Sentenza n. 22/1965

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 9,

primo, secondo, terzo e quinto comma, dell'art. 10, primo e secondo

comma, dell'art. 12, secondo comma, e dell'art. 16, primo comma, della

legge 18 aprile 1962, n. 167, promossi con tre ordinanze emesse il 27

aprile 1964 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - adunanza

plenaria - sui ricorsi riuniti proposti da Hilfiker Alfredo ed altri,

dalla Società A. Giaione ed altri e dalla Società per azioni S.

Anselmo ed altri, contro il Ministero dei lavori pubblici ed il Comune

di Torino, iscritte ai un. 165. 166 e 167 del Registro ordinanze 1964 e

pubblicate, la prima nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 269

del 31 ottobre 1964, le altre nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, n. 282 del 14 novembre 1964.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dei

lavori pubblici, del Comune di Torino, di Hilfiker Alfredo e Roberto,

Rehsteiner Rodolfo e Anita, Ruedi Erminia, Audi - Grivetta Maria

Maddalena e Lucia, Chicco Eugenio ed Ettore, Società immobiliare

"Cincinnato", Società A. Giaione, Ospedale Maggiore di S. Giovanni

Battista e della città di Torino, Beccuti Mario, Oreste ed Emilio,

Pastore Luigi e Domenico, Società per azioni S. Anselmo, Impresa

costruzioni edili Rosazza, Dentis Barbara e Società Immobiliare ligure

piemontese;

udita nell'udienza pubblica del 3 marzo 1965 la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi gli avvocati Enrico Biamonti, Enrico Allorio, Antonio

Sorrentino, Enrico Zola, Romolo Contaldi, Jacopo Durandi, Luigi

Zegretti, Adriano Pallottino, Michele Bianco, Gaetano Zini Lamberti e

Vincenzo Traballesi, per le parti private, gli avvocati Guido Astuti,

Mario Comba e Giuseppe Guarino, per il Comune di Torino, ed i sostituti

avvocati generali dello Stato Luciano Tracanna e Gastone Dallari, per

il Presidente del Consiglio dei Ministri e per il Ministero dei lavori

pubblici.

Ritenuto in fatto :

Con ricorsi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, alcuni

proprietari di zone di terreno da espropriare per la costruzione di

case economiche e popolari, in applicazione della legge 18 aprile 1962,

n. 167, hanno impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di

Torino del 9 gennaio 1963, concernente la formazione del piano di

esproprio e il decreto di approvazione del Ministero dei lavori

pubblici in data 15 maggio 1963.

Il Consiglio di Stato, in adunanza plenaria, con ordinanza del 27

aprile 1964 (n. 165 del Registro ordinanze), riuniti i vari ricorsi,

accogliendo alcune delle eccezioni prospettate dalle parti, ha

sollevato la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,

primo, secondo, terzo e quinto comma, dell'art. 10, primo e secondo

comma, dell'art. 12, secondo comma, e dell'art. 16, primo comma, della

predetta legge, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 42, terzo

comma, 23 e 53, primo comma, della Costituzione.

Per quanto attiene alla rilevanza, in relazione all'art. 12 della

predetta legge specificamente impugnata dalle parti private, ha

premesso che l'oggetto della controversia non concerneva la violazione

di un diritto soggettivo circa la misura dell'indennità di

espropriazione, bensì piuttosto i criteri che il legislatore aveva

adottato per la determinazione dell'indennità stessa.

Ha poi osservato che, per dimostrare nella specie l'irrilevanza,

per la questione di costituzionalità dell'art. 12 della citata legge

n. 167 del 1962 (questione che era stata sollevata da tutti i

ricorrenti), non gioverebbe la considerazione, addotta in contrario,

che i provvedimenti impugnati, in sede amministrativa, non sarebbero

stati emessi in applicazione del predetto art. 12. Fra le disposizioni

di questo articolo, infatti, concernente in particolare la misura

dell'indennità di espropriazione e le altre disposizioni della legge,

poste a base dei provvedimenti impugnati (cioè quelle concernenti

l'obbligo della formazione dei piani e i vincoli imposti ai

proprietari, art. 1, art. 9, primo, secondo e quinto comma, e art. 10,

primo e secondo comma), sussisterebbe un rapporto di inscindibile

connessione, dal quale conseguirebbe che la questione di

costituzionalità non si esaurirebbe nella disposizione riguardante la

misura dell'indennizzo, ma si estenderebbe anche alle altre

disposizioni di carattere preparatorio e strumentale, quale la

formazione e approvazione dei piani. Rapporto che deriverebbe

specialmente dal carattere particolare della legge e dalle finalità

che ne avrebbero determinato l'emananazione.

Quelle cioè di agevolare la costruzione di alloggi a carattere

economico-popolare non soltanto con l'inclusione nei piani di

espropriazione delle zone di terreno ritenute idonee a tale scopo, ma

anche e specialmente di operare, con un particolare congegno

legislativo sul costo delle dette zone espropriandole con un'indennità

determinata e immutabile per tutto il tempo di efficacia dei piani; ed

impedendo inoltre la speculazione circa le aree fabbricabili: finalità

per conseguire le quali si sarebbe ritenuto più idoneo il sistema

adottato con l'art. 12, di riferire cioè l'indennità ad un

determinato momento, in una misura variabile entro certi limiti fra i

vari Comuni.

Senonché a parte ciò, il Consiglio di Stato ha osservato che il

rapporto di connessione ora accennato sussisterebbe, anche in quanto i

criteri adottati per la determinazione dell'indennità avrebbero

influito sia sull'impostazione del programma, sul l'estensione del

medesimo in relazione al costo finanziario e alla conseguente entità

della spesa a carico del Comune per il pagamento delle indennità di

espropriazione, e per le altre spese inerenti all'attuazione dei piani,

compresi gli interessi passivi.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto quindi la rilevanza delle

questioni di legittimità costituzionale non soltanto dell'art. 12, ma

altresì delle altre disposizioni in precedenza indicate.

Parimenti ha ritenuto rilevante la questione di legittimità

concernente l'art. 16, primo comma, in relazione specialmente agli

artt. 10 e 12, in quanto l'art. 16 non consentirebbe ai proprietari di

zone già destinate a verde agricolo di costruire direttamente gli

alloggi; diritto riconosciuto invece ai proprietari di zone già

destinate, nel piano regolatore, all'edilizia residenziale.

Per quanto attiene alla non manifesta infondatezza, nell'ordinanza

si osserva che, dall'applicazione delle disposizioni ora denunciate,

deriverebbero i seguenti effetti:

1) l'indennità è stabilita tenendo conto del valore venale che

l'area da espropriare aveva due anni prima della deliberazione del

piano, e, quindi, qualora l'espropriazione si effettuasse al termine

dell'efficacia del piano stesso (dieci anni, salva la proroga di due

anni) sarebbe determinata in misura pari al valore dell'area

quattordici anni prima dell'espropriazione.

Codesto criterio, si dice, potrebbe condurre ad una liquidazione

dell'indennizzo in misura pressoché irrisoria, se il potere di

acquisto della moneta subisse una progressiva diminuzione.

2) L'accennato criterio di determinazione dell'indennità potrebbe

altresì determinare in particolare una disparità di trattamento

rispetto ai vari proprietari espropriandi, a seconda del momento in cui

si effettuassero le espropriazioni, tenuto conto del diverso valore

della moneta, e potrebbe dar luogo a favore degli enti e dei privati, a

vantaggio dei quali si effettuasse l'esproprio, a realizzazione di

utili a danno dei proprietari, consistenti nella differenza fra il

valore determinato in base all'art. 12 e quello effettivo al momento

del trapasso della proprietà in relazione al diminuito valore

monetario.

Circa il primo aspetto, nell'ordinanza si richiamano le sentenze di

questa Corte nelle quali si è precisato il carattere che deve avere

l'indennizzo, per rispondere alle esigenze costituzionali.

Si ricorda specialmente la sentenza n. 91 del 1963, per desumerne

il principio che non sarebbe conforme alla norma costituzionale la

determinazione dell'indennità, quando esista una dissociazione fra la

situazione esistente al momento in cui furono o saranno effettuate le

espropriazioni e quello in cui le occupazioni ebbero inizio.

Anzi il Consiglio di Stato trae un'identità, quanto meno

un'analogia, di effetti pratici tra la legge 1 dicembre 1961, n. 1441,

esaminata nella predetta sentenza, e la legge n. 167 ora denunziata.

Analogia che consisterebbe soprattutto nel fatto che le due leggi

presuppongono momenti diversi per il calcolo dell'indennità e per

l'espropriazione, ed entrambe inoltre si riferiscono a espropriazioni

da effettuarsi in tempi successivi con riferimento, per il calcolo

dell'indennità, ad un'epoca precedente. Essendo altresì da rilevare,

si aggiunge, che il legislatore non avrebbe comunque preveduto alcun

mezzo per ovviare alle conseguenze del fenomeno anzidetto.

L'ordinanza conclude quindi su questo punto, osservando essere

dubbio che sotto tale aspetto la proprietà sia tutelata in armonia con

l'art. 42, terzo comma, anche se si ammette che la funzione sociale di

tale diritto importi un sacrificio di portata superiore a quello

imposto dall'espropriazione nei casi ordinari.

Il Consiglio di Stato inoltre ritiene la questione non

manifestamente infondata, anche in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, in sostanza per le seguenti considerazioni:

1) dalla dissociazione fra i due momenti dell'esproprio e del

calcolo dell'indennità deriverebbe che i vari proprietari sarebbero

indennizzati in misura effettiva diversa, in relazione al tempo in cui

si effettuasse l'esproprio. Se si considera poi che le aree oggetto dei

piani non sarebbero suscettibili di utilizzazione in conformità della

loro natura e destinazione, che il danno subito dai proprietari non

sarebbe indennizzabile, mentre resterebbero a carico dei proprietari

stessi gli oneri fiscali; e, che nell'indennizzo non sarebbero compresi

gli eventuali aumenti di valore delle aree, successivi all'emanazione e

approvazione dei piani, ne deriva che i proprietari subirebbero in

misura diversa, in relazione al momento dell'esproprio, il danno

derivante dal sistema;

2) l'accennata diversità di trattamento sussisterebbe anche

relativamente ai proprietari di aree, già destinate non a costruzioni

edilizie di carattere residenziale, bensì destinate a verde agricolo,

poiché, ai primi, e non agli altri, sarebbe consentito, in base

all'art. 16, primo comma, della legge, di costruire direttamente

edifizi economici-popolari: disparità di trattamento che risulterebbe

altresì accentuato in relazione all'art. 12, poiché i predetti

proprietari dovrebbero subire la espropriazione con indennità

commisurata alla qualifica delle zone come verde agricolo: zone che

invece, con la variante dipendente dall'essere tali zone comprese nel

piano, assumerebbero qualità di aree edificatorie.

