come precisamente è avvenuto nel caso in oggetto.

6. - Ma è soprattutto da rilevare che, fermo restando che il

principio fondamentale in materia è quello della pubblicità degli

atti parlamentari (art. 64, secondo comma, Cost.), è tuttavia rimesso

alla valutazione delle Camere (e rientra nella autonomia costituzionale

ad esse, come sopra accennato, garantita) di derogarvi in singoli casi,

deliberando di riunirsi in seduta segreta (nella quale ipotesi, gli

artt. 34, punto 3, Reg. Camera e 60, punto 4, Reg. Senato consentono

che possano altresi stabilire di non farne stendere processo verbale).

A sua volta, l'art. 72 Cost., nel terzo comma, demanda ai regolamenti

parlamentari di determinare le forme di pubblicità dei lavori delle

Commissioni legislative: al che, codificando una prassi già formatasi

sotto il vigore dei precedenti regolamenti, provvede ora l'art. 65 del

Regolamento della Camera, disponendo che tale pubblicità sia

assicurata "mediante resoconti pubblicati nel Bollettino delle Giunte e

delle Commissioni parlamentari", a cura del Segretario Generale. E del

principio implicito in questa disposizione, espressamente dettata per

le Commissioni legislative, ha fatto applicazione, nel caso in oggetto,

la Commissione di inchiesta, cosi stabilendo nell'art. 1 del suo

Regolamento interno del 31 luglio 1969 e nell'art. 1 del successivo

Regolamento del 16 maggio 1973.

Sempre in tema di pubblicità, a parte per ora le disposizioni

regolamentari che prevedono il segreto delle Commissioni

"nell'interesse dello Stato" (art. 65, punto 3 , Reg. Camera, ed

analogamente, seppure con formulazione più generica, parlando di

"documenti, notizie o discussioni che interessano lo Stato", l'art 31,

punto 3, Reg. Senato), sulle quali dovrà tornarsi subito appresso,

mette conto rammentare in particolar modo quelle dettate per le

indagini conoscitive esperite dalle Commissioni, cui viene data

facoltà di decidere di non fare verbale né resoconto stenografico

delle sedute a dette indagini dedicate (art. 144, punto 4, Reg. Camera,

e art. 48, Reg. Senato): trattandosi evidentemente di un settore di

attività parlamentare molto vicino a quello delle inchieste.

7. - Dal complesso dei principi e delle disposizioni richiamate nei

precedenti nn. 5 e 6 si ricava, dunque, che le Commissioni parlamentari

d'inchiesta, le quali, sostituendo necessariamente a norma dell'art.

82, primo comma, Cost. il plenum delle Camere, a buon diritto possono

configurarsi come le stesse Camere nell'atto di procedere

all'inchiesta, sono libere di organizzare i propri lavori, anche

stabilendo - in tutto od in parte - il segreto delle attività da esse

direttamente svolte e della documentazione risultante dalle indagini

esperite: e ciò in funzione del conseguimento dei fini

istituzionalmente ad esse propri, specificamente indicati, nel caso in

oggetto, dall'art. 2 della legge 20 dicembre 1962, n. 1720, a termini

del quale "La Commissione, esaminate la genesi e le caratteristiche del

fenomeno della mafia, dovrà proporre le misure necessarie per

reprimerne le manifestazioni ed eliminarne le cause".

Non vale in contrario l'argomento che l'ordinanza del tribunale di

Milano vorrebbe trarre proprio dalle disposizioni dei regolamenti

parlamentari, ricordate alla fine del punto precedente, relative al

segreto "nell'interesse dello Stato", poiché tali disposizioni, che

letteralmente non tanto consentono, quanto impongono, la segretezza di

determinate sedute delle Commissioni, in realtà rimettono pur sempre

all'apprezzamento politico delle stesse (sicuramente non sindacabile

dall'Autorità giudiziaria) di verificare se e quando l'ipotesi

prevista concretamente ricorra; e perciò, nella sostanza, lungi

dall'intaccare i principi sopra enunciati, ne offrono indiretta

conferma. Senza dire che la circostanza che, per particolari casi, sia

prescritto un obbligo non basterebbe ad escludere, per ogni altro, una

facoltà, che appare invece, secondo il già detto, insita

nell'autonomia delle Camere e dei loro organi, e segnatamente delle

Commissioni di inchiesta da esse istituite; per le quali ultime la

segretezza, che può circondarne i lavori, è funzionalizzata al

conseguimento dei fini alle medesime assegnati.

