Sentenza n. 227/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 13-ter del d.-l.

15 gennaio 1991, n. 8 (Nuove misure in materia di sequestri di

persona a scopo di estorsione e per la protezione di coloro che

collaborano con la giustizia), convertito, con modificazioni, nella

legge 15 marzo 1991, n. 82, aggiunto dal d.-l. 8 giugno 1992, n. 306

(Modifiche urgenti al nuovo codice di procedura penale e

provvedimenti di contrasto alla criminalità mafiosa), convertito,

con modificazioni, nella legge 7 agosto 1992, n. 356; giudizi

promossi con ordinanze emesse il 26 maggio 1998 dal Tribunale di

sorveglianza di Torino, il 31 e il 18 marzo, e il 15 settembre 1998

dal Tribunale di sorveglianza di Roma, rispettivamente iscritte ai

nn. 644, 668, 714 e 893 del registro ordinanze 1998 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, nn. 38, 39, 41 e 52, prima

serie speciale, dell'anno 1998.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito, nella camera di consiglio del 10 marzo 1999, il giudice

relatore Francesco Guizzi.

Ritenuto in fatto

1.1. - In deroga alle disposizioni riguardanti i limiti di pena di

cui all'art. 47-ter primo comma, della legge 26 luglio 1975, n. 354

(Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure

privative e limitative della libertà), il Tribunale di sorveglianza

di Roma concedeva a un collaboratore di giustizia il beneficio

dell'espiazione della pena di 26 anni di reclusione, in forma

alternativa, per essere il condannato titolare dello speciale

programma di protezione di cui all'art. 10 del d.-l. 15 gennaio 1991,

n. 8 (Nuove misure in materia di sequestri di persona a scopo di

estorsione e per la protezione di coloro che collaborano con la

giustizia), convertito, con modificazioni, nella legge 15 marzo 1991,

n. 82.

Nel corso del procedimento inerente alla revoca della detenzione

domiciliare nei confronti del predetto condannato, trasmesso per

competenza dal Tribunale di sorveglianza di Roma in accoglimento

dell'eccezione sollevata dal difensore, il Tribunale di sorveglianza

di Torino prendeva atto che la Commissione centrale per i servizi

speciali di protezione - senza che vi fosse stata inosservanza degli

impegni assunti dall'interessato con la sottoscrizione del programma

di protezione - non aveva prorogato le misure per la tutela

dell'incolumità.

All'udienza camerale, la difesa del detenuto invocava il non luogo

alla revoca del beneficio, invitando il magistrato di sorveglianza ad

accogliere soltanto le richieste modificazioni inerenti alla misura,

ai sensi dell'art. 5 del decreto ministeriale 24 novembre 1994, n.

687 (Regolamento recante norme dirette ad individuare i criteri di

formulazione del programma di protezione di coloro che collaborano

con la giustizia e le relative modalità di attuazione).

Il pubblico ministero concludeva sostenendo la necessità della

revoca della misura, ma eccepiva l'illegittimità dell'art. 13-ter

aggiunto al citato d.-l. n. 8 del 1991 dal d.-l. 8 giugno 1992, n.

306 (Modifiche urgenti al nuovo codice di procedura penale e

provvedimenti di contrasto alla criminalità mafiosa), convertito,

con modificazioni, nella legge 7 agosto 1992, n. 356, che fa

dipendere l'espiazione della pena in forma alternativa dal programma

di protezione.

Il Tribunale di sorveglianza di Torino ha quindi sollevato, in

riferimento agli artt. 3, 27, terzo comma, e 13 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 13-ter. In

proposito il Collegio rileva che le misure alternative alla

detenzione o equivalenti sono subordinate al parere preventivo

dell'autorità competente a predisporre il programma, sì che - al

fine di garantire l'incolumità personale di tali soggetti - le

misure possono essere concesse anche in deroga alle vigenti

disposizioni. Tuttavia la norma denunciata nulla statuirebbe in

merito alle determinazioni da adottare in caso di revoca del

programma di protezione, per cui si porrebbe il problema di quella

disposta per ragioni non attinenti al comportamento del soggetto

protetto, essendo venuto meno il pericolo, grave e attuale, per la

sua incolumità.

Il dubbio interpretativo, continua il remittente, non potrebbe

essere risolto dalla disposizione contenuta nel regolamento esecutivo

approvato con il citato decreto ministeriale n. 687 del 1994, ove si

prevede la non automaticità della revoca, trattandosi di una fonte

subordinata alla legge che non inciderebbe sulla sfera di valutazione

del Tribunale di sorveglianza.