Nell'ordinanza, infine, si osserva che la questione apparirebbe non

manifestamente infondata anche in riferimento agli artt. 23 e 53, primo

comma, della Costituzione. E ciò sul riflesso che, nel sistema

adottato dalla legge impugnata per la liquidazione dell'indennità,

sarebbe ravvisabile un'imposizione patrimoniale, consistente nella

differenza tra il valore venale effettivo del bene, alla data

dell'esproprio, e l'ammontare dell'indennizzo: imposizione che, da un

lato, sarebbe demandata alla discrezionalità del Comune riguardo alla

scelta delle aree da espropriare e che, dall'altro, graverebbe non già

sulla generalità dei proprietari di aree edificatorie, bensì soltanto

sui proprietari delle aree comprese nei piani, con una disparità di

trattamento non giustificabile, neppure in relazione con l'interesse

pubblico inerente alle finalità della legge. Manifestamente infondata

sarebbe, invece, la questione in riferimento agli artt. 73 e 97 della

Costituzione. Sarebbe inoltre manifestamente infondata la questione

sollevata dalle parti in relazione all'art. 15, secondo comma, della

legge n. 167, ed all'art. 5, n. 5, in riferimento all'art. 81 della

Costituzione, come pure in relazione all'art. 10, in quanto

consentirebbe ai Comuni di procedere all'esproprio a favore di enti o

soggetti privati. Adempiute le formalità relative alla notificazione

ed alle comunicazioni, l'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale, n. 269 del 31 ottobre 1964. In questa sede le parti private

costituite sono rappresentate dagli avvocati Enrico Zola, Fulvio Croce,

Roberto Cravero, Jacopo Durandi, Luigi Zegretti, Romolo Contaldi. Si

sono pure costituiti il Presidente del Consiglio dei Ministri ed il

Ministero dei lavori pubblici, rappresentati dall'Avvocatura generale

dello Stato; ed il Comune di Torino, rappresentato dagli avvocati Guido

Astuti, Mario Comba, Raoul Rossini e Giuseppe Guarino.

Nelle deduzioni regolarmente depositate il 30 ottobre e il 9 e 19

novembre del 1964, anche le parti private si richiamano ai principi

affermati nella sentenza di questa Corte n. 91 del 1963, e si

riportano, in sostanza, ai motivi ed alle argomentazioni esposte

nell'ordinanza di rimessione, in riferimento ai precetti costituzionali

pure indicati nelle ordinanze stesse; ponendo in luce che non avrebbe

alcun rilievo, per escludere la illegittimità, il fatto che, nel

sistema della legge, sia soltanto un'eventualità la sussistenza di una

diversità fra il valore delle aree al tempo dell'espropriazione e

quello fissato per il calcolo dell'indennità. Eventualità incerta che

darebbe per sé fondamento al dubbio di incostituzionalità, anche se

fossero improbabili (il che si esclude) elementi perturbatori, quali la

progressiva svalutazione monetaria. L'Avvocatura generale dello Stato,

nelle deduzioni depositate il 23 ottobre e il 25 novembre 1964, per

quanto riguarda la rilevanza, dichiara di rimettersi al giudizio della

Corte, pur non tralasciando di notare, al riguardo, la inaccettabilità

dei criteri da cui muove l'ordinanza, in quanto cioè ha riscontrato

una connessione fra l'art. 12 della legge e le altre disposizioni, cui

l'ordinanza si è riferita; connessione sulla quale invece, nel

giudizio di legittimità costituzionale, dovrebbe esclusivamente

decidere questa Corte; e che comunque non sussisterebbe nel caso

concreto. Sarebbe, infatti, da escludere che, anche nel caso di

dichiarazione di illegittimità del secondo comma dell'art. 12, ne

derivasse l'illegittimità delle altre norme (oggetto dei ricorsi

davanti al Consiglio di Stato) relative alla fase amministrativa della

procedura di esproprio e alla formazione dei piani. Un'eventuale

dichiarazione del genere produrrebbe soltanto l'effetto che

l'indennità di espropriazione non potrebbe valutarsi alla stregua del

citato art. 12, bensì, in mancanza di nuove disposizioni, applicando

quelle della legge del 1865, in base al rinvio di cui al primo comma

dell'art. 12 della legge n. 167.

L'Avvocatura dello Stato per rispondere alle osservazioni contenute

nell'ordinanza, si riporta alle finalità particolari di questa legge,

quali risultano dai lavori preparatori e dal complesso delle

disposizioni che ne formano il contenuto, in aderenza al precetto

contenuto nell'art. 47 della Costituzione, quelle cioe:

1) di dare ai Comuni indicati nella legge, mediante la formazione

di piani (con carattere di piano particolareggiato), la possibilità di

reperire un complesso di aree ritenute edificabili, da destinarsi alla

costruzione di alloggi di carattere economico-popolare;

2) di costituire collateralmente un patrimonio comunale di aree

fabbricabili con funzione calmierante sul costo delle aree, e ciò,

comprendendole in un piano urbanistico ed organico per la costruzione

di case del tipo anzidetto, a favore delle categorie disagiate.

E sarebbe, appunto, in relazione alle particolari finalità di

carattere sociale, cui si ispira la legge n. 167, che questa dovrebbe

essere considerata.

Onde la disposizione contenuta nell'art. 12 si inserirebbe

logicamente in tale sistema, rispondendo all'esigenza di contenere

l'incidenza del costo delle aree sulle spese per la costruzione delle

case economiche e popolari. Da ciò l'eliminazione dal computo

dell'indennità di espropriazione dell'incremento di valore inerente

alla programmazione urbanistica, operando quindi in modo che

l'indennità non fosse superiore a quella dovuta, se i beni fossero

stati espropriati in epoca anteriore alla deliberazione dei piani;

principio questo che, in sostanza, non si discosterebbe dal sistema

della legge generale sulle espropriazioni del 25 giugno 1865, n. 2359

(art. 42).

Dovendosi peraltro tener conto del carattere speciale della legge

n. 167, in quanto essa non opererebbe in vista di singole

espropriazioni e in rapporto a singoli tratti di zone, bensì in

riferimento a tutte le espropriazioni considerate, nel loro complesso,

come attuazione dei piani per il periodo di efficacia dei medesimi.

La difesa dello Stato si riporta inoltre ai principi, affermati

nella giurisprudenza di questa Corte, in tema di determinazione

dell'indennizzo, in base ai quali la Corte avrebbe dichiarato non

incompatibili con l'art. 42 della Costituzione le disposizioni di varie

leggi, e specialmente delle leggi 21 ottobre 1950, n. 841, e 18 marzo

1951, n. 333, sulla riforma fondiaria. Circa le quali ultime sarebbe

stato posto in rilievo l'interesse generale inerente alla riforma,

anche questa preordinata ad una riforma di struttura sociale; e, mentre

con le sentenze nn. 60 e 61 del 1957 e con altre successivamente emesse

si sarebbe dichiarata la legittimità costituzionale dei criteri

adottati dal legislatore, nonostante che la determinazione

dell'indennizzo non coincidesse con la data dell'espropriazione.

Per quanto attiene poi al particolare riferimento fatto dal

Consiglio di Stato alla sentenza n. 91 del 1963, la difesa dello Stato

osserva che, in quel caso, si trattava di occupazioni permanenti

effettuate all'inizio della seconda guerra, da oltre un ventennio dalla

data dell'espropriazione, con il pagamento dell'indennità, mentre si

sarebbe verificata di fatto un'imponente svalutazione monetaria. Ed

appunto per ciò questa Corte avrebbe ritenuto l'illegittimità della

legge n. 1441 del 1961, data la profonda divergenza fra il valore del

bene al tempo dell'occupazione e quello alla data dell'esproprio:

divergenza non giustificata, in quel caso, dalle ragioni di pubblico

interesse.

L'Avvocatura, d'altra parte, pone in rilievo la sostanziale

diversità fra l'accennata legge del 1 dicembre 1961, n. 1441, e la

legge ora impugnata. La prima riguarderebbe opere già compiute e

costituirebbe una sanatoria retroattiva di situazioni pregresse;

l'altra sarebbe, come in precedenza accennato, una legge di riforma di

struttura sociale, volta all'attuazione, in futuro, di un piano

urbanistico organico ed unitario, inteso al reperimento di aree

fabbricabili. Donde l'adozione del particolare criterio di

determinazione dell'indennizzo, riportando questa a due anni precedenti

alla deliberazione del piano; criterio uniforme per tutte le

espropriazioni, effettuate nell'ambito del piano e durante il periodo

di validità del medesimo.

In relazione al rilievo contenuto nell'ordinanza, nel senso che il

solo fatto della "dissociazione" fra il momento della determinazione

dell'indennità e il tempo dell'espropriazione, già di per sé

porrebbe in essere una situazione di incompatibilità con l'art. 42

della Costituzione, l'Avvocatura obietta, con riferimento, anche su

questo punto, alla giurisprudenza di questa Corte, che nessuna norma o

principio costituzionale vieterebbe al legislatore ordinario di

disporre, per la determinazione della indennità, il riferimento ad una

data diversa e precedente a quella dell'esproprio purché ciò trovi

giustificazione nelle ragioni di pubblico interesse e non si pervenga

al risultato di attribuire un'indennità non seria.

Escluderebbe infine che, circa la soluzione del problema ora

prospettato, possa avere influenza, in linea di principio, la

svalutazione monetaria, la quale oltre a costituire un evento futuro ed

incerto, porrebbe in essere, se si verificasse, problemi di carattere

generale, risolvibili con provvidenze pure di carattere generale.

