Sentenza n. 219/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 29 marzo

1983, n. 93 (Legge quadro sul pubblico impiego) promossi con ricorsi

dei Presidenti delle regioni Trentino-Alto Adige, Lombardia,

Friuli-Venezia Giulia, Veneto e Valle d'Aosta, dei Presidenti delle

provincie autonome di Bolzano e di Trento e del Presidente della

Regione Liguria, notificati il 5 e 6 maggio 1983, depositati in

cancelleria rispettivamente nei giorni 11, 12, 13 e 16 maggio 1983, ed

iscritti ai nn. 12, 13, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 del registro ricorsi

1983.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1983 il Giudice

relatore Oronzo Reale;

uditi gli avv.ti Umberto Pototsching e Valerio Onida per le Regioni

Trentino-Alto Adige e Lombardia, l'avv. Gaspare Pacia per la Regione

Friuli-Venezia Giulia, gli avv.ti Guido Viola e Leonello D'Aloja per la

Regione Veneto, l'avv. Enrico Romanelli per la Regione Valle d'Aosta,

l'avv. Giuseppe Guarino per le Province autonome di Bolzano e di

Trento, l'avv. Enrico Romanelli e Lorenzo Acquarone per la Regione

Liguria, e l'avv. dello Stato Paolo Vittoria per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con distinti ricorsi, le regioni a statuto speciale

Trentino-Alto Adige, Valle d'Aosta e Friuli-Venezia Giulia, le province

autonome di Trento e Bolzano e le regioni a statuto ordinario

Lombardia, Veneto e Liguria sollevano varie questioni di legittimità

costituzionale in via principale concernenti la legge 29 marzo 1983, n.

93, Legge quadro sul pubblico impiego, sia nel suo complesso, sia

riferite a singole disposizioni contenute nella legge suddetta.

2. - In particolare, la Regione Trentino-Alto Adige (n. 12 del reg.

ric. 1983) assume che l'art. 1 della legge n. 93 del 1983 sarebbe in

contrasto con gli artt. 4 e 5 dello statuto speciale della regione

stessa, in quanto il secondo comma del detto articolo definisce come

legge di riforma economico-sociale i principi desumibili dalle

disposizioni della legge stessa. Sul punto si osserva per un verso che

nessun valore potrebbe essere attribuito, ai fini della valutazione

giuridica, alla affermazione contenuta al riguardo nella legge e ciò

perché la natura di norme di riforma economico - sociale non può

essere sanzionata da qualificazioni provenienti dallo stesso

legislatore statale ma deve al contrario essere desunta dagli aspetti

sostanziali della normativa.

Tanto premesso, sempre con riferimento al dettato del secondo comma

dell'art. 1 della legge, si assume che sarebbe contrastante con i

principi desumibili dalle stesse norme statutarie surrichiamate che

vengano considerate norme di riforma economico-sociale parametri non

identificati puntualmente ed esattamente ma solo "desumibili" dalle

disposizioni della legge e ciò in quanto l'individuazione di tali

norme verrebbe, di fatto, demandata o alle scaturenti successive leggi

regionali o alle decisioni del governo in sede di controllo su tali

leggi regionali.

Ma, si osserva ancora, non sarebbe legittimo che venga riconosciuta

tra le norme fondamentali della Repubblica una legge che, riferendosi

ad aspetti salienti e numerosi di una normativa di siffatta portata,

rimette ogni disciplina al riguardo ad una fonte di natura non

legislativa, quali gli accordi di lavoro, rendendo la stessa vincolante

anche nei confronti del legislatore regionale. Si tratterebbe pertanto

di vere e proprie norme in bianco, destinate ad essere riempite con i

futuri accordi; questi sarebbero dunque vincolanti per le regioni,

mentre sarebbe innegabile che le norme di riforma economico-sociale

debbano necessariamente riguardare materia riservata alla legge.

Si osserva poi che una lettura sistematica dell'intero art. 1

porterebbe a concludere che tutte le disposizioni della legge in

questione siano da considerare principi fondamentali, sicché

tautologica sarebbe la portata del primo e del secondo comma; la

diversa formulazione non comporterebbe perciò diversità sostanziali,

ma sarebbe stata originata dalla consapevolezza del legislatore statale

che i limiti alla potestà legislativa delle regioni a statuto speciale

e quelli relativi alle regioni a statuto ordinario sono diversi e

necessitano perciò di definizione differenziata. Che questo sia il

senso da attribuire all'art. 1 discenderebbe dagli artt. 5, secondo

comma, 14, terzo comma, 15, ultimo comma, e 27, quarto comma, ove non

v'è alcuna differenziazione tra le regioni a statuto speciale e quelle

a statuto ordinario; lo stesso criterio parrebbe seguito anche negli

artt. 2, che menziona le province autonome di Trento e Bolzano, e 3,

che è in rapporto complementare con il citato art. 2. Non sarebbe

decisiva in senso contrario la constatazione che l'art. 10 parli

espressamente delle sole regioni a statuto ordinario per quanto attiene

agli accordi sindacali per i dipendenti regionali.

Una lettura interpretativa da parte della Corte che escludesse tale

argomentazione sarebbe comunque appagante per la regione, che, anche in

siffatta ipotesi, lamenta che gli artt. 3 (riserva agli accordi delle

materie ivi elencate), 5 (determinazione dei comparti), 11 (divieto di

concedere trattamenti integrativi non previsti dagli accordi

intercompartimentali), 12 (definizione degli accordi

intercompartimentali) nonché 6 (competenza del Consiglio dei ministri

a verificare la compatibilità finanziaria di qualunque accordo), 8, 9,

10, 12 e 14 (in quanto stabiliscono un vincolo che a seguito

dell'accordo colpisce le regioni chiamate ad approvare passivamente una

disciplina stabilita da altri) sarebbero comunque lesivi della

competenza legislativa primaria della regione stessa in tema di

ordinamenti degli uffici regionali.

Siffatta lesione si risolverebbe in una sostanziale espropriazione

di tale potestà legislativa, atteso che le norme suindicate

devolverebbero "stabilmente e per intero" ai futuri accordi sindacali

la disciplina di aspetti rilevanti non solo del trattamento giuridico

ed economico del personale, ma anche di profili direttamente

concernenti l'organizzazione amministrativa.

La lamentata incostituzionalità permarrebbe anche ove si

interpretasse la normativa de qua nel senso che le regioni debbano

procedere alla definizione di accordi su scala regionale nel rispetto

delle norme e delle procedure previste dalla legge stessa; si avrebbe

in fatto un pressoché "totale svuotamento dell'autonomia regionale"

nelle materie ivi disciplinate, con particolare riguardo alle procedure

previste per la stipulazione degli accordi.

Infatti, laddove viene dettata la disciplina prevista per gli

accordi concernenti il personale delle Camere di commercio, delle USL e

dei Comuni, senza far contestualmente salva la speciale competenza

della Regione Trentino-Alto Adige, ne risulterebbe che aspetti

rilevanti del pubblico impiego presso amministrazioni pubbliche

soggette al potere ordinamentale della regione stessa verrebbero ad

essere disciplinati con atto e procedura di esclusiva competenza

statale. Tale rilievo si evidenzierebbe in maggior misura in

riferimento all'art. 12 della legge, che prevede un modo centralistico

di disciplinare aspetti rilevanti per il pubblico impiego.

L'art. 10 della legge sarebbe poi in contrasto con lo statuto

speciale di autonomia, in quanto, ad avviso della regione, si

sostanzierebbe in un esproprio, con contestuale trasferimento

dell'esercizio della potestà legislativa regionale ad una sede

negoziale, condizionata per un verso alla volontà di soggetti estranei

all'organizzazione costituzionale dello Stato e delle regioni, e

dall'altro, ad una volontà del negoziatore di parte pubblica alla cui

formazione ciascuna regione può rimanere del tutto estranea od avere

una parte comunque non decisiva.

La regione ricorrente lamenta altresì la violazione:

- dell'art. 4, n. 7, dello statuto speciale, che attribuisce alla

regione stessa potestà legislativa primaria in materia di ordinamento

degli enti sanitari ed ospedalieri, in quanto l'art. 9 della legge

dispone che, per gli accordi sindacali dei dipendenti delle USL si

applichino i procedimenti previsti dall'art. 8, accordi considerati

fonte normativa anomala, cui la regione è estranea;

- degli artt. 5, n. 1, e 65 dello statuto, in quanto l'art. 8

della legge n. 93 del 1983 lederebbe la competenza legislativa

concorrente in materia di ordinamento del personale dei comuni, in

quanto vincolerebbe i comuni del Trentino-Alto Adige a recepire un

accordo stipulato in sede nazionale, estromettendo la legge regionale

dalla disciplina della materia in modo totale; ad analoghe conclusioni

si perverrebbe qualora la detta norma fosse interpretata nel senso che

l'accordo debba essere stipulato in sede regionale per essere poi

approvato o recepito dalla regione senza possibilità di modifiche;

- dell'art. 4, n. 8, dello statuto, in quanto l'art. 26 detta norme

per il personale delle Camere di Commercio, per la cui disciplina

impone i procedimenti previsti dalla legge n. 93 del 1983. La citata

norma statutaria attribuisce invece alla regione competenza legislativa

primaria al riguardo.

Si lamenta infine che il quarto comma dell'art. 27 della legge n.

93 del 1983, laddove prevede una sorta di controllo sull'attività

della regione da parte di cinque ispettori e cinque funzionari alle

dipendenze della Presidenza del Consiglio, onde verificare la corretta

applicazione degli accordi collettivi, introdurrebbe una forma di

controllo non prevista dallo statuto speciale e pertanto illegittima

costituzionalmente.

3. - Nel suo ricorso, la Regione Valle d'Aosta (n. 17 del reg. ric.

1983) svolge in primo luogo argomentazioni, a proposito della

autodefinizione contenuta nell'art. 1 della legge n. 93 del 1983 come

di riforma economico-sociale, analoghe a quelle già esposte dalla

Regione Trentino-Alto Adige: l'autoqualificazione non è ammissibile e

sarebbe comunque ininfluente, atteso che tale caratteristica deriva

alla legge da ragioni sostanziali, desumibili dall'interprete, non già

da mere affermazioni in tal senso del legislatore statale.

Nella sostanza, si assume che la legge de qua non avrebbe le

caratteristiche di una riforma economico-sociale, in quanto le

disposizioni ivi contenute, e per la materia cui attengono e per il

loro contenuto concernente previsioni normative già operanti nel

settore del pubblico impiego, avrebbero le caratteristiche del

coordinamento, non quelle di una normativa innovatrice, tale da

rivestire i caratteri di una riforma.

