Sentenza n. 223/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2

e 3 della legge 29 luglio 1980, n. 385 (Norme provvisorie sulla

indennità di espropriazione di aree edificabili nonché modificazioni

di termini previsti dalle leggi 28 gennaio 1977, n. 10, 5 agosto 1978,

n. 457 e 15 febbraio 1980, n. 25) e dell'articolo unico del d.l. 28

luglio 1981, n. 396, conv. in legge 25 settembre 1981, n. 535

(Differimento del termine di cui all'art. 1 della legge 29 luglio 1980,

n. 385, in materia di indennità di espropriazione), promossi con le

ordinanze emesse il 21 novembre 1980 dalla Corte d'appello di Bologna,

il 24 ottobre 1980 dalla Corte d'appello di Roma (due ordinanze), il 12

dicembre 1980 dalla Corte d'appello di Bologna, il 12 dicembre 1980

dalla Corte d'appello di Cagliari, il 3 novembre 1980 dalla Corte

d'appello di Genova, il 3 aprile (due ordinanze) e il 12 giugno 1981

(tre ordinanze) dalla Corte d'appello di Firenze, il 19 giugno 1981

dalla Corte d'appello di Torino, il 4 maggio 1981 dalla Corte d'appello

di Lecce, il 9 ottobre 1981 dalla Corte d'appello di Firenze (due

ordinanze), 1'11 novembre 1981 dalla Corte d'appello di Potenza, il 3

novembre 1981 dalla Corte d'appello di Milano, il 30 ottobre 1981 e il

15 gennaio 1982 dalla Corte d'appello di Firenze, il 12 maggio e il 29

aprile 1982 dalla Corte d'appello di Campobasso, il 9 giugno 1982 dalla

Corte d'appello di Potenza (due ordinanze), il 17 marzo 1982 dal

Tribunale regionale delle acque pubbliche presso la Corte d'appello di

Milano, il 7 maggio 1982 dalla Corte d'appello di Napoli e il 30 marzo

1982 dalla Corte di Cassazione - Sez. I civile, rispettivamente

iscritte ai nn. 27, 106, 107, 118, 134, 200, 444, 445, 541, 542, 543,

609, 665, 781 e 782 del registro ordinanze 1981 ed ai nn. 73, 145, 198,

199, 483, 484, 601, 602, 657, 683 e 686 del registro ordinanze 1982 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 77, 117, 137,

172, 290, e 318 del 1981 e nn. 19, 75, 171, 220, 255, 344 e 357 del

1982.

Visti gli atti di costituzione del Banco di Santo Spirito, di

Massimo Lancellotti Teresa, della S.p.A. Cave Reno, di Arcangeli Anna

Maria, di Mastronardi Enrichetta, di Russo Giovanni e Settembre

Pasqualina, della soc. Immobiliare Olonella, del Comune di Bologna, del

Comune di Roma, del Comune di Bagno a Ripoli e del Comune di Napoli;

visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nella pubblica udienza dell'8 marzo 1983 il Giudice relatore

Livio Paladin;

uditi l'avv. Antonio Stoppani per Russo Giovanni e Settembre

Pasqualina e - per delega dell'avv. Edda Menzani - per la S.p.A. Cave

Reno e per Arcangeli Anna Maria, l'avv. Adriano Pallottino per il Banco

di Santo Spirito e per Massimo Lancellotti Teresa, l'avv. Giorgio

Stella Richter per il Comune di Bologna, l'avv. Tommaso Peccerillo per

il Comune di Napoli, l'avv. Giulio Marchetti per il Comune di Roma e

l'avvocato dello Stato Renato Carafa per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con due ordinanze emesse il 24 ottobre 1980, la Corte

d'appello di Roma ha sollevato questione di legittimità costituzionale

degli artt. 1, 2 e 3 della legge 29 luglio 1980, n. 385 (contenente

"Norme provvisorie sulla indennità di espropriazione di aree

edificabili nonché modificazioni di termini previsti dalle leggi 28

gennaio 1977, n. 10, 5 agosto 1978, n. 457 e 15 febbraio 1980, n. 25"),

in riferimento agli artt. 3 e 42 Cost..

In entrambi i casi, il giudice a quo premette che la disciplina

dettata dalla legge n. 385 "deve sicuramente trovare applicazione nella

attuale controversia", in quanto emanata "al preciso scopo di colmare

il vuoto legislativo" creatosi per effetto della sentenza n. 5/1980 di

questa Corte: come risulta espressamente dall'art. 1, primo comma, e

come è confermato dall'art. 3 della legge medesima, che eccettua

dall'applicazione di essa i soli "procedimenti in corso" per i quali

"la liquidazione della indennità di espropriazione o di occupazione

sia divenuta definitiva, ovvero non impugnabile ovvero sia stata

definita con sentenza passata in giudicato" alla data di pubblicazione

della sentenza predetta.

Per altro, dopo aver negato che tale disciplina violi l'articolo

136 Cost., le due ordinanze rilevano, da un lato, che essa non

garantirebbe - stante il citato disposto dell'art. 3 - "un eguale

trattamento tra soggetti colpiti da identici provvedimenti ablatori

emessi in epoche diverse"; e, d'altro lato, aggiungono che "la

liquidazione delle indennità definitive dovute agli espropriati in

forza del disposto di cui al secondo comma dell'art. 1 ed al primo

comma dell'art. 2 della legge n. 385 non può non apparire futura e

incerta", in contrasto con la giurisprudenza di questa Corte, "essendo

condizionata alla emanazione di un successivo testo legislativo del

quale non si conoscono neppure le linee ispiratrici".