Ora, com'è riconosciuto, può ben dirsi, unanimemente dalla

dottrina antica e recente, tali fini differiscono nettamente da quelli

che caratterizzano le istruttorie delle autorità giudiziarie. Compito

delle Commissioni parlamentari di inchiesta non è di "giudicare", ma

solo di raccogliere notizie e dati necessari per l'esercizio delle

funzioni delle Camere; esse non tendono a produrre, né le loro

relazioni conclusive producono, alcuna modificazione giuridica (com'è

invece proprio degli atti giurisdizionali), ma hanno semplicemente lo

scopo di mettere a disposizione delle Assemblee tutti gli elementi

utili affinché queste possano, con piena cognizione delle situazioni

di fatto, deliberare la propria linea di condotta, sia promuovendo

misure legislative, sia invitando il Governo a adottare, per quanto di

sua competenza, i provvedimenti del caso. L'attività di inchiesta

rientra, insomma, nella più lata nozione della funzione ispettiva

delle Camere; muove da cause politiche ed ha finalità del pari

politiche; né potrebbe rivolgersi ad accertare reati e connesse

responsabilità di ordine penale, ché se così per avventura facesse,

invaderebbe indebitamente la sfera di attribuzioni del potere

giurisdizionale. E, ove nel corso delle indagini vengano a conoscenza

di fatti che possano costituire reato, le Commissioni sono tenute a

farne rapporto all'autorità giudiziaria, cosi come, nel caso in

oggetto, la Commissione antimafia si è vincolata a fare con i propri

regolamenti interni sopra citati, del 1969 e del 1973, e, stando a

quanto affermato nella relazione, in pratica ha fatto.

Come sono diversi i fini, così differiscono o possono differire i

mezzi di cui si valgono le Commissioni parlamentari d'inchiesta,

rispetto a quelli tipici dell'autorità giudiziaria. Il secondo comma

dell'art. 82 Cost. attribuisce, bensì, alle prime a gli stessi

poteri", e prescrive a le stesse limitazioni", di quest'ultima, e ciò

per consentire loro di superare, occorrendo, anche coercitivamente, gli

ostacoli nei quali potrebbero scontrarsi nel loro operare. Ma le

Commissioni restano libere di prescegliere modi di azione diversi, più

duttili ed esenti da formalismi giuridici, facendo appello alla

spontanea collaborazione dei cittadini e di pubblici funzionari, al

contributo di studiosi, ricorrendo allo spoglio di giornali e riviste,

e via dicendo. Come esattamente fu notato da una antica dottrina, le

persone dalle Commissioni interrogate non depongono propriamente quali

"testimoni", ma forniscono informazioni; e lo stesso è a dirsi delle

relazioni varie che pubbliche autorità possono, su richiesta delle

Commissioni, ad esse presentare con riferimento a determinate

situazioni e circostanze ambientali, tra cui bene possono trovar posto

anche stati d'animo e convincimenti diffusi, registrati per quel che

sono, indipendentemente dalla loro fondatezza, da chi, per la sua

particolare esperienza o per l'ufficio ricoperto, sia meglio in grado

di averne diretta notizia.

