Sentenza n. 212/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 18, legge 26

luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e

sull'esecuzione delle misure privative e limitative della libertà),

promosso con ordinanza emessa il 23 marzo 1996 dal Magistrato di

sorveglianza di Brescia sul ricorso proposto da Beltrami Gianluigi,

iscritta al n. 527 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale,

dell'anno 1996.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 9 aprile 1997 il giudice

relatore Valerio Onida.

Ritenuto in fatto

1. - Chiamato a provvedere sul reclamo avanzato, ai sensi dell'art.

35 della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento

penitenziario e sull'esecuzione delle misure privative e limitative

della libertà), da un detenuto ristretto in carcere in forza

dell'ordine di esecuzione di una condanna definitiva, a cui non era

stato consentito dall'amministrazione carceraria un colloquio con il

difensore, il magistrato di sorveglianza di Brescia, con ordinanza

del 23 marzo 1996, pervenuta a questa Corte il 13 maggio 1996, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento

all'art. 24, secondo comma, della Costituzione, dell'art. 18 della

legge citata - che disciplina "colloqui, corrispondenza e

informazione" dei detenuti - "nella parte in cui non prevede il

diritto del difensore del condannato definitivo detenuto,

regolarmente nominato, a fruire di colloqui con le stesse modalità e

nella stessa misura prevista, per gli imputati detenuti, dagli artt.

96 e seguenti cod. proc. pen. (ed in particolare dall'art. 104 dello

stesso codice)", nonché "nella parte in cui il difensore viene

considerato come terzo abilitato al colloquio, su discrezionale

decisione del direttore dell'istituto, esclusivamente nel caso di

pendenza di 'procedimenti giurisdizionali' in relazione ai quali sia

stato regolarmente nominato".

Il remittente premette che il reclamo è ammissibile, trattandosi

dell'unico rimedio che l'ordinamento concede al condannato in tema di

colloqui, e ancorché nessuna norma del vigente ordinamento

penitenziario preveda speciali regole per i colloqui fra il

condannato definitivo ed il suo difensore; e che egualmente è

ammissibile in sede di reclamo la proposizione di incidente di

costituzionalità, trattandosi pur sempre di un procedimento che ha

luogo davanti al magistrato di sorveglianza, che è da considerare

autorità giurisdizionale.

Nel merito, il giudice a quo osserva preliminarmente che la legge

delega per il nuovo codice di procedura penale ha voluto che il

codice offrisse garanzie di giurisdizionalità nella fase della

esecuzione, con riferimento ai procedimenti concernenti le pene e le

misure di sicurezza, e sancisse l'obbligo di notificare o comunicare

al difensore, a pena di nullità, i provvedimenti relativi (art. 2,

n. 96, della legge 16 febbraio 1987, n. 81); e che ormai la fase

dell'esecuzione, che inizia con l'emissione dell'ordine di esecuzione

da parte del pubblico ministero, notificato al difensore del

condannato (art. 656, comma 4, cod. proc. pen.), costituisce

autonoma fase giurisdizionale, come conferma l'art. 655, comma 5,

cod. proc. pen., che impone, a pena di nullità, la notifica al

difensore all'uopo nominato (e non al difensore della fase

precedente, prorogato), entro trenta giorni dalla loro emissione, dei

provvedimenti del pubblico ministero (attinenti all'esecuzione dei

provvedimenti giurisdizionali) dei quali è prescritta la

notificazione al difensore: onde si aprirebbe un procedimento

giurisdizionale, indipendentemente dal fatto che sia instaurato uno

specifico procedimento di esecuzione davanti al giudice

dell'esecuzione medesima, a norma dell'art. 666 cod. proc. pen.

Con queste premesse contrasta, ad avviso del remittente, la tesi

dell'amministrazione penitenziaria, avallata anche da pareri resi

dall'ufficio legislativo del Ministero di grazia e giustizia, secondo

cui i colloqui col difensore possono bensì essere autorizzati dal

direttore dell'istituto, ai sensi dell'art. 18 dell'ordinamento

penitenziario e dell'art. 35 del regolamento di esecuzione, per

ragioni di giustizia, ma a condizione che penda un procedimento

davanti al giudice dell'esecuzione o alla magistratura di

sorveglianza, non trovando applicazione, nei confronti del condannato

in via definitiva, l'art. 104 del codice di procedura penale, che

sancisce il diritto dell'imputato in stato di custodia cautelare di

conferire con il difensore fin dall'inizio dell'esecuzione della

misura.