Non sussisterebbe, secondo l'Avvocatura, neanche la violazione

dell'art. 3 della Costituzione, in dipendenza della dedotta disparità

di trattamento che, dal sistema dell'art. 12 della legge n. 167,

deriverebbe ai proprietari di aree comprese nel piano, a seconda che

siano espropriati in data più o meno prossima a quella di

deliberazione del piano stesso; e, in misura anche più notevole, ai

proprietari di zone destinate a verde agricolo.

L'accennata diversità di situazione non violerebbe il principio di

eguaglianza, in quanto "sarebbe conseguenza derivante dall'applicazione

in concreto della legge, trattandosi di vincoli, non indennizzabili,

secondo il nostro ordinamento, imposti da piani regolatori, come non lo

sarebbero le successive varianti al piano regolatore generale". Non

sussisterebbe neppure, in base all'interpretazione dell'art. 16 della

legge, una disparità di trattamento rispetto ai proprietari di zone

destinate a verde agricolo.

Per analoghe considerazioni sarebbe da escludere la violazione

dell'art. 53 della Costituzione, richiamato anzi, nei lavori

preparatori, a sostegno delle ragioni fondamentali di pubblico

interesse, affinché il sacrifizio imposto al contribuente per fornire

i mezzi necessari per l'intervento statale, non comportasse un illecito

arricchimento a favore di alcuni proprietari di aree.

Conclude quindi la difesa dello Stato chiedendo che si dichiarino

non fondate le questioni di legittimità costituzionale.

La difesa del Comune di Torino, nelle deduzioni depositate il 14

novembre 1964, preliminarmente, pur non intendendo rimettere in

discussione le argomentazioni addotte dal Consiglio di Stato a

giustificazione della rilevanza, prospetta osservazioni analoghe a

quelle dedotte dalla difesa dello Stato, per contestare un rapporto di

interdipendenza fra l'art. 12 della legge n. 167 e le altre norme

denunziate.

Secondo la difesa del Comune la questione dovrebbe essere

circoscritta all'esame dell'art. 12 circa la determinazione

dell'indennità; questione che dovrebbe ritenersi infondata, dati i

principi affermati nelle sentenze di questa Corte, ricordate anche

dalla difesa del Comune; principi confermati nelle sentenze nn. 67 del

1959 e 91 del 1963, relative alle espropriazioni degli immobili

occupati per costruzione di ricoveri antiaerei.

A questo riguardo pure la difesa del Comune, come l'Avvocatura

dello Stato, ritiene che la Corte si sarebbe riferita alle

particolarità del caso, confermando il principio che non sarebbe

richiesto dalla Costituzione che il valore venale debba riferirsi al

momento dell'espropriazione.

Ciò posto, i criteri fissati nell'art. 12, per la determinazione

dell'indennizzo, non sarebbero in contrasto con il precetto

costituzionale. Il riferimento, per il calcolo dell'indennità, ad una

data anteriore all'esproprio, ricorrerebbe anche in varie leggi: tra le

altre nella legge del 15 gennaio 1885, n. 289; e specialmente nella

legge 21 ottobre 1950, n. 841 (così detta legge stralcio) sulla

riforma fondiaria, secondo la quale, appunto, il calcolo

dell'indennizzo è riportato al valore accertato ai fini dell'imposta

straordinaria sul patrimonio per il periodo 1946-1947, mentre i decreti

di espropriazione furono emessi nel periodo fra il 1951 e il 1953.

Per quanto riguarda la legge ora impugnata il riferimento al valore

dei terreni al biennio precedente all'adozione del piano troverebbe

speciale giustificazione nel fatto che, avendo la legge come finalità

l'esecuzione di un grande piano concernente l'edilizia popolare, che

renderebbe necessaria una valutazione degli oneri e la distribuzione di

essi nel tempo, ed inoltre la graduale attuazione del piano, evitando

l'insorgenza di un fenomeno speculativo, con un aumento artificioso del

prezzo delle aree edificatorie: aumento che si sarebbe necessariamente

verificato, qualora si fosse fatta coincidere la determinazione

dell'indennità con la data della espropriazione.

Si fa altresì notare che orientamenti del genere, circa il modo di

determinare l'indennità, sarebbero contenuti anche in altre leggi.

Si conclude quindi, su questo punto, che il sistema stabilito

nell'art. 12 della legge n. 167 non comporterebbe la violazione

dell'art. 42 della Costituzione.

Peraltro, secondo la difesa del Comune, il dubbio, circa la

incostituzionalità dell'art. 12, non avrebbe fondamento neppure sotto

gli altri aspetti prospettati dall'ordinanza di rimessione, e cioè la

durata del piano con la possibile, ma eventuale, incidenza della

svalutazione monetaria, senza alcun temperamento per eliminarne gli

effetti; nonché la disparità di trattamento derivante ai proprietari

delle aree, comprese nel piano stesso.

Circa il primo punto si pone particolarmente in rilievo come non

sarebbe ammissibile un giudizio di costituzionalità di una norma,

fondato, non già su una situazione in concreto verificatasi, bensì su

una mera ipotesi (anche se possibile), quella della svalutazione

monetaria, pur rimanendo costante il valore nominale della medesima, al

quale farebbe sempre riferimento l'ordinamento giuridico, nel regolare

i vari rapporti di diritto pubblico e privato, senza tener conto delle

eventuali variazioni che, di fatto, potrebbero verificarsi.

La durata decennale del piano, d'altra parte, (10 anni con

possibilità di proroga per altri due), risponderebbe all'esigenza

inerente all'attuazione del programma delle opere edilizie e di

urbanizzazione, e non potrebbe ritenersi di tale estensione da produrre

necessariamente, come rileva l'ordinanza, sperequazioni fra i

proprietari e produrre una riduzione dell'indennizzo, in misura reale,

diversa a seconda del momento in cui sarebbe effettuato l'esproprio.

Si rileva, a questo proposito che, pur prescindendo dalle

osservazioni circa l'ipotetica svalutazione monetaria, a tali

sperequazioni, attualmente insussistenti e soltanto ipoteticamente

possibili, non potrebbe attribuirsi rilevanza rispetto al precetto

dell'art. 3 della Costituzione, poiché si tratterebbe di situazioni

differenziate, soggette a trattamento diverso per motivi di interesse

generale.

Situazione che si riscontrerebbe particolarmente nel campo della

legislazione urbanistica, con limiti e vincoli circa la disponibilità

delle aree da parte dei proprietari, derivanti dall'attuazione dei

piani regolatori, i quali, senza dar luogo ad indennità, per finalità

di pubblico interesse e quindi legittimamente dal punto di vista

costituzionale, modificherebbero le situazioni preesistenti con

vantaggio per alcuni proprietari e con pregiudizio per altri.

Tali disparità di situazioni, si aggiunge, non contrastano con

l'art. 3, e neppure con gli artt. 23 e 53 della Costituzione. La

differenza, infatti, tra il valore venale effettivo dei beni alla data

dell'espropriazione e l'ammontare dell'indennità, calcolato ai sensi

dell'art. 12, e il conseguente vantaggio che ne deriverebbe ai Comuni

ed ai soggetti, ai quali potrebbero essere trasferite le aree

espropriate, non sarebbero manifestamente riconducibili nella sfera di

applicazione dei predetti articoli.

Né costituirebbero ingiustificate disparità di trattamento,

create dalla legge in esame, gli oneri - compresa la permanenza di

quelli fiscali - trattandosi di situazioni necessariamente derivanti,

in genere, dall'adozione e dall'attuazione dei piani regolatori, che

impongono limitazioni e vincoli.

Per ciò che attiene alla denunziata disparità di trattamento

derivante ai proprietari di aree destinate a verde agricolo, si osserva

che, prima dell'inclusione nei piani, tali zone, ai fini della

determinazione del valore, non sarebbero state considerate come aree

fabbricabili, e quindi la situazione non potrebbe ritenersi

giuridicamente modificata dal fatto dell'inclusione nei piani,

preveduti dalla legge in esame.

Conclude, quindi, la difesa del Comune perché siano dichiarate

infondate le questioni di costituzionalità sollevate dall'ordinanza.

Con altra ordinanza, pure del 27 aprile 1964 (n. 166/64 del

Registro ordinanze) pronunziata nel corso del giudizio promosso da un

altro gruppo di proprietari, il Consiglio di Stato, pure in adunanza

plenaria, ha sollevato la questione di legittimità costituzionale

delle stesse disposizioni della legge n. 167 del 1962, alle quali si

riferisce l'ordinanza precedente, in riferimento agli stessi orticoli

della Costituzione. eccettuato l'art. 23. Ed ha prospettato uguali

motivi ed argomentazioni per giustificare la rilevanza ed il dubbio

sulla legittimità delle dette disposizioni.

L'ordinanza, dopo le prescritte notificazioni e comunicazioni, è

stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, n. 282 del 14 novembre 1964.

In questa sede, per le parti private, si sono costituiti gli

avvocati Pietro Bodda, Enrico Biamonti, Adriano Pallottino, Enrico

Allorio, Antonio Sorrentino, Santo Rodilosso, Michele Bianco, Jacopo

Durandi e Luigi Zegretti.

Si sono pure costituiti il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, ed il Comune di

Torino, rappresentato dagli avvocati Guido Astuti, Mario Comba e Raoul

Rossini.

Nelle deduzioni depositate il 5, il 9 ottobre e il 9 e il 24

novembre 1964, la difesa delle parti private si riporta, in sostanza,

alle argomentazioni prospettate nell'ordinanza di rimessione,

concludendo per la dichiarazione di illegittimità delle disposizioni

impugnate.

Nelle deduzioni prodotte in difesa dell'Ospedale Maggiore, si

osserva che nella legge n. 167, il calcolo dell'indennità viene

riferito ad una data diversa e di molto anteriore a quella

dell'espropriazione, imponendo ai proprietari vincoli e limiti

derivanti dall'adozione del piano, con la probabilità di subire la

svalutazione monetaria, sempre che sia offerta alcuna garanzia che

l'indennizzo non fosse irrisorio e lontano dal rappresentare un serio

ristoro del danno subito.