Si rileva altresì che la legge nel suo complesso sarebbe volta a

limitare la competenza normativa delle regioni a statuto speciale, che

si ridurrebbe ad una legiferazione di carattere attuativo ed

integrativo, se non addirittura di natura pressoché regolamentare,

cosa questa in contrasto con l'art. 2 dello statuto, relativamente alle

materie per cui è prevista competenza legislativa primaria.

La legge in questione, d'altronde, parrebbe imporre alla regione

come principi dell'ordinamento dello Stato principi desumibili non

dall'intero ordinamento, ma da una singola e particolare legge;

l'impugnato art. 1 ed il complesso della legge sono di portata tale da

lasciare margini ben ridotti al legislatore regionale, sicché ne

risulterebbe svuotata di reale e sostanziale contenuto la competenza

legislativa primaria spettante alla regione, con violazione, oltreché

del ricordato art. 2 dello statuto, dell'art. 117 della Costituzione.

4. - Analoghe ragioni adduce la Regione Friuli-Venezia

Giulia (n. 15 del reg. ric. 1983) a proposito della

autoqualificazione, contenuta nella legge n. 93 del 1983, al secondo

comma dell'art. 1, di norme fondamentali di riforma economico-sociale

ai principi in essa legge contenuti.

Si rileva altresì al riguardo che tali non potrebbero comunque

essere disposizioni estranee alla disciplina sostanziale della materia,

rivolte soltanto a trasferire competenze regionali ad altri soggetti

dell'ordinamento statale; altro senso non avrebbe il n. 1 dell'art. 3

della legge de qua che tenderebbe a sottrarre "il regime retributivo di

attività" alla competenza della regione per attribuirlo ai soggetti

della contrattazione collettiva.

Si conclude perché venga dichiarata l'illegittimità

costituzionale della legge n. 93 del 1983 nella parte in cui attraverso

le statuizioni dell'art. 1 e dell'art. 3 ed "ogni altra statuizione che

ad essa si ricolleghi", lede le competenze della regione ricorrente in

materia di stato giuridico ed economico del personale.

5. - La Provincia autonoma di Bolzano ricorre (n. 18 del reg. ric.

1983) a sua volta avverso la legge n. 93 del 1983 nel suo complesso e

relativamente a singole statuizioni di essa.

Si lamenta, in primo luogo, come il legislatore statale tenda ad

operare una sorta di parificazione che, si sostanzia principalmente

nella normativa impugnata, tra la competenza legislativa primaria in

materia di ordinamento degli uffici del personale che spetta alla

Provincia di Bolzano e la competenza legislativa, concorrente, che, al

riguardo, spetta alle regioni a statuto ordinario ex art. 117 della

Costituzione.

Premesso ancora che, come è del resto esplicitato nel primo comma

dell'art. 1 della legge n. 93 del 1983, la stessa è una legge quadro,

si nega che ad essa possano altresì essere riconosciute le

caratteristiche di legge di riforma economico-sociale

La legge in argomento infatti sarebbe prevalentemente diretta non

tanto ad innovare, quanto ad uniformare la disciplina del pubblico

impiego, generalizzando regole e procedure già previste per singoli

settori.

Mancherebbero, nella legge di cui si parla, quei caratteri di

generalità e di effettiva ed incisiva innovatività nell'ordine dei

rapporti economico - sociali, che sarebbero necessari per qualificare

una legge come "di riforma economico-sociale". A nulla serve opporre a

tali rilievi la dizione del secondo comma dell'art. 1, che qualifica

come tali i principi desumibili dalle disposizioni della legge de qua,

in considerazione anche del fatto che le caratteristiche sopraelencate

non possono essere surrogate da una qualificazione meramente esteriore

del legislatore.

In considerazione di quanto sin qui esposto, risulterebbe evidente

che la disciplina scaturente dalla legge impugnata non sarebbe idonea a

limitare la competenza legislativa primaria della Provincia di Bolzano;

la norma (art. 1, comma secondo) che parrebbe imporre tale vincolo

sarebbe viziata di incostituzionalità per violazione delle norme

statutarie.

Si osserva ancora che il limite dei principi fondamentali stabiliti

dalla legge dello Stato è un limite ulteriore rispetto a quello delle

norme di riforma economico-sociale, in quanto la disciplina

costituzionale presuppone una differenziazione tra i due limiti (in

caso contrario non avrebbe senso la separata disciplina degli artt. 4 e

5 dello statuto del Trentino-Alto Adige) e non consente tra essi alcuna

assimilazione.

Neppure potrebbe sostenersi che le norme fondamentali richiamate

dal secondo comma dell'art. 1 della legge n. 93 del 1983 siano cosa

diversa dai principi fondamentali di cui al primo comma, siccome non

identiche a questi, ma da esse desumibili solo in via interpretativa.

La lettura di tutto l'art. 1 porterebbe, secondo la difesa della

regione ricorrente, ad una chiara tautologia tra il primo ed il secondo

comma, di talché nessuna distinzione potrebbe operarsi tra i "principi

fondamentali" del primo e le "norme fondamentali" del secondo donde

l'incostituzionalità della disciplina stessa.

Tale rilievo, quale da ultimo estrinsecato, porta altresì la

difesa della provincia ricorrente a formulare un ulteriore dubbio di

incostituzionalità, ex art. 3 della Costituzione, nella disposizione

di cui all'art. 1 della legge n. 93 del 1983, che peccherebbe di

intrinseca contraddittorietà e di irragionevolezza conseguente,

laddove pretenderebbe di "attribuire contemporaneamente ad una stessa

realtà normativa due distinte qualificazioni giuridiche tra loro non

assimilabili". Tale violazione dell'art. 3 della Costituzione viene

ritenuta "intrinsecamente connessa e strumentale rispetto alla

violazione delle succitate disposizioni statutarie" relative alle

attribuzioni della provincia ricorrente, e può pertanto essere fatta

valere in questa sede.

Anche gli artt. 2 e 3 della legge in questione si porrebbero in

contrasto con gli artt. 8, n. 1, n. 19 e n. 29 che prevedono competenza

legislativa primaria della Provincia di Bolzano in materia di rapporto

di impiego, e 16, primo comma, dello statuto della Regione

Trentino-Alto Adige, che prevede la "corrispondente pienezza di

potestà amministrativa"; tali articoli infatti contengono una

disciplina dettagliata della materia cui non può riconoscersi il

carattere di norme o principi fondamentali (ex artt. 4 e 8 dello

statuto), ma gli stessi, in base alla legge che li contiene, sarebbero

vincolanti nei confronti delle potestà legislativa e amministrativa

della Provincia di Bolzano.

La "pretesa" del legislatore statale ordinario di limitare la

competenza normativa e regolamentare della provincia al riguardo

sarebbe manifestamente lesiva dell'autonomia provinciale, siccome in

contrasto con gli artt. 3, terzo comma, 8, n. 1, n. 19, n. 29, e 16,

primo comma, dello statuto speciale di autonomia.

Si evidenzia inoltre una presunta incostituzionalità della

disciplina introdotta in forza dell'art. 27, comma quarto, della legge

in questione, laddove tale norma prevede l'esercizio da parte di

funzionari dello Stato di funzioni ispettive in relazione alla corretta

applicazione degli accordi collettivi stipulati. Infatti, ogni forma di

controllo relativa all'attuazione della disciplina concernente

l'attuazione degli accordi sindacali riguardanti i propri dipendenti,

sia l'esercizio del controllo stesso, devono ritenersi attribuiti

all'esclusiva competenza della provincia stessa.

Si denunziano ancora di incostituzionalità l'art. 9 della legge n.

93 del 1983, per violazione dell'art. 9, n. 10, dello statuto della

Regione Trentino-Alto Adige, in quanto in forza della norma citata per

ultima, la Provincia autonoma di Bolzano ha anche una competenza

legislativa concorrente in materia di assistenza sanitaria ed

ospedaliera, competenza questa ripetutamente esercitata, anche in

relazione alle peculiari esigenze scaturenti dalla proporzionale etnica

ed alla parificazione delle lingue italiana e tedesca.

L'art. 9, della cui costituzionalità si dubita, stabilisce che

anche per quanto concerne gli accordi sindacali dei dipendenti delle

USL si applicano le norme e i procedimenti di cui alla stessa legge;

orbene, tale disposizione sarebbe incostituzionale laddove e nella

misura in cui intenderebbe regolare con una analitica disciplina di

carattere sostanziale e procedurale la competenza legislativa

concorrente della provincia autonoma nonché la correlativa sua

potestà amministrativa. Si tratterebbe di norme che nel delineare

dettagliatamente ed analiticamente la materia, non avrebbero affatto

quel carattere di principi fondamentali richiesti dalla disciplina

costituzionale, ma piuttosto quello di norme di dettaglio,

assolutamente inidonee a condizionare l'autonomia della provincia

ricorrente.

Anche gli artt. 5, secondo comma, 6, quarto comma, 8, 9, 12, terzo

comma, 14, 25 e 30, terzo comma, della legge in questione sarebbero

viziati di incostituzionalità perché contravverrebbero al dettato

dell'art. 89 dello statuto speciale e delle relative norme di

attuazione; tutte queste disposizioni, infatti, nel disciplinare la

composizione delle delegazioni sindacali che debbono partecipare alla

stipulazione degli accordi previsti nella legge, attribuiscono il

potere di far parte delle delegazioni ed organismi sindacali in

questione ai soli rappresentanti delle organizzazioni sindacali di

categoria maggiormente rappresentative ovvero alle confederazioni

maggiormente rappresentative su base nazionale.

Ad avviso della difesa della provincia ricorrente, tali norme

sarebbero incostituzionali laddove siano ritenute vincolanti nei suoi

confronti; infatti, il citato art. 89 stabilisce principi peculiari ed

inderogabili in ordine all'organizzazione dei pubblici Uffici nella

Provincia di Bolzano, rivolti, tra l'altro, alla tutela delle minoranze

linguistiche tedesche e ladine.

