Sentenza n. 23/1978

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 14,

ultimo comma, e 48, della legge della Regione Lombardia n. 51 del 15

aprile 1975 (disciplina urbanistica del territorio regionale e misure

di salvaguardia per la tutela del patrimonio naturale e paesistico);

dell'art. 34 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (legge urbanistica);

degli artt. 8, 12 e 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765 (modifiche ed

integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150); art. 1

della legge 30 Novembre 1973, n. 756 (proroga dell'efficacia della

legge 19 novembre 1968, n. 1187); art. 1 commi primo e secondo, della

legge della Regione Toscana del 24 febbraio 1975, n. 16 (norme relative

ai programmi di fabbricazione e alle zone agricole); artt. 1 e 4 della

legge della Regione Veneto 23 dicembre 1974, n. 59 (norme per la

formazione di un programma delle aree da destinare all'esproprio e

all'assoluta inedificabilità sulla base dei programmi di

fabbricazione); promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 21 maggio 1975 dal TAR per la Lombardia nel

procedimento vertente tra Tognazzi Alberto e il Comune di Varedo e la

Regione Lombardia, iscritta al n. 586 del registro ordinanze 1975 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38 dell'11

febbraio 1976 e nel Bollettino regionale della Lombardia n. 4 del 28

gennaio 1976;

2) ordinanza emessa il 10 dicembre 1976 dal Consiglio di Stato -

sezione IV giurisdizionale - nel corso del giudizio promosso da Pera

Gemma ed altri contro la Regione Toscana ed altro, iscritta al n. 450

del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 313 del 16 novembre 1977 e nel Bollettino regionale n. 61

del 4 novembre 1977;

3) ordinanza emessa il 10 dicembre 1976 dal Consiglio di Stato -

sezione IV giurisdizionale - nel corso del giudizio promosso da Mallaby

Pia Teresa ed altro contro la Regione Toscana ed altro, iscritta al n.

453 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 313 del 16 novembre 1977 e nel Bollettino regionale

n. 61 del 4 novembre 1977;

4) ordinanza emessa il 3 marzo 1976 dal Pretore di Bassano del

Grappa nel corso del procedimento penale a carico di Girardi Marcello,

iscritta al n. 497 del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 246 del 15 settembre 1976.

Visti gli atti di costituzione di Tognazzi Alberto, di Pera Gemma

ed altri, del Comune di Varedo, del Comune di Asciano, della Regione

Lombardia, della Regione Toscana, nonché gli atti di intervento della

Regione Veneto e del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 18 gennaio 1978 il Giudice relatore

Livio Paladin;

uditi gli avvocati Aldo Sandulli per Tognazzi, Adriano Pallottino

per Pera ed altri, Alberto Predieri per il Comune di Asciano e per la

Regione Toscana, Umberto Pototschnig per la Regione Lombardia, Giovanni

Miele e Antonio Ragazzini per la Regione Toscana, Giorgio Berti e

Leonello D'Aloja per la Regione Veneto, ed il vice avvocato generale

dello Stato Giovanni Albisinni per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un giudizio concernente la legittimità del

programma di fabbricazione del Comune di Varedo, in vista del quale era

stata negata al ricorrente una licenza edilizia relativa ad un'area che

lo stesso programma vincolava a verde di rispetto, il Tribunale

amministrativo regionale per la Lombardia ha sollevato le questioni di

legittimità costituzionale degli artt. 14 ultimo comma e 48 della

legge urbanistica della Regione Lombardia 15 aprile 1975, n. 51: il

primo dei quali consente le sole modifiche dei programmi di

fabbricazione "che comportino riduzione della edificabilità e

l'introduzione di nuovi vincoli per attrezzature pubbliche e

collettive"; mentre in base al secondo "i vincoli di aree... previsti

dai programmi di fabbricazione di cui all'art. 34 della legge 17 agosto

1942, n. 1150, hanno efficacia entro i limiti temporali" fissati dalle

leggi n. 1187 del 1968 e n. 756 del 1973, anche se stabiliti da

programmi "approvati anteriormente alla data di entrata in vigore della

presente legge".

"Nonostante una indubbia evoluzione legislativa" - afferma

testualmente il Tribunale - "non si è compiutamente pervenuti, da

parte del legislatore nazionale, ad una piena e totale equiparazione"

dei contenuti dei piani regolatori generali e dei programmi di

fabbricazione; sicché si potrebbe ritenere che l'art. 14 ultimo comma

abbia violato, derogando rispetto alla normale portata dei programmi di

fabbricazione, un principio fondamentale stabilito o risultante in

materia dalle leggi dello Stato. E, d'altra parte, l'art. 48 farebbe

nascere il dubbio se il legislatore regionale, ridisciplinando per il

passato situazioni già regolate da norme statali, non abbia violato

anche il principio generale dell'irretroattività delle leggi,

vincolante la potestà legislativa delle Regioni.

Si sono costituiti nel presente giudizio il ricorrente dott.

Tognazzi, il Comune di Varedo e la Regione Lombardia.

La difesa del ricorrente ha in un primo tempo ipotizzato

l'irrilevanza di entrambe le questioni di legittimità, notando che le

norme impugnate potrebbero venire interpretate con esclusivo riguardo

all'avvenire, senza incidere sull'accoglimento della domanda di licenza

edilizia, presentata in precedenza dall'interessato. Con una successiva

memoria, tuttavia, il ricorrente ha rilevato che in base

all'interpretazione delle norme urbanistiche statali, sostenuta dalla

costante giurisprudenza del Consiglio di Stato, i programmi di

fabbricazione non possono - salve le eccezioni stabilite e regolate da

leggi speciali - introdurre vincoli di assoluta inedificabilità; tanto

più che, se così non fosse, tali programmi verrebbero assimilati ai

piani regolatori generali in violazione del principio di eguaglianza,

mancando per i primi le garanzie procedimentali (inerenti alla

pubblicità ed alle osservazioni deducibili dagli interessati) che sono

invece previste per la formazione dei secondi: dal che deriverebbe,

allora, un principio fondamentale della legislazione statale vigente in

materia, che il legislatore regionale avrebbe violato. Inoltre, il

ricorrente ha aderito alle ulteriori censure del giudice a quo,

nell'ipotesi che l'art. 48 abbia effettivamente disposto per il

passato, in violazione del principio di irretroattività, precludendo

al Tribunale l'annullamento del programma di fabbricazione del Comune

di Varedo.