Si osserva, quindi, che il sistema adottato dalla legge n. 167,

porrebbe in essere una situazione anche più grave di quella esaminata

nella sentenza n. 91 del 1963, in relazione alle disposizioni della

legge 10 dicembre 1961, n. 1441, dichiarate illegittime dalla detta

sentenza, e nonostante che, pur retrodatandosi il calcolo

dell'indennità, si fosse stabilito un coefficiente di rivalutazione e

la corresponsione degli interessi legali dalla data dell'occupazione.

Dal sistema invece instaurato dalla legge n. 167 deriverebbe la

impossibilità di valutare quale potrebbe essere, al momento

dell'esproprio, il rapporto fra il valore effettivo del bene e

l'ammontare dell'indennizzo, e di stabilire se, in conseguenza, questo

potesse ritenersi consistente, irrisorio, o del tutto simbolico. In

questa dissociazione tra i due momenti del calcolo dell'indennità e

dell'esproprio, consisterebbe soprattutto la illegittimità delle

disposizioni impugnate, in relazione ai principi fissati con la

sentenza sopra ricordata, giacché, pur adottando criteri restrittivi

nel calcolo dell'indennità, quando questo fosse riferito al momento

dell'espropriazione, non ne deriverebbero quelle sperequazioni

contrastanti con l'art. 3 della Costituzione, cui darebbe luogo invece

la legge in esame. Sperequazioni che sarebbero aggravate dalla

svalutazione monetaria, non indifferente nell'attuale momento, e non

sarebbero giustificate da alcun ragionevole motivo.

L'Avvocatura dello Stato ed il Comune di Torino, nelle loro

deduzioni depositate rispettivamente il 23 ottobre e il 14 novembre

1964, prospettano le stesse argomentazioni contenute nelle deduzioni,

depositate in relazione all'ordinanza precedente e concludono in

conformità.

Con una terza ordinanza, pure del 27 aprile 1964 (n. 167 del

Registro ordinanze del 1964), nel corso di altro giudizio avverso la

deliberazione del Comune di Torino 9 gennaio 1963, approvata con

decreto del Ministro dei lavori pubblici in data 15 giugno 1963, il

Consiglio di Stato, in adunanza plenaria, ha sollevato la questione di

legittimità costituzionale delle disposizioni contenute negli articoli

indicati nelle precedenti ordinanze, fatta eccezione per l'art. 16, in

riferimento agli articoli, pure indicati, comprendenti anche il secondo

comma dell'art. 42, eccettuando l'art. 23.

Nell'ordinanza, per quanto attiene alla rilevanza e per ciò che

riflette le questioni di costituzionalità, relativamente alle norme

denunziate, si svolgono le stesse argomentazioni addotte nelle

ordinanze precedenti.

Si pone tuttavia in particolare rilievo il fatto che l'interesse

pubblico potrebbe imporre alla proprietà privata limitazioni e

vincoli, che si concretino nella diminuzione dell'uso o anche

nell'impossibilità di un uso corrispondente al pieno godimento della

medesima; e che, per tali limitazioni e vincoli, non sia dovuta alcuna

indennità. Ma non sarebbe ammissibile un vincolo di natura tale da

svuotare, in pratica, il contenuto di tale diritto, riducendolo, come

si esprime l'ordinanza, ad una semplice ed astratta espressione

giuridica. Il che si verificherebbe nella specie, in quanto il vincolo,

preordinato ad una espropriazione futura, da un lato non assicurerebbe

l'indennizzo che deve essere garantito nell'espropriazione, e

dall'altro lascerebbe il bene senza possibilità di impiego

corrispondente alla sua natura, in quanto, assoggettando i beni ad una

futura espropriazione, incerta nel tempo, precluderebbe al

proprietario, che non si trovasse nella situazione preveduta dall'art.

16, di disporre delle aree nell'unico modo conforme al loro carattere

edificatorio, o di utilizzarle comunque in modo proficuo, data

l'incertezza del momento dell'esproprio. Il che integrerebbe violazione

anche del secondo comma dell'art. 42, poiché non prevederebbe alcun

indennizzo per il conseguente pregiudizio economico e non assicurerebbe

neppure il vantaggio, normalmente derivante dalla perdita del bene,

qualora sia contemporaneo alla corresponsione dell'indennizzo.

Si aggiunge, nell'ordinanza, come altro elemento a conferma della

non manifesta infondatezza, la situazione di disuguaglianza in cui

verrebbero a trovarsi i proprietari di aree comprese nei piani di zona

previsti nella legge in esame, rispetto a quelli di aree non comprese

in tali piani, ma soggetti al piano regolatore, in base alla legge

urbanistica.

Dopo le prescritte notificazioni e comunicazioni, l'ordinanza è

stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, n. 282 del 14 novembre 1964.

Le parti private si sono costituite in questa sede, rappresentate

dagli avvocati Gaetano Zini Lamberti, Carlo Sequi, Enrico Allorio,

Antonio Sorrentino e Vincenzo Traballesi, depositando le deduzioni il 2

novembre 1964 e il 14 dicembre 1964.

Si sono pure costituiti il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, con deduzioni

depositate il 23 ottobre 1964, ed il Comune di Torino, che ha

depositato le deduzioni il 14 novembre 1964.

Anche in questa causa le parti private si richiamano alle

argomentazioni esposte nell'ordinanza di rimessione, riguardo alle

norme denunciate e ai precetti costituzionali, che si assumono violati,

concludendo per la dichiarazione di illegittimità delle norme

impugnate.

La difesa della Società immobiliare ligure piemontese, nelle

deduzioni, svolge ampiamente i dedotti motivi di incostituzionalità,

riportandosi alle varie sentenze pronunciate da questa Corte in materia

di espropriazione. Dalle quali risulterebbe chiarito che l'indennizzo

debba rappresentare positivamente un serio ristoro del pregiudizio

risentito dal proprietario, proporzionale al valore del bene, valutato

al momento dell'espropriazione, e che la violazione dell'art. 42 della

Costituzione sarebbe ravvisabile, quando il sistema adottato dal

legislatore apra l'adito alla possibilità che la liquidazione sia

effettuata in misura irrisoria o del tutto simbolica. Ora, si rileva,

ad una tale conseguenza si giungerebbe, appunto, col sistema accolto

dalla legge impugnata, di cui si è fatto diffusamente cenno

nell'ordinanza di rimessione, come si è già in precedenza ricordato.

La quale legge, d'altra parte, non conterrebbe alcuna provvidenza per

evitare che tale possibilità divenga realtà concreta, e per attenuare

il danno risentito dai proprietari, a differenza della legge n. 1441

del 1961, che pure fu dichiarata da questa Corte illegittima con la

sentenza n. 91 del 1963. Né sarebbe necessario, per giungere a

siffatte conseguenze, pensare addirittura ad un tracollo della moneta,

essendo sufficiente la progressiva svalutazione già in atto. Non

varrebbe poi obiettare, si aggiunge, che si tratterebbe di mera

ipotesi, poiché, nel giudizio di costituzionalità, la norma

legislativa dovrebbe essere valutata anche rispetto a tutte le

conseguenze, anche future e possibili.

Gli effetti del predetto sistema, inoltre, sarebbero aggravati dal

fatto che il valore delle aree fabbricabili sarebbe soggetto, più di

qualsiasi altro bene, alle variazioni derivanti, non soltanto dalla

svalutazione della moneta, ma altresì dalle fluitazioni del mercato e

dallo svolgersi dell'attività edilizia.

Per quanto riguarda la violazione dell'art. 3 della Costituzione,

si pone in rilievo come tale violazione sarebbe ravvisabile, sia nei

rapporti fra i proprietari delle aree comprese nel piano, nel senso

già in precedenza indicato (in relazione al momento in cui, nel lungo

periodo di durata del piano, fosse effettuata l'espropriazione, anche

per la diversa incidenza dei vincoli e degli oneri fiscali), sia nei

rapporti fra i predetti proprietari e quelli delle aree rimaste fuori

del piano. Ciò non perché tale trattamento sfavorevole fosse

giustificato in rapporto a situazioni che il legislatore avesse

ritenuto diverse, bensì per il fatto, meramente casuale e rimesso alla

discrezionalità del Comune, che le aree fossero, o non, comprese nel

piano. E la disuguaglianza, si aggiunge, assumerebbe maggiore gravità,

in quanto la formazione del piano, importerebbe automaticamente

l'aumento di valore delle aree rimaste fuori, con ingiustificato

vantaggio dei proprietari delle aree stesse.

Circa poi le aree, già destinate a verde agricolo (art. 16 della

legge), all'obiezione che il legislatore avrebbe inteso conservare

immutata la situazione giuridica, obiettivamente risultante dal

precedente piano regolatore, si risponde osservando che, per espressa

disposizione della legge n. 167 (art. 3), i piani compilati dai Comuni

costituiscono varianti ai piani regolatori già esistenti; dal che

deriverebbe una modificazione nella qualificazione giuridica delle aree

anzidette. Le quali perciò si verrebbero automaticamente a trovare

nella stessa situazione di quelle già considerate residenziali.

Si insiste, in fine, nel porre in rilievo come il sistema adottato

dalla legge impugnata sarebbe in contrasto anche con l'art. 53' in

relazione all'art. 23 della Costituzione. Giacché sarebbe disposta non

soltanto un'espropriazione con indennità ridotta, ma altresì un modo

di trasferimento coattivo di valori a favore della pubblica

Amministrazione; trasferimento non conforme ai principi

dell'imposizione tributaria, in quanto non riferito alla capacità

contributiva dei proprietari, ma determinato dall'inclusione o meno

delle aree nei piani, con sperequazione fra i proprietari stessi.

L'Avvocatura dello Stato ed il Comune di Torino, nelle deduzioni,

si riportano alle argomentazioni già svolte in riferimento alle

precedenti ordinanze.

I difensori delle parti private hanno depositato memorie, a

maggiore chiarimento delle deduzioni e per contestare le tesi sostenute

dall'Avvocatura dello Stato e dal Comune di Torino.