Infine, incostituzionale sarebbe anche la disciplina contenuta

nell'art. 14 della legge n. 93 del 1983, concernente gli accordi

decentrati riguardanti tra l'altro la formulazione di proposte per

l'attuazione degli istituti concernenti la formazione professionale e

l'addestramento nonché tutte le altre misure volte ad assicurare

l'efficienza degli uffici, per preteso contrasto con l'art. 89 dello

statuto speciale di autonomia e delle relative norme di attuazione;

infatti, in forza dei peculiari principi, in precedenza ricordati, che

regolano l'organizzazione dei pubblici uffici, anche statali, della

Provincia di Bolzano, le norme di attuazione del citato art. 89 dello

statuto speciale statuiscono la necessità di una intesa tra il

commissario del Governo e la Provincia di Bolzano, sia per concordare i

criteri per la valutazione della conoscenza delle due lingue, onde

assicurare il buon andamento dei pubblici uffici, sia per la

istituzione di corsi di addestramento linguistico, sia per la

determinazione dei posti da mettere a concorso e dei tempi dei concorsi

stessi. Per non aver tenuto conto di questa imprescindibile esigenza

della previa intesa con la Provincia autonoma di Bolzano la disciplina

legislativa impugnata sarebbe, anche sotto tale profilo,

incostituzionale.

6. - La Provincia autonoma di Trento (n. 19 del reg. ric. 1983), a

sua volta, svolge relativamente agli artt. 1 e 2 della legge de qua,

censure coincidenti con quelle addotte dalla Provincia di Bolzano.

In particolare con riferimento all'art. 2 della legge in questione,

si fa notare che la norma de qua ha, se posta in relazione con il

successivo art. 3, anche una funzione di limite, individuando l'area al

di là della quale la legge non dovrebbe intervenire a dettare

direttamente la disciplina del rapporto.

Considerato che la legge contiene una disciplina dettagliata della

materia cui non può certo riconoscersi il carattere di norme (o

principi) fondamentali ex artt. 4 e 8 dello statuto speciale del

Trentino-Alto Adige, deve osservarsi come la competenza legislativa

spettante alla provincia comporta che questa possa disciplinare per

legge (o in base alla legge) qualsiasi aspetto dell'ordinamento del

proprio personale come pure individuarne gli aspetti da disciplinare

eventualmente sulla base di previ accordi con le organizzazioni

sindacali (vedi la legge 29 aprile 1983, n. 12). Sarebbe pertanto

incostituzionale la pretesa della legge statale di limitare questo

fondamentale aspetto dell'esercizio dell'autonomia provinciale,

stabilendo cosa debba o non essere disciplinato dalla legge e cosa

invece debba o non debba essere disciplinato con accordo sindacale da

recepire poi in un atto provinciale (amministrativo o legislativo),

siccome lesiva dell'autonomia provinciale sancita al riguardo dai

ricordati artt. 3, terzo comma, 8, n. 1, e 16, primo comma, dello

statuto speciale del Trentino-Alto Adige.

7. - La Regione Lombardia ha a sua volta proposto ricorso per la

dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 1, primo

comma, 9, 10, 12 e 27, quarto comma, della legge 29 marzo 1983, n. 93

(n. 13 del reg. ric. 1983).

Deve ritenersi, secondo l'avviso della regione ricorrente, che

l'intervento legislativo statale in materia non potrebbe essere

giustificato che dalla necessità di disciplinarne aspetti per i quali

sussista una esigenza di uniformità di trattamento su base nazionale.

Se tale esigenza è stata attuata mediante le norme contenute nel

titolo II della legge, la disciplina contenuta nel titolo I non sarebbe

né omogenea né di competenza statale. Infatti, la disciplina

demandata agli accordi sindacali è tutta di competenza esclusivamente

regionale.

Mentre la regione, pur con le riserve insite nelle caratteristiche

pubblicistiche proprie dell'impiego presso enti pubblici, riconosce la

validità del metodo della contrattazione collettiva anche in campo

regionale, nello scendere all'esame delle singole norme lamenta che la

legge impugnata avrebbe dettagliatamente regolato aspetti procedurali,

ambiti, contenuti ed effetti di tale contrattazione, sì da pervenire

ad un totale svuotamento dell'autonomia regionale in materia.

Si rileva ancora che dallo spirito della legge parrebbe potersi

evincere che l'eventuale volontà contraria all'accordo di una o più

regioni, almeno sino a che non assurga alla maggioranza delle regioni

stesse, non potrebbe impedire la conclusione dell'accordo; inoltre, non

sarebbe previsto alcun sistema di designazione delle delegazioni

regionali, sicché parrebbe dubbio che la volontà manifestata in sede

di accordo possa essere considerata il frutto della volontà "formatasi

in modo costituzionale" delle regioni stesse.

Si osserva ancora che il confronto tra l'ultimo comma dell'art. 10

e l'ultimo comma dell'art. 6 dimostrerebbe che la introduzione della

disciplina contenuta nell'accordo nella legislazione regionale altro

non sarebbe che un recepimento puro e semplice dell'accordo stesso, in

quanto la regione dovrebbe limitarsi ad approvare quanto statuito in

sede negoziale senza poter regolare la materia in modo difforme.

Una riprova del completo esautoramento della potestà legislativa

regionale verrebbe dal primo comma dell'art. 3, secondo il quale "in

ogni caso" la disciplina degli oggetti ivi indicati deve essere quella

prevista dalle procedure e dagli accordi previsti nella legge stessa;

ciò dimostrebbe che l'accordo si sostituisce alla legge regionale nel

ruolo di fonte normativa, relegandola ad un compito di formale

recezione del contenuto dell'accordo stesso.

Si osserva ancora che i poteri riconosciuti alle regioni quanto

alla contrattazione e alla recezione degli accordi per il personale non

sono assimilabili a quelli che la legge n. 93 del 1983 riconosce agli

organi statali. Il Governo conserva infatti una serie di poteri circa

la formulazione dell'accordo, la verifica delle compatibilità

finanziarie e l'autorizzazione alla sottoscrizione dell'accordo

medesimo che non trova riscontro in analoghe facoltà delle regioni;

l'accordo inoltre non vincola affatto il legislatore nazionale, che

rimane libero di disciplinare la materia come crede, anche in

difformità da esso. L'accordo, recepito nel d.P.R., vincola solo la

potestà amministrativa e regolamentare del Governo, non la potestà

legislativa del Parlamento.

Per ciò che attiene agli enti locali o strumentali, si deve

rimarcare che questi non hanno potestà legislativa né autonomia

costituzionalmente garantita in ordine al rapporto di lavoro dei propri

dipendenti. Per contro, nel caso del personale regionale, l'accordo ha

efficacia vincolante per lo stesso legislatore regionale, efficacia che

viene definita "superlegislativa" e quale non si dà in alcuna delle

altre ipotesi nelle quali tali accordi sono contemplati dalla legge,

con conseguente violazione degli artt. 117-121 della Costituzione.

Se l'autonomia incontra il limite dei principi fondamentali

stabiliti dalle leggi dello Stato, dall'esame delle disposizioni della

legge n. 93 del 1983 discenderebbe che da essa non possono trarsi

questi limiti, quanto meno da gran parte delle sue norme.

Secondo la difesa della Regione Lombardia l'art. 117 della

Costituzione conterrebbe una riserva di legge statale in ordine ai

principi; né la legge dello Stato potrebbe legittimamente rinviare, ai

fini della statuizione dei principi (con rinvio che viene definito

formale e non ricettizio siccome formulato nei riguardi di tutti i

futuri accordi) ad altre fonti diverse e subordinate alla legge, quali

gli accordi in questione, che risalgono per un verso alla volontà di

organi estranei allo Stato e per la parte residua a decisione non del

Parlamento ma dell'esecutivo statale.

Ancora, si evidenzia che, nel prevedere gli accordi sindacali, la

legge demanda ad essi la disciplina di interi settori della materia del

pubblico impiego, anche regionale; ciò non sarebbe conforme ai

principi costituzionali di riserva di legge nell'organizzazione degli

uffici, di imparzialità e di buon andamento della pubblica

amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione.

Secondo la Regione Lombardia, a salvaguardare l'esigenza del

rispetto della riserva di legge non può essere considerato bastevole

il disposto dell'art. 10, ultimo comma, laddove ammette (o presuppone)

l'emanazione di leggi regionali, in quanto queste avrebbero una mera

funzione di recepimento.

Ma il sistema della legge n. 93 del 1983 violerebbe altresì

l'autonomia finanziaria regionale laddove prevede che la valutazione

complessiva e preventiva delle risorse da destinare al pubblico impiego

anche regionale e degli oneri finanziari discendenti dalla disciplina

contrattuale dello stato giuridico ed economico del personale regionale

sia "sostanzialmente riservata al Governo e al Parlamento". Le regioni,

considerata la disciplina di cui agli artt. 15, primo, secondo, terzo e

quarto comma, cui fa rinvio l'art. 10, secondo comma, 6, ottavo comma,

cui si richiamano gli artt. 10, secondo comma, 11, secondo e terzo

comma, e 15, sesto comma, dovrebbero solo provvedere a stanziare in

bilancio le somme necessarie per l'esecuzione dell'accordo, senza poter

incidere preventivamente ed in modo autonomo sulle scelte di ordine

finanziario, che conseguono all'accordo stesso.

Del resto, ciò comporta che le regioni non hanno alcuna garanzia

di poter disporre delle risorse finanziarie aggiuntive necessarie per

far fronte all'accordo; cosa questa resa ancora più onerosa e

preoccupante dal fatto che gli accordi non sono recepiti con leggi o

atti dello Stato sicché non potrebbe neppure trovare applicazione

l'art. 27 della legge n. 468 del 1978, che impone, a norma dell'art. 81

della Costituzione, come le leggi che comportano oneri a carico degli

enti del settore pubblico allargato debbono indicare la copertura

finanziaria. Una tale situazione comporterebbe una evidente violazione

dell'autonomia finanziaria e di spesa delle regioni, nonché del

principio costituzionale della copertura.

Viene inoltre sottolineata la differente realtà, sociale e locale,

delle diverse regioni, in cui l'impiego pubblico ha finalità ed

esigenze diverse a seconda dei singoli casi; un vincolo assoluto,

scaturente dall'accordo sindacale stipulato a livello nazionale e

imposto al recepimento delle singole regioni finirebbe per travalicare

lo status dei dipendenti per attingere a importanti aspetti

dell'organizzazione amministrativa.

Le stesse considerazioni svolte nei confronti dell'art. 10 della

legge valgono anche in ordine alla disciplina degli accordi sindacali

intercompartimentali, nella cui negoziazione le regioni hanno, a norma

dell'art. 12, lo stesso ruolo minoritario e marginale già evidenziato:

pertanto anche il citato art. 12 viola gli stessi principi

costituzionali già ricordati.