Per converso, la difesa del Comune di Varedo ha preliminarmente

eccepito l'irrilevanza delle questioni sollevate; e ciò, con

particolare riguardo all'art. 14 ultimo comma, in quanto concernente la

sola imposizione di vincoli nuovi. Nel merito, il Comune ha contestato

che il divieto di introdurre previsioni d'inedificabilità per mezzo di

un programma di fabbricazione possa elevarsi a principio fondamentale

della materia: sia perché il principio stesso non sarebbe stato

stabilito da alcuna norma specifica, sia perché l'ordinamento vigente

offrirebbe elementi atti a superare l'interpretazione restrittiva del

Consiglio di Stato. Secondariamente, il Comune ha sostenuto il

carattere ricognitivo e non retroattivo dell'art. 48; ed ha comunque

negato che l'irretroattività delle leggi sia concepibile come un

principio generale dell'ordinamento, limitativo della legislazione

regionale.

Del pari, la difesa della Regione ha notato che le deroghe

introdotte in tal campo dalla stessa legislazione statale sarebbero

tanto numerose, da far escludere la vigenza di un principio

fondamentale avente per oggetto i contenuti necessari dei programmi di

fabbricazione. In via subordinata, la Regione ha osservato che le norme

impugnate non avrebbero valore innovativo: l'art. 14 ultimo comma

consentirebbe la futura introduzione degli stessi tipi di vincoli già

ammessi dalla legislazione statale previgente; mentre l'art. 48 non

farebbe che confermare senza effetti retroattivi la durata dei vincoli

imponibili dai programmi di fabbricazione (già in base alla cosiddetta

legge-ponte del 1967), quale era stata fissata dalla legge n. 756 del

1973.

Successivamente una memoria della Regione ha rilevato, in primo

luogo, che la stessa legge n. 756 del 1973 demanda alle "leggi emanate

dalle regioni" la definitiva regolamentazione della materia; in secondo

luogo, che la legge n. 10 del 1977, assoggettando a concessione ogni

attività edilizia, avrebbe mutato il contesto entro cui va risolto il

problema della legittimità dei vincoli derivanti dai programmi di

fabbricazione; in terzo luogo, che le garanzie procedimentali proprie

dei piani regolatori generali e non dei programmi di fabbricazione non

imporrebbero di tener distinti i contenuti dei due tipi di strumenti

urbanistici, dal momento che dette garanzie non sono nemmeno previste,

quanto alle osservazioni dei proprietari interessati, dalla legge n.

1150 del 1942, e non rappresentano comunque - per costante

giurisprudenza - un vero e proprio rimedio giuridico.

2. - In un procedimento penale riguardante un delitto di omissione

di atti di ufficio, per la mancata decisione su una richiesta di

licenza edilizia da parte del competente assessore comunale di Rossano

Veneto, il Pretore di Bassano del Grappa ha impugnato gli artt. 1 e 4

della legge della Regione Veneto 23 dicembre 1974, n. 59, recante norme

sui programmi di fabbricazione. L'art. 1, disponendo che "i programmi

di fabbricazione... possono contenere indicazioni di aree preordinate

all'esproprio o da vincolare all'assoluta inedificabilità", salva

l'adozione di un apposito "programma dei vincoli", violerebbe un

principio fondamentale del settore urbanistico, per le stesse ragioni

già addotte dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia;

ed altrettanto varrebbe per l'art. 4, che impone al Sindaco del Comune

interessato di sospendere, fino all'approvazione del programma dei

vincoli, "ogni determinazione sulla domanda di licenza edilizia in

contrasto con le destinazioni... preordinate... dai programmi di

fabbricazione vigenti o adottati". Ambedue le questioni sarebbero

rilevanti, secondo il giudice a quo, anche perché l'imputato non

avrebbe adempiuto all'obbligo previsto dall'art. 4, che prescrive di

notificare alla parte richiedente il provvedimento di sospensione.

La Regione Veneto, intervenuta nel presente giudizio, ha invece

affermato - preliminarmente - l'irrilevanza di entrambe le questioni:

poiché il giudizio a quo dovrebbe comunque esser deciso sulla base

dell'originario programma di fabbricazione nonché della legislazione,

regionale o statale, vigente all'epoca dei fatti. Nel merito, la difesa

della Regione si associa alla tesi che dalla legislazione statale non

sia ricavabile un principio preclusivo di leggi regionali che

attribuiscano ai programmi di fabbricazione possibilità vincolistiche;

tanto più che il legislatore regionale avrebbe colmato - per

l'avvenire - il divario procedurale fra programmi di fabbricazione e

piani regolatori generali, associando ai primi l'apposito "programma

dei vincoli" e disponendo in tal modo un opportuno sistema di garanzie.