In via preliminare, pur prescindendo dalla discussione sulla

rilevanza, insistono nel rilevare che, dal combinato disposto di tutte

le norme indicate nell'ordinanza di rimessione, emergerebbe pienamente

la portata giuridica delle norme stesse, ed, in particolare, di quella

dell'art. 12, secondo comma, che costituisce il fulcro del sistema

della legge impugnata.

La connessione sistematica di tutte le disposizioni della legge

impugnata sarebbe inscindibile, di guisa che il vizio di

costituzionalità, afferente alla determinazione dell'indennità, si

rifletterebbe necessariamente sulle disposizioni concernenti la

formazione dei piani e l'imposizione dei vincoli, e cioè su tutto il

sistema espropriativo, come disciplinato dalla legge n. 167.

In riferimento alla norma dell'art. 42, terzo comma, della

Costituzione, si chiarisce, fra l'altro, che, per sostenere la

legittimità, non si potrebbero richiamare le norme sulla riforma

fondiaria e agraria, giacché, per la brevità del periodo

intercorrente fra la data stabilita per il calcolo dell'indennizzo e

quella della pronunzia dell'espropriazione, in relazione alla

particolare natura dei beni rustici allora considerati, sarebbero da

escludere, come furono esclusi, effetti pregiudizievoli a carico dei

soggetti colpiti dall'esproprio.

Quanto poi al rilievo che, in altri casi, già esaminati da questa

Corte (specialmente con la sentenza n. 91 del 1963), gli effetti della

dissociazione dei predetti momenti sarebbero stati valutati ex-post

dalle parti private, si ritiene che, dal punto di vista della

costituzionalità, non diversi effetti avrebbe il vizio della legge,

che prevedesse una dissociazione proiettata nel futuro, così da

importare l'eventualità che l'indennizzo possa costituire una garanzia

non reale, ma fittizia, del diritto di proprietà; e ciò in quanto

l'indennizzo sarebbe privo del necessario carattere di determinatezza,

attuale e concreta, in considerazione del lungo periodo di durata del

piano, della possibile svalutazione monetaria, nonché dei vincoli e

degli oneri che, per il detto periodo, gravano sui proprietari, in

mancanza di qualsiasi temperamento al riguardo.

In riferimento ai principi affermati da questa Corte, specialmente

nella ricordata sentenza n. 91 del 1963, si pone in rilievo che la

dissociazione, nel caso in questione, opererebbe probabilmente, anche

in misura più grave, che nell'ipotesi considerata nella sentenza

predetta. La dissociazione invero, specie se fra momenti notevolmente

distanti, sostituirebbe al valore reale del bene espropriato un

elemento del tutto futuro, variabile ed incerto, incompatibile con quel

carattere di "serio ristoro", che comunque dovrebbe avere l'indennizzo

nella pur discrezionale disciplina legislativa, intesa al

contemperamento dell'interesse pubblico e della tutela del

proprietario.

Né varrebbe richiamarsi, si obietta, al principio nominalistico,

che vige soltanto riguardo ad indennità già liquidate e troverebbe

quindi applicazione solo dopo che, nei confronti di ciascun

proprietario, fosse stata disposta l'espropriazione.

Nelle memorie, infine, si confermano le argomentazioni, già in

precedenza prospettate, circa la violazione dell'art. 3, in relazione

altresì all'art. 53 della Costituzione, la cui applicazione non

sarebbe limitata alle entrate di carattere strettamente tributario, ma

ricomprenderebbe nella sua disciplina tutti i benefici derivanti, a

favore della collettività, da oneri patrimoniali imposti al cittadino.

In particolare si osserva che le norme impugnate darebbero luogo a

disparità di trattamento, non solo fra i proprietari di aree comprese

nei piani (in relazione al diverso tempo dell'esproprio), ma pure fra

questi e i proprietari di immobili, non compresi nei piani compilati ai

sensi della legge in esame. Per i quali immobili, nonostante

l'originaria eguaglianza di situazione rispetto a quelli inclusi nei

piani, il plusvalore sarebbe colpito solo in parte con l'applicazione

dell'imposta sulle aree fabbricabili, preveduta dalla legge 5 marzo

1963, n. 246.

L'Avvocatura generale dello Stato, con memoria depositata il 18

febbraio 1965, ribadisce la tesi che, fra le norme della legge n. 167

concernenti la formazione dei piani urbanistici per l'edilizia

economica e popolare e quelle attinenti all'espropriazione delle aree,

non sussiste una inscindibile connessione, tale da giustificare,

l'estensione dell'eventuale pronuncia di illegittimità della

disposizione dell'art. 12, terzo comma, alle altre norme della stessa

legge; giacché, se pure fosse dichiarata l'invalidità del ricordato

secondo comma dell'art. 12, rimarrebbe tuttavia efficace il rinvio

contenuto nel primo comma (non denunziato), per la determinazione

dell'indennità nella misura prevista dalla legge 25 giugno 1865, n.

2359.

Circa l'art. 42, terzo comma, della Costituzione, l'Avvocatura

dello Stato, sempre con riferimento alla precedente giurisprudenza di

questa Corte, specie nella materia della riforma fondiaria, sostiene

che esso non sarebbe ancorato al criterio della effettiva

corrispondenza dell'indennizzo al valore venale del bene espropriato;

che al potere discrezionale del legislatore sarebbe demandato di

stabilire l'equa misura (anche con criteri diversi dal valore venale al

momento dell'espropriazione), nonché il modo e il tempo

dell'indennizzo. Onde sarebbe consentito al legislatore di riferirsi,

per la determinazione dell'indennità, ad un momento anteriore e

diverso da quello dei singoli espropri, purché l'indennità stessa non

risultasse meramente simbolica.

Da tale orientamento interpretativo non si sarebbero discostate le

successive sentenze di questa Corte n. 67 del 29 dicembre 1959 e n. 91

del 18 giugno 1963, le quali avrebbero dichiarato l'illegittimità

costituzionale delle norme allora esaminate, in considerazione, da un

lato della già verificata svalutazione monetaria e, dall'altro, della

disciplina legislativa che, col riferimento a valori di mercato

prebellici, avrebbe reso evidente la dissociazione tra la situazione

esistente al momento in cui le occupazioni delle aree ebbero inizio e

la situazione esistente alla data dei provvedimenti di esproprio.

All'accennato orientamento si sarebbe uniformata anche la

disposizione contenuta nell'art. 12 della legge n. 167, giacché il

riferimento al valore venale delle aree espropriabili a due anni prima

della delibera del piano, costituirebbe un criterio imposto da

valutazioni di pubblico interesse, che troverebbero protezione

nell'art. 47, secondo comma, della stessa Costituzione; valutazioni

inerenti, conferma l'Avvocatura, al carattere della legge ed alle sue

finalità.

In riferimento alla questione prospettata sotto il profilo della

diversità di trattamento, a seconda che i proprietari siano colpiti

dall'esproprio in tempi differenti, l'Avvocatura dello Stato obietta

che il sistema degli artt. 9, 10 e 12 della legge impugnata non avrebbe

carattere discriminatorio, ma rifletterebbe necessariamente l'obiettiva

esigenza di gradualità dell'attuazione dei piani e la conseguente

ripartizione, nel tempo, dell'attuazione dei singoli espropri.

L'eventuale difformità di trattamento, che ne potesse derivare,

avrebbe rilievo di puro fatto, non in contrasto con l'art. 3 della

Costituzione, giacché non potrebbe essere ricondotta, in alcun caso, a

diversità di condizioni personali degli stessi espropriati.

Quanto alla disparità di disciplina che si sostiene dalle parti

private essere disposta dall'art. 16 della legge, l'Avvocatura

ribadisce che l'assenta disparità sarebbe invece diretta ad assicurare

diverso trattamento alle situazioni, originariamente non uguali, dei

proprietari di aree già edificabili in osservanza di precedenti piani

regolatori, nei confronti dei proprietari di zone, la cui destinazione

invece avesse escluso l'edificabilità. In caso diverso si verrebbe a

riconoscere agli stessi il plusvalore derivante dall'adozione dei

piani.

Anche il Comune di Torino ha depositato una memoria illustrativa,

nella quale ribadisce le tesi già prospettate nelle deduzioni: circa

la non estensibilità all'attuale controversia dei principi giuridici

enunciati con la sentenza n. 91 del 1963, per la peculiarità della

fattispecie allora esaminata, circa l'analogia fra la legge in esame e

le disposizioni in materia di riforma fondiana, posto che, nell'uno e

nell'altro caso, i valori per la liquidazione dell'indennità sarebbero

stati determinati in data anteriore ai provvedimenti di scorporo; e

circa il rilievo che la pretesa svalutazione monetaria ed il rincaro

dei prezzi di mercato, sarebbero prospettabili soltanto in modo

ipotetico e perciò non potrebbero influire sulla soluzione della

questione.

Contro l'assunto delle parti ricorrenti, secondo il quale i

proprietari delle aree incluse nei piani della legge n. 167

perderebbero senza alcun ristoro, fin dalla pubblicazione dei piani

medesimi, ogni pratica possibilità di godere e disporre dei fondi e

tuttavia rimarrebbero gravati dagli oneri fiscali, la difesa del Comune

di Torino osserva che la situazione, così configurata, non sarebbe

dissimile da quella che si verificherebbe a seguito della pubblicazione

dei piani regolatori, in relazione alle limitazioni e ai vincoli

urbanistici apportati alla proprietà privata, per le finalità sociali

della disciplina dell'assetto dei centri abitati. Né determinerebbe

contrasto con l'art. 42 della Costituzione il preteso "congelamento"

delle proprietà urbane alla data di riferimento per la liquidazione

degli indennizzi, giacché tale criterio sarebbe imposto dall'esigenza,

generalmente seguita, di escludere dall'indennità di esproprio gli

incrementi di valore dipendenti comunque dall'approvazione del piano; e

dall'esigenza di escludere che la acquisizione delle aree per

l'edilizia economica e popolare si traducesse in un vantaggio per i

proprietari delle aree medesime.