Per ciò che attiene ancora agli accordi sindacali per i dipendenti

del servizio sanitario nazionale si osserva che nel previgente sistema

le regioni partecipavano alla formazione dell'accordo, cosa questa che

ben lasciava intendere che il rapporto di impiego del personale

sanitario era considerato dallo stesso legislatore statale materia in

cui le regioni esplicano ampie e rilevanti competenze. La legge attuale

sembra comportare l'applicazione, in ordine alla stipulazione degli

accordi, delle norme generali di cui all'art. 6 e di quelle specifiche

di cui all'art. 8; con la conseguenza che le regioni sarebbero escluse

dalla delegazione delle pubbliche amministrazioni, con violazione della

competenza regionale in tema di assistenza sanitaria, quale definita

dall'art. 117 della Costituzione, e poi determinata dall'art. 27 del

d.P.R. n. 616 del 1978 e dalla legge n. 833 del 1978; il tutto in

violazione degli artt. 117, 118, 119 e 97 della Costituzione.

Infine l'art. 27 della legge n. 93 del 1983, prevede che cinque

ispettori di finanza e cinque funzionari dell'amministrazione

dell'interno, particolarmente esperti in materia, svolgano un ruolo di

controllo sulla corretta applicazione degli accordi anche presso le

regioni.

Poiché l'attività di tali ispettori non si raccorda in nessun

modo con quella degli organi cui è demandato il controllo sugli atti

amministrativi delle regioni né si pone come strumento ad essa, né si

raccorda con l'attività degli organi (i Commissari del Governo) cui la

Costituzione demanda di coordinare l'attività periferica dello Stato,

lo stesso art. 27 si porrebbe in contrasto con il primo comma dell'art.

125 della Costituzione.

8. - La Regione Veneto ha altresì proposto ricorso per la

dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 10 e 12

della legge 29 marzo 1983, n. 93, in relazione agli artt. 1, 6 e 11

della legge 29 marzo 1983, n. 93, per violazione dell'art. 117 della

Costituzione; nonché del quarto comma dell'art. 27 della stessa legge,

per violazione degli artt. 124 e 125 della Costituzione (n. 16 del reg.

ric. 1983).

Si assume che, secondo le norme di cui agli impugnati artt. 10 e 12

della legge 29 marzo 1983, n. 93, i fondamentali aspetti

dell'organizzazione del lavoro e del rapporto di impiego regionale

(nelle incisive parti di cui all'art. 3 e negli specifici istituti

contemplati nell'art. 12) devono essere disciplinati da accordi

collettivi compartimentali e intercompartimentali, che, salva

l'autorizzazione (esclusiva) del consiglio dei ministri, devono essere

senz'altro recepiti in provvedimenti regionali, con un "puro atto

formale di integrale recezione" senza possibilità di varianti e

adeguamenti e neppure con riserva di accordi articolati, negoziati con

rappresentanze sindacali a livello regionale. Una tale situazione

normativa sarebbe in palese contrasto con l'art. 117 della

Costituzione, in quanto escluderebbe sostanzialmente qualsiasi

competenza della regione in materia attinente all'ordinamento dei

propri uffici.

Ad avviso della regione ricorrente, non può pertanto assolutamente

parlarsi di enunciazione di principi generali entro i quali dovrebbe

pur sussistere una potestà decisionale puranco con metodo negoziale,

in quanto non verrebbe lasciato nessuno spazio alle autonomie

regionali, neppure di integrazione, in ipotesi, con una contrattazione

articolata della materia.

Pur accettando il principio della contrattazione collettiva, si

rileva che la disciplina contenuta nella legge n. 93 annulla ogni

autonomia; il ricorso a tale metodologia dovrebbe quanto meno essere

armonizzato col rispetto della norma costituzionale che impone

autonomia normativa della regione in materia, in ragione di specifici

interessi e di situazioni particolari, presenti all'attenzione del

Costituente nel momento in cui ritenne a questi prestare tutela,

sancendo l'autonomia regionale al riguardo.

Assolutamente inidonea a giustificare tale trattamento normativo

sarebbe l'esigenza di garantire una uniformità di trattamento, in

quanto proprio gli istituti regolati dalla legge attengono direttamente

all'organizzazione del lavoro, la quale ben può atteggiarsi

diversamente a seconda delle esigenze presenti nelle singole regioni,

cosa questa che renderebbe evidente l'esigenza di specifiche

discipline.

Con riferimento all'art. 27, quarto comma, della legge in

questione, si rileva che in forza di tale disposizione si vorrebbe

realizzare un sistema di controllo (e di controllori) che andrebbero ad

"incidere" sull'attività della regione senza "alcun precisato

carattere definitorio" e con una discrezionalità ancor meno precisata,

alla dipendenza della Presidenza del Consiglio dei ministri. Ciò

contrasterebbe, oltreché con l'art. 117, anche con gli artt. 124 e 125

della Costituzione che statuiscono un ben definito sistema di controllo

nelle regioni.

9. - La Regione Liguria ha pure proposto ricorso per la

dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 29 marzo

1983, n. 93, ed in particolare degli artt. 1, 3, 5, 6, 10, 11, 12, 15,

23, secondo comma, 24, 25 e 27 (n. 20 del reg. ric. 1983).

Le norme contenute nella legge 29 marzo 1983, n. 93, sono

qualificate in forza dell'art. 1 come principi fondamentali ai sensi

dell'art. 117 della Costituzione; si osserva che le norme stesse non

contengono enunciazioni di principio ma vere e proprie prescrizioni di

dettaglio, univocamente e rigidamente vincolanti per la regione che non

potrebbe se non applicarle in via immediata ovvero farne oggetto di

legiferazione veramente attuativa e integrativa. Da ciò discenderebbe

la violazione dell'art. 117 della Costituzione, in quanto, per le

materie ivi elencate, l'autonomia regionale ha come solo limite i

principi fondamentali e non le norme di dettaglio stabiliti nelle leggi

dello Stato.

Si rileva inoltre che l'art. 3 della legge n. 93 del 1983 demanda

ad accordi nazionali vincolanti per le regioni non solo la

determinazione del trattamento economico ma anche l'attuazione della

previsione delle leggi regionali di cui all'art. 2 della stessa legge,

le quali "ovviamente" possono contenere soluzioni normative

assolutamente diverse tra di loro.

Al riguardo si prospetta una lesione del "costituzionale principio

di ragionevolezza"; non avrebbe infatti senso disciplinare nel

dettaglio, con unico accordo nazionale, oggetti che diversamente si

atteggiano nei singoli ordinamenti regionali e quindi non possono

essere suscettibili di identica normazione attuativa, contrattata da

tutti i rappresentanti delle regioni.

Si evidenzia altresì che gli accordi nazionali previsti dal

combinato disposto degli artt. 3, 6 e 10 della legge sono vincolanti

nei confronti della potestà legislativa regionale, prevista dall'art.

58 dello statuto. La legge in questione si proporrebbe di limitare

l'autonomia regionale in forza di una fonte giuridica estranea

all'ordinamento regionale che non ha né la sostanza né la forma della

legge ordinaria di enunciazione dei principi.

Non v'ha dubbi, ad avviso della difesa della Regione Liguria, che

l'accordo e il conseguente d.P.R. costituirebbero un atto di natura

sicuramente non legislativa. il cui contenuto non può essere

certamente considerato principio fondamentale ex art. 117 della

Costituzione.

Le norme stesse contrasterebbero inoltre con l'art. 97 della

Costituzione, in quanto gli oggetti indicati nell'art. 3 devono essere

disciplinati direttamente con legge e non con accordo sindacale o atto

amministrativo ricettivo dell'accordo stesso, per di più vincolante

per il legislatore.

Si evidenzia ancora come le norme suindicate della legge n. 93 del

1983 conferirebbero all'accordo di lavoro un'efficacia obbligatoria

generale senza che sia garantito il rispetto della condizione di

contrattazione prevista dal quarto comma dell'art. 39 della

Costituzione, con cui le norme stesse sarebbero in contrasto.

Anche l'art. 5, che prevede il frazionamento in comparti,

determinati con decreto del Presidente della Repubblica, della

disciplina del pubblico impiego, comprimerebbe l'autonomia regionale in

materia ed è contrastante con gli artt. 97, 118 e 119 della

Costituzione per le stesse ragioni già espresse.

L'art. 11, secondo comma, fa divieto alle pubbliche amministrazioni

ed agli enti pubblici cui l'accordo si riferisce di concedere

trattamenti integrativi non previsti dall'accordo stesso e comunque

comportanti oneri aggiuntivi. Tale prescrizione limiterebbe l'autonomia

regionale sancita dalle stesse norme costituzionali (artt. 39, 97, 117,

118 e 119 della Costituzione) per le stesse ragioni già esposte.

L'art. 15, nel sancire che il bilancio pluriennale dello Stato,

predisposto ex art. 4 della legge 5 agosto 1978, n. 468, determina le

compatibilità generali di tutti gli impegni di spesa da destinare al

pubblico impiego, esproprierebbe la regione della capacità di spesa in

materia; tale norma conseguentemente si porrebbe in conflitto con

l'art. 119 della Costituzione che garantisce l'autonomia finanziaria.

Infine, l'art. 27 della legge n. 93 del 1983, che attribuisce a

dieci ispettori di svolgere il compito di verificare la corretta

applicazione degli accordi collettivi presso le regioni, introduce un

procedimento di controllo del tutto atipico non rientrante tra quelli

indicati in via tassativa dagli artt. 124, 125, 126 e 127 della

Costituzione, che ne risulterebbero violati.

10. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri per il tramite dell'Avvocatura dello Stato, chiedendo

articolatamente la reiezione di tutti i ricorsi.

Nell'atto di costituzione si sostiene che il punto fondamentale da

affrontare è quello della natura della legge 29 marzo 1983, n. 93; e

l'intento di portare omogeneità nelle posizioni giuridiche dei

dipendenti pubblici, come condizione essenziale per perequarne i

trattamenti economici e delineare il metodo per pervenire a fissare i

contenuti della disciplina del pubblico impiego in modo da poter

conseguire questi risultati non potrebbe non essere considerato che

l'oggetto di una riforma economico-sociale. La raggiunta omogeneità

dei trattamenti economici e normativi nell'ambito del pubblico impiego,

nel realizzare i precetti costituzionali di cui agli artt. 3 e 36 della

Costituzione, consentirebbe inoltre una stabilizzazione a medio tempo e

la programmazione delle modifiche, sì da ottenere, per il tramite di

un minor costo dell'apparato amministrativo, la possibilità di attuare

una diversa ripartizione delle risorse finanziarie dello Stato in

favore delle spese di investimento.