3. - Da ultimo, la quarta sezione del Consiglio di Stato, nei

giudizi su due ricorsi per l'annullamento dei programmi di

fabbricazione dei Comuni di Capannori e di Asciano, perché impositivi

di vincoli di assoluta inedificabilità, ha impugnato - rispettivamente

- l'art. 34 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, gli artt. 8, 12 e 17

della legge 6 agosto 1967, n. 765, l'art. 1 della legge 30 novembre

1973, n. 756, l'art. 1, primo e secondo comma, della legge della

Regione Toscana 24 febbraio 1975, n. 16, nonché "ogni altra norma di

legge parificante il contenuto del programma di fabbricazione e del

piano regolatore generale"; ovvero - con la seconda delle due ordinanze

di rinvio - i medesimi disposti della legge toscana e della

legge-ponte, nonché ogni altra equivalente "norma di legge dello

Stato". Stando alla prima ordinanza, è dubbia la legittimità delle

norme legislative statali sui contenuti dei programmi di fabbricazione,

se ed in quanto si assuma in proposito l'interpretazione opposta a

quella accolta dal Consiglio di Stato: ossia che i programmi di

fabbricazione ed i piani regolatori generali siano stati assimilati -

come vorrebbe una certa corrente dottrinale - senza che nell'un caso vi

siano garanzie procedimentali per le posizioni giuridiche sacrificate,

e dunque in violazione degli artt. 3 e 42 Cost. A sua volta, la

ricordata legge regionale Toscana sarebbe invece lesiva del limite dei

principi fondamentali, per le stesse ragioni già addotte dal Tribunale

amministrativo regionale per la Lombardia.

Analoghe impugnative sono state poi proposte dalla seconda

ordinanza, sia pure invertendo l'ordine delle argomentazioni ed

invocando - quanto alle leggi statali impugnate - il solo art. 3 e non

l'art. 42 Cost.

Nei conseguenti giudizi dinanzi a questa Corte si sono costituiti:

le ricorrenti avverso il programma di fabbricazione del Comune di

Capannori, la Regione Toscana, l'Avvocatura generale dello Stato (per

il Presidente del Consiglio dei ministri), nonché il Comune di

Asciano.

In particolare, la difesa del Comune di Asciano ha notato che il

nuovo regime dei suoli non è più incardinato sull'introduzione di

vincoli limitativi delle situazioni preesistenti: con il che dovrebbe

venir riesaminata la rilevanza delle questioni prospettate dal giudice

a quo. A parte ciò, la disciplina dei programmi di fabbricazione,

quanto meno a partire dall'entrata in vigore della legge-ponte (specie

per effetto della nuova normativa sugli standards e sulle procedure di

approvazione degli strumenti urbanistici), non sarebbe più quella del

1942, essendo subentrata nel 1967 una disciplina fondamentalmente

unitaria di programmi e di piani (come avrebbero poi evidenziato la

legge n. 756 del 1973 e le successive proroghe, altre che una serie di

altre leggi speciali). Non vi sarebbe dunque violazione dell'art. 117

primo comma Cost. da parte del legislatore toscano; né si potrebbe

argomentare una lesione dell'art. 3, dato il carattere collaborativo,

per l'attuazione del pubblico interesse, che le osservazioni dei

privati assumono in tal campo (e dato che il contraddittorio non

sarebbe costituzionalmente garantito nei procedimenti amministrativi).

Quanto alla Regione Toscana, anch'essa ha svolto analoghe

considerazioni, notando specialmente che i programmi di fabbricazione

rimangono distinti dagli altri strumenti urbanistici per la procedura

formativa semplificata ed accelerata, in corrispondenza ai mezzi ed

alle necessità dei Comuni minori, ma senza che per questo i loro

contenuti vincolistici debbano essere diversificati. Al contrario,

l'equiparazione dei vincoli introducibili da entrambi i tipi di atti

costituirebbe ormai "un dato incontrovertibile della legislazione

nazionale", su cui si sarebbe fondata la stessa normativa urbanistica

toscana.

Altra è invece la posizione assunta dall'Avvocatura dello Stato,

che ha sostenuto l'infondatezza delle questioni concernenti le norme

urbanistiche statali sui programmi di fabbricazione, affermando che i

loro contenuti sarebbero sempre rimasti diversi da quelli dei piani

regolatori generali: come risulterebbe dal costante orientamento del

Consiglio di Stato, espresso sia da un parere della seconda sezione,

sia da una successiva decisione dell'adunanza plenaria, sia dalle

attuali ordinanze della quarta sezione. Considerato in diritto :

1. - Le quattro ordinanze in questione propongono alla Corte

problemi diversi, concernenti la legittimità di norme urbanistiche

statali e regionali, che vengono impugnate in vista di un loro

eventuale contrasto - diretto od indiretto - con molteplici norme

costituzionali. Nondimeno, i conseguenti giudizi possono essere riuniti

e decisi con un'unica sentenza, dal momento che tutti presuppongono la

determinazione dei contenuti vincolistici dei programmi di

fabbricazione, compatibili con il vigente ordinamento generale dello

Stato.

2. - Va presa anzitutto in esame l'eccezione di inammissibilità

sollevata dalla difesa del Comune di Asciano. Si deve infatti

accertare, preliminarmente, se l'entrata in vigore della legge 28

gennaio 1977, n. 10, recante nuove norme per la edificabilità dei

suoli, non abbia messo in forse la rilevanza delle questioni di

legittimità costituzionale prospettate dalla quarta sezione del

Consiglio di Stato, rendendo indispensabile la restituzione degli atti

al giudice a quo. L'ordinanza che ha sospeso il giudizio promosso da

Pia Teresa e Carlo Alberto Mallaby, contro il Comune di Asciano e la

Regione Toscana, ha posto il problema se siano legittime le norme che

abbiano parificato - quanto ai contenuti - il piano regolatore generale

ed il programma di fabbricazione: consentendo non soltanto al primo ma

anche a quest'ultimo tipo di atti l'imposizione di vincoli concernenti

la sistemazione urbanistica del territorio, malgrado il relativo

procedimento di adozione e di approvazione non implichi un'adeguata

tutela delle posizioni giuridiche soggettive così sacrificate. Ma in

sede urbanistica - secondo la difesa del Comune di Asciano - la legge

n. 10 del 1977 avrebbe eliminato dall'ordinamento la nozione di

vincolo, limitativo di posizioni preesistenti, basandosi invece sulla

concessione di poteri edificatori, altrimenti sottratti ai proprietari

dei terreni edificabili.