La disposizione denunciata sarebbe dunque in contrasto sia con il

principio di emenda, contenuto nell'art. 27, terzo comma, il quale

esclude ogni mutamento della pena in senso peggiorativo e restrittivo

- allorché l'evento non dipenda dal condannato - sia con l'art. 13

della Costituzione, perché il ripristino della detenzione in forma

ordinaria per il collaboratore incolpevole introdurrebbe una

limitazione immotivata della libertà personale, con evidente lesione

del suo carattere di inviolabilità.

Il giudice a quo sembra invocare, infine, il principio di

eguaglianza sostanziale ai sensi dell'art 3, capoverso, della

Costituzione, che legittimerebbe "il trattamento dei collaboratori di

giustizia in presenza di diversità di situazioni oggettive rispetto

agli altri condannati", in considerazione del rilevante contributo

fornito alla giustizia.

1.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso

per l'infondatezza, rilevando che la revoca dei benefici penitenziari

in caso di cessazione del programma, "per essere venuta meno la

situazione di pericolo", risponderebbe alla logica remota causa

removitur et effectum senza violazione del principio della finalità

rieducativa della pena e di quello della libertà personale.

2.1. - Nel corso di tre distinti procedimenti per la prosecuzione

della detenzione domiciliare di cui al programma di protezione, il

Tribunale di sorveglianza di Roma ha sollevato, in riferimento agli

artt. 102, primo e secondo comma, 3, 25, secondo comma, e 27, terzo

comma, della Costituzione, altra questione di legittimità

costituzionale dell'art. 13-ter comma 3. Osserva in proposito il

rimettente che per i provvedimenti di cui ai commi 1 e 2 della

disposizione in esame "la competenza appartiene al tribunale e al

magistrato di sorveglianza del luogo in cui la persona ammessa allo

speciale programma di protezione ha il domicilio"; e che ai sensi

dell'art. 12, comma 3, "all'atto della sottoscrizione del programma

l'interessato elegge il proprio domicilio nel luogo in cui ha sede la

commissione di cui all'art. 10". Sennonché la Corte di cassazione

ha interpretato i suddetti articoli, in combinato disposto,

sostenendo che, a seguito dell'elezione (amministrativa) di domicilio

nel luogo ove ha sede la Commissione centrale, deve intendersi che le

persone sottoposte al programma di protezione abbiano anche il loro

domicilio processuale a Roma, presso tale organismo.

Ad avviso del giudice a quo, tale interpretazione non troverebbe

conforto nella lettera della legge e nei lavori parlamentari. La

disposizione censurata riguarderebbe infatti il domicilio effettivo,

senza contenere alcun riferimento al meccanismo elettivo che

servirebbe al solo scopo di indicare il recapito per le comunicazioni

e le notifiche. Non ne deriverebbe pertanto una deroga al criterio

di competenza territoriale, di cui all'art. 677 del codice di

procedura penale, poiché il legislatore si è limitato a rendere

più facile il reperimento dei collaboratori di giustizia,

assicurando nel contempo la riservatezza delle informazioni

concentrate presso l'autorità amministrativa centrale. Ne

conseguirebbe che la certificazione sul domicilio, proveniente

dall'organismo preposto alla protezione di questi soggetti, si

rivelerebbe strumento idoneo a garantire l'efficienza delle attività

processuali.

L'interpretazione della Cassazione si configurerebbe ormai come

diritto vivente, palesemente però in contrasto con i parametri

costituzionali in precedenza richiamati, giacché introduce di fatto

una norma eccezionale e anomala. Essa recherebbe innanzitutto lesione

all'art. 102, primo e secondo comma, della Costituzione, perché la

disposizione denunciata porrebbe un giudice speciale, competente in

via esclusiva su tutto il territorio nazionale per i procedimenti

riguardanti i titolari del programma di protezione. Il carattere

della straordinarietà risulterebbe - ad avviso del rimettente -

dalla deroga sostanziale alle "vigenti disposizioni" dell'ordinamento

penitenziario, in considerazione del particolare status di tali

soggetti e dei poteri attribuiti alla Commissione, che attraverso i

pareri obbligatori resi inciderebbe inevitabilmente sui procedimenti

giudiziari. Sì che nel caso di specie si sarebbe creata una sezione

specializzata in materia penale, con competenza allargata a tutto il

territorio nazionale; né d'altra parte sarebbe giustificabile la

previsione di una competenza accentrata, anziché il collegamento con

il domicilio effettivo dei collaboratori di giustizia.