La disciplina attuata mediante la legge n. 93 del 1983, per la sua

generalità e completezza, sarebbe idonea ad ovviare una riscontrata

carenza normativa, evidenziata anche in alcune precedenti pronunce

della Corte costituzionale, venendo a risolvere nel suo ambito la

precedente frammentaria normazione sulla contrattazione collettiva.

Venendo a dire delle singole censure formulate dalle diverse

regioni ricorrenti, l'Avvocatura osserva come la prospettata

interpretazione secondo cui vi sarebbe coincidenza tra la portata del

primo e del secondo comma dell'art. 1 sarebbe contraddetta, non solo

dalla lettera delle due disposizioni, ma anche dal "tenore dell'art.

10", che espressamente restringerebbe alle sole regioni a statuto

ordinario la disciplina del procedimento di formazione dell'accordo ivi

considerato.

Le censure relative agli artt. 2 e 3 della legge investono in primo

luogo il fatto che il legislatore statale ha dettato una norma non già

di disciplina di un rapporto, ma sul modo di disciplinarlo, sicché il

contenuto della regolamentazione, coperto da riserva di legge

regionale, risulterebbe fissato attraverso determinazioni sottratte a

quella competenza, o comunque tali da imporsi ad esse.

Se la disposizione posta dal legislatore statale costituisce

momento o necessario sviluppo logico della disciplina di riforma ed ha

natura di legge formale, questa può e deve essere qualificata legge di

riforma non rilevando in contrario che la stessa ponga solo un limite

procedimentale.

In secondo luogo, deve osservarsi che poiché il legislatore

nazionale ha inteso imporre come norma fondamentale di riforma non la

regolamentazione dettata con gli artt. 6 e 10, ma il principio da essi

desumibile, non sarebbe giustificato il rilievo secondo cui il

contenuto dell'accordo dovrebbe essere recepito nella sua interezza.

Inoltre, l'approvazione prevista dal terzo comma dell'art. 10 della

legge non si presterebbe ad essere intesa nel senso che fonte del

regolamento dei rapporti sia da considerarsi l'accordo.

In questa ottica, perderebbe di rilievo anche la censura secondo

cui, in contrasto con le norme statutarie, una parte della materia

coperta da riserva di legge regionale subirebbe un processo di

delegificazione. Difatti, sarebbe solo vero che, nell'ambito

individuato dall'art. 3 della legge n. 93, la disciplina legislativa

del rapporto può solo esercitarsi in quanto sia stato svolto "un

procedimento inteso ad individuare i contenuti della nuova disciplina

attraverso la contrattazione collettiva".

Venendo alla principale censura mossa dalla Regione Lombardia, si

osserva che il fulcro della questione è costituito dalla

interpretazione del terzo comma dell'art. 10. Tale norma comporta che,

a norma dell'art. 3 della legge, gli aspetti dell'organizzazione del

lavoro e del rapporto di impiego in esso considerati sono, in ogni

caso, disciplinati con i procedimenti e gli accordi contemplati dalla

stessa legge. Ciò significherebbe però che il procedimento preveduto

per pervenire all'individuazione dei contenuti della disciplina deve

essere necessariamente percorso e che il contenuto dell'accordo viene

anche a porsi come termine di riferimento della successiva disciplina

posta dalla regione, ai fini della valutazione del rispetto dei

principi di omogeneizzazione di cui all'art. 4 della legge. Non si deve

invece concludere che con l'accordo si sia voluta creare una fonte di

produzione autonoma e giuridicamente sovraordinata alla legge

regionale, che dovrebbe limitarsi a riprodurne pedissequamente i

contenuti a pena di illegittimità.

Le disposizioni dettate dagli artt. 6 e 10 della legge non

impedirebbero infatti ai competenti organi regionali di predeterminare

la propria posizione in merito ai temi da trattare in sede di

contrattazione sindacale, vincolando i propri rappresentanti al

rispetto delle determinazioni assunte e pertanto a rifiutare l'assenso

alla conclusione dell'accordo. Se la recezione dei contenuti

dell'accordo ben potrà essere la normale conclusione di un

procedimento di produzione normativa con la partecipazione della

regione; se la legge prevede che il contenuto dell'accordo non rilevi

sull'ordinamento regionale se non in quanto approvato nelle forme

prevedute dallo stesso ordinamento, ciò comporta che la regione stessa

ben potrà valutare i risultati dell'accordo, eventualmente rifiutando

la recezione di punti che si pongano in contrasto con considerazioni

scaturenti dal proprio ordinamento o anche di merito. La previsione del

metodo della contrattazione collettiva non violerebbe pertanto né

l'art. 117 né l'art. 97 della Costituzione.

Il procedimento di approvazione previsto dall'art. 6 con

riferimento all'art. 15 non contrasta neppure con il principio

dell'autonomia finanziaria delle regioni: "al riguardo va considerato

che, a norma dell'art. 16, comma sesto, della legge 27 febbraio 1967,

n. 48, sub art. 34 della legge 5 agosto 1978, n. 468, le regioni

determinano gli obiettivi programmatici dei propri bilanci pluriennali

in armonia con gli obiettivi programmatici risultanti dal bilancio

pluriennale dello Stato, alla predisposizione del quale partecipano poi

nei modi previsti dal comma quarto dello stesso art. 16".

Peraltro la verifica delle compatibilità finanziarie da parte del

Consiglio dei ministri, compiuta con riferimento all'indicazione di

spesa, quale è contenuta nel bilancio pluriennale dello Stato, non

può comportare una incidenza sulla finanza delle singole regioni che

non sia già prevista dai rispettivi bilanci pluriennali e ciò in

forza del disposto del già richiamato art. 16 della legge n. 48 del

1967.

Infine, il fatto che il metodo della contrattazione collettiva sia

stato previsto non regione per regione, ma in sede unica, a livello

nazionale, con la partecipazione di rappresentanti regionali trova

ragione nella "maggiore idoneità" di tale forma a consentire la

perequazione retributiva nell'ambito del pubblico impiego ed è

pertanto costituzionalmente legittima.

Si conclude perché tutte le questioni sollevate siano dichiarate

infondate.

11. - Nell'imminenza della discussione, le regioni Trentino-Alto

Adige, Friuli-Venezia Giulia, Lombardia e Liguria, oltreché

l'Avvocatura generale dello Stato, hanno presentato memorie con cui

ribadiscono ed ampliano le argomentazioni già esposte a sostegno delle

rispettive regioni.

Alla pubblica udienza, dopo che il giudice Oronzo Reale aveva

svolto una dettagliata relazione sull'oggetto delle questioni

sollevate, le parti hanno oralmente illustrato i rispettivi ricorsi. Considerato in diritto :

1. - Gli otto ricorsi delle regioni autonome Trentino-Alto

Adige, Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta, delle province

autonome di Bolzano e di Trento, delle regioni Lombardia, Veneto e

Liguria, indicati in epigrafe, sottopongono alla Corte questioni tutte

attinenti alla legge 29 marzo 1983, n. 93 nel suo complesso o in sue

singole disposizioni. Tali questioni sono in parte eguali o diseguali

solo nei parametri invocati, in parte connesse. I ricorsi possono

dunque essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - Le regioni a statuto speciale Trentino-Alto Adige, Valle

d'Aosta, Friuli-Venezia Giulia e le province autonome di Bolzano e

Trento con i loro ricorsi, il cui contenuto è largamente esposto in

narrativa, denunciano in primo luogo come costituzionalmente

illegittimi, ciascuna in riferimento alle disposizioni del rispettivo

statuto speciale di autonomia, l'art. 1 della legge 29 marzo 1983, n.

93 in quanto esso afferma che "i principi desumibili dalla presente

legge costituiscono... per le regioni a statuto speciale e per le

province autonome di Trento e di Bolzano norme fondamentali di riforma

economico-sociale della Repubblica", capaci quindi, a tenore dei loro

rispettivi statuti, di costituire un limite alla loro autonomia

legislativa e amministrativa.

Innanzi tutto viene negato che la natura di legge di riforma

economico-sociale possa desumersi dalla semplice affermazione del

legislatore anziché dall'effettivo contenuto della legge, del quale si

esclude il carattere innovatore sostanziale (e non meramente

procedimentale) proprio di ogni normativa che voglia assurgere a

"riforma economico-sociale".

La Corte non ritiene che tale censura (la quale dalla Regione

Friuli-Venezia Giulia è riferita al combinato disposto degli artt. 1 e

3, n. 1, della legge n. 93; dalla Provincia autonoma di Bolzano alla

legge nel suo complesso, dalla Provincia autonoma di Trento all'art. 3

ed alla legge nel suo complesso) sia fondata.

3. - È evidente che la natura di riforma economico-sociale di una

normativa non può essere determinata dalla sola apodittica

affermazione del legislatore e che essa deve invece ricercarsi

nell'oggetto della normativa, nella sua motivazione politico-sociale,

nel suo scopo, nel suo contenuto, nella modificazione che essa apporta

nei rapporti sociali.

Ora la considerazione di tutti questi elementi consente di

attribuire alla legge n. 93 la portata di riforma economico-sociale.

La legge costituisce, come è noto, il punto di approdo di un

dibattito politico, sociale e dottrinale ultra decennale. A partire

dalle note denunce della "giungla delle retribuzioni", attraverso la

istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta (la

Commissione Coppo) le cui conclusioni ufficializzarono sperequazioni e

rincorsa di retribuzioni, difetto di informazione del Parlamento e del

Governo, mancanza di ogni indirizzo e controllo della dinamica delle

posizioni giuridiche ed economiche dei pubblici dipendenti, e la

conseguente necessità di una omogeneizzazione dei trattamenti in

ambito nazionale si giunse nel novembre 1978 all'approvazione unanime,

da parte del Senato, di una mozione nella quale il Governo veniva

impegnato a "proporre al Parlamento una legge - quadro per tutto il

settore del pubblico impiego nella quale si definiscano i soggetti ad

ogni livello della pubblica amministrazione, titolari della

contrattazione sindacale, in particolare autorità governativa dotata

di poteri di negoziazione con i sindacati dei lavoratori dello Stato e

degli enti pubblici e di poteri di indirizzo e coordinamento della

politica retributiva di regioni, province, comuni e aziende collegate;

si prevedano procedure per la formazione e l'applicazione degli accordi

sindacali in detto settore, che dovranno avvenire nel quadro delle

direttive fissate dal Parlamento anche in relazione alla spesa

pubblica; siano contenute nuove norme per alcuni aspetti comuni del

rapporto di impiego, come la selezione, l'assunzione, l'addestramento;

e siano previsti ordinamenti unificanti, per grandi branche della

pubblica amministrazione, dei principali istituti normativi, come

l'orario di lavoro, le ferie, le aspettative, i congedi, i permessi, i

trasferimenti, nonché disposizioni tendenti ad adeguare, per quanto

possibile, i diritti sindacali dei pubblici dipendenti a quelli dei

dipendenti privati".