2. - Nel primo dei due giudizi si sono costituiti il Banco di Santo

Spirito ed il Comune di Roma: l'uno per chiedere che la Corte annulli

le norme impugnate, l'altro per sostenere la manifesta infondatezza

dell'impugnativa. Secondo il Comune di Roma, che ha nuovamente svolto

le proprie tesi con una memoria depositata in vista della pubblica

udienza, il fatto che il legislatore abbia per ora previsto un

indennizzo a titolo di acconto non potrebbe collidere con una

giurisprudenza costituzionale riguardante gli indennizzi stabiliti in

via definitiva, per i quali soltanto si porrebbe un problema di "serio

ristoro": tanto più che il "termine ravvicinato", fissato dalla legge

n. 385 "per l'emanazione dei criteri in base ai quali liquidare il

conguaglio", escluderebbe "che sussista illimitata dissociazione

temporale fra espropriazione ed indennità"; e gioverebbero comunque il

rimedio della "corresponsione degli interessi sulla differenza tra

l'indennità provvisoria e quella definitiva", nonché la facoltà "di

convenire con l'Ente Espropriante la cessione volontaria dei beni con

la maggiorazione dell'indennità offerta in misura pari al 50 per

cento. Né sarebbe ipotizzabile alcuna violazione del principio

d'eguaglianza, là dove si tratti - come nel caso in esame - d'una

legge che riguardi "tutti i procedimenti ancora aperti", limitandosi a

non incidere sulle "situazioni già esaurite".

Identiche deduzioni sono state esposte dal Comune di Roma nel

secondo dei due giudizi instaurati dalla Corte d'appello di Roma;

mentre per l'accoglimento ha concluso la costituita parte attrice,

Teresa Massimo Lancellotti

In entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri, sostenendo l'infondatezza dell'impugnativa. Negli atti

di intervento, l'Avvocatura dello Stato afferma anzitutto che la

censurata determinazione dell'indennità "in via provvisoria" si

sarebbe resa indispensabile "per colmare il vuoto legislativo" prodotto

dalla sentenza n. 5 del 1980. Sgombrato così il campo "dalla tesi che

la legge denunciata avrebbe riprodotto norme già dichiarate

costituzionalmente illegittime", altro essendo l'acconto ed altro

l'indennizzo definitivo, l'Avvocatura dello Stato aggiunge - ricordando

la sentenza di questa Corte n. 16 del 1968 - che proroghe del genere di

quella in esame non sarebbero illegittime, allorché il loro termine

finale risulti "approssimativamente e ragionevolmente determinabile nel

quando", come appunto si ricaverebbe dalla legge stessa. Del resto, il

"serio ristoro", prescritto dall'art. 42 Cost., non imporrebbe affatto

"che la legge regolatrice dell'indennizzo debba essere unica e non

plurima"; "o che non possa da tale legge essere preveduto un indennizzo

provvisorio, da conguagliare... secondo criteri di successiva

emanazione". E sarebbe fuor di luogo invocare il principio

d'eguaglianza, di fronte ad una legge che "ha fatto buon governo" - con

il già citato art. 3 - "del principio generale dell'irretroattività

della legge, nonché dei principi relativi ai limiti di retroattività

delle sentenze di annullamento della Corte costituzionale".

3. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della

legge n. 385, in riferimento all'art. 42 Cost., è stata riproposta

dalla Corte d'appello di Bologna, con due ordinanze pressoché

identiche nelle loro motivazioni, rispettivamente emesse il 21 novembre

ed il 12 dicembre 1980. Entrambe le ordinanze rilevano, in particolar

modo, che la norma impugnata, dissociando l'esproprio dalla

determinazione dell'integrale corrispettivo, verrebbe a privare i

provvedimenti ablativi di un loro "elemento connaturale" e

costituzionalmente necessario.

In entrambi i giudizi si sono costituite le parti attrici, società

Cave Reno e sigg. Arcangeli, aderendo alla conclusione del giudice a

quo, anche in vista del "notevole pregiudizio" di ordine economico, che

la troppo ritardata integrazione dell'indennità sta determinando a

carico degli espropriati. Per contro, si è costituito anche il Comune

di Bologna, convenuto nel primo dei giudizi stessi, negando che l'art.

42 Cost. sorregga la proposta impugnativa: la quale incorrerebbe

nell'equivoco di ritenere che "l'esproprio sia caratterizzato dal

sinallagma", senza tener conto che l'indennizzo rappresenta unicamente

"il massimo di contributo e riparazione che l'Amministrazione può

garantire all'interesse privato".

È altresì intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

svolgendo le stesse tesi di cui si è fatto cenno relativamente alle

ordinanze della Corte d'appello di Roma, nella parte concernente l'art.