Secondo il giudice a quo invece, pur mancando una norma ad hoc che

legittimi pienamente la posizione del difensore nella fase esecutiva,

tale fase nella sua interezza deve essere assistita dalla garanzia di

difesa; e del resto il diritto costituzionale alla difesa si collega

ai diritti inviolabili dell'uomo di cui all'art. 2 della

Costituzione, e si applica, come ha affermato questa Corte nelle

sentenze n. 53 del 1968 e n. 76 del 1970, a qualunque procedimento

che, indipendentemente dalla sua qualificazione giurisdizionale,

possa sfociare un una misura limitativa della libertà personale.

Richiamata ulteriore giurisprudenza di questa Corte in tema di

diritto di difesa, il remittente sottolinea che, sebbene non vi siano

termini di decadenza perché il condannato in via definitiva possa

adire la magistratura, anche ad esso, come all'imputato destinatario

del decreto di citazione a giudizio, deve essere assicurata la

possibilità di conoscere i suoi diritti e di operare al più presto

e in modo adeguatamente assistito le proprie scelte difensive, basate

sulla conoscenza di tutte le soluzioni che l'ordinamento gli offre: e

da questo punto di vista la notifica dell'ordine di esecuzione ha la

stessa funzione della notifica del decreto di citazione a giudizio.

2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile, e

in subordine infondata.

L'inammissibilità deriverebbe, secondo l'Avvocatura erariale,

dalla mancanza, nella specie, di un "giudizio", in quanto il reclamo

al magistrato di sorveglianza in materia di colloqui dà luogo ad un

contenzioso di carattere amministrativo.

Nel merito, la difesa del Presidente del Consiglio sostiene che la

questione è infondata, anzitutto, perché, mirando a parificare, in

ordine al diritto al colloquio con il difensore, la posizione del

condannato definitivo a quella dell'imputato, indicata come tertium

comparationis prospetta in realtà una violazione del principio di

eguaglianza, e non solo del diritto di difesa: ma la differenziazione

fra le due discipline sarebbe pienamente ragionevole, data la

diversità delle situazioni messe a confronto.

Per quanto attiene al diritto di difesa, esso sarebbe vulnerato

solo se venisse sacrificato o reso estremamente difficoltoso nel suo

esercizio, ed inoltre dovrebbe essere contemperato con altri valori

costituzionali. Ora, secondo l'Avvocatura erariale, la necessità

dell'autorizzazione del direttore per il colloquio, autorizzazione

che secondo la prassi deve essere concessa, salvo che non sussistano

specifici motivi che lo sconsigliano, nella misura necessaria a

soddisfare le esigenze di giustizia, non è tale da rendere

estremamente difficoltoso l'esercizio del diritto di difesa del

condannato; ed è destinata a contemperare l'interesse del condannato

con quello, anch'esso costituzionalmente protetto, quanto meno sotto

il profilo dell'art. 97, primo comma, della Costituzione, dell'ordine

e della sicurezza degli istituti di pena. Considerato in diritto

1. - La questione sollevata investe il mancato riconoscimento del

diritto del detenuto condannato in via definitiva di conferire - alla

stessa stregua di quanto è previsto dall'art. 104 cod. proc. pen.

per l'imputato in stato di custodia cautelare - con il proprio

difensore, nominato ai sensi dell'art. 655, comma 5, a cui viene

notificato l'ordine di esecuzione della condanna a pena detentiva,

come previsto dall'art. 656, comma 4, indipendentemente dalla

pendenza di uno specifico procedimento giurisdizionale davanti al

giudice dell'esecuzione o alla magistratura di sorveglianza: mancato

riconoscimento che si assume essere in contrasto con l'art. 24,

secondo comma, della Costituzione.

2. - L'eccezione, sollevata dall'Avvocatura erariale, di

inammissibilità della questione per carenza di legittimazione del

giudice a quo non può essere accolta.