La stessa Corte costituzionale, del resto, non aveva mancato

l'occasione di sottolineare la necessità di una "disciplina generale

che presuppone evidentemente la possibilità di definire una

corrispondenza abbastanza precisa tra qualifiche, mansioni e

trattamenti economici", aggiungendo che in tal modo si sarebbe

realizzato "nel rispetto delle autonomie regionali e provinciali, quel

contenuto essenziale di eguaglianza (in relazione agli artt. 3 e 36

della Costituzione) che è richiesto dall'assetto unitario della

Repubblica e dal principio del buon andamento della pubblica

amministrazione" (sent. n. 21/1978).

In quale misura le finalità della legge n. 93, corrispondenti

all'auspicio della Corte costituzionale e alle conclusioni del

prolungato dibattito politico-sociale, verranno realizzate, non può

essere ancora verificato, a poco più di un anno dall'emanazione della

legge stessa. Certo è, però, il proposito del legislatore e

finalizzati al suo raggiungimento sono gli strumenti che egli ha scelto

e che realizzano sicuramente un novum nel rapporto di pubblico impiego.

Negare che la legge realizzi una grande riforma economico-sociale

non si può senza dimenticare i principi da essa desumibili, quali sono

certamente quello della "disciplina in base ad accordi" sia nella sede

nazionale che in quella delle regioni e province a statuto speciale

(art. 3), con la definizione della materia riservata a "disciplina di

legge" (art. 2); il "principio di omogeneizzazione" delle posizioni e

trattamenti (art. 4), quello della "mobilità" (art. 19), quelli in

tema di responsabilità (art. 22, secondo comma).

4. - Le difese delle ricorrenti regioni e province a statuto

speciale negano la "novità" di tali principi (e quindi la loro

attitudine a sostanziare una "riforma"); ma la Corte ritiene che

anticipazioni parziali che possono essersi verificate costituiscono

punti di partenza o intermedi di un percorso, il cui punto di arrivo

nella generalizzazione e sistemazione della legge n. 93 consente di

attribuirle senz'altro il valore di riforma economico-sociale.

Nella relazione al disegno di legge poi approvato veniva

evidenziata la "svolta di rilievo storico nell'ambito del pubblico

impiego, in quanto (la legge) sanziona il definitivo abbandono di un

sistema che fino a pochi anni fa era tutto incentrato sul momento

autoritativo in favore di un altro sistema che al contrario fa perno

sul consenso dei soggetti interessati".

E, quanto al valore di principio di riforma economico-sociale che

deve essere riconosciuto alla omogeneizzazione dei trattamenti prevista

dalla legge, si deve sottolineare che già la Corte costituzionale

nella sentenza n. 45 del 1978, e proprio nei confronti di regioni e

province a statuto speciale, aveva affermato che "il principio... per

cui il trattamento di contingenza dev'essere in linea di massima comune

per tutti i lavoratori interessati e comunque contenuto entro certi

limiti" (principio ricavato dal d.l. n. 13 del 1977 convertito nella

legge n. 91 del 1977) "potrebbe venire classificato tra le " norme

fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica "".

5. - Le difese delle ricorrenti affermano che di riforma

economico-sociale non si può parlare a proposito di una riforma

meramente procedimentale, quale sarebbe appunto quella della legge n.

93. Senonché i principi di questa legge non sono soltanto quelli

relativi ai "procedimenti" ed agli "accordi contemplati nella presente

legge", ma sono tutti quelli sostanziali, che dalla legge si desumono.

E inoltre, anche una riforma di contenuto cosiddetto procedimentale (si

pensi, fra l'altro, alla procedura della programmazione) ben potrebbe

assurgere a riforma economico-sociale.

Le difese delle ricorrenti osservano ancora che i "principi"

dovrebbero essere espressi, non "desumibili dalla disciplina", come

dispone il secondo comma dell'art. 1 della legge. Ma si tratta di un

falso problema, una volta che si riconosca che nella legge i principi

ci sono, né costituisce obiezione di pregio il fatto che, come tante

altre norme generali o particolari, essi debbano essere individuati e

qualificati in via interpretativa.

Le difese delle ricorrenti affermano infine che primo e secondo

comma dell'art. 1 finiscono col dare diversa definizione ("principi

fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione"; "norme

fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica") alla

stessa materia normativa, col conseguente rischio di vincolare ai

principi fondamentali di cui all'art. 117 anche le regioni e province a

statuto speciale. Sostanzialmente analoga è la censura svolta dalla

Regione Valle d'Aosta con riferimento all'art. 2 dello statuto e

all'art. 117 della Costituzione. Ma anche questa affermazione va

respinta.

Quale che sia il grado di perfezione tecnica che si voglia

riconoscere alla formulazione dell'art. 1 della legge, la confusione

non è possibile quando - come si deve - tutta la legge, e non solo un

articolo, venga presa in considerazione.

Tanto meno è possibile supporre che anche le regioni e province a

statuto speciale siano soggette all'applicazione degli accordi

sindacali raggiunti in sede nazionale. Su questa ipotesi, prospettata

dalle regioni ricorrenti e contestata dall'Avvocatura dello Stato,

hanno insistito le parti anche nella discussione all'udienza. Ma

l'ipotesi è inconsistente, dipendendo da una errata lettura dell'art.

10 della legge n. 93, il quale - benché nell'epigrafe parli di

"accordi sindacali per i dipendenti delle regioni e degli enti pubblici

non economici da esse dipendenti" - nel testo regola solo gli accordi

"riguardanti il personale delle regioni a statuto ordinario nonché

degli enti pubblici non economici da esse dipendenti", escludendo

quindi dal procedimento le regioni a statuto speciale.

Ciò, del resto, è confermato anche dalla circostanza che nel

disegno di legge n. 678 il testo dell'art. 9 (poi diventato art. 10

della legge n. 93) prevedeva la partecipazione alla delegazione

regionale di "sette membri in rappresentanza delle regioni anche a

statuto speciale" e che, invece, il testo approvato non menziona in

alcun modo le regioni stesse.

7. - La difesa della Regione Trentino-Alto Adige afferma inoltre

che in ogni caso l'accordo non costituirebbe solo un vincolo

all'autonomia regionale, ma di fatto si sostituirebbe alla legge delle

regioni, la quale dovrebbe limitarsi ad "approvare" la disciplina

contenuta nell'accordo. E ciò perché se "anche l'art. 10 della legge

fosse ritenuto non applicabile direttamente alle regioni a statuto

speciale, si deve presumere che esso esprima un "principio" desumibile

dalla legge e che come tale esso vincoli anche il Trentino-Alto Adige".

Ma questa "presunzione" non è fondata per le ragioni sopra

esposte: l'art. 10 si riferisce letteralmente alle sole regioni a

statuto ordinario, e non è possibile desumerne un principio da

applicare anche alle regioni e province a statuto speciale. Che se poi

la difesa della regione intendesse riferirsi non già agli accordi

sindacali nazionali, ma a quelli regionali, per sostenere che anche il

cosiddetto loro "recepimento" nella legge regionale costituirebbe

violazione della potestà legislativa della regione, la quale verrebbe

vincolata dagli accordi medesimi, basterebbe per dimostrare

l'inconsistenza della doglianza, il rilievo che in tale ipotesi le

regioni finirebbero con l'approvare per legge il contenuto di accordi

da esse medesime liberamente contratti.

Ma ad escludere, in ogni caso, che la legge regionale debba

puramente, semplicemente e addirittura formalmente accogliere il

contenuto degli accordi sindacali, come la ricorrente asserisce al fine

di dimostrare lo svuotamento della sua potestà legislativa, stanno (a

fortiori per le regioni e le province a statuto speciale) le

conclusioni cui la Corte, come più oltre si esporrà perviene circa la

illegittimità del terzo comma dell'art. 10 della legge n. 93, che le

regioni a statuto ordinario hanno indicato come fonte del loro obbligo

di mero "recepimento" dell'accordo sindacale nelle leggi regionali.

8. - Sempre a sostegno della presunta illegittimità costituzionale

dell'art. 1 della legge n. 93 (questa volta con riferimento all'art. 3

della Costituzione) la Provincia autonoma di Bolzano afferma che, non

sussistendo nella legge alcuna distinzione tra "principi fondamentali

ai sensi dell'art. 117 della Costituzione" e "norme fondamentali di

riforma economico-sociale della Repubblica", si pretenderebbe di

attribuire contemporaneamente ad una stessa realtà normativa due

distinte qualificazioni giuridiche, con la conseguenza di un

trattamento eguale per le regioni e province a statuto speciale e per

le regioni a statuto ordinario. Ma l'affermazione non ha fondamento:

dalle considerazioni che precedono e da quelle che seguiranno appare

ben distinto l'impatto della legge quadro con le leggi delle regioni e

province a statuto speciale e con quelle delle regioni a statuto

ordinario.

Lo stesso è a dirsi per la denunzia di incostituzionalità che la

Provincia di Trento riferisce al complesso della legge ed agli artt. 1,

secondo comma, e 2 (in relazione al 3) della legge stessa, in quanto

prescrivono ciò che dev'essere disciplinato con legge e ciò che deve

formare oggetto di accordo sindacale. Come si è già più sopra

osservato, questa distinzione tra materia riservata alla legge e

materia che presuppone l'accordo sindacale costituisce un principio

fondamentale della riforma, mentre la fonte normativa ultima è sempre

la legge, non l'accordo sindacale, che, quando ciò è prescritto, ne

costituisce il presupposto necessario.

9. - A questo punto la Corte ritiene di poter concludere che, una

volta interpretati correttamente i primi due commi dell'art. 10 della

legge n. 93, e quindi esclusa l'applicazione alle regioni e province

autonome a statuto speciale del procedimento in essi previsto, le

doglianze delle dette regioni e province fin qui esaminate, cioè

relative al sistema della legge, sono infondate.