42 Cost.

4. - L'art. 1 della legge n. 385 è stato anche impugnato dalla

Corte d'appello di Genova, con ordinanza del 3 novembre 1980: ma in

riferimento all'art. 24, primo comma, oltre che all'art. 42, terzo

comma, della Costituzione. In quest'ultimo senso, il giudice a quo

ritiene che la "pratica riproduzione" di norme annullate da questa

Corte "ponga già di per sé una non manifestamente infondata questione

di illegittimità costituzionale"; tanto più che l'indennizzo

costituzionalmente garantito dovrebbe essere "attuale e completo, e non

già proiettato, nella sua determinazione definitiva, a criteri da

fissare con una legge ancora da venire". Nel primo senso, d'altronde,

la disciplina censurata determinerebbe "pregiudizievoli implicazioni",

quanto alla "libera ed incondizionata azionabilità in giudizio dei

propri diritti da parte dell'espropriato": infatti, le opposizioni

pendenti rischierebbero di risultare inammissibili, per difetto del

loro necessario presupposto, ossia della loro "perdurante riferibilità

... ad una liquidazione definitivamente già attuata in sede

amministrativa", con la conseguenza - forse irrimediabile - del "vano

esaurimento di un giudizio a suo tempo legittimamente e tempestivamente

promosso dall'espropriato" (e comunque di un "vano dispendio di

attività processuale").

L'intervenuto Presidente del Consiglio dei ministri ha per altro

obiettato, oltre ai già noti assunti concernenti l'art. 42 Cost., che

"la determinazione effettuata dalle Commissioni" non sarebbe "incisa,

per quanto riguarda la sua impugnabilità, dalla normativa denunciata".

Dovrebbe dunque escludersi - secondo l'Avvocatura dello Stato - "che si

siano creati degli ostacoli al diritto di difesa in materia"; e quelli

denunciati, in vista dell'art. 24 Cost., sarebbero solo "ipotetici

inconvenienti di fatto", involgenti profili di merito legislativo e non

di legittimità costituzionale.

5. - A sua volta, con ordinanza del 12 dicembre 1980, la Corte

d'appello di Cagliari ha impugnato tanto l'art. 1 quanto gli artt. 2 e

3 della legge n. 385, facendo riferimento ad una vasta serie di

parametri costituzionali. Oltre agli artt. 3, primo comma, e 42, terzo

comma, già posti da questa Corte a base della sentenza n. 5 del 1980,

il giudice a quo richiama infatti l'art. 53, primo comma, sostenendo

che la disciplina censurata determinerebbe "una sorta di imposizione

straordinaria" non ragguagliata alla capacità contributiva del

soggetto; l'art. 81, quarto comma, dal momento che l'acconto in

questione istituzionalizzerebbe "il difetto di copertura della spesa in

tutte le leggi che disciplinano la realizzazione di opere pubbliche"; e

l'art. 136 Cost., là dove si dispone che le norme dichiarate

incostituzionali cessano di avere efficacia dal giorno successivo alla

pubblicazione della decisione.

Ma il presidente del Consiglio dei ministri è qui pure

intervenuto, per contestare ognuna di tali censure. In primo luogo -

osserva l'Avvocatura dello Stato - la legge impugnata non avrebbe

affatto previsto che "le norme demolite sul piano costituzionale

conservassero la loro efficacia"; in secondo luogo, non sarebbe

pertinente il richiamo del giudice a quo alla "capacità contributiva";

in terzo luogo, quella in esame non avrebbe nulla a che vedere con le

leggi di bilancio né con le leggi implicanti una nuova o maggiore

spesa.

6. - La legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge n. 385

è stata inoltre messa in dubbio dalla Corte d'appello di Firenze, con

nove ordinanze rispettivamente emesse il 3 aprile, il 12 giugno, il 9

ottobre, il 30 ottobre 1981 ed il 15 gennaio 1982. Nei primi cinque

giudizi (R.O. 444, 445, 541, 542 e 543/1981) il giudice a quo ha

circoscritto le sue censure al primo ed al secondo comma dell'articolo

predetto; nei quattro giudizi successivi (R.O. 781, 782 del 1981, 198 e

199 del 1982) ha invece coinvolto il quarto comma dell'articolo stesso.

Ma, in tutti i casi, le nove ordinanze hanno fatto riferimento - con

identiche od analoghe motivazioni - agli artt. 42, terzo comma, e 136,

primo comma, della Costituzione, sostenendo che il vizio cui questa

Corte aveva posto riparo, mediante la sentenza n. 5 del 1980, si

sarebbe in realtà perpetuato (anche per effetto della proroga operata

dal decreto-legge 28 luglio 1981, n. 396, convertito nella legge 25

settembre 1981, n. 535).

Nel giudizio instaurato con l'ordinanza del 9 ottobre 1980 si è

costituito il Comune di Bagno a Ripoli, che ha eccepito

l'inammissibilità dell'impugnativa, dal momento che essa avrebbe

dovuto rivolgersi contro il sopravvenuto decreto-legge n. 396 del 1981,

anziché riguardare la sola legge n. 385 del 1980. Nel merito,

comunque, la difesa del Comune ha concluso nel senso dell'infondatezza,

notando che l'indennizzo non potrebbe considerarsi iniquo, "solo

perché corrisposto in due momenti distinti".

Nel medesimo senso si è poi pronunciato, relativamente a tutti i

giudizi instaurati dalla Corte d'appello di Firenze, l'intervenuto

Presidente del Consiglio dei ministri.

