Sentenza n. 210/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 5, 6, 7, 12,

comma primo, lett. c), 13 e 18, commi quarto e quinto della legge 8

luglio 1986 n. 349 (Istituzione del Ministero dell'ambiente e norme

in materia di danno ambientale), nonché della stessa legge in toto,

promossi con ricorsi delle Province autonome di Bolzano e di Trento

contro il Presidente del Consiglio dei ministri, notificati il 12

agosto 1986, depositati in cancelleria il 13 e 20 agosto 1986 ed

iscritti ai nn. 23 e 24 del registro ricorsi 1986.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 7 aprile 1987 il Giudice relatore

Francesco Greco;

uditi gli avvocati Giuseppe Guarino per la Provincia di Bolzano,

Valerio Onida per la Provincia di Trento e l'Avvocato dello Stato

Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 12 agosto 1986 la Provincia autonoma

di Bolzano ha impugnato la legge 8 luglio 1986 n. 349 (Istituzione

del Ministero dell'Ambiente e norme in materia di danno ambientale)

in toto e con particolare riguardo agli artt. 5, 6, 7, 12 (comma

primo lett. c)), 13 e 18 (commi quarto e quinto), osservando che:

a) l'art. 5 attribuendo al Ministro dell'ambiente il potere di

impartire direttive agli enti di gestione dei parchi nazionali, senza

escluderne espressamente il parco dello Stelvio, viola l'art. 8, nn.

6 e 16, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e l'art. 3

del d.P.R. 22 marzo 1974 n. 279 contenente norme di attuazione. La

citata norma statutaria prevede, invero, la competenza provinciale

esclusiva in materia di tutela del paesaggio e dei parchi per la

protezione della flora e della fauna ed ha avuto attuazione con

l'art. 3 del d.P.R. n. 279/1974 che attribuisce alle Province

autonome di Trento e Bolzano, ciascuna per il rispettivo territorio,

le funzioni legislative ed amministrative concernenti il suddetto

parco nazionale. Ne consegue che l'attribuzione del menzionato potere

ad un organo statale si configura come penetrante e grave menomazione

di siffatte competenze provinciali, conservate anche nel d.P.R. 24

luglio 1977 n. 616.

b) L'art. 6 attribuisce al Ministro dell'ambiente il potere di

valutare l'impatto sull'ambiente stesso di determinati progetti di

opera e di ordinarne, se del caso, la sospensione; l'art. 7

ugualmente attribuisce ad organi ministeriali i poteri di dichiarare

determinate aree "ad elevato rischio di crisi ambientale" e di

deliberare un "piano di disinquinamento" nonché di provvedere in via

sostitutiva, rispetto alle regioni, alle misure occorrenti per

l'attuazione del piano medesimo. Tali norme dovrebbero ritenersi

inoperanti rispetto alla ricorrente, atteso che l'art. 9

dell'impugnata legge, nel prevedere la funzione statale di indirizzo

e coordinamento nelle materie della legge medesima, espressamente fa

"salve le attribuzioni delle regioni a statuto speciale e delle

province autonome di Trento e Bolzano nelle materie di loro esclusiva

competenza" ed il "rispetto degli statuti e delle norme di

attuazione". In via subordinata, peraltro, nell'eventualità che si

ritenesse accoglibile l'opposta soluzione, i citati artt. 6 e 7

dovrebbero essere giudicati in contrasto con gli artt. 8 (nn. 3, 4,

5, 6, 7, 13, 14, 15, 16, 21, 24), 9 (nn. 9 e 10) e 16 (comma primo)

dello statuto speciale e delle relative norme di attuazione (in

particolare: DD.PP.RR. 20 gennaio 1973 n. 115; 1_ novembre 1973 n.

690; 1_ novembre 1973 n. 691; 22 marzo 1974 n. 279; 22 marzo 1974 n.

381; 28 marzo 1975 n. 474 e successive modificazioni; 31 luglio 1978

n. 1017). Alla stregua di tale normativa sono, infatti, di esclusiva

competenza provinciale, oltre le già ricordate materie, anche la

tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare,

l'urbanistica e i piani regolatori, l'agricoltura, la cura del

patrimonio zootecnico ed ittico nonché di quello forestale, gli usi

civici, le opere di bonifica ed idrauliche di terza, quarta e quinta

categoria, l'utilizzazione delle acque pubbliche, la prevenzione ed

il pronto soccorso per calamità pubbliche, la disciplina di miniere,

cave e torbiere, della caccia e della pesca, dell'igiene e della

sanità: cioè materie nelle quali l'esercizio dei suddetti poteri da

parte dell'amministrazione statale, nei sensi previsti dalla

normativa censurata, verrebbe necessariamente ad interferire, con

conseguente compressione delle competenze provinciali esclusive.

c) Gli artt. 12, 13 e 18 della legge 349/1986 prevedono che le

associazioni di protezione ambientale a carattere nazionale e quelle

presenti in almeno cinque regioni possono, se individuate con decreto

del ministro, presentare indicazioni per la nomina dei membri del

Consiglio nazionale per l'ambiente; denunciare fatti produttivi di

danno ambientale per sollecitare l'esercizio delle opportune azioni

risarcitorie da parte degli enti competenti; intervenire nei relativi

giudizi e promuovere quelli per l'annullamento di atti illegittimi.

Tali previsioni violano gli artt. 2, 3 (comma terzo), 8 (nn. 3 e 4)

dello statuto speciale e delle relative norme di attuazione (in

particolare DD.PP.RR. 1_ novembre 1973 n. 691 e 12 agosto 1976 n.