Ma siffatti obiettivi e mezzi di azione, nella loro reciproca

connessione, postulano logicamente che le Commissioni d'inchiesta

abbiano il potere di opporre il segreto alle risultanze di volta in

volta acquisite nel corso della loro indagine, libere rimanendo di

derogarvi, quando non lo vietino altri principi, ogni qual volta non

possano derivarne conseguenze tali da impedire o intralciare gravemente

l'assolvimento del loro compito: specie per venire incontro a

richieste provenienti da autorità giudiziarie, in uno spirito di

doverosa collaborazione tra organi di poteri distinti e diversi, per

fini di giustizia. In questo senso, il segreto delle Commissioni di

inchiesta non corrisponde, a rigore, ai vari specifici tipi di segreto

previsti dalle norme dei codici di diritto e procedura penale, ma può

qualificarsi piuttosto, più genericamente, come un segreto funzionale,

del quale spetta alle Commissioni medesime determinare la necessità ed

i limiti. E non importa che, nella specie, la Commissione antimafia,

nel suo ricordato regolamento interno del 1973, abbia ritenuto di

affermare un "segreto istruttorio" e poi un "segreto di ufficio", ed a

quest'ultimo abbia fatto riferimento nelle lettere di risposta ai

tribunali ricorrenti, che stanno alle origini dei sollevati conflitti,

adoperando anche circonlocuzioni e perifrasi non sempre necessarie,

poiché quel che conta è la sostanza, e la sostanza è quella che

emerge dalle considerazioni fin qui svolte.

Comunque, che la Commissione antimafia potesse opporre un segreto

alle richieste delle autorità giudiziarie non viene contestato, se ben

si guarda, dallo stesso tribunale di Torino, che, in un primo momento,

nell'ordinanza 4 giugno 1973, dopo aver affermato in premessa che al

Parlamento "unicamente spetta, nell'esercizio della discrezionalità

politica, di stabilire e in quali limiti dare pubblicità agli atti"

dell'inchiesta, invitava l'organo parlamentare al riesame

"dell'opportunità di aderire alla richiesta" precedentemente avanzata,

con riferimento alla documentazione "non pubblicata, pur se di essa vi

è cenno nel testo delle relazioni". Mentre poi,

nell'ordinanza-ricorso del 18 aprile 1975, il tribunale medesimo

sollevava il conflitto, assumendo che con la intervenuta pubblicazione,

nel 1972, della "Relazione sui lavori svolti e sullo stato del fenomeno

mafioso, al termine della V Legislatura", sarebbe venuto meno il

segreto per determinazione della stessa Commissione, per avere questa

disposto di pubblicare tra gli allegati alla Relazione predetta

l'indice analitico cui si è sopra accennato al punto 5.

Ma si tratta di un equivoco, nel quale d'altronde cade anche la

difesa del tribunale di Milano, insistendo, sia pure in linea

subordinata, su analoga tesi. Altro è, infatti, pubblicare una serie

di documenti, quali appunto quelli di cui agli allegati da 1 a 61 uniti

alla relazione presentata al termine della V Legislatura, altro

pubblicare un indice di documenti tuttora detenuti dalla Commissione;

altra cosa è esteriorizzare il contenuto di certi atti, altro

limitarsi a renderne nota l'esistenza.

E poiché, come a suo luogo non si è mancato di rilevare, il

contrasto tra Commissione e tribunali ricorrenti verte esclusivamente

intorno a documenti inclusi nell'indice, rimangono ferme le conclusioni

fin qui raggiunte, nel senso che la Commissione d'inchiesta disponeva e

dispone, in funzione delle proprie finalità, del regime di pubblicità

o di segretezza dei documenti in questione.

8. - Tali conclusioni, peraltro, come dovrebbe risultare implicito

nel già detto, valgono limitatamente alla documentazione relativa ad

accertamenti svolti o direttamente disposti dalla Commissione, oltre

che alle discussioni che hanno avuto luogo nel corso delle sue sedute e

alle valutazioni ed apprezzamenti in quella sede espressi, ma non

divulgati attraverso le relazioni pubblicate, e sono logicamente

estensibili ad esposti ed anonimi ad essa rivolti.