L'eccezione è infondata. Al centro del problema prospettato dalla

quarta sezione del Consiglio di Stato non sta la garanzia dei diritti

spettanti ai privati proprietari di aree edificabili, ma la

giustificatezza di una normativa con cui si apportino deroghe al

"principio della necessaria disparità di funzioni e di contenuto fra

piano regolatore e programma di fabbricazione", ferma restando la

diversità delle corrispondenti procedure formative; tanto è vero che

l'ordinanza in esame (diversamente da quella emessa nel giudizio fra

Gemma Pera ed altri, il Comune di Capannori e la stessa Regione

Toscana) non ha configurato la violazione dell'art. 42, bensì ha

ritenuto non manifestamente infondata la sola ipotesi che le norme

impugnate contrastino con l'art. 3 Cost.

In altri termini, la Corte è qui chiamata a giudicare se non siano

lesive del principio costituzionale di eguaglianza le disparità

riscontrabili nella formazione di questi due tipi di atti urbanistici,

in corrispondenza con l'assimilazione dei loro contenuti. Ed è

manifesto che, sotto questi aspetti, la legge n. 10 del 1977 non

costituisce una nuova normativa che il giudice a quo debba prendere in

considerazione; poiché la legge stessa non ha ridisciplinato né le

procedure formative né i contenuti rispettivi dei programmi di

fabbricazione e dei piani regolatori generali.

D'altronde, è vero che il giudizio in corso dinanzi alla quarta

sezione del Consiglio di Stato ha per oggetto il programma di

fabbricazione del Comune di Asciano, nella parte riguardante la

destinazione a "zona sportiva" di alcune aree di proprietà dei

ricorrenti. Ma l'attualità della questione non è venuta meno in

conseguenza dell'entrata in vigore della legge n. 10 del 1977: sia

perché rimane l'esigenza di ripristinare - ad ogni possibile effetto -

la legalità che fosse stata eventualmente lesa; sia perché l'art. 4

primo comma della legge n. 10 stabilisce che la stessa "concessione di

edificare" dev'essere data "a chi abbia titolo per richiederla..., in

conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici e dei

regolamenti edilizi...".

3. - Ciò premesso, giova considerare in primo luogo le questioni

di legittimità costituzionale proposte dalle due ordinanze della

quarta sezione del Consiglio di Stato, con riguardo all'art. 34 della

legge 17 agosto 1942, n. 1150, agli artt. 8, 12 e 17 della legge 6

agosto 1967, n. 765, all'art. 1 della legge 30 novembre 1973, n. 756,

nonché ad "ogni altra norma di legge di Stato parificante il contenuto

del programma di fabbricazione e del piano regolatore generale".

L'interpretazione e la valutazione di questo complesso di norme

urbanistiche statali condizionano, infatti, l'individuazione dei

"principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato", al cui

rispetto è tenuta la potestà legislativa che l'art. 117 primo comma

Cost. conferisce alle Regioni di diritto comune, quali la Lombardia, la

Toscana ed il Veneto.

La linea di ragionamento seguita in tal senso da entrambe le

ordinanze potrebbe per altro far nascere ulteriori dubbi concernenti la

loro ammissibilità: in quanto il giudice a quo non ha affatto aderito

alla tesi che le leggi dello Stato abbiano attribuito ai programmi di

fabbricazione possibilità vincolistiche equivalenti o comparabili a

quelle che spettano ai piani regolatori generali, determinando con ciò

una violazione dell'art. 3 (nonché dell'art. 42 Cost.). Le ordinanze

hanno anzi ribadito - con ampie argomentazioni - gli assunti prevalenti

nella giurisprudenza amministrativa: concludendo senz'altro che lo

"strumento esclusivo di sistemazione urbanistica" sarebbe tuttora

costituito dal piano regolatore, mentre il programma di fabbricazione

si limiterebbe ad integrare il corrispondente regolamento edilizio

(sicché verrebbe a mancare - secondo il testuale rilievo della quarta

sezione del Consiglio di Stato - "il presupposto indispensabile alla

questione di legittimità costituzionale delle norme di legge dello

Stato come sopra indicate").

Analogamente a ciò che la Corte ha motivato nella sent. 29

dicembre 1977, n. 161, si deve però ritenere che gli accertamenti di

competenza del giudice a quo siano stati correttamente effettuati. Il

requisito indicato dall'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del

1948, per cui la questione non dev'essere "manifestamente infondata",

non comporta che il giudice stesso sia convinto della fondatezza e non

esclude nemmeno che egli rimanga soggettivamente persuaso del

contrario; è invece sufficiente che esistano oggettive ragioni di

incertezza, sul tipo di quelle derivanti da radicati dissensi

dottrinali e giurisprudenziali. Ora, nel caso specifico, il giudice

amministrativo ha precisamente riscontrato la presenza di tali

condizioni, sospendendo perciò il suo giudizio; ed implicitamente,

dunque, ha chiamato la Corte a riesaminare quei problemi

d'interpretazione e di ricostruzione delle norme urbanistiche statali

attinenti ai programmi di fabbricazione, cui sono strettamente

collegati i corrispondenti problemi di legittimità costituzionale.

4. - Alla stregua della vigente normativa urbanistica statale,

questa Corte ritiene che l'interpretazione sostenuta dal giudice a quo

non tenga pienamente conto della funzione e dei contenuti spettanti ai

programmi di fabbricazione. Il dichiarato assunto, comune ad entrambe

le ordinanze in esame, per cui tali atti non rappresenterebbero un vero

e proprio strumento urbanistico, ma dovrebbero risolversi in una sorte

di appendice topografica del regolamento edilizio, potrebbe già esser

discusso alla luce dell'art. 34 della legge n. 1150 del 1942: ai sensi

del quale i programmi di fabbricazione costituiscono i sostitutivi -

sia pure assai meno elaborati e penetranti - dei piani regolatori

generali, atti a disporre un certo assetto urbanistico del territorio

comunale, soprattutto nelle parti concernenti i vincoli di zona e le

"direttrici di espansione" dei centri abitati. Ma la tesi stessa è

superata in un modo ben più netto dai successivi sviluppi della

legislazione dello Stato.