667, come successivamente modificato e integrato), nonché l'art. 10

Cost. (in relazione all'accordo di Parigi del 5 settembre 1946 noto

come accordo De Gasperi-Gruber). Il principio su cui riposa la

normativa testé citata è quello per cui ai cittadini della regione

è riconosciuta parità di diritti indipendentemente dal gruppo

linguistico di appartenenza, salvaguardandosi le rispettive

caratteristiche etniche e culturali. Da tale principio discende come

corollario la devoluzione alla esclusiva competenza provinciale delle

materie della tutela e conservazione del patrimonio storico,

artistico e popolare e degli usi e costumi locali, istituzioni

culturali aventi carattere provinciale, manifestazioni ed attività

artistiche, culturali ed educative locali. Per contro le norme

censurate disciplinano un'attività attinente anche allo sviluppo

culturale delle popolazioni stanziate nel territorio provinciale,

senza però adeguate garanzie di partecipazione, con parità di

diritti, di cittadini appartenenti a gruppi linguistici ed etnici non

italiani: tale partecipazione è, anzi, di fatto preclusa, essendo i

sopra descritti poteri riconosciuti soltanto ad associazioni di

rilievo nazionale o ultranazionale, le quali proprio per tali

requisiti non possono assicurare il dovuto peso alle istanze di

specifico interesse locale di cui possono essere, invece, portatori i

menzionati gruppi.

2. - Censure di illegittimità costituzionale degli artt. 5, terzo

comma, e 6 della legge 8 luglio 1986 n. 349 sono state proposte anche

dalla Provincia autonoma di Trento con ricorso notificato il 12

agosto 1986.

a) La censura concernente l'art. 5 è sostenuta con ragioni

sostanzialmente analoghe a quelle svolte dalla Provincia di Bolzano.

Si soggiunge che l'identificazione delle misure di tutela e delle

relative discipline concernenti il Parco dello Stelvio sono affidate

alle Province autonome, ancorché con la previsione (art. 3 d.P.R. n.

279/1974) di meccanismi paritari di intesa fra queste e lo Stato

sulla base di principi fondamentali di tutela stabiliti in materia

dagli accordi internazionali ed al fine di favorire l'omogeneità

delle discipline stesse. La norma censurata conferisce, invece, al

Ministro per l'ambiente un potere unilaterale di direttiva, in

assoluto contrasto con le prerogative provinciali nascenti dalla già

ricordata normativa di riferimento.

b) L'art. 6 è impugnato in riferimento agli artt. 8 (nn. 5, 6, 11,

13, 14, 16, 17, 18, 21 e 24), 9 (nn. 9, 10 e 11) e 16 del d.P.R. 31

agosto 1972 n. 670, nonché alle norme di attuazione di cui ai

DD.PP.RR. 22 marzo 1974 n. 381 e 28 marzo 1973 n. 474, ed al d.P.R.

10 settembre 1982 n. 915.

La norma censurata prevede bensì una valutazione dell'impatto

ambientale di determinate opere con il concorso anche della Regione

territorialmente interessata, ma poi rimette solo ad organi statali,

col semplice parere non vincolante della Regione stessa, la pronunzia

sulla compatibilità ambientale delle opere stesse che condizionano

l'approvazione del relativo progetto, impedendola, se negativa, salva

la contraria decisione del Consiglio dei ministri.

L'individuazione delle opere soggette alla valutazione suddetta è

rimessa al Presidente del Consiglio dei ministri che vi provvede con

proprio decreto, conformemente alla direttiva C.E.E. n. 85/337 del 27

giugno 1985. E tale direttiva prevede che siano sottoposti

obbligatoriamente a valutazione di impatto taluni progetti che sono

certamente di specifica competenza provinciale. Ciò dicasi con

riferimento agli impianti di eliminazione di rifiuti tossici e

pericolosi, soggetti ad autorizzazione provinciale ai sensi del

d.P.R. 10 settembre 1982 n. 915 ed effettivamente disciplinati con le

leggi provinciali 20 dicembre 1982 n. 29 e 27 febbraio 1986 n. 4.

Peraltro, anche nel novero di quei progetti che la citata direttiva

assoggetta a valutazione d'impatto quando gli Stati membri ritengono

che le loro caratteristiche lo richiedono, molti riguardano

ugualmente opere di sicura competenza provinciale, come quelli in

materia di agricoltura (art. 8 nn. 8, 16, 21 e 24 dello Statuto

speciale), di industria estrattiva (art. 8 n. 14), di attrezzature di

zone industriali, di sistemazione urbana, di impianti di risalita, di

strade, di opere di canalizzazione, di acquedotti, di posti turistici

locali, ecc. (art. 8 nn. 11, 17, 18 e 24; art. 9, n. 9, Statuto

speciale), di infrastrutture turistiche, di impianti di trattamento

di rifiuti, di depuratori, di depositi di fanghi, ecc. (art. 8, nn.

17 e 20 e art. 9, n. 10, Statuto speciale).

D'altra parte, la genericità della dizione della norma non si

presta ad una sua lettura riduttiva che la renda riferibile alle sole

opere di competenza statale: e, quand'anche ciò fosse possibile, ne

resterebbe nondimeno sacrificata la competenza provinciale in materia

di pianificazione ed assetto del territorio, posto che essa sussiste,

ai sensi degli artt. 8 (nn. 5 e 6) e 9 (n. 10) dello Statuto, anche

relativamente ad opere, interventi ed infrastrutture di competenza

statale (art. 20 d.P.R. n. 381/1974).

