Sentenza n. 21/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1,

secondo comma, della legge 14 aprile 1956, n. 307; 5 della legge 31

dicembre 1961, n. 1443; 15, terzo comma, della legge 28 luglio 1961, n.

830; e del D.P.R. 31 dicembre 1963, n. 2194, concernenti la misura dei

contributi dovuti per l'assicurazione obbligatoria contro le malattie,

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 6 dicembre 1967 dal tribunale di Milano nel

procedimento civile vertente tra Magia Adriano, Orcesi Umbertp e

l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro le malattie, iscritta

al n. 16 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 50 del 24 febbraio 1968;

2) ordinanza emessa il 29 novembre 1967 dal pretore di Milano nel

procedimento penale a carico di Rossi Walter, iscritta al n. 20 del

Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 84 del 30 marzo 1968;

3) ordinanza emessa il 10 febbraio 1967 dal tribunale di Cagliari

nel procedimento civile vertente tra l'Ente per la trasformazione

fondiaria e agraria in Sardegna e l'Ente nazionale di previdenza per i

dipendenti da enti di diritto pubblico, iscritta al n. 37 del Registro

ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 102 del 20 aprile 1968;

4) ordinanza emessa il 14 gennaio 1968 dal tribunale di Milano nel

procedimento civile vertente tra la ditta Termotecnica Russo e

l'I.N.A.M., iscritta al n. 75 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 139 del 1 giugno 1968;

5) ordinanza emessa il 5 marzo 1968 dal tribunale di Como nel

procedimento civile vertente tra la società S.A.L.V.I. e l'I.N.A.M.,

iscritta al n. 84 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 170 del 6 luglio 1968;

6) ordinanza emessa il 10 gennaio 1968 dal tribunale di Milano nel

procedimento civile vertente tra la Società generale esercizi

automobilistici e l'I.N.A.M., iscritta al n. 127 del Registro

ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 222 del 31 agosto 1968;

7) ordinanza emessa il 22 maggio 1968 dalla Corte d'appello di

Caltanissetta nel procedimento civile vertente tra la società Etna

trasporti e l'I.N.A.M., iscritta al n. 133 del Registro ordinanze 1968

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 222 del 31

agosto 1968;

8) ordinanza emessa il 10 aprile 1968 dal tribunale di Imperia nel

procedimento civile vertente tra la Compagnia impianti elettrici e

l'I.N.A.M., iscritta al n. 140 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 222 del 31 agosto 1968;

9) ordinanza emessa il 27 febbraio 1968 dal tribunale di Livorno

nel procedimento civile vertente tra la Compagnia impianti elettrici e

l'I.N.A.M., iscritta al n. 146 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 235 del 14 settembre 1968;

10) ordinanze emesse il 29 maggio 1968 dal tribunale di Varese nei

procedimenti civili vertenti tra la Società Cromos e l'I.N.A.M.,

iscritte ai nn. 147 e 148 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiate della Repubblica n. 235 del 14 settembre 1968;

11) ordinanza emessa il 31 maggio 1968 dal pretore di Piacenza nel

procedimento penale a carico di Vita Finzi Zalmann Emilio Dattolo,

iscritta al n. 164 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 248 del 28 settembre 1968;

12) ordinanza emessa il 14 maggio 1968 dal tribunale di Genova nel

procedimento civile vertente tra la Società Tirrenia gas e l'I.N.A.M.,

iscritta al n. 172 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 248 del 28 settembre 1968;

13) ordinanza emessa il 16 aprile 1968 dal tribunale di Genova nel

procedimento civile vertente tra la Compagnia impianti elettrici e

l'I.N.A.M., iscritta al n. 183 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 248 del 28 settembre 1968;

14) ordinanza emessa il 29 maggio 1968 dal tribunale di Varese nel

procedimento civile vertente tra la Compagnia impianti elettrici e

l'I.N.A.M., iscritta al n. 196 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 261 del 12 ottobre 1968.