Già in altra non recente occasione questa Corte, chiamata a

pronunciarsi su una questione sollevata dal giudice di sorveglianza

(previsto dall'ordinamento allora in vigore) in tema di diritto alla

difesa nel procedimento di applicazione di una misura di sicurezza

detentiva, ebbe a superare i dubbi sulla ammissibilità della

questione, in rapporto all'alternativa tra carattere amministrativo e

carattere giurisdizionale del procedimento, osservando che "il

termine 'giudizio' è da interpretare nel senso più lato di ogni

procedimento davanti a un giudice", e affermando, nel merito, che la

questione relativa al diritto di difesa poteva e doveva "essere

impostata su un piano diverso e più alto, che non è quello formale

dell'appartenenza del procedimento all'una o all'altra categoria (dei

procedimenti amministrativi o giurisdizionali), bensì quello

dell'interesse umano oggetto del procedimento, vale a dire quello

supremo della libertà personale"; ritenendo dunque che,

"amministrativo o giurisdizionale che sia il procedimento nel quale

un tale interesse viene in questione davanti a un giudice, spetti

sempre al soggetto il diritto ad una integrale difesa: e ciò in

riguardo a tutte le misure che incidano sulla libertà personale"

(sentenza n. 53 del 1968).

È ben vero che, in quell'occasione, ciò di cui si discuteva era

proprio il diritto di difesa nello stesso procedimento, nel cui

ambito la questione era stata sollevata; mentre nel caso presente si

discute della ammissibilità di una questione sollevata nell'ambito

di un procedimento di reclamo, volto a far valere il diritto di

difesa che si assume violato nella fase di esecuzione, genericamente

intesa, della condanna a pena detentiva. Tuttavia è indubitabile,

come sottolinea il remittente, che il reclamo al magistrato di

sorveglianza, a norma dell'art. 35 dell'ordinamento penitenziario,

costituisce l'unico rimedio apprestato dall'ordinamento in vigore al

condannato detenuto, che intenda far valere una violazione del

proprio diritto di difesa, sotto specie del diritto ad avere colloqui

con il proprio difensore, diritto che si assume illegittimamente

negato dall'autorità amministrativa penitenziaria.

Ora, poiché nell'ordinamento, secondo il principio di assolutezza,

inviolabilità e universalità del diritto alla tutela

giurisdizionale (artt. 24 e 113 Cost.), non v'è posizione giuridica

tutelata di diritto sostanziale, senza che vi sia un giudice davanti

al quale essa possa essere fatta valere, è inevitabile riconoscere

carattere giurisdizionale al reclamo al magistrato di sorveglianza,

che l'ordinamento appresta a tale scopo.

L'unica alternativa sarebbe, in astratto, quella di ritenere la

materia rimessa al giudice amministrativo in sede di giurisdizione

generale di legittimità. Ma, nella specie, ciò che il reclamante

lamenta non è il cattivo esercizio di un potere discrezionale

dell'amministrazione penitenziaria, bensì il mancato riconoscimento

- in forza della lacuna normativa denunciata - di un diritto

fondamentale, com'è il diritto inviolabile alla difesa, sub specie

di diritto al colloquio con il proprio difensore.

Il detenuto, infatti, pur trovandosi in situazione di privazione

della libertà personale in forza della sentenza di condanna, è pur

sempre titolare di diritti incomprimibili, il cui esercizio non è

rimesso alla semplice discrezionalità dell'autorità amministrativa

preposta all'esecuzione della pena detentiva, e la cui tutela

pertanto non sfugge al giudice dei diritti (cfr. sentenza n. 410 del

1993).

D'altra parte, sebbene l'ordinamento penitenziario non abbia

esplicitamente e compiutamente risolto il problema dei rimedi

giurisdizionali idonei ad assicurare la tutela di tali diritti (tanto

che questa Corte ha dovuto talora intervenire in materia affermando

in via interpretativa l'estensione di rimedi esplicitamente previsti:

sentenza n. 410 del 1993), sta di fatto che, nel configurare (nei

capi II e II-bis del titolo secondo) l'organizzazione dei "giudici di

sorveglianza" (magistrati e tribunale di sorveglianza), esso ha dato

vita ad un assetto chiaramente ispirato al criterio per cui la

funzione di tutela giurisdizionale dei diritti dei detenuti è posta

in capo a tali uffici della magistratura ordinaria. Alla luce di tale

criterio assume rilievo anche la generale competenza attribuita al

magistrato di sorveglianza per la verifica di eventuali elementi,

contenuti nel programma di trattamento, "che costituiscono violazione

dei diritti del condannato o dell'internato", e per l'adozione delle

disposizioni "dirette ad eliminare eventuali violazioni dei diritti

dei condannati e degli internati" (art. 69, comma 5, ordinamento

penitenziario).