Sarebbe, poi, inesatto sostenere che la valutazione di impatto

ambientale rappresenti qualcosa di diverso e scindibile rispetto

all'esercizio delle attribuzioni relative alla realizzazione o

all'autorizzazione delle opere o degli interventi sì da poter essere

rimessa allo Stato anche se gli uni e le altre siano di competenza

provinciale; ciò per almeno due ragioni: in primo luogo perché

detta valutazione può, all'esito del relativo procedimento,

risultare preclusiva dell'opera di cui trattasi e, quindi,

ineluttabilmente interferente nel ruolo programmatorio e

discrezionale riservato, riguardo a tali opere o interventi, alla

compenza provinciale; ed in secondo luogo perché essa, proprio in

quanto intesa a verificare l'incidenza del progetto sul territorio e

sull'ambiente, non può non essere, di per sé, considerata come

precipua esplicazione di attribuzioni, in tema di assetto del

territorio, urbanistica e tutela dell'ambiente, che gli artt. 8 (nn.

5 e 6) e 9 (n. 10) vogliono riservate alla competenza della

Provincia.

A tutto si aggiungerebbe un ulteriore profilo di illegittimità

qualora la norma, nella parte concernente il parere della "Regione

interessata" dovesse letteralmente interpretarsi con la conseguenza

che le Province autonome si vedrebbero negato, in materia di loro

competenza, perfino questo ruolo meramente consultivo, esercitato, al

loro posto, dalla Regione Trentino-Alto Adige della quale esse fanno

territorialmente parte.

Per contro le censure di cui sopra non avrebbero ragione d'essere

ove la norma in questione venisse interpretata come riferibile alle

sole Regioni a statuto ordinario, con salvezza, quindi, delle

autonomie differenziate, ivi compresa quella della Provincia

ricorrente.

3. - Resiste ad entrambi i ricorsi il Presidente del Consiglio dei

ministri, per il tramite dell'Avvocatura dello Stato, che ha concluso

sollecitando la declaratoria di infondatezza delle questioni

sollevate ex adverso.

A) Per quanto concerne le censure svolte relativamente all'art. 5

dell'impugnata legge l'Avvocatura dello Stato osserva che:

a) l'istituto dei parchi nazionali è sopravvissuto all'attuazione

dell'autonomia regionale quale precipua espressione dell'interesse

dell'intera collettività nazionale alla protezione dell'ambiente

naturale. Di tale istituto manca però una disciplina organica di

tipo generale e ciascun parco è retto da una lex singularis di

fondazione e regolamentazione, intesa specialmente a stabilire il

"regime di tutela" del parco territorio, mediante prescrizioni,

divieti, limiti inerenti a beni o attività siti o da svolgersi

all'interno di tale territorio. Ciò vale anche per il Parco dello

Stelvio, fondato e regolato dalla legge 24 aprile 1935 n. 740 e dal

d.P.R. n. 1178/1951, che restano ancora in vigore, non essendo stata

esercitata, previa intesa con lo Stato, la potestà normativa

accordata, in materia, alle Province ricorrenti dall'art. 3 del

d.P.R. n. 279/1974.

b) Ciascun parco, però, e così pure quello dello Stelvio, non è

un'entità statica, ma per assolvere alle sue finalità istituzionali

necessita di un'attività di gestione e promozionale inerenti a

specifici e concreti problemi, difficilmente risolvibili a livello di

astratta previsione normativa. Ed appunto a tale attività è

riferibile il potere ministeriale di direttiva, che si configura come

uno strumento di propulsione e di potenziamento dell'attività

stessa, che, sia pure nel rispetto delle normative speciali di

ciascun parco, risponde all'imprescindibile esigenza di una

sovrintendenza unitaria, coerente al suddetto interesse della

collettività generale.

c) Così inteso, il menzionato potere non incide, né può incidere

sulla competenza normativa delle Province ricorrenti circa

l'organizzazione del Parco dello Stelvio come struttura

amministrativa e la determinazione del relativo regime di tutela.

Esso, inoltre, non vulnera nemmeno le prerogative delle Province in

ordine all'amministrazione del Parco (del resto ancora affidata

all'ufficio forestale di Bormio, non essendo stato costituito il

Consorzio di cui al quarto comma dell'art. 3 d.P.R. 279/1974) posto

che ha la funzione di orientare l'attività amministrativa e non di

sostituirsi ad essa: ed il condizionamento che ne deriva appare

legittimo anche di fronte alle garanzie autonomistiche delle

ricorrenti, in considerazione dei ricordati profili di interesse

nazionale, tenuto conto altresì della circostanza che con l'art. 9

della legge n. 349/1986 il legislatore ha avuto cura di prevedere che

la funzione statale di indirizzo e coordinamento delle attività

amministrative regionali attinenti alle materie oggetto della legge

medesima (ivi compresa, quindi, quella dei parchi) deve esercitarsi

con piena salvaguardia delle prerogative degli enti ad autonomia

differenziata nelle materie di loro esclusiva competenza.