Il sistema della legge sarebbe quindi in armonia con l'art. 42

della Costituzione, anche per quanto riguarda i limiti, che per ragioni

sociali, possono essere imposti alla proprietà privata, oltre che in

armonia con il principio dell'eguaglianza. Principio che non sarebbe

violato in dipendenza del fatto che la graduale attuazione delle

riforme urbanistiche implicherebbe necessariamente disparità di

trattamento fra i privati proprietari, e per il fatto che, dalle

esigenze particolari nell'edilizia economica e popolare, deriverebbe

necessariamente disparità di disciplina fra i beni compresi nei piani

di cui alla legge n. 167, e i beni assoggettati ai limiti dei comuni

piani regolatori.

Quanto alla pretesa violazione degli artt. 23 e 53 della

Costituzione - si osserva - la materia in esame esulerebbe dal novero

delle prestazioni personali o patrimoniali. Né con tali prestazioni,

che costituiscono oggetto di obbligazioni propriamente dette,

potrebbero confondersi i limiti imposti alla proprietà privata in

conformità con l'art. 42 della Costituzione.

In merito all'art. 16 della legge impugnata la difesa del Comune di

Torino si riporta alle deduzioni, ponendo in risalto le finalità

sociali della norma stessa.

Con memoria aggiuntiva depositata nella stessa data del 18 febbraio

1965, la difesa del Comune di Torino rileva che il valore venale delle

aree urbane dipenderebbe essenzialmente dalla loro edificabilità, la

quale sarebbe, a sua volta, subordinata alla disciplina normativa e

amministrativa dei piani regolatori. Rileva pure che, in relazione

all'adozione di piani regolatori, o di sviluppo di zone urbane, per

finalità sociali e di pubblico interesse, la pubblica Amministrazione

dovrebbe pagare, per le aree soggette ad espropriazione, un indennizzo

commisurato alla nuova destinazione urbanistica, in base al valore

medio dei terreni finitimi a quelli compresi nei piani. il perciò che

si sarebbe introdotto, nella legislazione, il criterio secondo il

quale, ai fini dell'indennità di esproprio, non si deve tener conto di

qualsiasi incremento dipendente direttamente o indirettamente dalla

formazione ed esecuzione del piano.

Alla stregua di tale principio, si osserva, la disposizione

dell'art. 12, secondo comma, della legge impugnata non conterrebbe

norma diversa da quella già formulata nella legge urbanistica del 1942

(art. 38) e in altre leggi; norma per la quale il valore venale delle

aree espropriabili deve essere depurato dagli incrementi determinati

dalla formazione del piano. Nella specie quindi la necessità di non

tener conto di tali incrementi legittimerebbe il criterio di

riferimento, ai fini della valutazione dei beni espropriabili, a data

anteriore all'adozione del piano medesimo. Ai fini della presente causa

ne desume quindi che mancherebbe qualsiasi interesse a discutere della

questione sull'art. 12, poiché, anche se si volesse ammettere che il

valore venale dovesse essere determinato alla data nella quale

l'espropriazione è concretamente disposta, la consistenza

dell'indennizzo resterebbe uguale a quella che risulta

dall'applicazione dell'art. 12 della legge in discussione. Considerato in diritto :

1. - Le tre cause possono essere riunite e decise con unica

sentenza, poiché, salvo alcune varianti di minor rilievo, riguardano

la stessa questione di costituzionalità.

2. - Risulta che i ricorrenti, sebbene davanti al Consiglio di

Stato avessero eccepito direttamente e specificatamente

l'incostituzionalità dell'art. 12 della legge n. 167 del 18 aprile

1962, in quanto stabilisce i criteri per la determinazione della

indennità di espropriazione, avevano altresì prospettato la

sussistenza di un rapporto di connessione è di interdipendenza fra la

detta disposizione e le altre della legge impugnata, poste a base della

formazione del piano e della relativa approvazione.

A questo rapporto di connessione si è riferito il Consiglio di

Stato per giustificare la rilevanza della questione di

costituzionalità, non soltanto dell'art. 12, nella parte impugnata ed

ora ricordata, ma anche degli artt. 9, primo, secondo, terzo e quinto

comma; 10, primo e secondo comma, e, nelle ordinanze nn. 165 e 166,

anche dell'art. 16, in relazione agli artt. 9 e 10 della legge stessa.

Ora, su tale giudizio di rilevanza, ampiamente motivato nelle

ordinanze di rimessione, la Corte, in conformità della sua costante

giurisprudenza, non può esercitare alcun sindacato; tuttavia,

essendosi sollevata la questione di legittimità costituzionale non

soltanto dell'art. 12, secondo comma, ma anche delle altre disposizioni

sopra indicate, per il rapporto di connessione con la prima, ciò non

esime dall'esaminare, sul piano costituzionale (il che sarà fatto in

fine), la sussistenza, o meno, di tale rapporto, ai fini della

definizione della controversia in questa sede.

3. - La questione principale e fondamentale della causa, in tal

senso del resto prospettata dalle ordinanze e dalle parti, consiste

nell'esaminare se possa ritenersi compatibile con l'art. 42, terzo

comma, della Costituzione, l'art. 12, secondo comma, della legge n.

167, nella parte in cui stabilisce che il valore venale delle aree, da

espropriare in attuazione dei piani, è riferito a due anni precedenti

alla deliberazione comunale di adozione dei piani stessi; valore venale

che, ai sensi del primo comma di detto articolo, è determinato

dall'Ufficio tecnico - erariale nella misura preveduta dalla legge 25

giugno 1865, n. 2359.

È da tenere presente peraltro che la disposizione anzidetta deve

essere considerata e interpretata non già in se stessa, bensì in

relazione al sistema della legge, in cui è inserita, nel cui ambito è

destinata ad operare e dal quale, per logica conseguenza, derivano la

portata e la incidenza nei confronti dei proprietari di terreni

compresi nei piani, predisposti dai Comuni per l'attuazione delle

finalità della legge. In relazione cioè alle disposizioni dell'art.

9, secondo il quale (primo comma) i piani hanno efficacia per dieci

anni, prorogabili per due anni (secondo comma), dalla data del decreto

di approvazione ed hanno valore di piani particolareggiati di

esecuzione, ai sensi della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150;

l'approvazione dei piani (terzo comma) equivale a dichiarazione di

indifferibilità ed urgenza di tutte le opere, impianti ed edifici

inclusi nei piani stessi; le aree in essi comprese (quinto comma)

rimangono soggette, durante il periodo di efficacia, ad espropriazione;

e in relazione inoltre all'art. 10, primo comma, che autorizza i Comuni

ad acquisire le aree, anche mediante l'espropriazione, nei limiti in

questo articolo indicati.

Ciò premesso, il problema, ora sottoposto all'esame della Corte,

non riguarda le finalità che hanno determinato l'emanazione della

legge n. 167, poste in luce dalla difesa dello Stato, con ampi

riferimenti alla relazione ministeriale che accompagna il disegno di

legge: finalità urbanistiche, da attuare mediante programmi razionali

ed organici, nei centri abitati, indicati nella legge; finalità di

carattere sociale, inerenti alla costruzione di case popolari ed

economiche da assegnare alle classi meno abbienti; finalità di

carattere economico-finanziario, intese a rendere possibile

l'acquisizione, da parte dei Comuni, anche mediante l'espropriazione,

di un complesso di aree destinate alla edilizia, a prezzo limitato,

evitando l'insorgere di fenomeni speculativi e l'incidenza non

giustificata di un plusvalore delle aree medesime.

Riguarda invece l'indagine se il congegno adottato dal legislatore

per conseguire le accennate finalità, mediante l'istituto

dell'espropriazione, sia conforme al precetto costituzionale (art. 42,

terzo comma), per quanto riguarda l'indennizzo; nel quale, come è

noto, si accentra la garanzia che la Costituzione riconosce ai

proprietari nel caso di trasferimento coattivo dei beni.

4. - A questo proposito la Corte deve riferirsi alla propria

giurisprudenza, che ha già definito il concetto di indennizzo ed ha

precisato, entro quali limiti, il legislatore ordinario può esercitare

il potere discrezionale, a lui devoluto nel determinarne la misura,

anche per quanto concerne la graduabilità rispetto all'interesse

generale.

Con la sentenza n. 61 del 1957, si è affermato che, data la

preminenza dell'interesse pubblico, in vista dei fini cui tende

l'espropriazione, l'indennizzo non può rappresentare un integrale

risarcimento del pregiudizio subito dal proprietario, bensì il massimo

di contributo e di riparazione, che la pubblica Amministrazione può

garantire all'interesse privato. Si è posto altresì in rilievo che

l'indennizzo non può essere stabilito in misura simbolica senza

violare il precetto costituzionale, pur riconoscendosi che il

legislatore possa discrezionalmente stabilirne la misura e i modi di

pagamento.

Questi principi sono stati confermati in successive sentenze (nn. 3

e 33 del 1958, n. 41 del 1959, n. 5 del 1960) ed anche in quelle n. 67

del 1959 e n. 91 del 1963. A questa fanno specialmente riferimento le

ordinanze e le difese delle parti private, in quanto avrebbe esaminato

una fattispecie, se non identica, quanto meno analoga, a quella

attualmente in esame, così da costituire precedente che condurrebbe a

ritenere l'illegittimità della disposizione ora impugnata.

Con l'ultima decisione si confermarono i principi già enunciati

nelle precedenti sentenze, circa la necessità che l'indennizzo non

può essere irrisorio né simbolico, ma deve rappresentare serio

ristoro del pregiudizio subito dal proprietario. Si rilevò che l'art.

42, terzo comma, della Costituzione non impone che l'indennità sia

ragguagliata al valore del bene al tempo dell'espropriazione. Si

dichiarò tuttavia l'illegittimità dell'art. 2, primo e secondo comma,

del decreto legislativo dell'11 marzo 1948, n. 409, e della successiva

legge del 1 dicembre 1961, n. 1441, per il fatto che, in quella

fattispecie normativa, riportandosi la determinazione dell'indennità

al valore dei beni al tempo della occupazione, si era, in sostanza,

attribuita un'indennità apparente, stante l'enorme squilibrio dei

valori monetari, intervenuto nel lungo intervallo di tempo tra

l'occupazione e le espropriazioni effettuate o da effettuarsi. Si è

concluso quindi che non poteva ritenersi conforme al precetto

costituzionale la determinazione dell'indennità riportata al valore

venale al tempo dell'occupazione, quando, come nel caso allora

esaminato, esisteva una "dissociazione" tra le due situazioni, tanto

più che, tra i due periodi, si erano inseriti eventi perturbatori,

quale la svalutazione monetaria.