In primo luogo, l'attitudine dei programmi di fabbricazione a

fungere da strumenti di sistemazione urbanistica è stata presa in

puntuale considerazione, sotto svariati profili, ad opera di una serie

di leggi speciali che hanno affidato agli atti stessi - al medesimo

titolo dei piani regolatori generali - l'individuazione delle aree da

destinare a certe specie di opere e la determinazione dei

corrispondenti vincoli preordinati all'esproprio: dall'art. 3 ultimo

comma della legge 18 aprile 1962, n. 167, sull'acquisizione di aree

fabbricabili per l'edilizia economica e popolare; all'art. 14 secondo

comma della legge 28 luglio 1967, n. 641, sulla edilizia scolastica ed

universitaria; all'art. 3 della legge 1 giugno 1971, n. 291, quanto

all'edilizia ospedaliera ed universitaria; agli artt. 13 e 14 della

legge 11 giugno 1971, n. 426, relativamente agli insediamenti di

attività commerciali; all'art. 27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865,

circa i piani delle aree per gli insediamenti produttivi; fino all'art.

6 della legge 12 dicembre 1971, n. 1133, sull'edilizia degli istituti

di prevenzione e di pena. Nell'insieme di tutte queste ipotesi, che

riguardano ai medesimi effetti piani regolatori generali e programmi di

fabbricazione, il legislatore ha presupposto e confermato che anche gli

atti del secondo tipo fossero strumenti suscettibili di stabilire

vincoli urbanistici. E la riprova di ciò si ricava - prima ancora che

la cosiddetta legge-ponte del 1967 sopraggiungesse a modificare ed

integrare la disciplina urbanistica del 1942 - dall'art. 2 della legge

5 luglio 1966, n. 517, che ha riferito anche ai programmi di

fabbricazione le misure di salvaguardia in pendenza dell'approvazione

dei piani regolatori generali.

In secondo luogo, gli originari contenuti dei programmi di

fabbricazione, stabiliti dall'art. 34 della legge n. 1150 del 1942,

sono stati considerevolmente arricchiti dalla legge 6 agosto 1967, n.

765 (anche se si danno divergenze, dottrinali e giurisprudenziali,

nella definizione degli effetti desumibili dai contenuti stessi). Vero

è che l'art. 17 della legge-ponte include fra gli "strumenti

urbanistici" tanto il piano regolatore generale quanto il programma di

fabbricazione; ed obbliga tutti i Comuni, nella formazione e nella

revisione di tali strumenti, ad osservare "limiti inderogabili di

densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati, nonché

rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e

produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a

verde pubblico o a parcheggi". Una disposizione così formulata non

può essere intesa - né letteralmente né in vista dei fini che la

legge-ponte si è proposta - come se i limiti e i rapporti fissati nei

programmi di fabbricazione fossero totalmente diversi da quelli

stabiliti nei piani regolatori generali: non potendo tradursi in

vincoli specifici, ma risolvendosi in indicazioni meramente

orientative.

Se così fosse, la preventiva pianificazione dell'attività

costruttiva, in ciascuna delle zone considerate dai programmi di

fabbricazione, diverrebbe di fatto impossibile: con la conseguenza che

i Comuni chiamati ad applicare determinati limiti e rapporti,

dovrebbero in realtà disapplicarli. In questa prospettiva, d'altra

parte, non si spiegherebbe nemmeno la disposizione dell'art. 12, onde

il decreto di approvazione può introdurre "nel regolamento edilizio e

nel programma di fabbricazione le modifiche... indispensabili" per

assicurare - fra l'altro - l'"osservanza dei limiti" voluti dall'art.

17. Inoltre, verrebbe svuotata od impoverita' di senso la stessa

disposizione dell'art. 8, per cui non è dato procedere alla

lottizzazione dei terreni a scopo edilizio se non sulla base del

relativo programma di fabbricazione, dopo che esso sia stato approvato:

in quanto ciò comporta che il programma possa prevedere - in modo

vincolante e non semplicemente orientativo - le opere di urbanizzazione

destinate ad essere eseguite secondo i vari piani di lottizzazione

edilizia.

In terzo luogo, questa progressiva assimilazione degli effetti

dovuti ai programmi di fabbricazione ed ai piani regolatori generali ha

ricevuto un'ulteriore conferma da parte della legge 30 novembre 1973,

n. 756, e dei conseguenti atti legislativi che hanno prorogato la

durata dei rispettivi vincoli urbanistici. In una prima fase, l'art. 2

della legge 19 novembre 1968, n. 1187, aveva limitato a cinque anni

l'efficacia dei soli vincoli derivanti dai piani regolatori generali;

sicché restava aperto il dubbio se quella previsione fosse

implicitamente riferibile anche ai programmi di fabbricazione.

Viceversa l'art. 1 della legge n. 756 del 1973 concerne testualmente

entrambi i tipi di strumenti urbanistici, "nella parte in cui incidono

su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati

all'espropriazione o a vincoli che comportino l'inedificabilità". Ed

un tale disposto - che è stato impugnato con esclusivo riguardo ai

contenuti vincolistici dei programmi di fabbricazione - significa

appunto che questi stessi atti hanno per oggetto la sistemazione

urbanistica del territorio comunale; tanto più che l'interpretazione

letterale risulta rafforzata dalle indicazioni dei lavori preparatori

(oltre che dalle due consecutive proroghe, fondate sui d.l. 29 novembre

1975, n. 562, e 26 novembre 1976, n. 781).