B) Per quanto concerne le censure relative agli artt. 6 e 7

dell'impugnata legge, l'Avvocatura dello Stato rileva che:

a) gli istituti ivi previsti, adeguando il nostro ordinamento alla

direttiva C.E.E. 85/337, sono espressivi di una nuova forma di

intervento ecologico, caratterizzata dalla globalità di valutazione

dell'ambiente naturale in tutte le sue singole componenti (assetto

territoriale, acqua, suolo, atmosfera) e da un risultato che, proprio

in considerazione di tale globalità, non equivale ad una somma di

specifici interventi settoriali su ciascuna di tali componenti, ma se

ne differenzia qualitativamente.

b) Ciò spiega anche perché siffatta forma di intervento ispirata

ad un approccio globale sia non solo distinguibile ma altresì non

sostitutiva dei mezzi "tradizionali" di governo di singole componenti

dell'ambiente. Ciò che lo statuto speciale (e particolarmente gli

artt. 8 e 9) riserva alla competenza esclusiva delle Province

ricorrenti riguarda appunto l'utilizzazione di questi mezzi

tradizionali destinati ad incidere su singoli elementi dell'ambiente,

più che l'esercizio di poteri attinenti alla considerazione globale

di questo. La differenza risulta evidente ove si consideri, ad

esempio, che una valutazione favorevole di impatto ambientale resa

dal competente Ministro non implica, di per sé, la legittima

fattibilità di un'opera pubblica per quanto attiene alla disciplina

urbanistica ove difetti la conformità della prima a questa seconda.

c) Ne consegue che i poteri di intervento assegnati dagli artt. 6 e

7 al Ministro dell'ambiente, trascendendo le singole e specifiche

funzioni che in materia ambientale sono riservate a dette province

dal loro regime statutario, non sono identificabili con alcuna di

esse e, pertanto, non intaccano prerogative delle province medesime.

d) Né può diversamente opinarsi argomentando dalla competenza a

queste riservata in materia urbanistica, posto che questa Corte con

le sentenze nn. 359/1985 e 151/1986 ha già disatteso la concezione

di detta materia come nozione globale, capace di riferibilità a

qualsiasi forma di governo di interessi pubblici aventi una

radicazione territoriale. Certamente la compresenza nell'ordinamento

di discipline relative a fatti o situazioni aventi attinenza col

territorio può implicare interferenze o condizionamento fra le

stesse, ma secondo l'insegnamento emergente dalle testé citate

sentenze, i relativi problemi vanno risolti in base al principio

della leale cooperazione cui devono improntarsi i rapporti fra lo

Stato e le autonomie regionali o provinciali.

C) Quanto all'impugnazione degli artt. 12, 13 e 18 della legge n.

349/1986, la difesa dello Stato osserva anzitutto che manca una reale

attinenza della relativa disciplina alla materia contemplata nelle

norme statutarie di riferimento.

Rileva, poi, che lo sviluppo culturale dei gruppi etnici e

linguistici della provincia di Bolzano, ove voglia esprimersi nelle

tematiche ambientali che trascendono il mero ambito locale, non

incontra alcun ostacolo a convogliarsi nell'associazionismo

riconosciuto dalle citate norme. Ove, invece, si tratti di istanze

circoscritte al mero ambito locale, fa difetto la ragione di fondo

per l'attribuzione di prerogative esercitabili in relazione ad ambiti

territoriali diversi.

Nella imminenza della udienza le ricorrenti hanno depositato

memorie illustrative.

Hanno ribadito che la competenza provinciale è di carattere

esclusivo e ricomprende non solo la funzione legislativa ma anche

quella amministrativa, che invece l'art. 5 impugnato, in contrasto

con l'art. 9 della stessa legge che legittima i soli limiti derivanti

dalla funzione di indirizzo e coordinamento, pone il limite della

direttiva che viene a sovrapporsi alle competenze provinciali,

svuotandole di effettività in quanto le relega in posizione

subalterna rispetto a quelle riconosciute ad un soggetto per

l'esercizio di una specifica attività di guida e di impulso

sovraordinato.

Rilevano che la tutela dell'ambiente, inteso nella sua accezione

unitaria e globale non equivalente alla somma delle singole materie

attribuite alle province autonome, non può giustificare una lettura

riduttiva delle competenze provinciali, anche perché detta accezione

è soltanto frutto di ricostruzioni teoriche.

Mentre sono previsti congegni di coinvolgimento delle

amministrazioni interessate, consultazione paritaria di altri

Ministri, risoluzione di conflitti demandata al massimo organo di

Governo, sono ingiustificatamente escluse le Regioni e le Province.

Esse non sono ammesse a pronunciarsi sulla compatibilità

ambientale; non sono previste né forme di raccordo o di intesa fra

Stato e Regioni né forme istituzionali di risoluzione di eventuali

conflitti.

Entrambe le ricorrenti ricordano, infine, l'avvenuta legiferazione

provinciale di dettaglio nella materia. Considerato in diritto

1. - I due giudizi che sollevano questioni identiche e connesse

possono essere riuniti e decisi con un'unica sentenza.

2. - Le due Province ricorrenti hanno, anzitutto, rilevato che

l'art. 9 della legge n. 349 del 1986 farebbe salva la loro competenza

esclusiva in materia di governo del territorio, di protezione

dell'ambiente, di agricoltura ecc... ed hanno, quindi, sostenuto che

solo se la suddetta norma fosse diversamente interpretata, avrebbero

ingresso le censure dei singoli articoli.

L'assunto non ha fondamento.