Per quanto attiene poi al principio di emenda, non sarebbe

legittima la deroga al criterio secondo cui spetta al magistrato che

ha la giurisdizione e la sorveglianza sull'istituto carcerario

seguire il processo rieducativo del detenuto, avendone conoscenza

diretta. E sarebbe altresì leso il principio del giudice naturale

precostituito per legge, poiché la Commissione centrale, che

attualmente ha sede a Roma, potrebbe essere trasferita altrove. In

questo caso, tenendo ferma la linea interpretativa della Corte di

cassazione, la competenza in ordine a tali procedimenti sarebbe

sottratta al giudice di Roma, dato che la legge non individua il

luogo ove ha sede la Commissione e, quindi, non stabilisce alcun

collegamento normativo.

In via gradata, il Tribunale di sorveglianza di Roma ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 13-ter comma 3,

"in relazione alla competenza territoriale del tribunale di

sorveglianza (di Roma) nei confronti di soggetti collaboratori di

giustizia, titolari di speciale programma di protezione, ai sensi

dell'art. 10, comma 1, della legge n. 82 del 1991, che siano detenuti

in istituti penitenziari (posti) fuori del distretto della Corte di

appello di Roma".

2.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, concludendo per

la infondatezza. Le decisioni della Cassazione richiamate dal giudice

a quo come ius receptum ricorda la difesa erariale, sarebbero

soltanto quattro, nessuna delle quali pronunciata dalle sezioni

unite, onde la possibilità di una diversa interpretazione secundum

constitutionem. Comunque non vi sarebbe - alla luce delle

argomentazioni che si riportano - alcun vulnus dei parametri

costituzionali indicati. Innanzitutto, non sarebbe violato l'art. 102

della Costituzione, dal momento che la concentrazione della

competenza presso un unico giudice per l'intero territorio nazionale

non implicherebbe la creazione né di un giudice straordinario, né

di un giudice speciale.

In secondo luogo, non vi sarebbe lesione del principio di

ragionevolezza, poiché si giustificherebbe siffatta competenza sia

con la necessità di mantenere il riserbo sul luogo in cui il

collaboratore vive, sia con l'esigenza di collegare i benefici

penitenziari con l'operato della Commissione centrale.

In terzo luogo, non sarebbe vanificato il principio di emenda,

posto che il giudice diverso da quello del luogo di detenzione

avrebbe gli strumenti informativi per apprezzare il percorso di

risocializzazione.

Infine, sarebbe da escludere il contrasto con il principio del

giudice naturale precostituito per legge, giacché verrebbe

soddisfatta la condizione secondo cui il giudice deve essere

istituito in base a criteri generali fissati in anticipo, cioè

rispetto a fattispecie astratte e non in vista di determinate

controversie. Onde sarebbe ininfluente il mutamento di sede

dell'organismo pubblico. Considerato in diritto

1. - Vengono all'esame della Corte due distinte questioni di

legittimità costituzionale concernenti la medesima disposizione:

l'art. 13-ter del d.-l. n. 8 del 1991, convertito, con modificazioni,

nella legge n. 82 del 1991, aggiunto dal d.-l. n. 306 del 1992,

convertito, con modificazioni, nella legge n. 356 del 1992.

In quella sollevata dal Tribunale di sorveglianza di Torino si

ipotizza il contrasto con gli artt. 27, terzo comma, e 13 della

Costituzione, perché il condannato che subisca la revoca dello

speciale programma di protezione, anche nel caso di incolpevole

comportamento, si vedrebbe privato della misura alternativa alla

detenzione o dei benefici equiparati, con lesione sia del principio

di emenda, in ragione del trattamento in peius, sia di quello della

libertà personale. L'ordinanza sembra inoltre sostenere che il

principio di eguaglianza sostanziale, ai sensi dell'art. 3,

capoverso, della Costituzione, legittimerebbe il trattamento dei

collaboratori di giustizia in presenza di diversità di situazioni

oggettive rispetto agli altri condannati. Ciò in considerazione del

rilevante contributo fornito alla giustizia.