Tutto ciò concorre a far concludere che l'iniziale divario fra i

programmi di fabbricazione ed i piani regolatori generali è stato

ampiamente - se non completamente - colmato dalla legislazione statale

successiva alla legge urbanistica n. 1150 del 1942. Ma quali siano,

precisamente, gli attuali contenuti vincolistici che i programmi di

fabbricazione sono venuti in tal modo assumendo, non è un accertamento

che spetti a questa Corte. Ai fini del presente giudizio, è invece

necessario e sufficiente l'aver verificato che i vincoli in questione

sono previsti dall'ordinamento statale vigente; e non si risolvono nei

soli effetti cosiddetti atipici, disposti dalle ricordate leggi

speciali che hanno mirato a soddisfare particolari esigenze di edilizia

pubblica (o di pubblica utilità), ma investono la totalità dei

programmi di fabbricazione, considerati nei loro contenuti tipici e

normali.

5. - Così interpretate, le norme urbanistiche statali attinenti ai

programmi di fabbricazione verrebbero per altro a contrastare - secondo

le ordinanze emesse dalla quarta sezione del Consiglio di Stato - con

gli artt. 3 e 42 Cost. ogniqualvolta i programmi di fabbricazione

fossero abilitati a limitare la proprietà fondiaria, nella stessa

misura ed allo stesso titolo dei piani regolatori generali, ma senza le

corrispondenti "garanzie di procedimento per le posizioni giuridiche

sacrificate e per i loro titolari", sarebbe infatti leso il principio

di eguaglianza; e parallelamente, risulterebbe violata - stando al

dispositivo di una delle due ordinanze di rinvio - anche la norma

costituzionale sul riconoscimento e sulla tutela della proprietà

privata.

Appare evidente, però, che non tutte le norme statali impugnate

sono destinate a trovare applicazione nei rispettivi giudizi. In

particolar modo, è inammissibile l'impugnativa riferita ad "ogni altra

norma di legge parificante il contenuto del programma di fabbricazione

e del piano regolatore generale": non foss'altro perché le stesse

ordinanze di rinvio trascurano di identificare le norme predette,

indicando puntualmente le ragioni per le quali la loro impugnazione

sarebbe rilevante.

D'altra parte, non sono fondate le questioni proposte nei confronti

delle norme che potrebbero specificamente interessare i due processi

pendenti dinanzi alla quarta sezione del Consiglio di Stato: cioè le

impugnative concernenti l'art. 34 della legge 17 agosto 1942, n. 1150,

gli artt. 8, 12 e 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, nonché l'art.

1 della legge 30 novembre 1973, n. 756. In verità, entrambe le

ordinanze sono molto sommarie nel definire i termini delle impugnative

stesse: sicché rimane incerto se tale normativa sia stata impugnata

là dove non prevede adeguate garanzie procedimentali nella formazione

dei programmi di fabbricazione, sebbene essi possano imporre vincoli

che corrispondono a quelli derivanti dai piani regolatori generali;

oppure se il vizio ipotizzato riguardi - viceversa - l'imposizione dei

vincoli medesimi, sebbene i procedimenti formativi dei programmi di

fabbricazione non garantiscano le "posizioni giuridiche sacrificate" al

pari di quelle sulle quali incidono i piani regolatori. Sotto entrambi

i profili, tuttavia, questa Corte non ravvisa un'illegittima disparità

di trattamento.

Va ricordato, anzitutto, che il cosiddetto principio del giusto

procedimento (in vista del quale i soggetti privati dovrebbero poter

esporre le proprie ragioni, prima che vengano adottati provvedimenti

limitativi dei loro diritti) non può considerarsi costituzionalizzato;

all'opposto, fin dalla sentenza 2 marzo 1962, n. 13, la Corte ha

rilevato che la esigenza in questione è stata molte volte derogata dal

legislatore statale, dal momento che esso non è vincolato -

diversamente dai legislatori regionali - "al rispetto dei principi

generali dell'ordinamento, quando questi non si identifichino con norme

o principi della Costituzione". Perciò la circostanza che nell'iter

formativo dei programmi di fabbricazione non siano state introdotte -

né dalla legge urbanistica del 1942, né dalla legge-ponte del 1967,

né da leggi statali successive - adeguate forme di partecipazione dei

soggetti interessati alla pianificazione del territorio comunale non

implica, di per sé sola, un'illegittimità costituzionale.

Ciò che più conta, non si può certo affermare che il "giusto

procedimento" sia stato realizzato nella sua pienezza, quanto alla

formazione dei piani regolatori generali. Le garanzie cui fa

riferimento il giudice a quo si riassumono, infatti, nella

pubblicazione dei relativi progetti per un periodo di trenta giorni

consecutivi, "durante i quali chiunque ha facoltà di prenderne

visione", e nelle osservazioni che possono venire presentate entro i

trenta giorni successivi, ai sensi dell'art. 9 della legge n. 1150 del

1942. E questa Corte non è dell'avviso che la semplificazione delle

procedure formative dei programmi di fabbricazione, per cui le

osservazioni degli interessati non vi ritrovano posto (o non sono state

comunque previste dalla legislazione urbanistica statale), sacrifichi a

tal punto gli interessi privati rispetto agli interessi pubblici, al

confronto con ciò che si verifica nella formazione dei piani

regolatori generali, a ledere il principio costituzionale di

eguaglianza.