10. - La Regione Trentino-Alto Adige denuncia di

incostituzionalità l'art. 8 della legge n. 93, relativo agli accordi

sindacali per "i dipendenti dei comuni, delle province, delle comunità

montane e dei loro consorzi e associazioni". L'ultimo comma del detto

articolo stabilisce che "gli enti locali emanano gli atti

amministrativi conseguenti alla disciplina fissata nel decreto del

Presidente della Repubblica di cui al precedente articolo 6, ultimo

comma". La regione rileva che questo procedimento, in sede nazionale,

essendo eguale a quello che l'art. 6 stabilisce per i dipendenti dello

Stato (con in più la partecipazione agli accordi di cinque membri

dell'ANCI, di quattro dell'UPI e di due rappresentanti dell'UNCEM,

senza rappresentanti regionali) e concludendosi con un decreto

presidenziale seguito dagli atti amministrativi degli enti locali,

estromette totalmente la legge regionale dalla disciplina della

materia, con violazione degli artt. 5, n. 1 e 65 dello Statuto speciale

del Trentino-Alto Adige.

La censura è fondata. L'art. 5, n. 1, infatti, attribuisce alle

province della regione la "potestà di emanare norme legislative" in

materia di "ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad

essi addetto", e l'art. 65 stabilisce che "l'ordinamento del personale

dei comuni è regolato dai comuni stessi, salva l'osservanza dei

principi generali che potranno essere stabiliti con legge regionale".

Trattasi di una competenza legislativa tipica, che lo statuto

attribuisce alla regione. La Corte, giudicando in sede di conflitto di

attribuzione (sent. n. 100 del 1980), ha già dichiarato che "non

spetta allo Stato il potere di dettare la disciplina del rapporto di

lavoro del personale degli enti locali, senza far salve le attribuzioni

spettanti alla Regione Trentino-Alto Adige in base all'art. 65 dello

statuto speciale". È quindi evidente che l'art. 8 della legge n. 93,

nella parte in cui dispone per i dipendenti delle amministrazioni dei

comuni e delle province senza far salve le competenze regionali

indicate nello statuto, è costituzionalmente illegittimo e tale deve

essere dichiarato.

11. - La Regione Trentino-Alto Adige con riferimento all'art. 4, n.

7, dello statuto, che attribuisce alle regioni potestà legislativa in

materia di ordinamento degli enti sanitari e ospedalieri, denuncia come

incostituzionale l'art. 9 della legge n. 93 il quale dispone che per

gli accordi sindacali dei dipendenti delle Unità Sanitarie Locali

(USL) si applicano "le norme e i procedimenti della stessa legge" e che

"è abrogata ogni contraria disposizione".

La stessa censura è rivolta all'art. 9 della legge n. 93 dalla

Provincia autonoma di Bolzano con riferimento all'art. 9, n. 10, dello

statuto e anche in relazione alle peculiari esigenze derivanti nella

provincia dalla proporzionale etnica e dalla parificazione delle lingue

italiana e tedesca.

Infine anche la Regione Lombardia con riferimento agli artt. 117,

118, 119 e 97 della Costituzione, imputa all'art. 9 della legge n. 93

la violazione della competenza regionale in materia sanitaria,

aggiungendo che le regioni risulterebbero escluse dalla delegazione

della pubblica amministrazione e quindi da ogni partecipazione

all'accordo sindacale.

La questione così variamente sollevata può essere unitariamente

esaminata.

L'Avvocatura dello Stato, per negare la denunciata illegittimità

della norma, afferma che, essendo le Unità Sanitarie Locali gestite

dalle regioni per disposizione del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 e

dell'art. 47 della legge istitutiva del servizio sanitario nazionale,

il procedimento da applicare per gli accordi sindacali per i dipendenti

delle USL sia, per le regioni a statuto ordinario, quello previsto

dall'art. 10 della legge n. 93.

Senonché il testo del denunciato art. 9 non consente questa

interpretazione.

I dipendenti delle USL non sono dipendenti delle regioni: l'art. 9,

infatti, parla di "dipendenti delle Unità Sanitarie Locali", mentre

l'art. 10 si riferisce al "personale delle regioni a statuto

ordinario". Né, d'altra parte, le USL possono venire assimilate a

quegli enti "dipendenti dalle regioni, dei quali si tratta nello stesso

art. 10 (trattandosi invece, di "una struttura operativa dei comuni,

singoli o associati, e delle Comunità montane", ai sensi dell'art. 15,

primo comma, della legge n. 833 del 1978). Pertanto il procedimento

richiamato dall'art. 9 risulta non quello dell'art. 10, ma quello

centralizzato che l'art. 8 prescrive per i dipendenti dei comuni e

delle province e che si conclude col decreto presidenziale di cui

all'ultimo comma dell'art. 6 della legge n. 93.

Il procedimento esclude, quindi, le regioni e viola lo spazio di

competenza che la Costituzione riserva loro nella materia. Spazio che

la Corte (sent. n. 307 del 1983), affermando che "l'ente deputato alla

supervisione delle esigenze rappresentate dalle Unità Sanitarie Locali

per l'assunzione di personale in deroga al blocco vigente per l'anno

1983, ed alla conseguente emanazione, ricorrendone i presupposti, di

puntuali provvedimenti autorizzativi, non può essere altri che la

regione territorialmente competente", ha riconosciuto alle regioni in

virtù della loro autonomia, dichiarando in conseguenza la

illegittimità costituzionale dell'art. 9, quarto comma, della legge 26

aprile 1983, n. 130, "nella parte in cui non prevede che siano le

regioni - anziché il Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il

Ministro del Tesoro - a determinare, valutate le eventuali necessità,

i singoli casi in cui sia indispensabile procedere ad assunzione di

personale nelle Unità Sanitarie Locali esistenti nell'ambito

territoriale di rispettiva competenza, ferme restando le funzioni di

indirizzo e coordinamento previste dall'art. 5 della legge 23 dicembre

1978, n. 833".

Nella lettura che il suo testo impone l'art. 9 della legge è

costituzionalmente illegittimo, conclusione che vale sia per quanto

riguarda le regioni a statuto ordinario, che, a fortiori, per quanto

riguarda le regioni e province a statuto speciale.

12. - La Regione Trentino-Alto Adige denuncia come illegittimo

l'art. 26, primo comma, della legge n. 93, in quanto dispone che "la

presente legge si applica anche ai dipendenti... delle Camere di

Commercio". La Regione afferma che questa disposizione si pone in

contrasto con l'art. 4, n. 8, dello statuto speciale, che le

attribuisce, per quanto attiene al personale delle Camere di Commercio,

competenza legislativa primaria, concretamente esercitata con la legge

regionale 9 agosto 1982, n. 7.

Ma tale contrasto non sussiste sulla base di una corretta

interpretazione della norma impugnata e del suo ambito territoriale di

operatività.

In effetti la Corte costituzionale, con la sentenza n. 65 del

1982, ha dichiarato la competenza della Regione Friuli-Venezia Giulia,

in materia di trattamento del personale camerale, pure in assenza,

nello statuto, di una norma espressa come quella dello statuto

Trentino-Alto Adige. E che la competenza della Regione Trentino-Alto

Adige debba ritenersi salva anche dopo l'entrata in vigore della legge

n. 93, risulta dal fatto che nessuno dei procedimenti specificamente

previsti dalla legge stessa è suscettibile di applicazione diretta ai

dipendenti delle Camere di Commercio site in quella regione.

Ciò non esclude, tuttavia, che in applicazione del principio

generale della disciplina in base ad accordi che vale anche, come si è

visto, per le regioni e province a statuto speciale, queste debbano

legiferare anche in materia di personale delle Camere di Commercio col

presupposto dell'accordo sindacale in sede regionale.

13. - La Regione Trentino-Alto Adige e la Provincia autonoma di

Bolzano impugnano l'art. 27, quarto comma, della legge n. 93, il quale

prevede la nomina di cinque ispettori alla dipendenza della Presidenza

del Consiglio col "compito di verificare la corretta applicazione degli

accordi collettivi stipulati... presso le regioni, le province, i

comuni e gli altri enti pubblici di cui alla presente legge. Gli

ispettori, nell'esercizio delle loro funzioni, hanno piena autonomia

funzionale ed hanno l'obbligo di denunciare alla Procura Generale della

Corte dei conti le irregolarità riscontrate". Questa forma di

controllo - assumono le ricorrenti - non è prevista dallo statuto

speciale e perciò è in contrasto con l'autonomia delle regioni e

delle province.

La stessa impugnazione viene proposta dalla Regione Lombardia con

riferimento agli artt. 118, 124 e 125 della Costituzione; dalla Regione

Veneto con riferimento agli artt. 117, 124 e 125 della Costituzione;

dalla Regione Liguria con riferimento agli artt. 124, 125 e 127 della

Costituzione. Quello disposto dall'art. 27, quarto comma, della legge

n. 93, sarebbe infatti un controllo anomalo, lesivo dell'autonomia

regionale legislativa e amministrativa perché diverso dal controllo

che si esprime nel visto del Commissario di Governo per le leggi e dal

controllo di legittimità di cui all'art. 125 della Costituzione.

La censura di illegittimità non ha fondamento.

L'art. 27, comma quarto, della legge n. 93, infatti, attribuisce

agli ispettori solo lo svolgimento di una attività conoscitiva, di

verificazione, che può essere utilizzata dal Dipartimento della

funzione pubblica sia ai fini del coordinamento e della programmazione,

sia ai fini della predisposizione della relazione al Parlamento di cui

all'art. 16 della legge n. 93; ed è a questa attività conoscitiva che

inerisce l'obbligo di denunciare alla Procura Generale della Corte dei

conti le eventuali irregolarità amministrative riscontrate.

Questa attività conoscitiva attribuita agli ispettori è cosa ben

diversa dal controllo sulle leggi regionali, ai fini del visto,

disposto dall'art. 127 della Costituzione e dal controllo di

legittimità sugli atti amministrativi di cui all'art. 125 della

Costituzione, e non può ritenersi che essa violi l'autonomia delle

regioni.

13. - La Provincia autonoma di Bolzano impugna come

incostituzionali, per contrasto con l'art. 89 dello statuto speciale

della regione, gli artt. 5, secondo comma, 6, quarto comma, 8, 9, 12,

terzo comma, 14, 25 e 30, terzo comma, della legge n. 93 "nella misura

in cui (tale disciplina) pretenda di essere vincolante anche nei

confronti della Provincia di Bolzano".