Ora, se da un lato le due anzidette sentenze non autorizzano a

ritenere, in linea astratta, che la scissione della data di riferimento

per il calcolo della indennità da quella dell'espropriazione, importi

per se stessa necessariamente illegittimità della norma legislativa,

non appare d'altro lato esatto - come si assume dall'Avvocatura -

considerarle esclusivamente riferibili alla specie allora esaminata;

per il riflesso che il fenomeno dissociativo sarebbe stato preso in

considerazione dalla Corte e ritenuto non conforme alla Costituzione,

in quanto, si era venuta a creare una frattura nell'equilibrio dei

valori dei beni, fra i due momenti della determinazione dell'indennità

e dell'espropriazione, di tale importanza da rendere irrisorio

l'indennizzo.

Ora, se è vero che, nel sistema della legge in esame, si è invece

in presenza soltanto dell'eventualità che detti elementi perturbatori

possano verificarsi, dato che le espropriazioni sono da effettuare per

tutto il lungo periodo di durata dei piani; tuttavia, anche nel caso

attuale, si può porre il quesito se l'accennata situazione possa

incidere sull'indennizzo, considerato in termini reali, rispetto al

valore effettivo dei beni, in modo da renderlo non più rispondente al

precetto costituzionale.

5. - Ad avviso della Corte al quesito deve darsi risposta

affermativa.

Non è infatti contestabile che, per quanto attiene alla

determinazione e alla liquidazione dell'indennità, nei riguardi dei

proprietari delle zone comprese nei piani, sia posta in essere una

situazione di incertezza, o di alea, derivante dal concorso di vari

elementi: la lunga durata del periodo di validità dei piani (10 o 12

anni se intervenga la proroga, o anche maggiore, nei casi di ritardo

del decreto di approvazione); e la facoltà accordata ai Comuni o ai

consorzi, indicati nell'art. 1 della legge, di effettuare le

espropriazioni gradualmente, a norma dell'art. 11 della legge. Donde la

possibilità che, nell'intervallo fra l'adozione dei piani e la loro

attuazione, si verifichino eventi perturbatori tali da condurre ad una

liquidazione dell'indennità in misura irrisoria o addirittura

simbolica. La quale incertezza, appunto per l'incidenza sulla

consistenza reale dell'indennizzo, non può ritenersi eliminata dal

fatto che il calcolo del medesimo sia stabilito in riferimento ad un

indice numerico determinato (valore venale) seppure retrodatato.

Se quindi l'indennità costituisce la garanzia che il terzo comma

dell'art. 42 della Costituzione esige sia assicurata al proprietario

che subisce l'espropriazione, non si può non riconoscere che,

necessariamente per questo, essa debba essere sottratta ad elementi

aleatori.

Giacché, in caso diverso, in contrasto con il concetto stesso di

garanzia, questa resterebbe snaturata e pregiudicata nella sua

efficienza. Ed è da aggiungere, sempre in relazione alla consistenza

dell'indennizzo, che nel sistema adottato dalla legge n. 167, la

situazione dei proprietari dei terreni, compresi nei piani, resta

aggravata anche per effetto del vincolo espropriativo (imposto in base

alle disposizioni dell'art. 9 sopra indicato), perdurante per tutto il

periodo di efficacia dei piani stessi: vincolo a cui si ricollega, tra

l'altro, un divieto di utilizzazione dei suoli in riferimento alla

destinazione all'edilizia residenziale (attenuato nel caso di

applicazione del primo comma dell'art. 16); mentre i proprietari non

possono trarre profitto dagli aumenti di valore derivanti dall'adozione

dei piani e da altri fattori, pur rimanendo soggetti agli oneri

fiscali; salva l'esenzione dall'imposta sugli incrementi di valore

delle aree fabbricabili, ai sensi dell'art. 15, lett. c. della legge 5

marzo 1963, n. 246.

Con i predetti rilievi non si pone in discussione il potere del

legislatore d'autorizzare la formazione e l'attuazione di piani e

programmi, in vista di finalità di interesse generale, con

l'imposizione di vincoli alla proprietà privata. E neppure si viene a

disconoscere la discrezionalità del legislatore di riportare la

liquidazione dell'indennità ad una data anteriore a quella

dell'espropriazione (derogando al sistema seguito dalla legge

urbanistica e dallo stesso disegno, che divenne poi la legge n. 167);

purché però, adottando tale deroga, siano disposti anche i necessari

temperamenti, così da eliminare la possibilità che l'indennizzo, con

il concorso degli elementi di cui si è fatta menzione, possa perdere

consistenza, in modo tale da non assolvere più la funzione di garanzia

a cui si è accennato: temperamenti che non sono invece preveduti dalla

legge in esame.

Le considerazioni che precedono inducono a ritenere che il secondo

comma dell'art. 12, nella parte impugnata, non sia compatibile, nei

sensi e nei limiti sopra esposti, con l'art. 42, terzo comma, della

Costituzione.

Non appare fondata l'obiezione che il congegno espropriativo che fa

capo all'art. 12 sia intimamente legato al sistema normativo, adottato

dal legislatore, per la formazione dei piani, al quale esclusivamente

si fa riferimento in questa sede; tanto vero che il disegno di legge

presentato al Parlamento ed approvato, circa la disciplina dei piani

senza sostanziali modificazioni, prevedeva un diverso criterio di

liquidazione delle indennità (art. 11 del disegno di legge), sempre

sulla base dei principi stabiliti dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359,

ma rapportata al tempo dell'espropriazione, con decurtazione del

venticinque per cento.

6. - Non è neppure accettabile il rilievo della difesa del Comune,

secondo cui la dichiarazione di illegittimità dell'art. 12, nel senso

sopra indicato, verrebbe ad essere condizionata a situazioni non

attuali, ma future ed incerte, quali, ad esempio, la progressiva

diminuzione del potere di acquisto della moneta.

Il vizio di illegittimità, infatti, deriva, come si è chiarito,

dalla incertezza circa la garanzia dell'indennità, in conseguenza

della retrodatazione della liquidazione, in rapporto alla durata di

efficacia del piano. Appare chiaro perciò che, è già con

l'approvazione del piano che i proprietari subiscono i vincoli

dell'espropriazione e l'alea a cui si è accennato, donde l'attualità

e la concretezza della questione di costituzionalità, ritenuta

rilevante dal Consiglio di Stato.

7. - Né si può far richiamo, nella specie, al principio

nominalistico, per sostenere che la misura della indennità dovrebbe

restare invariata, pur modificandosi il potere effettivo di acquisto

della moneta. Il principio predetto, infatti, è applicabile

all'indennità già liquidata, ma non può riferirsi ovviamente ai

criteri adottati dal legislatore per il calcolo del valore dei beni da

espropriare.

Non ha poi rilevanza, ai fini della risoluzione della controversia,

l'osservazione che la svalutazione monetaria costituirebbe fenomeno di

carattere generale, a cui il legislatore dovrebbe ovviare con

provvedimenti di carattere pure generale; giacché la questione di

legittimità deve essere esaminata rispetto al contenuto della norma

impugnata, indipendentemente da eventuali provvedimenti che il

legislatore potrà adottare.

8. - Si è fatto riferimento a disposizioni di leggi precedenti,

ritenute compatibili con la Costituzione, con le quali, per la

determinazione dell'indennizzo, si è stabilita una data antecedente a

quella dell'esproprio.

È opportuno tener presente che, in relazione a tale punto, questa

Corte ha avuto occasione di esaminare la legge del 15 gennaio 1885, n.

289, sul risanamento della città di Napoli, e quella sulla riforma

fondiaria, del 21 ottobre 1950, n. 841 (così detta legge stralcio,

specialmente richiamata dalle parti), non invece la legge 6 luglio

1931, n. 981, sul piano regolatore di Roma, menzionata bensì nella

sentenza n. 61 del 1957, ma soltanto al fine di indicare lo svolgimento

storico della legislazione in materia di espropriazione.

Ora, né dalla legge del 1885, né da quella sulla riforma

fondiaria, si possono trarre elementi a favore dell'assunto

dell'Avvocatura dello Stato e della difesa del Comune di Torino.

Non dalla prima legge, dato che la determinazione dell'indennità,

fondata, come è noto, su una media di valori, non prescinde dal

momento in cui si effettua l'esproprio. A quella data, infatti, è pur

sempre riferito, da un lato, il valore venale del bene e, dall'altro,

l'imponibile accertato ai fini dell'imposta immobiliare, quando non sia

possibile tener conto della somma dei fitti dell'ultimo decennio,

compresi, anche in questa ipotesi, come elementi del computo, quelli

dell'anno dell'esproprio.

E neppure utili elementi si possono trarre dalla legge sulla

riforma fondiaria.

È vero che, secondo la legge stralcio (art. 18), l'indennità è

stabilita in base al valore definitivamente accertato ai fini

dell'imposta straordinaria progressiva sul patrimonio (istituita con il

decreto legislativo 29 marzo 1947, n. 143), ed è perciò riportata ad

una data precedente a quella della emanazione della stessa legge e

delle espropriazioni. Ma dalla sentenza n. 61 del 1957, già ricordata,

non risulta che, a tale retrodatazione, per se stessa non incompatibile

con il precetto costituzionale, sia da ricollegare un fenomeno

dissociativo, quale quello esaminato con le sentenze un. 67 del 1959 e

91 del 1963, sopra menzionate, e neppure una situazione aleatoria,

quale si riscontra nel caso ora in esame. Si sosteneva, infatti, che

l'indennizzo dovesse essere giusto, cioè congruo e corrispondente al

valore del bene al tempo dell'espropriazione, mentre le disposizioni

impugnate avrebbero attribuito uno pseudo indennizzo, di gran lunga

inferiore al valore effettivo del bene. Ed è, in relazione appunto

alla questione così prospettata, che questa Corte, affermando i

principi dei quali si è fatto cenno, ha, in sostanza, escluso che, pur

non essendo l'indennità corrispondente al valore effettivo del bene,

potesse avere carattere puramente simbolico.