7. - Ancora, con ordinanza del 19 giugno 1981, la Corte d'appello

di Torino - premesso che "nessuna norma prevede la sospensione di un

giudizio in attesa di una legge futura" -, ha impugnato l'art. 1 della

legge n. 385 in riferimento all'art. 42, terzo comma, della

Costituzione, sostenendo che l'indennizzo in questione sarebbe "incerto

ed aleatorio".

Similmente, la Corte d'appello di Lecce, con ordinanza del 4 maggio

1981, ha ritenuto che gli artt. 1, 2 e 3 della legge n. 385 contrastino

con gli artt. 3, 42, terzo comma, e 53 della Costituzione.

Del pari, la Corte d'appello di Potenza, con tre ordinanze datate

11 novembre 1981 e 9 giugno 1982, ha ipotizzato l'esistenza di un

contrasto fra gli artt. 1 e 2 della legge n. 385 e l'art. 42, terzo

comma, della Costituzione, lamentando - in particolar modo - che la

legge medesima non preannunci nemmeno i criteri per la fissazione

dell'indennizzo definitivo.

Tanto l'art. 1 della legge n. 385, quanto l'articolo unico del

decreto-legge n. 396 del 1981 (convertito nella legge n. 535 del

medesimo anno) sono stati invece impugnati dalla Corte d'appello di

Milano, con ordinanza del 3 novembre 1981, e dal Tribunale regionale

delle acque pubbliche presso la Corte stessa, con analoga ordinanza del

17 marzo 1982; e ciò in riferimento agli artt. 136, 42 e 24 Cost., per

la parte in cui dette norme "dispongono in via transitoria, fino

all'emanazione di apposita legge sostitutiva, l'adozione di criteri

provvisori di determinazione dell'indennità dovuta per le

espropriazioni comunque preordinate alla realizzazione di opere o

interventi da parte o per conto dello Stato, delle regioni, delle

provincie, dei comuni e degli altri enti pubblici o di diritto

pubblico, anche non territoriali".

Infine, con ordinanza del 30 marzo 1982, anche la Corte di

cassazione ha impugnato l'art. 1 della legge n. 385, per asserito

contrasto con l'art. 42, terzo comma (il quale escluderebbe che possa

darsi - per di più sulla base di norme già dichiarate

incostituzionali - "soluzione di continuità fra perdita della

proprietà e acquisto dell'indennità"), nonché con l'art. 24 Cost.

(data la "difesa puramente ipotetica" cui l'espropriato sarebbe in tal

senso costretto).

In tutti i giudizi in questione è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, concludendo nel senso dell'infondatezza. Nel

giudizio instaurato dal Tribunale regionale delle acque pubbliche

presso la Corte d'appello di Milano si è costituita la Società

immobiliare Olonella, censurando la riproduzione di norme già

dichiarate illegittime da questa Corte. Così pure, nel giudizio

instaurato dalla Corte di cassazione, si sono costituiti Giovanni Russo

e Pasqualina Settembre, concludendo per l'accoglimento, anche con

riguardo alle leggi di proroga successive a quella specificamente

denunciata dal giudice a quo.

8. - La legittimità degli artt. 1, 2 e 3 della legge n. 385 è

stata altresì contestata dalla Corte d'appello di Campobasso, in

riferimento agli artt. 3 e 42 Cost., con due ordinanze - identicamente

motivate - del 29 aprile e del 12 maggio 1982.

Nel primo di tali giudizi si sono costituite Enrichetta e Maria

Mastronardi, aderendo alle tesi del giudice a quo sulla base della

considerazione, svolta nell'atto di costituzione e in una successiva

memoria, che l'espropriato abbia diritto "ad un indennizzo che non sia

irrisorio, apparente o aleatorio", come invece si verificherebbe nella

specie.

Per contro, l'intervenuto Presidente del Consiglio dei ministri ha

rinviato agli atti di intervento depositati nei precedenti giudizi.

9. - Da ultimo, con ordinanza emessa il 7 maggio 1982, la Corte

d'appello di Napoli ha concluso la serie delle impugnative in esame,

ipotizzando che l'intera legge n. 385 del 1980 abbia violato gli artt.

42, terzo comma, e 24 della Costituzione.

L'intervenuto Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto,

ancora una volta, che la Corte dichiari l'infondatezza di tali censure.

Più ampie considerazioni sono state esposte, nel medesimo senso,

dal costituito Comune di Napoli: il quale ha rilevato, in primo luogo,

che "tutte le leggi emanate in tema di espropriazione", a partire

dall'art. 51 della legge n. 2359 del 1865, "hanno sempre prescritto che

alla fase di determinazione temporanea da parte degli organi

amministrativi, segue una seconda fase in cui viene determinata, in un

giudizio contenzioso ordinario..., l'indennità definitiva ad istanza

dell'interessato". In effetti - si aggiunge in una memoria depositata

in vista della pubblica udienza - la Costituzione farebbe salvo

l'indennizzo, ma senza esigere che esso "sia determinato, liquidato e

depositato prima della emanazione del decreto di espropriazione". Né

si potrebbe trarre argomento dalla mancata approvazione della prevista

legge di determinazione dell'indennizzo definitivo, dato che "la

legittimità costituzionale di una legge non va valutata a posteriori

sulla base di un comportamento successivo del legislatore ma

esclusivamente con riguardo alle norme poste in essere dallo stesso con

la legge di cui si discute". Considerato in diritto :

1. - I 26 giudizi si prestano ad essere riuniti e decisi con unica

sentenza, poiché hanno tutti per tema la legittimità costituzionale

dell'indennità di espropriazione (o della rispettiva indennità di

occupazione), nelle forme e nelle misure provvisoriamente stabilite,

quanto alle aree edificabili, dalla legge 29 luglio 1980, n. 385: legge

conseguente, in questa parte, alla sentenza 25 gennaio 1980, n. 5, con

cui la Corte ha annullato una serie di norme già dettate in materia

dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10, nonché dalla legge 27 giugno

1974, n. 247.