L'art. 9, nei vari commi in cui si articola, riguarda

genericamente la funzione di indirizzo e di coordinamento delle

attività amministrative delle Regioni, nelle materie oggetto della

legge (comma 1); la facoltà del Ministro per l'ambiente di emanare

direttive concernenti le attività delegate (comma 2); il potere di

sostituzione del Ministro in caso di persistente inerzia delle

Regioni (comma 3); l'obbligo reciproco del Ministero per l'ambiente e

delle Regioni di scambiarsi informazioni (comma 4).

Le impugnazioni proposte riguardano norme determinate le quali

disciplinano specifiche materie come si preciserà di seguito e

prevedono per le stesse materie alcune delle funzioni e dei poteri

suindicati.

3. - Entrambe le Province ricorrenti hanno impugnato l'art. 5

della legge n. 349 del 1986 nella parte (c. 3) in cui attribuisce al

Ministro per l'ambiente il potere di impartire direttive, curandone

l'osservanza, agli enti autonomi o agli organismi di gestione dei

parchi nazionali senza prevedere l'esclusione del Parco Nazionale

dello Stelvio. Risulterebbero quindi violati gli artt. 8 nn. 5, 6,

16, 21 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670 (Statuto speciale

Trentino-Alto Adige) che attribuiscono alla competenza esclusiva

delle province ricorrenti la tutela del paesaggio e dei parchi

istituiti per la protezione della fauna e della flora nonché l'art.

3 del d.P.R. 22 marzo 1974 n. 279 che conferisce ad esse, ciascuna

per il proprio territorio, le funzioni legislative ed amministrative

per la gestione del detto Parco Nazionale.

3.1. - Si rileva che il Parco Nazionale dello Stelvio è stato

costituito con la legge 24 aprile 1935 n. 740 allo scopo di tutelare

e migliorare la flora, di incrementare la fauna, di conservare le

speciali formazioni geologiche e le bellezze del paesaggio, di

promuovere lo sviluppo del turismo nei territori che vi si

comprendono.

Trattasi di valori estetici, scientifici, ecologici di pregio, che

necessitano di interventi che ubbidiscano ad una visione unitaria ed

esigono una attività continua e sistematica.

Successivamente il d.P.R. 22 marzo 1974 n. 138, ha trasferito alle

ricorrenti, tra le altre, le funzioni amministrative concernenti il

Parco Nazionale, al quale, si è specificamente detto, si è voluto

conservare una configurazione unitaria ed ha previsto la disciplina,

con legge, delle forme e dei modi della specifica tutela; nonché, al

fine di realizzare una disciplina omogenea, intese tra le due

Province e lo Stato, sulla base dei principi fondamentali della

tutela dei beni naturali, stabiliti da accordi internazionali.

Per la gestione unitaria del Parco si doveva costituire un

apposito Consorzio tra lo Stato e le due Province e, fino alla sua

costituzione, le due Province si dovevano avvalere

dell'Amministrazione delle foreste demaniali del Bormio. Il che è

tuttora, non essendo stato costituito il Consorzio.

Pertanto, le direttive previste dalla norma impugnata si rivolgono

a quest'ultima amministrazione la quale fa parte dell'organizzazione

statale e della quale lo Stato può disporre, e può anche accomunare

ad altri uffici consimili del territorio nazionale, al fine di

attuare un indirizzo ed un coordinamento unitari (sent. n. 166/1976).

Inoltre, le direttive contengono criteri generali e lasciano alla

responsabilità delle Province ed alla loro valutazione l'adozione

dei provvedimenti specifici entro gli spazi dell'autonomia e della

discrezionalità di cui godono, tranne la valutazione, nelle sedi

competenti, della conformità del provvedimento particolare alla

direttiva generale.

Peraltro le direttive che nella specie si possono impartire

secondo la previsione normativa, hanno una finalità ed un oggetto

particolare e ben determinato; esse sono solo quelle necessarie al

raggiungimento degli obiettivi scientifici, educativi e di protezione

naturalistica.

Sono quindi dirette a tutelare interessi unitari di livello

nazionale, ai quali devono coordinarsi quelli meramente locali

appartenenti alla sfera provinciale.

Ciò è conforme alla configurazione unitaria del Parco la quale

si riflette, necessariamente, nella unicità e nella armonicità

della gestione.

La collocazione amministrativa del potere ministeriale è

perfettamente compatibile con le competenze provinciali e non lede le

prerogative provinciali in ordine all'amministrazione del Parco in

quanto orientano soltanto l'attività amministrativa delle province e

non si sostituiscono ad essa. In definitiva si verifica una

situazione simile a quella già prevista dalle norme che disciplinano

l'amministrazione del Parco Nazionale che consentono intese tra Stato

e Province per l'esercizio delle funzioni amministrative e

l'affidamento della gestione a un ente composto dai rappresentanti

delle due Province e dello Stato. Proprio per armonizzare le

attività delle Regioni, per attuare la cura, la vigilanza e la

salvaguardia di interessi nazionali è, altresì, prevista per

l'amministrazione delle aree protette di carattere regionale e locale

la emanazione di norme generali di indirizzo e coordinamento da parte

del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per l'ambiente,

ovviamente entro margini compatibili con le autonomie speciali,

comprese le Province ricorrenti.

Pertanto la questione non è fondata.

4. - Entrambe le Province hanno censurato l'art. 6 della legge n.

349 del 1986 che attribuisce al Ministro per l'ambiente il potere di

valutare l'impatto sull'ambiente da parte di determinati progetti di

opere e di ordinarne, se del caso, la sospensione.