Né, d'altra parte, secondo la legge n. 841 del 1950, dato il

periodo in cui si dovevano compilare i piani ed effettuare tutte le

espropriazioni (periodo compreso fra la data di entrata in vigore della

legge e i primi del 1953), e dato il costante riferimento alla

consistenza patrimoniale al 15 novembre 1949, si concretavano

situazioni equiparabili a quelle create dal sistema della legge n.

167.

9. - La difesa del Comune, nella memoria aggiuntiva e nella

discussione orale, ha prospettato l'infondatezza della questione di

costituzionalità sotto un diverso profilo. Sostiene, infatti, che la

retrodatazione per la determinazione dell'indennizzo risponda alla

necessità di decurtare, dalla stima dei beni, il plusvalore che

deriverebbe alle aree dalla formazione di piani urbanistici: plusvalore

che si verificherebbe ogni qualvolta nuove disposizioni e provvedimenti

attribuiscano destinazione edificatoria alle aree in essi comprese.

Donde la conseguenza che l'art. 12 della legge in esame non

rappresenterebbe se non l'attuazione di tale necessità, sancita da

tutta la legislazione nella materia; e, lasciando, nella specie,

integra la qualifica ed il valore delle aree, in quanto già

edificabili, secondo il precedente piano regolatore, conserverebbe

immutata la situazione dei proprietari, come se l'indennizzo fosse

determinato con riferimento al tempo dell'espropriazione. Senonché,

anche se si volesse ritenere esatto il presupposto da cui muove

l'argomentazione anzidetta, fermo restando il principio inerente alla

decurtazione (stabilito anche dall'art. 12, secondo comma, nella parte

non denunciata), e pur ammettendo, come risulta dai lavori preparatori,

che la retrodatazione ne rappresenti un applicazione, tutto ciò

peraltro non può avere - come si assume - carattere risolutivo

nell'attuale controversia. Si tratta, infatti, di vedere se, appunto in

dipendenza dell'accennata retrodatazione, nella situazione che si è

delineata, l'indennità possa o no conservare una consistenza

rispondente all'esigenza della garanzia costituzionale.

10. - Nell'ordinanza n. 167 il Consiglio di Stato ha espresso il

dubbio che il sistema, adottato dalla legge n. 167, possa essere in

contrasto non soltanto con il terzo, ma altresì con il secondo comma

dell'art. 42 della Costituzione. In quanto cioè i proprietari delle

aree comprese nei piani, oltre ad essere soggetti all'espropriazione

incerta nel quando, sono sottoposti, dalla data dell'adozione del

piano, ai vincoli che precludono, salvo che non si trovino nella

situazione preveduta dall'art. 16, la possibilità di disporre delle

aree stesse, nell'unico modo conforme alla natura di aree fabbricabili,

o comunque in modo proficuo, data l'incertezza del momento

dell'esproprio. E ciò senza che sia preveduto alcun compenso per il

pregiudizio subito, perdurando invece gli obblighi tributari.

La Corte è d'avviso che tale questione resti assorbita nella

soluzione circa l'illegittimità del secondo comma dell'art. 12,

oggetto, come si è detto, della questione principale, sollevata

nell'attuale controversia.

Già, nella stessa ordinanza, l'accennato rilievo è considerato,

non come un'eccezione autonoma, bensì come argomentazione "a sostegno

delle eccezioni già esaminate e di diversi profili di tali eccezioni".

L'assorbimento appare comunque giustificato dal considerare che i

vincoli, derivanti ai proprietari dall'adozione dei piani, sono stati

ritenuti causa di aggravamento della situazione dei proprietari stessi,

contribuendo alla possibilità di un indennizzo irrisorio, se non

addirittura simbolico. Onde, con il venir meno del congegno

espropriativo preveduto dalla legge in esame, per le ragioni che sono

state in precedenza esposte, viene altresì meno la necessità di

esaminare separatamente tale profilo, dato il collegamento con la

questione principale.

11. - La Corte inoltre è d'avviso che, dall'applicazione del

secondo comma dell'art. 12, possa derivare altresì una disparità di

trattamento (sempre in relazione alla consistenza dell'indennizzo) fra

i proprietari delle zone comprese nei piani, con violazione anche

dell'art. 3 della Costituzione.

Infatti, le espropriazioni possono essere effettuate in momenti

più o meno lontani dall'approvazione dei piani, con diversa incidenza

dei vincoli e degli altri fattori già menzionati, ferma restando

tuttavia la data di valutazione dei beni. Onde ne può derivare che

siano liquidate indennità, in termini reali, diverse per beni

originariamente di eguale valore e, al contrario, indennità

sostanzialmente eguali per beni in origine di valore differente.

Ora, pur ammettendosi che disparità di trattamento siano

connaturali all'attuazione graduale del piano, è peraltro da rilevare

che, nella specie, in relazione appunto al sistema di accertamento del

valore degli immobili (già ritenuto incompatibile con l'art. 42, terzo

comma, della Costituzione), si pongono in essere, come conseguenza, non

giustificate sperequazioni; giacché si vengono a trattare in modo

eguale situazioni diverse e in modo diverso situazioni eguali, a

seconda del momento dell'esproprio, disposto, ai sensi dell'art. 11,

primo comma, della legge, caso per caso, in base a scelta discrezionale

degli enti esproprianti.

Nella terza ordinanza, il Consiglio di Stato ha espresso il dubbio

che la violazione dell'art. 3 possa riscontrarsi, anche per quanto

attiene alla posizione dei proprietari dei terreni compresi nei piani,

compilati in base alla legge n. 167, rispetto a quella dei proprietari

di suoli inclusi nei piani regolatori generali. Sotto questo aspetto,

peraltro, la questione deve ritenersi infondata, poiché la preminenza

dell'interesse pubblico, valutata discrezionalmente dal legislatore,

giustifica tale disciplina.

12. - Per quanto attiene alla disparità di trattamento derivante

dall'applicazione dell'art. 16, in relazione all'art. 10 e all'art. 12,

la questione è da ritenersi in parte fondata.

In base alla predetta disposizione il diritto di costruire

direttamente alloggi economici e popolari è riconosciuto espressamente

ai proprietari dei terreni già destinati ad edilizia residenziale, ma

non anche ai proprietari dei terreni con diversa destinazione, inclusi

nei piani, ai sensi dell'art. 3, quarto comma, della legge.

Si tratta invero, anche in questo caso, di una disparità di

trattamento non giustificata, dal momento che, con l'approvazione del

piano (che, per questa parte, viene a costituire una variante al piano

regolatore) le aree anzidette acquistano la qualità di aree

edificabili, secondo gli stessi intendimenti del legislatore. Ciò

risulta chiaramente dalla relazione ministeriale al disegno di legge,

ove si pone in rilievo che spetta ai Comuni e agli enti di edilizia

popolare la trasformazione dei terreni agricoli in terreni edificabili,

ponendo così, nella stessa condizione, in quanto sia consentita

dall'attuazione del piano, tutte le proprietà fondiarie interessate.

Si deve perciò concludere che, nel senso e nei limiti ora indicati,

anche l'art. 16, primo comma, deve essere dichiarato costituzionalmente

illegittimo.

Non può ritenersi fondato invece l'altro aspetto, sotto il quale

è stata dedotta l'illegittimità dell'art. 16, nel senso che i

proprietari dei suoli, con destinazione diversa da quella edificatoria,

sarebbero indennizzati, in relazione a tale carattere, e non in quanto

edificabili.

È da osservare che, al riguardo, non può avere influenza la

trasformazione operata dai piani, dato che il valore venale è

riportato (con disposizione, sotto questo profilo, per se stessa non

incompatibile con la Costituzione) a due anni antecedenti alla

formazione dei medesimi, ad una data cioè nella quale le aree in

questione non avevano subito quella trasformazione collegata

all'adozione del piano.

13. - Non sono infine utilmente richiamati, nel caso in esame, i

precetti contenuti negli artt. 23 e 53 della Costituzione, trattandosi,

come già questa Corte ha avuto occasione di rilevare (sentenza n. 5

del 1960) di istituti giuridici ricollegati a presupposti diversi e

diversamente disciplinati dalla Costituzione e dalle leggi ordinarie.

Essi, infatti, pongono in essere obbligazioni di carattere personale,

che non possono equipararsi ai trasferimenti coattivi, regolati

esclusivamente dagli artt. 42 e 43 della Costituzione.

14. - Sciogliendo la riserva di cui alle premesse della

motivazione, la Corte ritiene che, sul piano della costituzionalità,

le disposizioni degli artt. 9 e 10, nelle parti impugnate, non siano,

rispetto all'art. 12, in quel rapporto di connessione e di

interdipendenza, di cui è cenno nelle ordinanze e nelle difese delle

parti private, e che è invece contestato dalla difesa dello Stato e da

quella del Comune. Difatti la disposizione del secondo comma dell'art.

12, direttamente impugnata, ai fini della attuale controversia, deve

essere bensì interpretata alla luce delle altre disposizioni della

legge, nell'ambito delle quali deve operare, ma non è necessariamente

legata a tale sistema; e ciò, da un lato per la considerazione che,

come pure è stato chiarito, il disegno di legge, per la liquidazione

dell'indennizzo, non conteneva una disposizione del tenore di quella

dell'art. 12, secondo comma, sebbene gli artt. 9 e 10, nello stesso

disegno di legge, fossero sostanzialmente identici a quelli del testo

definitivo; dall'altro, per la considerazione che lo stesso art. 12,

del resto, nell'ultimo comma, conferisce ai Comuni ed agli altri enti

di cui all'art. 10, terzo comma, la facoltà di procedere alle

espropriazioni, avvalendosi anche di altre norme vigenti.

Ne deriva quindi che la dichiarata illegittimità costituzionale

della disposizione dell'art. 12, nei limiti e sensi indicati, non

importa anche la illegittimità delle disposizioni denunciate degli

artt. 9 e 10, sotto il particolare aspetto nel quale è stata

prospettata.

Resta fuori dell'ambito della competenza di questa Corte ogni

indagine attinente alle conseguenze di merito che, sul piano

amministrativo o giurisdizionale, possano derivare dalla presente

decisione.