Visti gli atti di costituzione di Rossi Walter, della società Etna

trasporti, dell'Ente per la trasformazione fondiaria e agraria in

Sardegna, dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro le

malattie e dell'Ente di previdenza per i dipendenti degli enti di

diritto pubblico, e gli atti di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 18 dicembre 1968 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

uditi gli avvocati Giorgio Balladore Pallieri, Victor Uckmar e

Lodovico Gallarati Scotti, per il Rossi, l'avv. Pietro Gismondi, per

la società Etna trasporti, gli avvocati Arturo Carlo Jemolo e Antonio

Sorrentino, per l'I.N.A.M., l'avv. Antonio Carbone, per l'E.N.P.D.E.P.,

ed il sostituto avvocato generale dello Stato Umberto Coronas, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Quindici ordinanze, di cui due emesse in procedimenti penali e

tredici in giudizi di opposizione a decreti ingiuntivi, hanno proposto

all'esame di questa Corte questioni di legittimità costituzionale di

norme inerenti ai contributi per l'assicurazione obbligatoria delle

malattie e all'addizionale per l'assistenza di malattia ai pensionati.

Si tratta delle seguenti ordinanze, elencate secondo l'ordine

dell'iscrizione di esse nello speciale registro della cancelleria e

riferentisi alle cause per ognuna di esse indicate:

a) tribunale di Milano 6 dicembre 1967: Adriano Mangia e Umberto

Orcesi contro Istituto nazionale per l'assicurazione contro le

malattie;

b) pretore di Milano 29 novembre 1967: procedimento penale contro

Walter Rossi;

c) tribunale di Cagliari 10 febbraio 1967, pervenuta alla Corte

addì 11 marzo 1968: Ente per la trasformazione fondiaria e agraria

della Sardegna contro Ente di previdenza per i dipendenti da enti di

diritto pubblico;

d) tribunale di Milano 14 gennaio 1968: Termotecnica Russo contro

Istituto nazionale per l'assicurazione contro le malattie;

e) tribunale di Como 5 marzo 1968: inerente S.A.L.V.I. contro

l'Istituto predetto;

f) tribunale di Milano 10 gennaio 1968: Società generale esercizi

automobilistici contro l'Istituto citato e la Cassa di soccorso per i

dipendenti della società stessa;

g) Corte di appello di Caltanissetta 22 maggio 1968: Etna

trasporti contro l'Istituto suddetto;

h) tribunale di Imperia 10 aprile 1968: Compagnia impianti

elettrici contro l'Istituto su indicato;

i) tribunale di Livorno 10 aprile 1968: le stesse parti indicate

per l'ordinanza che precede;

1) tribunale di Varese 23 maggio 1968: Società Cromos contro

l'Istituto su ricordato;

m) tribunale di Varese 29 maggio 1968: le parti di cui alla causa

citata alla lettera precedente;

n) pretore di Piacenza 31 maggio 1968: procedimento penale a carico

di Vita Finzi Zalmann Emilio Dattolo;

o) tribunale di Genova 14 maggio 1968: Tirrenia gas contro

l'Istituto su citato;

p) tribunale di Genova 16 aprile 1968: le medesime parti di cui

all'ordinanza che precede;

q) tribunale di Varese 29 maggio 1968: Compagnia impianti elettrici

contro l'Istituto sopra indicato.

2. - Per quanto concerne l'assicurazione contro la malattia dei

lavoratori in attività di servizio, le ordinanze del tribunale di

Genova del 14 maggio e 16 aprile 1968 denunciano l'art. 1, secondo

comma, della legge 14 aprile 1956, n. 307, il quale stabilisce che la

determinazione o la modificazione della misura dei contributi deve

essere compiuta in relazione alle esigenze delle rispettive gestioni:

esso lederebbe la regola dell'art. 76 della Costituzione, perché il

riferimento a tali esigenze non è un criterio sufficiente a delimitare

l'oggetto della delegazione conferita al Governo.

Siffatto assunto si trova ribadito nelle ordinanze del tribunale di

Milano 6 dicembre 1967, del pretore di Milano 29 novembre 1967, dello

stesso tribunale di Milano 14 e 10 gennaio 1968, della Corte di appello

di Caltanissetta 22 maggio 1968, del tribunale di Imperia 10 aprile

1968, del tribunale di Livorno 10 aprile 1968, nelle tre del tribunale

di Varese 29 maggio 1968 e in quella del pretore di Piacenza 31 maggio

1968. Le quali rilevano che l'art. 1, secondo comma, della citata legge

14 aprile 1956, n. 307, non solo non racchiude principi e criteri

direttivi idonei a delimitare il compito dell'autorità delegata, ma

non soddisfa nemmeno al precetto dell'art. 23 della Costituzione,

perché non indica criteri idonei ad evitare che la determinazione

della prestazione sia lasciata all'arbitrio dell'ente impositore. Le

ordinanze dei pretori di Milano e di Piacenza osservano anzi che le

esigenze della gestione assicurativa, limite dato all'autorità

delegante e alla sua discrezionalità, sono, a loro volta, determinate

dalla politica di gestione degli enti assicurativi, non controllata né

controllabile a priori; e si tratta in ogni caso di esigenze future,

quindi meramente discrezionali.