A dimostrazione del contrario, valgono le concordi indicazioni

della prassi e della giurisprudenza amministrativa, dalle quali si

ricava che i soggetti privati non partecipano al procedimento formativo

dei piani regolatori nella veste di vere e proprie parti, presentando

osservazioni "a tutela del proprio interesse" (secondo il criterio

enunciato da questa Corte, nella sentenza n. 13 del 1962); ma svolgono

attività puramente collaborative, in vista di una più compiuta

valutazione degli interessi pubblici in gioco. Non a caso, si

considerano irricevibili le osservazioni che non abbiano di mira la

soddisfazione delle comuni esigenze cui tendono i piani regolatori, ma

consistano in reclami rivolti a difendere particolari interessi

privati. Parallelamente, si esclude che sussista l'obbligo di

respingere le osservazioni stesse motivando in maniera specifica e

puntuale, ma si suole affermare che basta una motivazione sintetica,

nella quale si adducano le ragioni di pubblico interesse che stanno a

fondamento della pianificazione progettata. Ed anzi si ritiene

sufficiente che l'amministrazione comunale abbia preso comunque in

esame i rilievi così presentati; mentre non si configura neanche un

dovere di esame, per quanto riguarda le denunce successivamente inviate

alle autorità cui spetta l'approvazione del piano.

Del resto, assunti del genere sono coerenti con la disposizione

dell'art. 9 cpv. della legge n. 1150 del 1942, in cui non si ammettono

a presentare osservazioni se non "le associazioni sindacali e gli altri

enti pubblici ed istituzioni interessati".

Effettivamente, la previsione che qualunque soggetto privato possa

proporsi di collaborare alla formazione dei piani regolatori, allo

stesso modo che chiunque può prendere visione dei relativi progetti,

non è stata introdotta da una legge statale, ma dalla circolare 7

luglio 1954, n. 2495, del Ministero dei lavori pubblici. Le

differenziazioni di trattamento lamentate dal giudice a quo riguardano,

pertanto, il momento applicativo piuttosto che il previo momento della

disciplina legislativa degli assetti urbanistici. Il che rafforza la

conclusione che le differenziazioni stesse non contrastano né con la

norma generale di eguaglianza né con l'esigenza di una pari garanzia

della proprietà fondiaria, ai sensi degli artt. 3 e 42 Cost.; tanto

più che i problemi da risolvere nei piccoli Comuni, mediante programmi

di fabbricazione che possono prescindere dalle osservazioni degli

interessati, non hanno dimensioni territoriali, sociali ed economiche,

comparabili a quelle dei problemi fronteggiati dai piani regolatori

generali, propri dei Comuni di maggiore importanza.

Con tutto ciò, la Corte non vuol certo contestare che l'attuale

disciplina degli strumenti urbanistici sia notevolmente frammentaria e

disorganica. Non senza ragione, entrambe le ordinanze emesse dalla

quarta sezione del Consiglio di Stato pongono in rilievo che la

distinzione tra piani regolatori generali e programmi di fabbricazione,

alternativamente utilizzabili ad analoghi scopi dalla generalità dei

Comuni italiani, rischia a questo punto di apparire "nominale" e non

più sostanziale.

Conviene invece che il legislatore statale riconsideri i

procedimenti formativi ed attuativi di tali strumenti, assicurando in

ogni caso l'accertamento ed il contemperamento di tutti gli interessi

pertinenti all'assetto del territorio. E più generalmente conviene che

le scelte urbanistiche delle singole amministrazioni comunali

(soprattutto nei piccoli Comuni) non restino isolate e scollegate, ma

vengano armonizzate con le analoghe scelte dei Comuni contermini,

nell'ambito di pianificazioni territoriali di più comprensiva portata;

sicché si dimostrano congiuntamente opportune, tanto una legge-cornice

che coordini le varie legislazioni regionali in materia urbanistica,

quanto una "legge generale" che determini - sulla base dell'art. 128

Cost. - i livelli ed i tipi di amministrazione locale sovracomunale.

Ma le molteplici esigenze di riforma della vigente legislazione

urbanistica statale non si convertono, sotto i profili dei quali la

Corte è ora chiamata a giudicare, in alcuno dei vizi di legittimità

costituzionale, prospettati dal giudice a quo.

6. - Quanto alle impugnative riguardanti la legislazione

urbanistica regionale, va per prima cosa dichiarata l'inammissibilità

delle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 4 della

legge veneta 23 dicembre 1974, n. 59, sollevate dal Pretore di Bassano

del Grappa.

In effetti, ambedue le questioni sono manifestamente irrilevanti ai

fini del giudizio a quo. Da un lato, l'art. 1 disciplina con

riferimento all'avvenire i contenuti del programma di fabbricazione e

l'adozione di un correlativo "programma decennale di aree da

espropriare o da vincolare all'assoluta inedificabilità"; d'altro

lato, l'art. 4 dispone anche esso in forma irretroattiva, là dove

prevede che il Sindaco sia transitoriamente "tenuto a sospendere, con

provvedimento notificato alla parte richiedente, ogni determinazione

sulla domanda di licenza edilizia in contrasto con le destinazioni

delle aree preordinate... dai programmi di fabbricazione vigenti o

adottati". In entrambi i casi, l'eventuale annullamento delle norme

impugnate non potrebbe avere nessuna incidenza sul procedimento penale

per il delitto di omissione di atti d'ufficio, imputato all'assessore

all'urbanistica del Comune di Rossano Veneto: dato che il rifiuto di

concedere una licenza edilizia, del quale il Pretore è competente a

giudicare sulla base delle leggi e degli strumenti urbanistici allora

vigenti (e non contestati nella loro legittimità), risale - secondo la

stessa ordinanza di rinvio - ad un periodo precedente l'entrata in

vigore della legge regionale in discussione; mentre la mancata

notificazione del provvedimento alla parte richiedente, nella quale il

Pretore ravvisa un'ulteriore ipotesi di omissione penalmente

imputabile, investe soltanto un inciso dell'art. 4 della legge stessa,

senza coinvolgere alcuna di quelle disposizioni che avrebbero esteso -

illegittimamente - i contenuti vincolistici dei programmi di

fabbricazione.