Le considerazioni che precedono quanto ai particolari metodi di

indagine cui una Commissione d'inchiesta può ricorrere, alla natura

confidenziale o comunque riservata che possono avere le informazioni ad

essa fornite o da essa raccolte, delle quali non sempre la Commissione

è in grado di accertare con sufficiente sicurezza la piena conformità

al vero, giustificano, infatti, la eventuale segretezza dei risultati

in tali forme acquisiti, e di questi soltanto, anche per non esporre

quanti forniscono informazioni al rischio di conseguenze dannose. Ed è

ovvio che anche la sola prospettiva di consimili rischi costituirebbe

una remora non indifferente per gli interessati, minacciando di

compromettere il conseguimento, non soltanto delle finalità della

singola inchiesta, ma altresì, in prospettiva, di ogni possibile

inchiesta futura, vanificando in definitiva il potere che l'art. 82

Cost. conferisce alle Camere.

9. - Entro l'ambito testé precisato, il limite che dal segreto

funzionale delle Commissioni d'inchiesta (cui esse soltanto hanno

facoltà di derogare) può derivare all'esercizio della funzione

giurisdizionale al diritto di difesa delle parti, essenzialmente

connaturato al suo vario esplicarsi, non può essere giudicato

illegittimo.

A criteri analoghi si è ispirata la sentenza n. 13 del 1975, sopra

citata, in tema di rapporti tra giurisdizione penale e potere politico;

mentre, per quel che più particolarmente concerne il diritto di difesa

garantito nell'art. 24 Cost., la Corte nella sua giurisprudenza,

costantemente affermandone il carattere di diritto fondamentale, ha

più volte avuto occasione di rilevare come non sia da escludere che

esso abbia ad incontrare determinati limiti, necessari a contemperarne

la tutela con quella pure spettante ad altri interessi

costituzionalmente rilevanti; purché in ogni caso detti limiti "non

siano di entità tale da comprometterne seriamente l'esercizio" (sent.

n. 175 del 1970), o peggio da ridurlo ad un nome vano.

Il che non si verifica quando una Commissione d'inchiesta si

attenga al criterio, nella specie adottato, come risulta dal resoconto

della seduta del 16 novembre 1972, di indicare alle autorità che ad

essa richiedono documenti coperti dal suo segreto "le fonti delle

notizie raccolte... in modo che le predette autorità siano poste in

grado di svolgere in materia propri autonomi accertamenti".

Può aggiungersi, con specifico riguardo alla presente

controversia, che non soltanto l'ampiezza delle relazioni già

pubblicate e l'abbondanza della documentazione allegata, ma la stessa

formulazione dell'indice, che costituisce, come accennato, un vero e

proprio sommario, sono suscettibili di offrire ai tribunali ricorrenti

una traccia tutt'altro che esigua per procedere essi stessi, ove lo

ritengano, agli incombenti istruttori del caso, nei modi e nelle forme

previste dal codice di rito.

10. - D'altro canto, non tutti i documenti nella specie richiesti

dai tribunali ricorrenti e rifiutati dalla Commissione si riferiscono

ad atti da questa formati o direttamente disposti ai propri fini e

secondo i propri metodi di lavoro. Sono, infatti, tra essi ricompresi

anche atti precostituiti da altre autorità o da enti pubblici,

nell'esplicazione dei loro compiti istituzionali; come pure documenti

privati e scritti anonimi.

Di questi ultimi, consistenti in un esposto rivolto alla

Commissione da Michele Pantaleone nonché in lettere anonime aventi

riguardo al medesimo, del pari indirizzate alla Commissione (doc. di

cui al n. 846 dell'indice allegato alla relazione pubblicata nel 1972,

nn. 2 e 3), si è già detto sopra, al punto 8 della motivazione, che

debbono essere assimilati a quelli formati o disposti dalla

Commissione, perché nessuna differenza sostanziale sussiste tra

deposizioni o confidenze da questa raccolte ed esposti o lettere, anche

se anonime, ad essa direttamente pervenuti. Non vi è, pertanto,

obbligo di trasmetterli ai giudici richiedenti.