3. - Con riguardo all'assistenza malattia per i pensionati,

nell'ordinanza del tribunale di Como 5 marzo 1968, si sostiene che il

conseguimento degli obiettivi indicati nel primo comma dell'art. 32 e

nell'art. 38 della Costituzione, nella cui orbita sembra ricadere

l'assistenza ai pensionati, è compito particolare dello Stato, e il

relativo onere finanziario, costituendo vera e propria spesa pubblica,

deve essere posto a carico della totalità dei cittadini in base alla

loro capacità contributiva, non quindi gravare sui datori di lavoro e

sui lavoratori in servizio mediante addizionali ai contributi ordinari.

In conseguenza il tribunale predetto sostiene l'illegittimità

costituzionale, ex artt. 32 e 38 della Costituzione:

a) dell'art. 5 della legge 31 dicembre 1961, n. 1443, che appunto

dispone nel modo lamentato per l'addizionale ai contributi ordinari che

esso istituisce al fine di finanziare l'assistenza malattia a favore

dei pensionati;

b) dell'art. 15, terzo comma, della legge 28 luglio 1961, n. 830,

che determina la misura del contributo complessivo dovuto al fondo per

la previdenza del personale addetto ai pubblici servizi di trasporto in

concessione, obbligando, per il 16,80 per cento, i datori di lavoro e,

per il 5,80 per cento, gli agenti;

c) dell'art. 1 del D.P.R. 31 dicembre 1963, n. 2194, che fissa la

misura dell'addizionale ai sensi della predetta legge 31 dicembre 1961,

n. 1443.

A sua volta, l'ordinanza del tribunale di Cagliari del 10 febbraio

1967 sostiene la natura legislativa del citato D.P.R. 31 dicembre 1963,

n. 2194 (in conformità, del resto, all'ordinanza del tribunale di

Milano 6 dicembre 1967 e a quella della Corte di appello di

Caltanissetta 22 maggio 1968); e, sulla base di questa qualifica, ne

assume l'illegittimità in base all'art. 89 della Costituzione, perché

manca la firma del Presidente del Consiglio dei Ministri. Il decreto

non potrebbe avere forza cogente se non avesse forza legislativa, data

la riserva di legge contenuta nell'art. 23 della Costituzione;

peraltro, si legittima unicamente ex art. 5 della legge 31 dicembre

1961, n. 1443, su ricordata, che indica il termine entro cui il potere

normativo avrebbe potuto essere esercitato dal Governo e stabilisce

criteri direttivi, sia pure non sufficientemente precisi.

Invece le ordinanze del tribunale di Genova del 14 maggio e 16

aprile 1968 prospettano la illegittimità costituzionale dell'art 5,

quarto comma, della legge suindicata del 31 dicembre 1961, n. 1443, in

quanto, nel dettare le modalità e le forme da seguire per la

determinazione dell'addizionale, prescrive soltanto il limite del

fabbisogno dell'assistenza malattia ai pensionati relativo a ciascuna

gestione: il tribunale applica anche a tale norma le osservazioni che

esso stesso ha proposto per l'art. 1, secondo comma, legge 14 aprile

1956, n. 307, concernente l'assicurazione generale, e i cui termini

sono stati già riferiti.

Le citate ordinanze del tribunale di Milano 6 dicembre 1967, del

pretore di Milano 29 novembre 1967, dello stesso tribunale di Milano 14

e 10 gennaio 1968, della Corte di appello di Caltanissetta 22 maggio

1968, del tribunale di Imperia 10 aprile 1968, del tribunale di Livorno

10 aprile 1968, le tre ordinanze del tribunale di Varese 29 maggio 1968

e quella del pretore di Piacenza 31 maggio 1968 prospettano

l'illegittimità del terzo comma di detto art. 5 della legge del 1961,

anziché del quarto. Questo terzo comma dispone che la misura

dell'addizionale deve essere determinata con le medesime forme e le

medesime modalità prescritte per la determinazione dei contributi

principali; e nemmeno esso dà precisi principi e criteri direttivi

secondo l'art. 76 della Costituzione o circoscrive la discrezionalità

dell'ente impositore secondo l'interpretazione da dare all'art. 23

della Costituzione stessa.