7. - Nemmeno è rilevante la questione sollevata dal Tribunale

amministrativo regionale per la Lombardia, circa l'asserita violazione

dell'art. 117 Cost. da parte dell'art. 14 ultimo comma della legge

regionale lombarda 15 aprile 1975, n. 51.

Disponendo che i Comuni, dopo l'entrata in vigore della legge

stessa, possono apportare ai programmi adottati o vigenti le sole

modifiche riduttive dell'edificabilità od introduttive di "nuovi

vincoli per attrezzature pubbliche e collettive", tale norma non può

avere applicazione nel giudizio a quo: poiché questo concerne

l'annullamento di un antecedente programma di fabbricazione, già

entrato in vigore il 12 ottobre 1972.

È invece ammissibile e fondata l'altra questione che lo stesso

Tribunale ha sollevato nei riguardi dell'art. 48 della legge n. 51 del

1975, perché contrastante con il principio generale

dell'irretroattività delle leggi regionali. Non può essere infatti

condivisa la tesi sostenuta dalle difese del Comune di Varedo e della

Regione Lombardia, per cui si tratterebbe di una norma puramente

ricognitiva, mirante a confermare i limiti temporali di efficacia dei

vincoli già stabiliti dai programmi di fabbricazione ai sensi di leggi

statali precedenti. Tale interpretazione viene in sostanza a privare

l'art. 48 d'un suo proprio contenuto normativo; e non è compatibile

con il testo dell'articolo impugnato, nel quale si delimita nel tempo

l'efficacia dei "vincoli di aree per attrezzature pubbliche e

collettive o che comunque comportino l'inedificabilità", mediante una

formula che non corrisponde alla lettera di alcuna disposizione

legislativa statale concernente i contenuti dei programmi di

fabbricazione, ed anzi si presta ad essere intesa nel senso di

un'incondizionata sanatoria. Quanto meno, al contrario, la norma

impugnata ha voluto fissare, con riguardo ai rapporti pendenti nel

momento dell'entrata in vigore della legge regionale, l'interpretazione

delle leggi statali vigenti in tal campo: allo scopo di impedire - come

finisce per ammettere la stessa memoria presentata dalla difesa della

Regione - l'eventuale annullamento dei programmi che avessero

configurato vincoli considerati illegittimi dalla prevalente

giurisprudenza amministrativa.

Così ricostruito, l'art. 48 si ripercuote indubbiamente sul

giudizio a quo ed al tempo stesso eccede i limiti della potestà

legislativa regionale. Questa Corte ha infatti precisato, fin dalle

sentenze n. 44 e n. 123 del 1957, che gli effetti già prodotti dalle

leggi dello Stato non possono venir paralizzati od alterati - con

riferimento al passato - da parte di leggi regionali successive, senza

che ne risulti violato "il principio fondamentale dell'unità

dell'ordinamento giuridico dello Stato".

Ma nel caso specifico l'art. 117 primo comma Cost. è stato

contraddetto anche in quanto la norma impugnata si propone di risolvere

autenticamente questioni interessanti la disciplina di principio della

materia urbanistica, come quelle relative alla funzione ed ai contenuti

dello strumento urbanistico allora obbligatorio per la generalità dei

Comuni italiani (sebbene l'art. 14 primo comma della legge lombarda in

esame preveda, in prospettiva, che tutti i Comuni della Regione debbano

"dotarsi di un piano regolatore generale". Ed in questo senso poco

importa fino a che punto sia fondata l'interpretazione imposta dal

legislatore regionale; poiché, in qualunque caso, l'art. 48 rimane

costituzionalmente illegittimo.

8. - Analoghe considerazioni valgono per quanto concerne

l'ammissibilità delle impugnative aventi per oggetto il primo e il

secondo comma dell'art. 1 della legge regionale toscana 24 febbraio

1975, n. 16, sollevate dalla quarta sezione del Consiglio di Stato.

Non sono rilevanti le questioni di legittimità costituzionale

dell'art. 1 primo comma, poiché la disposizione che facoltizza i

programmi di fabbricazione a "prevedere vincoli di aree per la

razionale e coordinata sistemazione di spazi destinati ad uso pubblico

e per la realizzazione di opere, impianti ed attrezzature di interesse

pubblico", non è di per se stessa riferibile se non all'adozione di

nuovi contenuti vincolistici; mentre i due processi pendenti dinanzi al

giudice a quo riguardano programmi già approvati nel momento

dell'entrata in vigore della norma impugnata.

Non è invece contestabile la rilevanza dell'impugnazione dell'art.

1 secondo comma, che attiene espressamente ai vincoli "previsti nei

programmi di fabbricazione approvati prima dell'entrata in vigore della

presente legge". Ma la questione è infondata. In effetti, il giudice a

quo non ha ipotizzato la lesione di alcun principio riguardante la

successione nel tempo delle leggi statali e regionali; ed anzi ha

ritenuto manifestamente infondata la censura concernente "l'asserita

retroattività della norma riguardo ai programmi di fabbricazione già

approvati", rilevando che la norma stessa investirebbe tali atti per il

solo avvenire, cioè "nella loro persistente efficacia".

Entrambe le ordinanze ravvisano invece un contrasto fra l'art. 1

cpv. e l'art. 117 primo comma Cost., in quanto la parificazione operata

dal legislatore regionale, circa i contenuti dei programmi di

fabbricazione e dei piani regolatori generali, avrebbe violato i

corrispondenti principi della legislazione statale vigente in materia

urbanistica. Ma l'impugnazione cosi prospettata deve essere respinta,

poiché dalle leggi dello Stato - correttamente interpretate - non

emerge alcun principio che vieti la previsione di possibilità

vincolistiche comuni ad entrambi gli strumenti di pianificazione del

territorio comunale. E va coerentemente escluso, per le medesime

ragioni adotte nei riguardi delle norme urbanistiche statali impugnate

dalla quarta sezione del Consiglio di Stato, che sussista alcuna

violazione degli artt. 3 e 42 Cost.