La censura è stata proposta in riferimento all'art. 8, nn. 3, 4,

5, 6, 7, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 21 e 24; all'art. 9, nn. 9, 10,

11 ed all'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670 (Statuto speciale

per il Trentino-Alto Adige) e alle relative norme di attuazione di

cui ai DD.PP.RR. n. 381 del 1974, n. 474 del 1975, n. 915 del 1982.

Alla stregua di dette normative sarebbero di competenza esclusiva

delle Province autonome il governo del territorio, la tutela e la

conservazione del patrimonio storico artistico e popolare,

l'urbanistica ed i piani regolatori, l'agricoltura, la cura del

patrimonio zootecnico, ittico e forestale, le opere di bonifica ed

idrauliche, la prevenzione ed il soccorso per le calamità pubbliche,

la disciplina delle miniere, cave e torbiere, della caccia e della

pesca, dell'igiene e della sanità.

La Provincia di Trento ha aggiunto che, sebbene la valutazione

dell'impatto ambientale di determinate opere sia effettuata con il

concorso delle Regioni interessate, la pronuncia sulla compatibilità

delle opere che condizionano l'approvazione del relativo progetto è

rimessa ad organi statali mentre le Regioni esprimono solo un parere

non vincolante.

Al Presidente del Consiglio dei Ministri, poi, è rimessa la

individuazione delle opere soggette alla valutazione di impatto

conformemente alla direttiva CEE n. 85/337 del 27 giugno 1985.

Alcuni progetti, invece, sarebbero di esclusiva competenza

provinciale, cioè gli impianti di eliminazione dei rifiuti tossici e

pericolosi, (d.P.R. 10 settembre 1982 n. 915; leggi provinciali n. 29

del 1982 e n. 4 del 1986); i progetti in materia di agricoltura, di

industria estrattiva, di attrezzature delle zone industriali, di

sistemazione urbana, di impianti di risalita, di strade, di opere di

canalizzazione, di acquedotti, di posti turistici locali, di

infrastrutture turistiche, di impianti di trattamento di rifiuti, di

depuratori, di depositi di fanghi.

La competenza provinciale sussisterebbe, inoltre, in materia di

pianificazione ed assetto del territorio, anche relativamente alle

opere, agli interventi, alle infrastrutture di competenza dello

Stato.

Si è anche rilevato che la valutazione dell'impatto ambientale

incide direttamente sulle competenze provinciali perché potrebbe

precludere le opere che rientrano nel ruolo programmatorio e

discrezionale delle Province in ordine all'assetto del territorio ed

alla tutela dell'ambiente. Infine si è dedotto che la dizione

"parere della Regione", se fosse intesa con riferimento alla sola

Regione Trentino-Alto Adige e non anche alle province autonome,

aggraverebbe ancor più la lesione delle competenze provinciali.

4.1 - La Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato anche l'art. 7

della stessa legge che demanda al Consiglio dei Ministri, su proposta

del Ministro per l'ambiente, di intesa con le Regioni interessate, la

dichiarazione delle aree ad elevato rischio di crisi ambientale con

la individuazione degli obiettivi per gli interventi di risanamento e

la formazione di un piano di disinquinamento, in riferimento alle

norme dello Statuto speciale e delle norme di attuazione.

4.2 - Le censure non sono fondate.

L'art. 6 impugnato prevede:

a) la individuazione delle norme tecniche e delle categorie di

opere che sono in grado di produrre rilevanti modificazioni

dell'ambiente;

b) la sua effettuazione con decreto del Presidente del

Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei

Ministri, su proposta del Ministro per l'ambiente e sentito un

Comitato di esperti (art. 11);

c) la comunicazione dei progetti, prima dell'approvazione, al

Ministro per l'ambiente, al Ministro per i beni culturali e alla

Regione territorialmente interessata.

È specificato anche il contenuto della comunicazione (indicazione

della localizzazione degli interventi, la specificazione dei rifiuti

liquidi e solidi, delle emissioni ed immissioni inquinanti

nell'atmosfera, delle emissioni sonore prodotte dall'opera, la

descrizione dei dispositivi di eliminazione o di recupero dei danni

all'ambiente ed i piani di prevenzione e di monitoraggio ambientale);

d) l'attribuzione della pronuncia sulla compatibilità

ambientale dei progetti al Ministro per l'ambiente, sentite le

Regioni interessate, di concerto con il Ministro dei beni culturali

ed ambientali;

e) la previsione del termine di gg. 30 dalla presentazione per

la pronuncia suddetta e alla scadenza, la continuazione della

procedura ordinaria, salva la proroga deliberata dal Consiglio dei

Ministri in casi di particolare rilevanza;

f) il potere di sospensione del Ministro per l'ambiente dei

lavori, con rimessione della questione al Consiglio dei Ministri

qualora si ravvisino comportamenti contrastanti con il parere sulle

compatibilità ambientali o comunque tali da compromettere le

fondamentali esigenze di equilibrio ecologico ed ambientale;

g) l'esercizio da parte del Ministro per i beni culturali ed

ambientali, di concerto con il Ministro per l'ambiente, dei poteri in

ordine ai piani paesistici ed ambientali di cui al secondo comma

dell'art. 1- bis del d.l. n. 312 del 1985 convertito in legge n.

431/1985.