Vero è che tutte le ordinanze impugnano l'art. 1 della legge n.

385, con particolare riguardo al primo ed al secondo comma

dell'articolo stesso: l'uno rivolto ad ancorare la predetta indennità

provvisoria al "valore agricolo medio... corrispondente al tipo di

coltura in atto nell'area da espropriare" ovvero, "per le aree comprese

nei centri edificati", alla "coltura più redditizia" tra quelle

interessanti oltre il 5 per cento della superficie coltivata nella

regione agraria in questione (previa moltiplicazione di quest'ultimo

dato per un coefficiente da 4 a 10 o da 2 a 5, secondo che si tratti di

comuni con popolazione superiore o meno ai 100.000 abitanti); l'altro

recante il preannuncio di un "conguaglio" da definire entro un anno

dall'entrata in vigore della legge in esame, mediante un'ulteriore

"apposita legge sostitutiva delle norme dichiarate illegittime dalla

Corte costituzionale con sentenza n. 5 del 1980". Né i termini

essenziali del problema si modificano, per effetto di quelle ordinanze

che involgono nelle loro impugnazioni - come si è specificato in

narrativa - l'articolo 1, quarto comma (concernente gli "interessi

legali", cui l'espropriato potrà avere diritto, "sulla differenza

eventualmente risultante tra l'indennità determinata ai sensi del

primo comma e quella definitiva"), l'articolo 2 (relativo ai criteri

per determinare l'indennità di occupazione) o l'articolo 3 della legge

n. 385 (per cui le disposizioni precedenti "non si applicano ai

procedimenti in corso, se la liquidazione dell'indennità di

espropriazione o di occupazione sia divenuta definitiva, ovvero non

impugnabile ovvero sia stata definita con sentenza passata in giudicato

alla data di pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale n.

5 del 1980"); od anche per effetto delle due ordinanze della Corte

d'appello di Milano e del Tribunale regionale delle acque pubbliche

presso la Corte medesima, che hanno formalmente sollevato questione di

legittimità costituzionale dello stesso articolo unico della legge 25

settembre 1981, n. 535 (per il differimento al 31 maggio 1982 del

termine di emanazione della legge destinata a disciplinare la

"definitiva" indennità di espropriazione).

D'altronde, in parte comuni sono anche le censure che i giudici a

quibus rivolgono alle norme impugnate. Tutte le ordinanze richiamano,

infatti, l'art. 42 Cost., facendo sempre riferimento al terzo comma,

là dove si richiede la corresponsione di un "indennizzo" a favore dei

soggetti espropriati. Ma giova ricordare che un tale richiamo assume,

fondamentalmente, due significati diversi: poiché alcune ordinanze -

come quelle emesse dalle Corti d'appello di Roma, di Bologna, di

Torino, di Lecce, di Potenza e di Campobasso - mettono in dubbio la

sola legittimità costituzionale della dissociazione temporale fra

l'esproprio e la determinazione del definitivo indennizzo, tanto più

se questo rimane "incerto ed aleatorio"; mentre altre ordinanze - come

quelle delle Corti d'appello di Genova e di Napoli, nonché della Corte

di cassazione - sottolineano che l'indennità provvisoria stabilita

dalla legge n. 385, oltre ad introdurre una "soluzione di continuità

fra perdita della proprietà e acquisto dell'indennità" definitiva, è

stata puntualmente fondata sui criteri già ritenuti illegittimi dalla

più volte citata sentenza n. 5 del 1980. Nel secondo senso, affiora un

implicito richiamo al primo comma dell'art. 136 Cost., per cui la norma

dichiarata costituzionalmente illegittima da questa Corte "cessa di

avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della

decisione". Ed è appunto all'art. 136, in collegamento al terzo comma

dell'art. 42 Cost., che coerentemente operano un espresso riferimento

le ordinanze delle Corti d'appello di Cagliari, di Firenze e di Milano,

nonché del ricordato Tribunale regionale delle acque.

Per completare il quadro delle impugnative, va però aggiunto che

alcune ordinanze (n. 106,107,134,665 del 1981, 483 e 484 del 1982)

deducono inoltre la violazione dell'art. 3 Cost., date le disparità di

trattamento che la disciplina impugnata verrebbe a creare tra i vari

soggetti espropriati, secondo le date di emissione o secondo le specie

dei rispettivi provvedimenti ablatori; che altre ordinanze (n. 200 del

1981, 145, 657, 683 e 686 del 1982) fanno altresì riferimento al primo

comma dell'art. 24 Cost., assumendo che il carattere provvisorio

dell'indennità in esame pregiudicherebbe il diritto di agire in

giudizio, spettante all'espropriato per far valere le proprie ragioni

nei confronti dell'autorità espropriante; che in altri casi ancora

(ord. n. 134 e 665 del 1981) si considera leso lo stesso principio di

capacità contributiva, sancito dal primo comma dell'art. 53 Cost.; e

che una di tali ordinanze (n. 134 del 1981) fa infine richiamo al

quarto comma dell'art. 81 Cost., poiché il previsto "conguaglio"

dell'"acconto" in questione potrebbe risolversi in una maggiore spesa

pubblica, cui non corrisponderebbero i mezzi per farvi fronte.