Tra gli altri atti che la Commissione semplicemente detiene, una

considerazione a parte meritano quelli indicati ai nn. 787 e 788

dell'indice più volte citato, e precisamente i verbali di trascrizione

delle intercettazioni telefoniche, nonché le trascrizioni dei relativi

nastri magnetici, riferentisi all'apparecchio di Italo Jalongo,

trasmessi dalla Procura della Repubblica presso il tribunale di Roma e

dalla Questura di Roma.

Questi documenti, inerendo ad un procedimento penale in corso di

istruttoria, erano e sono già a disposizione del potere giudiziario,

complessivamente considerato, entro l'ambito del quale non mancano gli

strumenti suscettibili di consentirne ai giudici che vi abbiano

interesse l'acquisizione, né gli strumenti per dirimere eventuali

contrasti tra l'una e l'altra autorità giudiziaria (art. 51 cod. proc.

pen.). E non può ritenersi illegittimamente menomata la sfera di

attribuzioni del potere giudiziario, per il fatto che la Commissione

parlamentare, organo di un diverso potere, abbia rifiutato di

consegnarli al tribunale di Milano, invitandolo per l'appunto a

procurarseli presso l'altra autorità giudiziaria investita del

processo cui originariamente pertengono.

Per tutto il resto, e sempre nell'ambito della specie di atti e

documenti di cui ora si discorre, in ordine ai quali la Commissione non

può invocare il proprio segreto funzionale (e non lo ha, in effetti,

invocato), si tratta di accertare se e per quali tra essi i soggetti da

cui originariamente provengono fossero' alla stregua di specifiche

norme di legge (della cui legittimità costituzionale non sorge

questione nei presenti conflitti) tenuti ad un segreto opponibile anche

all'autorità giudiziaria penale.

Ma l'ipotesi non ricorre nella specie. Ed infatti:

1) il prospetto dei voti preferenziali delle elezioni regionali

1963 nella Provincia di Palermo, trasmesso da quella Prefettura (doc.

di cui al n. 69 dell'indice, richiesto dal tribunale di Torino) non

può considerarsi comunque segreto e la Commissione pertanto ha

l'obbligo di trasmetterlo al tribunale predetto;

2) considerazioni analoghe e identiche conclusioni valgono per gli

atti della Commissione d'inchiesta del Consiglio della Regione Lazio

sul caso Rimi ed i relativi resoconti stenografici (doc. di cui ai nn.

736 e 784 dell'indice, richiesti dal tribunale di Milano);

3) appartengono alla categoria di atti coperti da segreto d'ufficio

o professionale, non opponibile peraltro all'autorità giudiziaria in

sede penale:

- le copie delle deliberazioni della Cassa di Risparmio "Vittorio

Emanuele" di Palermo, relative ai rapporti tra la Cassa medesima ed il

Vassallo, e gli estratti conti delle varie operazioni (doc. di cui al

n. 8, nn. 1 e 2, richiesti dal tribunale di Torino);

- la "documentazione varia" della Questura di Palermo, relativa

alla proposta di assegnazione a soggiorno obbligato di Francesco

Vassallo (doc. di cui al n. 627, richiesto dal tribunale di Torino);

- il fascicolo personale intestato al medesimo presso il Comando

della Guardia di finanza di Palermo, riferentesi alle infrazioni

valutarie accertate nei suoi confronti e comprendente altresì note

informative, documentazione e corrispondenza varia (doc. di cui al n.

12, richiesto dal tribunale di Torino);

- l'altro fascicolo personale, intestato ad Italo Jalongo e

trasmesso dalla Questura di Roma (doc. di cui al n. 790, richiesto dal

tribunale di Milano).

In ordine ai quali tutti va pertanto affermato l'obbligo della

Commissione parlamentare di trasmetterli ai tribunali richiedenti,

restando pur sempre esclusi, in conformità dei principi sopra

affermati ai punti 7 e 8 della motivazione, eventuali atti inseriti nei

documenti ora elencati, ma formati dietro specifica richiesta della

Commissione medesima e ad essa rivolti.