L'art. 7 prevede:

a) la dichiarazione di aree ad elevato rischio di crisi

ambientale di quei territori o tratti marittimi caratterizzati da

gravi alterazioni degli equilibri ecologici nei corpi idrici,

nell'atmosfera o nel suolo, da parte del Consiglio dei Ministri, su

proposta del Ministro per l'ambiente, di intesa con le Regioni

interessate;

b) la predisposizione di un piano di disinquinamento da parte

del Ministro per l'ambiente, di intesa con le Regioni interessate, la

sua approvazione da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri,

su deliberazione dello stesso Consiglio; le misure dirette alla

realizzazione e all'impiego di impianti per la eliminazione o la

riduzione dell'inquinamento; alla vigilanza sui tipi e i modi di

produzione e sull'utilizzazione dei dispositivi di eliminazione o di

riduzione dell'inquinamento;

c) l'attribuzione al Ministro per l'ambiente del potere di

sostituzione in caso di inadempienza da parte delle Regioni degli

obblighi espressamente previsti con le indicazioni delle garanzie

procedimentali (audizione della Regione interessata; assegnazione di

un congruo termine per l'adempimento e deliberazione del Consiglio

dei Ministri).

Si precisa che il termine "regioni" usato dal legislatore deve

essere inteso come riferentesi oltre che alle Regioni a statuto

ordinario anche a quelle a statuto speciale e alle province autonome,

in relazione a quanto previsto dall'art. 9 della stessa legge.

Dall'art. 6 si evince poi, che esso e gli altri sono stati emanati

in attuazione della direttiva CEE n. 85/337 del 27 giugno 1985 in

attesa della formulazione di un organico disegno di legge.

Trattasi, quindi, di norme essenzialmente temporanee e

transitorie. Invero, con la legge 3 marzo 1987 n. 57, sono state

emanate ulteriori disposizioni transitorie ed urgenti per il

funzionamento del Ministero dell'ambiente.

Inoltre, la direttiva, della quale si vuole l'attuazione, è molto

specifica e dettagliata, in gran parte precettiva, come si evince dal

suo stesso tenore letterale.

È posto anche agli Stati membri il termine di tre anni per la

emanazione delle misure necessarie per conformarsi ad essa. Ed è

prevista la comunicazione alla Commissione delle disposizioni di

diritto interno adottate.

Lo Stato, quindi, ha una specifica responsabilità per

l'adempimento di quanto prescritto, responsabilità che si può fare

valere dinanzi agli organi giurisdizionali della Comunità.

Proprio per questa responsabilità vi è un particolare interesse

dello Stato all'emanazione e all'attuazione delle norme di diritto

interno onde la operatività di uno dei limiti all'autonomia delle

Regioni e delle Province.

La disciplina statale riguarda i progetti pubblici e privati che

possono avere un impatto ambientale importante e che risultano

specificati nella stessa direttiva. In essa si dice che trattasi

della realizzazione di costruzione o di altri impianti di opere, di

interventi sull'ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli

destinati allo sfruttamento delle risorse naturali.

Negli allegati alla direttiva sono specificamente indicate le

opere le quali risultano essere di grande rilievo e dimensioni,

interessanti il più delle volte ambiti pluriregionali e per lo più

materie di specifica competenza statale.

I progetti, comunque, restano soggetti alle autorizzazioni delle

autorità competenti e quindi anche a quelle regionali e provinciali.

Inoltre, anche le Province autonome sono destinatarie della

comunicazione dei progetti e, quindi, possono formulare le proprie

osservazioni delle quali ovviamente il Ministro dovrà tenere conto.

Infine, la pronuncia sulla compatibilità ambientale è fatta

d'intesa con esse.

Le stesse Province possono formulare istanze, osservazioni, dare

pareri sull'opera soggetta a valutazione di impatto ambientale e sono

a loro volta destinatarie di quelli formulati dai cittadini.

Ora a parte la novità dell'istituto (valutazione di impatto

ambientale), la sussistenza di specifici e precisi obblighi

comunitari che la Direttiva prevede anche in maniera espressa e

particolare, con la relativa responsabilità che fa carico

precipuamente sullo Stato, la natura degli interessi da curare e

salvaguardare, il loro livello, afferente all'ambito nazionale, le

sostanziali finalità che sono quelle della protezione di valori

costituzionali primari (artt. 9 e 32 Cost.), come già questa Corte

ha più volte affermato (sentt. nn. 151/1986; 153/1986), giustificano

ampiamente lo spessore dei poteri attribuiti allo Stato che sono

anche in funzione di indirizzo e coordinamento, come si rileva anche

specificamente dalla previsione di intese tra lo Stato e i soggetti

di autonomia, anche speciale, per l'intreccio degli interessi

nazionali, regionali e provinciali.

4.3 - Ugualmente si ritiene per quanto riguarda la dichiarazione

di aree ad elevato rischio di crisi ambientale e per i piani di

disinquinamento, affidati all'organo statale, il Ministro per

l'ambiente, che però opera di intesa con gli enti di autonomia anche

speciale.

È giustificato l'intervento dello Stato e risultano

sufficientemente garantiti e rispettati la sfera e l'ambito delle

autonomie.

4.4. - Anche il previsto potere di sostituzione del Ministro alle

Regioni trova giustificazione nella natura degli interessi e dei

valori da tutelare nonché nella necessità di adempiere agli

obblighi comunitari, nella ricorrenza dell'inerzia dell'ente autonomo

e nella inadempienza agli obblighi che ad esso incombono.

Mentre le condizioni, le forme e le modalità che sono previste

per il procedimento di esercizio del detto potere (audizione

dell'ente interessato; assegnazione di un termine per provvedere dopo

la valutazione delle cause dell'inerzia; la deliberazione del

Consiglio dei Ministri) garantiscono in modo sufficiente la sfera di

autonomia di cui sono titolari gli enti interessati.