4. - Le ordinanze del pretore di Milano e di quello di Piacenza,

essendo state pronunziate all'udienza, sono state notificate soltanto

al Presidente del Consiglio dei Ministri; la notifica è avvenuta

rispettivamente il 10 gennaio e il 19 giugno 1968. Sono state

comunicate ai Presidente delle Camere del Parlamento rispettivamente il

4 gennaio e il 2 luglio 1968; sono state pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica del 30 marzo e del 28 settembre 1968, nn. 84

e 248.

Le altre ordinanze sono state notificate alle parti nelle date

seguenti: il 3 e 4 gennaio 1968 (tribunale di Milano 6 dicembre 1967),

il 5 giugno 1967 (tribunale di Cagliari 10 febbraio 1967), il 15 e 18

marzo 1968 (tribunale di Milano 14 gennaio 1968), il 25 marzo 1968

(tribunale di Como 5 marzo 1968), il 2 maggio 1968 (tribunale di Milano

10 gennaio 1968), il 17 giugno 1968 (Corte d'appello di Caltanissetta

22 maggio 1968), il 26 giugno e 2 luglio 1968 (tribunale di Imperia 10

aprile 1968), il 26 marzo 1968 (tribunale di Livorno 10 aprile 1968),

il 27 giugno 1968 (tribunale di Varese 29 maggio 1968, prima

ordinanza), il 14 giugno 1968 (tribunale di Varese 29 maggio 1968,

seconda ordinanza), il 13 luglio 1968 (tribunale di Genova 14 maggio

1968), il 15 e 16 maggio 1968 (tribunale di Genova 16 aprile 1968), il

6 e 7 agosto 1968 (tribunale di Varese, terza ordinanza).

Le tredici ordinanze predette sono state notificate al Presidente

del Consiglio dei Ministri nei giorni appresso indicati, elencati

secondo l'ordine di cui sopra: 10 gennaio 1968, 12 giugno 1967, 15

marzo 1968, 26 marzo 1968, 8 marzo 1968, 20 giugno 1968, 11 maggio

1968, 10 luglio 1968, 20 giugno 1968 (per le due prime ordinanze del

tribunale di Varese), 20 luglio 1968 e 24 luglio 1968, 12 agosto 1968.

Le comunicazioni ai Presidente delle due Camere sono state effettuate

nelle seguenti date, elencate nel suddetto ordine: 5 gennaio 1968, 8

giugno 1967, 14 marzo 1968, 26 marzo 1968, 3 maggio 1968, 14 giugno

1968, 5 giugno 1968, 10 luglio 1968, 24 giugno 1968 (per le due prime

ordinanze del tribunale di Varese), 16 luglio 1968, 24 maggio 1968, 6 e

7 agosto 1968.

Tutte le quindici ordinanze, poi, sempre nell'ordine sopra citato,

sono state pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica addì

24 febbraio 1968, n. 50, 20 aprile 1968, n. 102, 1 giugno 1968, n. 139,

6 luglio 1968, n. 170, 31 agosto 1968, n. 222 (per le tre ordinanze:

tribunale di Milano 10 gennaio 1968, Corte d'appello di Caltanissetta

22 maggio 1968 e tribunale di Imperia 10 aprile 1968), 14 settembre

1968, n. 235 (per l'ordinanza del tribunale di Livorno 27 febbraio 1968

e per le prime due del tribunale di Varese del 29 maggio 1968), 28

settembre 1968, n. 248 (per ambedue le ordinanze del tribunale di

Genova 14 maggio e 16 aprile 1968), 12 ottobre 1968, n. 261 (per la

terza ordinanza del tribunale di Varese 29 maggio 1968).

Innanzi a questa Corte si sono costituiti, da una parte, l'Istituto

nazionale per l'assicurazione contro le malattie e l'Ente nazionale di

previdenza per i dipendenti da enti di diritto pubblico, quest'ultimo

con riferimento alla causa promossa con ordinanza del tribunale di

Cagliari 10 febbraio 1967, in cui non è parte l'Istituto predetto e,

dall'altra, Walter Rossi (pretore di Milano 29 novembre 1967), l'Ente

per la trasformazione fondiaria ed agraria della Sardegna (tribunale di

Cagliari 10 febbraio 1967), l'Etna trasporti (Corte d'appello di

Caltanissetta 22 maggio 1968).