Sicché si può concludere che il procedimento instaurato

attraverso l'esercizio del generico "diritto di reclamo" del

detenuto, che può rivolgersi sia ad autorità amministrative o ad

autorità politiche o comunque estranee all'organizzazione

penitenziaria (assumendo volta a volta carattere di reclamo

amministrativo o di semplice istanza o esposto o petizione), sia

all'organo giudiziario specificamente preposto al sistema

penitenziario, vale a dire al magistrato di sorveglianza, può

assumere, anche in quest'ultimo caso, veste e carattere diversi a

seconda dell'oggetto del reclamo e del contenuto della domanda.

Mentre in alcune ipotesi le determinazioni che il magistrato di

sorveglianza è chiamato ad adottare non fuoriescono verosimilmente

dall'ambito amministrativo, altre volte, come nella specie, quando è

posta in discussione la concreta tutela di un diritto del detenuto,

che solo in quella sede possa essere fatto valere, potrà e dovrà

riconoscersi al relativo procedimento natura di "giudizio", nel corso

del quale può essere sollevata una questione di costituzionalità.

Per le stesse ragioni, non vi è contraddizione fra il

riconoscimento, in queste ipotesi, della legittimazione del

magistrato di sorveglianza, e la sua negazione in casi, come quelli

talvolta esaminati da questa Corte, in cui lo stesso magistrato di

sorveglianza esplica una funzione meramente consultiva e non

decisoria (cfr. sentenza n. 8 del 1979, ordinanza n. 382 del 1991),

ovvero comunque è sprovvisto di potere decisorio in ordine alla

applicazione della norma, della cui costituzionalità egli dubiti

(cfr. sentenza n. 109 del 1983), o interviene in funzione solo

istruttoria o servente rispetto ad un giudizio attribuito ad altro

giudice (ordinanze n. 207 e n. 290 del 1990).

3. - Nel merito, la questione è fondata.

Il diritto di difesa è diritto inviolabile, che si esercita

nell'ambito di qualsiasi procedimento giurisdizionale ove sia in

questione una posizione giuridica sostanziale tutelata

dall'ordinamento (cfr. sentenze n. 18, del 1982, n. 53, del 1968), e

che deve essere garantito nella sua effettività (cfr. sentenze n.

220, del 1994, n. 144, del 1992). Esso comprende il diritto alla

difesa tecnica (cfr. sentenze n. 125, del 1979, n. 80, del 1984), e

dunque anche il diritto - ad esso strumentale - di poter conferire

con il difensore (cfr. sentenza n. 216, del 1996), allo scopo di

predisporre le difese e decidere le strategie difensive, ed ancor

prima allo scopo di poter conoscere i propri diritti e le

possibilità offerte dall'ordinamento per tutelarli e per evitare o

attenuare le conseguenze pregiudizievoli cui si è esposti. Deve

quindi potersi esplicare non solo in relazione ad un procedimento

già instaurato, ma altresì in relazione a qualsiasi possibile

procedimento contenzioso suscettibile di essere instaurato per la

tutela delle posizioni garantite, e dunque anche in relazione alla

necessità di preventiva conoscenza e valutazione - tecnicamente

assistita - degli istituti e rimedi apprestati allo scopo

dall'ordinamento.

Il diritto di conferire con il proprio difensore non può essere

compresso o condizionato dallo stato di detenzione, se non nei limiti

eventualmente disposti dalla legge a tutela di altri interessi

costituzionalmente garantiti (ad esempio attraverso temporanee,

limitate sospensioni dell'esercizio del diritto, come quella prevista

dall'art. 104, comma 3, cod. proc. pen.: cfr. sentenza n. 216, del

1996), e salva evidentemente la disciplina delle modalità di

esercizio del diritto, disposte in funzione delle altre esigenze

connesse allo stato di detenzione medesimo: modalità che, peraltro,

non possono in alcun caso trasformare il diritto in una situazione

rimessa all'apprezzamento dell'autorità amministrativa, e quindi

soggetta ad una vera e propria autorizzazione discrezionale.