La sussistenza della legislazione provinciale di settore può

limitare o addirittura annullare gli interventi legislativi statali o

rendere tuttalpiù necessari ulteriori coordinamenti ed

armonizzazioni, come dovrà essere verificato in relazione allo scopo

e alle caratteristiche di fondo della nuova legislazione mentre, in

via generale, può affermarsi che la stessa direttiva prevede la

salvezza della legislazione di settore esistente ed in vigore (cfr.

art. 1, n. 5,).

4.5. - Va riconosciuto lo sforzo in atto di dare un riconoscimento

specifico alla salvaguardia dell'ambiente come diritto fondamentale

della persona ed interesse fondamentale della collettività e di

creare istituti giuridici per la sua protezione. Si tende, cioè, ad

una concezione unitaria del bene ambientale comprensiva di tutte le

risorse naturali e culturali.

Esso comprende la conservazione, la razionale gestione ed il

miglioramento delle condizioni naturali (aria, acque, suolo e

territorio in tutte le sue componenti), la esistenza e la

preservazione dei patrimoni genetici terrestri e marini, di tutte le

specie animali e vegetali che in esso vivono allo stato naturale ed

in definitiva la persona umana in tutte le sue estrinsecazioni.

Ne deriva la repressione del danno ambientale cioè del

pregiudizio arrecato, da qualsiasi attività volontaria o colposa,

alla persona, agli animali, alle piante e alle risorse naturali

(acqua, aria, suolo, mare), che costituisce offesa al diritto che

vanta ogni cittadino individualmente e collettivamente.

Trattasi di valori che in sostanza la Costituzione prevede e

garantisce (artt. 9 e 32 Cost.), alla stregua dei quali, le norme di

previsione abbisognano di una sempre più moderna interpretazione.

E la direttiva comunitaria impegna lo Stato in maniera rilevante

ad una considerazione coordinata dell'ambiente, alla esecuzione

tempestiva e corretta degli impegni assunti e all'apprestamento delle

misure opportune, necessarie ed indispensabili.

5. - La Provincia di Bolzano ha censurato, infine, gli artt. 12,

comma primo, lett. c), 13 e 18 della stessa legge

n. 349 del 1986, nella parte in cui attribuisce solo alle

associazioni di protezione ambientale di carattere nazionale e/o a

quelle presenti in almeno cinque regioni, individuate con decreto del

Ministro per l'ambiente, i poteri di presentare terne di candidati

per la nomina a membri del Consiglio Nazionale per l'ambiente, di

denunciare fatti produttivi di danno ambientale, di intervenire nei

giudizi per il relativo risarcimento, di promuovere i giudizi per

l'annullamento degli atti illegittimi.

Le dette norme violerebbero gli artt. 2, 3, comma terzo, 8, nn. 3

e 4, dello Statuto speciale e delle relative norme di attuazione

(dd.PP.RR. n. 691 del 1973 e n. 667 del 1976) nonché l'art. 10 Cost.

in relazione all'accordo di Parigi del 5 settembre 1946, che

demandano alla competenza esclusiva di essa ricorrente le materie

della tutela e della conservazione del patrimonio storico, artistico

e culturale, degli usi e dei costumi locali, delle istituzioni

culturali aventi carattere provinciali, e delle manifestazioni

artistiche, culturali ed educative locali. Ed, inoltre, garantiscono

la partecipazione alle varie istituzioni anche di cittadini

appartenenti a gruppi etnici e linguistici non italiani.

5.1 - Le censure non sono fondate.

Anzitutto si rileva che la ricorrente ha il proprio rappresentante

in seno al Consiglio Nazionale che anche altri membri designati dalle

varie associazione nazionali o infraregionali vanno a costituire.

Il detto Consiglio poi, è un organo che opera a livello

nazionale, ha natura prevalentemente consultiva; dà, infatti, pareri

oltre a proporre iniziative sulle materie disciplinate dalla legge in

esame. I pareri e le proposte riguardano interessi fondamentali della

collettività e della qualità della vita, la valorizzazione del

patrimonio naturale nazionale, la difesa delle risorse naturali

dall'inquinamento, i rilevamenti sull'ambiente e infine la

sensibilizzazione dell'opinione pubblica per i problemi

dell'ambiente.

Trattasi di competenze e di attività che in sostanza mirano anche

esse alla cura, alla tutela e alla salvaguardia di interessi unitari

di livello nazionale e di valori costituzionali quali l'ambiente e la

salute e che rientrano nella competenza dello Stato.

Non risultano, quindi, assolutamente lese le competenze, anche se

esclusive, della Provincia, che riguardano interessi locali, per

effetto della scelta di alcuni componenti del detto Consiglio

Nazionale solo tra gli appartenenti alle associazioni che operano a

livello nazionale o pluriregionale, tanto più che la Provincia ha

già il proprio rappresentante in seno ad esso.

Non producono violazione delle dette competenze né l'attribuzione

del potere di scelta dei componenti del Consiglio Nazionale al

Ministro per l'ambiente in quanto cura gli interessi unitari

nazionali né la devoluzione allo stesso Consiglio della facoltà di

denunciare fatti illeciti produttivi di danni ambientali al fine di

provocare i relativi giudizi per il loro risarcimento anche perché

detta facoltà è pure conferita ai cittadini singoli e alla

Provincia autonomamente.