Il Presidente del Consiglio dei Ministri è intervenuto nella causa

promossa con l'ordinanza del tribunale di Milano 10 dicembre 1967 e in

quella di cui all'ordinanza del tribunale di Como 5 marzo 1968.

5. - Walter Rossi ha depositato deduzioni e memoria.

Dissentendo dall'ordinanza del pretore di Milano del 29 novembre

1967, egli opina che deve essere abbandonata la questione di

illegittimità ex art. 76 della Costituzione, perché i decreti 26

agosto 1959, n. 870, e 31 dicembre 1963, n. 2194, che attuarono l'art.

1 della legge 14 aprile 1956, n. 307, e l'art. 5 della legge 31

dicembre 1961, n. 1443, si presentano palesemente come atti

amministrativi e non come decreti legislativi. Le due leggi suddette

dispongono infatti che i contributi e l'addizionale debbano essere

determinati con decreto del Presidente della Repubblica, di concerto

con i ministri interessati, mentre la delegazione legislativa può

essere data solo al Governo, ad esclusione di ogni altro organo, Capo

dello Stato compreso. La legge 14 aprile 1956, n. 307, rinviava alle

forme e alle modalità previste nelle deleghe precedenti; queste

risultavano dal D.L.L. 19 aprile 1946, n. 231, ma la norma poteva

avere carattere transitorio in attesa della nuova Costituzione, e, del

resto, è principio certissimo che un decreto legislativo può essere

modificato solo da legge ordinaria o da altri decreti oggetto di nuova

delegazione, e che esula dalle possibilità del decreto legislativo di

autorizzare l'emanazione di altri decreti legislativi. La stessa

amministrazione non ritenne che le leggi 14 aprile 1956, n. 307, e 31

dicembre 1961, n. 1443, contenessero una delegazione, perché i

decreti emanati in base alle medesime non si richiamano all'art. 76

della Costituzione, ma all'art. 87; uno di questi decreti non porta

nemmeno la dichiarazione consueta che è nei decreti legislativi,

riguardante la deliberazione del Consiglio dei Ministri.

Le leggi impugnate non osservano l'art. 23 della Costituzione che

esclude ogni potere discrezionale dell'amministrazione; nella specie è

evidente che non si versa in una ipotesi di discrezionalità tecnica,

perché la legge parla solo di una generica relazione tra entità del

contributo ed imprecisate esigenze della gestione e non ricorre quella

dovizia di elementi che la Corte ha richiesto per ritenere tecnico il

giudizio (sentenze 8 luglio 1967, n. 122, e 11 luglio 1961, n. 48).

Sono imprecisate le esigenze della gestione perché ogni gestione

può essere enormemente diversa a seconda delle disponibilità di

bilancio; ed è la stessa autorità amministrativa che decide che cosa

sia o non sia necessario fare, mentre il fabbisogno della gestione che

delimeterebbe la discrezionalità amministrativa è, a sua volta,

determinato da atti dell'amministrazione del tutto discrezionali; la

Corte dei conti ha denunciato vari atti di liberalità compiuti

dall'I.N.A.M. e un recente decreto del Ministro per il lavoro ha

autorizzato l'acquisto di opere d'arte per adornare alcune sedi

dell'I.N.A.I.L., per un totale di lire 65.500.000.

La giurisprudenza della Corte ha ritenuto sufficiente la

delimitazione della discrezionalità mediante riferimento ai fini

istituzionali dell'ente impositore in casi di imposizione estremamente

modeste, quando, come per alcuni contributi consortili, l'imposizione

doveva essere deliberata dagli stessi contribuenti, o quando

concorrevano altri criteri; essa non ha mai generalizzato la regola che

basti richiamarsi alla spesa necessaria, e ha sempre tenuto presente le

peculiarità del caso particolare, ricercando volta per volta se le

limitazioni contenute nella legge garantissero abbastanza i singoli; e

nessuna delle fattispecie decise corrisponde a quella in esame.

Nella specie poi l'insufficienza della limitazione legislativa dei

criteri dell'imposizione è confermata dal fatto che non v'è il più

lontano rapporto fra ciò che l'Istituto elargisce sotto forma di

assistenza e ciò che introita sotto forma di contributo; e

dall'ulteriore fatto che, per quanto l'estensione dell'assistenza ai

pensionati abbia coinvolto un numero di persone minore di quello dei

lavoratori in servizio e comportato spese generali di minore entità,

il contributo è stato elevato della metà: non v'è nemmeno un limite

massimo alla discrezione.