4. - Non è necessario, ai fini del giudizio che deve rendere

questa Corte, dirimere gli interrogativi circa la configurabilità o

meno, secondo l'impostazione data al problema dal giudice a quo di un

procedimento giurisdizionale comprendente tutta la fase esecutiva, a

prescindere dalla instaurazione di taluno degli specifici

procedimenti che la legge prevede possano essere avviati davanti al

giudice dell'esecuzione o davanti alla magistratura di sorveglianza.

È sufficiente infatti osservare che, come si è detto, il diritto a

conferire col difensore deve essere comunque garantito in quanto

strumentale rispetto all'esercizio del diritto di difesa, anche in

vista di procedimenti instaurandi anziché di procedimenti già

instaurati.

Di questa esigenza si è dimostrato consapevole il legislatore

allorquando ha imposto di notificare entro un termine perentorio, a

pena di nullità, l'ordine di esecuzione, emesso dal pubblico

ministero, al difensore, all'uopo nominato, del condannato (artt.

655, comma 5, e 656, comma 4, ultimo periodo, cod. proc. pen.).

Tuttavia non ha tratto le necessarie conseguenze per quanto attiene

al diritto del condannato detenuto di conferire col difensore: così

che la materia dei colloqui è rimasta affidata alla disciplina

dell'art. 18 dell'ordinamento penitenziario, e dell'art. 35 del

relativo regolamento, in termini inidonei e insufficienti a garantire

il vero e proprio diritto al colloquio col difensore di cui il

detenuto deve essere riconosciuto titolare, come l'imputato in stato

di custodia cautelare, nei cui riguardi viceversa il codice ha

espressamente sancito il diritto medesimo.

5. - L'art. 18 dell'ordinamento penitenziario contempla i colloqui,

anche con persone diverse dai congiunti, nell'ambito delle "modalità

di trattamento" del detenuto di cui si occupa il capo III del titolo

I della legge, in una prospettiva informata all'esigenza di

assicurare al detenuto, in una certa misura, il mantenimento di

relazioni familiari e sociali, e anche di consentirgli il compimento

di "atti giuridici" (art. 18, primo comma, ordinamento

penitenziario), ma sempre astraendo dallo specifico interesse

protetto al colloquio col difensore (nominato solo dall'art. 35,

sesto comma, del regolamento, per prevedere appositi locali destinati

ai colloqui dei detenuti con i loro difensori), come strumento di

esercizio del diritto di difesa. E infatti la disciplina dei colloqui

è ispirata al criterio di affidare all'autorità carceraria - dopo

la pronuncia della sentenza di primo grado, e dunque in ogni caso per

il condannato "definitivo" - il compito di ammettere

discrezionalmente i detenuti ai colloqui con persone diverse dai

congiunti e dai conviventi, in base all'apprezzamento di "ragionevoli

motivi" (art. 35, primo comma, regolamento penitenziario).

Ma l'esercizio del diritto di conferire col difensore, in quanto

strumentale al diritto di difesa, non può, per ciò che si è detto,

essere rimesso a valutazioni discrezionali dell'amministrazione. In

assenza di ogni altra norma che riconosca tale diritto - posto che la

previsione dell'art. 104 del codice di procedura penale è

univocamente limitata all'imputato in stato di custodia cautelare -,

l'art. 18 dell'ordinamento penitenziario, unica disposizione

legislativa vigente in tema di colloqui del condannato "definitivo",

deve essere dunque dichiarato costituzionalmente illegittimo nella

parte in cui non prevede che il condannato in via definitiva ha

diritto di conferire con il difensore fin dall'inizio dell'esecuzione

della condanna. Resta ferma ovviamente - come del resto nei

confronti degli imputati in stato di custodia cautelare - la

competenza dell'autorità carceraria a disporre le modalità pratiche

di svolgimento dei colloqui col difensore, senza peraltro che possa

essere esercitato alcun potere di apprezzamento discrezionale sulla

necessità e sui motivi dei colloqui medesimi.