La incostituzionalità delle disposizioni impugnate deriverebbe dal

fatto che esse "attribuiscono il potere di far parte delle delegazioni

ed organismi sindacali in questione ai soli rappresentanti delle

organizzazioni nazionali di categoria maggiormente rappresentative,

ovvero alle confederazioni maggiormente rappresentative su base

nazionale", senza tenere conto dei "principi rivolti in particolare

alla tutela delle minoranze tedesca e ladina", dai quali discende, come

specificato nell'art. 9 delle Norme di attuazione dello statuto che, in

ordine all'esercizio di qualsiasi attività sindacale, alle

associazioni sindacali costituite esclusivamente tra lavoratori delle

minoranze linguistiche tedesca e ladina "debbano essere garantiti tutti

i diritti riconosciuti alle associazioni aderenti alle confederazioni

maggiormente rappresentative sul piano nazionale".

La Corte ritiene che le norme di legge impugnate non violino quelle

di valore costituzionale richiamate come parametro, solo che si affermi

come si deve, che tali norme di legge debbono essere applicate per la

Provincia autonoma di Bolzano solo compatibilmente con la tutela delle

minoranze disposta con gli artt. 89 dello statuto della Regione

Trentino-Alto Adige e 9 delle relative Norme di attuazione.

14. - La Provincia autonoma di Bolzano denuncia come

incostituzionale l'art. 14 della legge n. 93 concernente gli "accordi

decentrati per singole branche della pubblica amministrazione e per

singoli enti, anche per aree territorialmente delimitate negli accordi

di comparto", accordi che la detta norma consente al fine di

determinare "i criteri per l'organizzazione del lavoro di cui all'art.

3, n. 2, la disciplina dei carichi di lavoro, la formulazione di

proposte per l'attuazione degli istituti concernenti la formazione

professionale e l'addestramento nonché tutte le altre misure volte ad

assicurare la efficienza degli uffici".

Poiché il citato art. 14 stabilisce nel secondo comma che tali

accordi sono stipulati fra la delegazione sindacale, da un lato, e,

"qualora l'accordo riguardi una pluralità di uffici locali dello

Stato", da una delegazione statale presieduta "dal Commissario del

Governo o dal corrispondente organo nelle regioni a statuto speciale"

la Provincia di Bolzano assume la illegittimità di "tale disciplina,

nella misura in cui debba intendersi riferita anche agli Uffici statali

della Provincia di Bolzano", per contrasto con i peculiari principi che

regolano l'organizzazione dei pubblici uffici anche statali della

Provincia di Bolzano stabiliti nell'art. 89 dello statuto della Regione

Trentino-Alto Adige e nelle relative Norme di attuazione (art. 5 del

d.P.R. n. 752 del 1976, nel testo modificato dall'art. 31 del d.P.R. n.

571 del 1978, art. 13 del d.P.R. n. 752 del 1976), e in virtù dei

quali, in ispecie a garanzia della proporzionale etnica e del

bilinguismo nel pubblico impiego, è richiesta un'intesa fra il

Commissario del Governo e la Provincia di Bolzano per ciò che concerne

i criteri per la valutazione della conoscenza delle due lingue onde

assicurare il buon andamento del servizio, la istituzione dei corsi di

addestramento linguistico, la determinazione dei posti da mettere a

concorso e dei tempi di questo.

La Corte ritiene che la denunciata (o meglio ipotizzata)

incostituzionalità non esista perché la disciplina dell'art. 14 della

legge non è applicabile alla Provincia di Bolzano: ciò che non solo

deriva dalla specificità delle disposizioni del suo statuto e delle

relative norme di attuazione, ma si può desumere anche dal testo

stesso dell'art. 14, secondo comma, il quale, nel regolare le

delegazioni per gli accordi relativi ad una pluralità di uffici locali

dello Stato aventi sede nella medesima regione, stabilisce che essa sia

presieduta "dal Commissario del Governo e dal corrispondente organo

nelle regioni a statuto speciale", senza menzionare le provincie

autonome.

15. - Passando a trattare delle censure contenute nei ricorsi delle

regioni Lombardia, Veneto e Liguria non ancora esaminate unitamente a

quelle delle regioni e province a statuto speciale, occorre

innanzitutto darsi carico di una questione proposta dalla Regione

Liguria.

La legge n. 93, prevedendo all'art. 3 una disciplina in base ad

accordi sindacali e prevedendo che la delegazione sindacale è composta

dai rappresentanti delle categorie maggiormente rappresentative per

ogni singolo comparto e dalle confederazioni maggiormente

rappresentative su base nazionale, violerebbe l'art. 39, quarto comma,

della Costituzione, relativo alla facoltà dei sindacati registrati

aventi personalità giuridica di stipulare, rappresentati unitariamente

in proporzione dei loro iscritti, contratti collettivi di lavoro con

efficacia obbligatoria.

La questione è inammissibile. Nel ricorso della Regione Liguria

manca, infatti, ogni motivazione non solo in ordine alla supposta

identificazione della "disciplina in base ad accordi" di cui all'art. 3

della legge n. 93, con la contrattazione collettiva, direttamente

operante, di cui all'art. 39 della Costituzione; ma anche in merito

alla attinenza del parametro invocato alla lamentata lesione

dell'autonomia regionale (che costituisce l'oggetto e il limite della

impugnazione diretta della regione).

Del pari inammissibili, perché non sorrette da alcun riferimento

specifico alle norme censurate, sono le questioni relative agli artt.

12, 23, secondo comma, 24 e 25 della legge n. 93, globalmente impugnati

in relazione all'art. 117 della Costituzione.

16. - La Regione Lombardia impugnando l'intero titolo I della legge

n. 93 con riferimento agli artt. 97, 117 e 5 della Costituzione, la

Regione Veneto impugnando gli artt. 10 e 12 della legge medesima con

riferimento all'art. 113 della Costituzione, la Regione Liguria

impugnando gli artt. 3, 5, 6 e 10 della legge con riferimento agli

artt. 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, denunciano che, come

risulta dall'ultimo comma dell'art. 10 della legge confrontato con

l'ultimo comma dell'art. 6, il "recepimento" degli accordi sindacali

nella legge regionale non sarebbe altro che un atto di formale

recezione escludente ogni ambito di autonomia legislativa regionale in

materia di organizzazione degli uffici e di conseguente determinazione

della spesa.

La Regione Liguria parla addirittura di "accordo nazionale e d.P.R.

che lo sanziona", e ciò con evidente errore, giacché il d.P.R. è

previsto dalla legge n. 93 (art. 6, ultimo comma) solo per gli "accordi

sindacali per i dipendenti delle amministrazioni dello Stato anche ad

ordinamento autonomo".

In effetti, tuttavia, l'ultimo comma dell'art. 10 della legge n.

93, il quale stabilisce che "al fine del rispetto dei principi della

presente legge, la disciplina contenuta nell'accordo è approvata con

provvedimento regionale in conformità ai singoli ordinamenti", non

lascia spazio alcuno alla autonomia regionale. Ciò, se non addirittura

una negazione, costituisce una non necessaria e inammissibile forzatura

del sistema di disciplina "in base" ad accordi regolata nell'art. 3

della legge. E a quanto risulta, nella prassi applicativa della legge

n. 93, si pretende una perfetta corrispondenza delle leggi regionali

(naturalmente delle regioni a statuto ordinario) al contenuto

dell'accordo. Il che non può essere considerato conforme all'art. 117

della Costituzione, il quale attribuisce alle regioni la potestà di

emanare nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi

dello Stato norme legislative relative agli ordinamenti degli uffici.

Ora il principio della disciplina in base ad accordi desunto

dall'art. 3 della legge n. 93 non può essere identificato senza tener

conto che, nel regolare la disciplina in base ad accordi, l'art. 3

richiama la necessaria "osservanza dei principi di cui all'art. 97

della Costituzione e di quanto previsto dal precedente art. 2". E ciò

significa che, nella sua operatività, il principio della disciplina in

base ad accordi va conciliato col principio enunciato nell'art. 2 della

stessa legge n. 93, secondo il quale, nelle regioni, deve essere

regolato con legge, l'ordinamento degli uffici e del personale ad essi

addetto, quanto agli ambiti indicati nel medesimo articolo.

Ne consegue che spetta alle leggi regionali non la pura e semplice

riproduzione dell'accordo sindacale in sede nazionale, ma il suo

adeguamento, quando sia necessario, alle peculiarità dell'ordinamento

degli uffici ed alle disponibilità del bilancio regionale.

Conclusione questa che rende superflua la considerazione della

generica doglianza, pure sollevata dalla Regione Liguria, di

"confliggenza della norma appena citata (art. 3 della legge n. 93) con

il costituzionale principio di ragionevolezza".

Nella sua formulazione, il terzo comma dell'art. 10 della legge n.

93 esclude ogni flessibilità, ogni possibilità di adattamento

dell'accordo sindacale nazionale alle peculiarità regionali. Per

questo ed in questi limiti esso deve reputarsi in contrasto con l'art.

117 nonché con l'art. 97 della Costituzione.

Questa conclusione dispensa la Corte dall'esaminare la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge n. 93 che la

Regione Lombardia solleva nel suo ricorso anche con riferimento

all'art. 81 della Costituzione.

17. - È invece non fondata la specifica censura della Regione

Liguria all'art. 11, comma secondo, della legge n. 93, che fa divieto

(anche alle regioni) di concedere ai dipendenti trattamenti integrativi

e comunque importanti oneri aggiuntivi. Questo divieto costituisce non

una proposizione eventuale degli accordi sindacali di cui parla l'art.

10, ma un principio stabilito dalla legge n. 93 e come tale operante

prima in sede di accordo, poi in sede di legislazione regionale.

Escluderne, dunque, la illegittimità costituzionale non è in

contrasto con le conclusioni cui la Corte è pervenuta a proposito del

terzo comma dell'art. 10 della legge n. 93.

18. - A questo punto, raccogliendo le cose fin qui dette con lo

scarso ordine sistematico consentito dal numero, dalla sovrapposizione

e dall'intreccio delle questioni sottopostele, la Corte può concludere

che l'accoglimento di alcune censure, il rigetto di altre nei sensi di

cui in motivazione, la dichiarata inammissibilità di alcune questioni,

l'infondatezza di tutte le altre, cioè il risultato complessivo

dell'esame della Corte, quale è registrato nel dispositivo della

presente sentenza, consentono di esprimere l'auspicio che

nell'applicazione della legge i rapporti tra Stato e Regioni

ubbidiscano assai più che a una gelosa, puntigliosa e formalistica

difesa di posizioni, competenze e prerogative, a quel modello di

cooperazione e integrazione nel segno dei grandi interessi unitari

della Nazione, che la Corte ritiene compatibile col carattere

garantistico delle norme costituzionali.