Quella promossa con tre ordinanze dal Tribunale di sorveglianza di

Roma riguarda più specificamente il comma 3 del citato art. 13-ter

nell'interpretazione uniforme della Cassazione che intende fissata la

competenza territoriale presso il Tribunale di sorveglianza della

capitale per effetto dell'elezione di domicilio presso la sede della

Commissione centrale, prevista come obbligatoria dall'art. 12, comma

3, dello stesso decreto-legge. Tale norma contrasterebbe con:

l'art. 102, primo e secondo comma, della Costituzione, che

statuisce il divieto di istituire giudici straordinari o speciali;

con il principio di ragionevolezza, non essendovi alcuna

giustificazione per la deroga ai criteri di competenza e all'assetto

degli organi giusdicenti previsti dall'ordinamento giudiziario, con

la finalità rieducativa della pena, di cui all'art. 27, terzo comma,

poiché sottrae al magistrato di sorveglianza competente per

territorio il compito di seguire i percorsi emendativi del

collaboratore di giustizia;

con il principio del giudice naturale precostituito per legge,

contenuto nell'art. 25, secondo comma, della Costituzione, giacché

la Commissione centrale - attualmente con sede a Roma - potrebbe

essere trasferita altrove.

2. - Le due questioni, che per la connessione dell'oggetto vanno

trattate congiuntamente e decise con unica pronuncia, sono entrambe

infondate.

2.1. - Quanto alla questione sollevata dal Tribunale di

sorveglianza di Torino, la disposizione censurata, quale che ne sia

l'interpretazione, non presenta i vizi di costituzionalità

prospettati. Infatti, anche a voler condividere l'ermeneutica

adottata dal rimettente, la norma non lede il principio della

inviolabilità della libertà personale, che è palesemente estraneo

al caso esaminato, trattandosi di esecuzione di pena conseguente a

sentenza di condanna; né viola quello dell'emenda, in quanto

l'eventuale revoca del provvedimento troverebbe la sua ragion

d'essere nel venir meno dell'atto presupposto, a cui non risulta più

agganciato. Sulla base dell'opzione interpretativa del rimettente, il

regime derogatorio in tema di misure alternative alla detenzione,

previsto dall'art. 13-ter comma 2, del d.-l. n. 8 del 1991,

introdotto dall'art. 13, comma 2, del d.-l. n. 306 del 1992, sarebbe,

cioè, inscindibilmente connesso al permanere del programma di

protezione. E tanto darebbe ragione anche del medesimo trattamento

riservato agli ex collaboratori di giustizia sia nel caso di revoca

cosiddetta "incolpevole" dello speciale programma di protezione, sia

nel caso di revoca per fatto a loro imputabile.

2.2. - Del pari infondata è l'altra questione.

La previsione della competenza esclusiva attribuita al Tribunale di

sorveglianza di Roma risponde alla necessità di garantire la

maggiore protezione possibile ai collaboratori di giustizia,

impedendo che si possa risalire al luogo ove costoro sono ristretti o

comunque sottoposti a regime protettivo. Sì che non è leso il

principio di emenda, non soltanto perché la Commissione centrale per

i servizi di protezione è in grado di fornire ogni chiarimento agli

organi giurisdizionali preposti alla sorveglianza, ma anche perché

questi ultimi possono avvalersi di tutte le articolazioni degli

istituti penitenziari per l'osservazione del percorso rieducativo dei

collaboratori detenuti in strutture carcerarie non comprese nella

circoscrizione dell'ufficio romano. Comunque, ogni doglianza circa

gli strumenti esistenti riguarderebbe il momento organizzatorio, non

quello processuale che concerne la normativa in materia di

competenza. E va pure osservato che, sotto il profilo

dell'organizzazione giurisdizionale la previsione d'una speciale

competenza territoriale non ha mai portato questa Corte ad affermare

la violazione del principio del divieto d'istituzione di giudici

straordinari o speciali a proposito di organi giurisdizionali

"centralizzati" che assorbivano una speciale competenza in ordine a

particolari affari (v. le sentenze nn. 336 del 1995, 231 del 1994,

369 del 1993, 189 del 1992, 477 del 1991, 117 del 1990, 217 del 1984,

12 del 1974, 4 del 1969).

Quanto al fatto che la Commissione centrale ha sede nella capitale

solo per una scelta dell'amministrazione dell'Interno, si osserva che

la precostituzione viene in tal modo riferita non al giudice, bensì

alla Commissione che non è organo giurisdizionale, per la quale non

vige, quindi, il principio del giudice naturale. Del resto, mutamenti

del regime della competenza dovuti a fatti modificativi, in ragione

dell'applicazione delle sue stesse regole, sono possibili senza che

ciò comporti una lesione del principio di precostituzione del

giudice naturale.

Le questioni vanno, pertanto, dichiarate non fondate.