2. - Nel motivare la rilevanza delle proposte impugnative, quasi

tutte le ordinanze di rimessione osservano esattamente che la

disciplina da esse contestata dovrebbe applicarsi per risolvere le

rispettive controversie: in quanto riguardante gli stessi procedimenti

in corso nei quali non si sia determinato l'esaurimento del rapporto,

ai sensi dell'art. 3 della legge n. 385 del 1980. E l'influenza che una

decisione di accoglimento verrebbe ad esplicare nei giudizi a quibus

non può essere comunque messa in dubbio: poiché, una volta annullate

le "norme provvisorie sulla indennità di espropriazione di aree

fabbricabili", potrebbe riespandersi e ridivenire applicabile - come ha

già fatto intendere questa Corte, nella sentenza n. 13 del 1980, e

come ha precisato la Corte di cassazione - la precedente disciplina

delle espropriazioni per causa di utilità pubblica.

Ciò non toglie, però, che non tutte le questioni sollevate dalle

ordinanze in esame siano rilevanti ai fini dei relativi processi. In

particolar modo, non viene impugnato a proposito il quarto comma

dell'art. 1 della legge n. 385, il quale si limita a disporre - come

già si è ricordato - che "sulla differenza eventualmente risultante

tra l'indennità determinata ai sensi del primo comma e quella

definitiva... l'espropriato ha diritto agli interessi legali per il

periodo intercorrente tra la corresponsione dell'acconto e quella

dell'indennità definitiva": donde una previsione che almeno

nell'attuale fase transitoria, in mancanza dell'"apposita legge

sostitutiva delle norme dichiarate illegittime dalla Corte

costituzionale", non concreta alcuna pretesa che le parti attrici

possano avanzare fin da ora (ed abbiano effettivamente avanzato nei

procedimenti dei quali si tratta). Così pure, difetta la rilevanza

quanto all'impugnazione dell'art. 3 della legge n. 385, poiché la

premessa da cui muovono - espressamente od implicitamente - gli stessi

giudici che ne mettono in dubbio la legittimità costituzionale, è che

nei rispettivi giudizi la liquidazione dell'indennità di esproprio (o

di occupazione) non sia divenuta definitiva, ma formi ancora oggetto di

controversia.

Conclusivamente, dunque, questa Corte è tenuta a pronunciarsi sul

primo e sul secondo comma dell'art. 1 (nonché sul connesso articolo

unico della legge n. 535 del 1981) e sull'art. 2 della legge n. 385

del 1980. Ed anzi, circa lo stesso art. 2 della legge n. 385, va notato

che esso risulta impropriamente denunciato dalle ordinanze n.

106,107,665 del 1981, 73,483 e 484 del 1982, le quali attengono -

dichiaratamente - a giudizi concernenti l'indennità di espropriazione

e non l'indennità da corrispondere nei casi di occupazione di urgenza;

mentre le sole ordinanze che correttamente contestano la legittimità

costituzionale di quest'ultimo disposto sono quelle recanti i numeri

134 del 1981, 601 e 602 del 1982.

3. - Va esaminata in via preliminare l'eccezione

l'inammissibilità proposta dalla difesa del Comune di Bagno a Ripoli,

relativamente alla prima delle due ordinanze emesse il 9 ottobre 1981

dalla Corte d'appello di Firenze (R.O. 781/1981): eccezione che

logicamente coinvolge la totalità delle ordinanze in esame. Nella

memoria di costituzione di quel Comune si assume, infatti, che la

questione sarebbe inammissibile, avendo l'ordinanza di rimessione

omesso di estendere l'impugnativa all'articolo unico della legge 25

settembre 1981, n. 535, sul differimento del termine per l'emanazione

di una nuova disciplina dell'"indennità definitiva"; e ciò, sebbene

la legge di proroga fosse già stata pubblicata, alla data

dell'ordinanza stessa, ed anzi risulti espressamente citata nella

motivazione di tale provvedimento. Ma la prima proroga, cui fa

riferimento l'amministrazione locale interessata, è stata seguita da

altre due leggi di differimento della prevista riforma - ignote per

ragioni cronologiche a tutti i giudici rimettenti - che rispettivamente

hanno spostato il termine al 31 dicembre 1982 (cfr. l'art. 1 del

decreto-legge 29 maggio 1982, n. 298, convertito nella legge 29 luglio

1982, n. 481) e al 31 dicembre 1983 (secondo l'articolo unico della

legge 23 dicembre 1982, n. 943). Se dunque l'eccezione dovesse dirsi

fondata, essa verrebbe a ripercuotersi su tutte le ordinanze che hanno

dato luogo al presente giudizio: sia pure nel senso di imporre la

restituzione degli atti, affinché i giudici a quibus riconsiderino la

rilevanza delle loro impugnative in vista della legislazione così

sopravvenuta, piuttosto che determinare un'immediata dichiarazione

d'inammissibilità.

Senonché l'eccezione va respinta. Le censure configurate dalle

ordinanze di rimessione sono rivolte non tanto alla lunghezza del

termine originariamente previsto (e ripetutamente differito) per la

sostituzione delle impugnate "norme provvisorie" con una disciplina

permanente delle indennità in esame, quanto ai criteri sui quali si

fonda l'art. 1, primo comma, della legge n. 385 ed alla radicale

incertezza delle prospettive che il legislatore ha aperto con il

secondo comma dell'articolo stesso. Ne offre la riprova il fatto che,

ove si annullasse il solo termine, non sarebbe escluso che le "norme

provvisorie" di cui al primo comma continuassero ad applicarsi sine

die, per lo meno quanto ai procedimenti in corso, nei quali i soggetti

espropriati non potrebbero pretendere nulla più dell'"acconto"

attualmente stabilito; mentre, all'opposto, ove fosse dichiarata

l'illegittimità costituzionale delle "norme provvisorie", le pretese

dei proprietari interessati potrebbero venire egualmente soddisfatte,

pur senza far cadere il preannuncio dell'"indennità definitiva". Ed è

intuitivo, del resto, che la ricordata catena di proroghe, ormai

protratte fino al 31 dicembre 1983, non ha certo sanato ma anzi ha

aggravato - in ipotesi - i vizi denunciati dai giudici a quibus.

4. - Nel merito, la questione è fondata.

Per giungere a tale conclusione, non è indispensabile verificare

se la determinazione della definitiva indennità di esproprio (o di

occupazione) possa mai venire dissociata, differendola nel tempo,

dall'emanazione del provvedimento ablativo della proprietà privata.

Quale che sia la risposta da dare a questo problema generale (ed anche

ammesso che la soluzione debba essere unitaria ed univoca),

l'illegittimità dell'espediente al quale ha fatto ricorso la legge n.

385 discende dalla peculiare configurazione delle impugnate "norme

provvisorie": le quali risultano comunque divergenti dal modello

costituzionale di "indennizzo", previsto nel terzo comma dell'art. 42,

ed in pari tempo violano il primo comma dell'art. 136 della

Costituzione.

Anzitutto, non può essere trascurata o sottovalutata la testuale

corrispondenza riscontrabile fra l'art. 16, quinto, sesto e settimo

comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865 (nel testo modificato

dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10), e l'art. 1, primo

comma, della legge 29 luglio 1980, n. 385. Così disponendo, la legge

n. 385 ha infatti restaurato gli stessi criteri di commisurazione

dell'indennità di esproprio che questa Corte aveva dichiarato

costituzionalmente illegittimi, mediante la sentenza n. 5 del 1980: il

che, peraltro, era noto al Parlamento, come risulta dai lavori

preparatori e, prima ancora, dalla relazione al disegno governativo n.

732, comunicato alla Presidenza del Senato il 13 febbraio 1980.

Ora, è ben vero che tale riproduzione è stata operata sulla base

di un titolo formalmente diverso da quello che la Corte aveva preso in

considerazione, dato il carattere provvisorio e non definitivo

dell'indennità che attualmente è in esame; ma chi guardi alla

sostanza della disciplina denunciata, non può essere soddisfatto da

questo tipo di giustificazione. Al di là delle denominazioni

utilizzate dalla legge n. 385, resta cioè che il cosiddetto "acconto"

rappresenta per adesso l'unico indennizzo cui abbiano diritto i

soggetti espropriati; mentre del "conguaglio", del quale si ragiona nel

secondo comma dell'art. 1, nulla è dato sapere, né in vista delle

pretese che i proprietari espropriati potrebbero promuovere in tal

senso, né in vista del sindacato che la Corte è chiamata ad

effettuare.

In ciò risiede un'ulteriore peculiarità delle disposizioni

impugnate, che integra e qualifica il dato consistente nell'aver fatto

rivivere norme già divenute inefficaci, in conseguenza del loro

annullamento da parte della Corte stessa. Effettivamente, il secondo

comma dell'art. 1 non si limita a differire l'operatività del

"conguaglio", ma non ne definisce in modo contestuale neppure le

caratteristiche essenziali, in quanto trascura di prefigurarne gli

stessi criteri informatori. Di più: dall'art. 1 della legge n. 385 non

si riesce neanche a desumere, con la necessaria sicurezza, se ai

soggetti espropriati sia stata comunque garantita una "indennità

definitiva" più elevata di quella provvisoria, o almeno equivalente ad

essa (come farebbe pensare, a prima vista, la lettera del quarto comma)

o se il "conguaglio" non possa addirittura risultare negativo (come è

stato ipotizzato già nel corso dell'approvazione della legge

medesima). D'altra parte, a tutto questo si aggiunge la mancata

previsione d'un qualsiasi effetto conseguente all'inutile scadenza del

termine indicato per l'emanazione dell'"apposita legge sostitutiva

delle norme dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale": poiché

non è certo ed anzi parrebbe smentito dalle parole introduttive

dell'art. 1, primo comma, che alle "norme provvisorie" debbano in tal

caso subentrare altre norme vigenti, come quelle dettate dalla legge n.

2359 del 1865. E, nel mentre il problema dell'"indennità definitiva"

resta aperto, il termine è stato più volte prorogato: con la già

ricordata conseguenza che, a tre anni e mezzo dalla sentenza n. 5 del

1980, le Camere non hanno ancora adottato - "nelle forme

costituzionali" - i provvedimenti di loro competenza, previsti

dall'art. 136 cpv. della Costituzione.

5. - Così stando le cose, è fuor di luogo appellarsi - come fa

l'Avvocatura dello Stato - alla passata giurisprudenza della Corte, per

argomentarne che resterebbe "sempre affidato all'insindacabile

apprezzamento del legislatore" stabilire in che momento debbano scadere

le discipline del tipo in esame, soprattutto ove il termine finale di

efficacia risulti "approssimativamente e ragionevolmente determinabile

nel quando (secondo le indicazioni della sentenza n. 16 del 1968). A

parte ogni altra considerazione, citazioni del genere non sono affatto

appropriate: sia perché la proroga allora sindacata dalla Corte non

era preceduta da alcuna decisione di accoglimento, che avesse

dichiarato illegittime le norme successivamente prorogate; sia perché,

in ogni caso, la stessa Avvocatura ha ritenuto ragionevole - nella

specie - una normativa transitoria destinata a scadere entro un anno,

ma non si è pronunciata sui differimenti disposti nel 1981 e nel 1982.

Ben più pertinente è invece il richiamo ad altre decisioni di

questa Corte, come quelle che hanno chiarito il senso del primo comma

dell'art. 136 Cost.. In particolar modo, va fatto cioè riferimento

alla sentenza n. 73 del 1963, in cui si è precisato che il rigore del

citato precetto costituzionale impone al legislatore di "accettare la

immediata cessazione dell'efficacia giuridica della norma illegittima",

anziché "prolungarne la vita" sino all'entrata in vigore di una nuova

disciplina del settore; e, nel medesimo senso, va ricordata la sentenza

n. 88 del 1966, là dove la Corte ha riaffermato che le decisioni di

accoglimento hanno per destinatario il legislatore stesso, al quale è

quindi precluso non solo il disporre che la norma dichiarata

incostituzionale conservi la propria efficacia, bensì il perseguire e

raggiungere, "anche se indirettamente", esiti corrispondenti a quelli

già ritenuti lesivi della Costituzione.

È appunto questo il vizio nel quale incorre, specialmente per ciò

che riguarda i rapporti pregressi di cui si controverte nei giudizi a

quibus, l'art. 1 della legge n. 385 del 1980. La riproduzione delle

norme già dichiarate illegittime mediante la sentenza n. 5 del 1980,

sebbene operata in via nominalmente provvisoria, non è stata infatti

compensata - come già si è notato - da alcuna predeterminazione

dell'"indennità definitiva", che garantisse il serio ristoro dei

soggetti espropriati; mentre il quadro normativo in cui si è inserito

e tuttora s'inserisce l'articolo stesso non è per nulla mutato,

rispetto a quello in cui si collocava (e dal quale traeva argomento) la

pronuncia della Corte che ha inciso sulla disciplina espropriativa,

dettata dalle leggi n. 865 del 1971 e n. 10 del 1977.

Per questo concorrente insieme di ragioni dev'essere dunque

dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, primo e secondo

comma, e dell'art. 2 della legge n. 385 del 1980 (nonché

dell'articolo unico della legge 25 settembre 1981, n. 535). E restano,

in conseguenza, assorbiti gli altri motivi di denuncia, variamente

prospettati ad opera di alcune fra le ordinanze in esame.

Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la predetta

pronuncia di accoglimento comporta, inoltre, la dichiarazione

dell'illegittimità costituzionale derivata delle residue norme della

legge n. 385 (e degli ulteriori provvedimenti legislativi ad essa

collegati), che hanno inteso fornire una prima risposta alla sentenza

n. 5 del 1980: vale a dire, dell'art. 1, terzo, quarto e quinto comma,

e dell'art. 3 della legge medesima, nonché degli articoli unici della

legge 29 luglio 1982, n. 481, e della legge 23 dicembre 1982, n. 943

(sul differimento del "termine di cui all'articolo 1 della legge 29

luglio 1980, n. 385, in materia di indennità di espropriazione e di

occupazione di urgenza").

6. - All'atto di prendere tali decisioni, la Corte è consapevole

delle gravi difficoltà, di ordine politico, giuridico e finanziario,

che hanno finora ostacolato il Parlamento nell'approvazione di una

nuova e permanente disciplina delle indennità per l'espropriazione di

aree edificabili. Ma le difficoltà non vengono certo attenuate,

ritardando a dismisura la necessaria soluzione del problema e lasciando

intanto le pubbliche amministrazioni in una situazione di radicale

incertezza, quanto ai costi da preventivare e da sopportare in materia.

Né vale replicare che, a questo punto, i costi sarebbero comunque

insostenibili. La Corte, infatti, non ha mai affermato che l'indennizzo

richiesto dal terzo comma dell'art. 42 Cost. sia necessariamente pari

al "giusto prezzo che... avrebbe avuto l'immobile in una libera

contrattazione di compravendita" (secondo il criterio fissato dall'art.

39 della legge n. 2359 del 1865); ma ha costantemente ripetuto (come si

legge nella sentenza n. 5 del 1980) che basta allo scopo un ristoro

serio e tale da non ledere il principio costituzionale di eguaglianza.