È priva di rilevanza la considerazione che il D.P.R. 31 dicembre

1963, n. 2194, sia stato emanato sentito il consiglio di

amministrazione degli enti gestori: si invoca la sentenza della Corte

14 febbraio 1962, n. 5, a proposito dell'Ente risi, non contrastata

dalla successiva sentenza 3 maggio 1963, n. 55, che riguarda i consorzi

di bonifica, organizzati su basi assembleari e con organi elettivi; e

non conta nemmeno che la misura della prestazione è fissata da

ministri, come la Corte ha deciso nella sentenza 16 dicembre 1960, n.

70, a proposito dello sconto sul prezzo dei medicinali.

Manca, infine, quel requisito su cui la Corte in tutte le sue

sentenze ha insistito: l'esistenza di controlli che abbiano carattere

ed efficacia di vera garanzia, e che, per la sentenza 30 gennaio 1962,

n. 2, non possono consistere in pareri, seppure obbligatori, non

vincolanti per l'amministrazione.

A questo punto il Rossi sostiene che l'art. 5 della legge 31

dicembre 1961, n. 1443, deve essere inteso nel senso che deve aversi

riguardo, nella determinazione dell'addizionale, non al globale

fabbisogno dell'assistenza ai pensionati, come è stato fatto nel

D.P.R. 31 dicembre 1963, n. 2194, ma ai fabbisogni dell'assistenza

inerente a ciascun settore di attività dal quale i pensionati

provengono: distingue inoltre tra gestioni erogatrici dei contributi e

gestioni erogatrici dell'assistenza, per concludere e proporre il

problema di una differenza di contribuzione in rapporto al diverso

livello economico dei gruppi interessati e per rifarsi alla necessità

di distribuire l'onere finanziario secondo il criterio della

corrispondenza alla capacità contributiva.

6. - L'Ente per la trasformazione fondiaria e agraria della

Sardegna ripete gli argomenti adottati dal tribunale di Cagliari nella

sua ordinanza 10 febbraio 1967; ed insiste nel richiedere che siano

dichiarati illegittimi, in riferimento all'art. 89 della Costituzione,

gli artt. 1, 2 e 3 del D.P.R. 31 dicembre 1963, n. 2194, che attuò la

delegazione contenuta nell'art. 5 della legge 31 dicembre 1961, n.

1443, relativa ai pensionati, e che è privo della controfirma del

Presidente del Consiglio dei Ministri.

L'Ente non ha depositato memorie.

7. - L'Etna trasporti, nelle deduzioni e nella memoria, rileva in

via preliminare l'inammissibilità della questione proposta

dall'ordinanza della Corte di appello di Caltanissetta 22 maggio 1968,

perché l'art. 5 della legge 31 dicembre 1961, n. 1443, non può essere

considerato norma delegante e l'art. 1 del D.P.R. 31 dicembre 1963, n.

2194, emesso in base alla prima legge, non può, per conseguenza,

essere ritenuto norma delegata: fa proprio l'assunto esposto dal Rossi

per cui il potere di determinazione dei contributi per l'assistenza ai

pensionati è stato espressamente attribuito a singole autorità e non

al Governo, come invece espressamente prescrive l'art. 76 della

Costituzione. E pertanto ribadisce che i requisiti di legittimità

della norma denunciata debbono ricercarsi nell'art. 23 della

Costituzione.

Ora, è ben delimitata la potestà conferita ai ministri quando si

è disposto che essi debbono far capo al fabbisogno dell'assistenza; e

non si pongono generiche relazioni perché l'entità del fabbisogno va

vista nel quadro della struttura normativa della particolare forma di

assicurazione; al tempo dell'emanazione della legge investita dal

giudice a quo esistevano già definiti una serie di almeno 5 costi

annuali per ciascun settore di assistito, in grado di fornire una

precisa indicazione sull'andamento del fabbisogno finanziario. Non può

dubitarsi allora che fu attribuita all'autorità amministrativa una

discrezionalità tecnica con riferimento a costi già noti, e in base

altresì alla entità globale delle retribuzioni soggette a

contribuzioni; all'amministrazione era demandata solo un'operazione

matematica risolventesi nel tradurre il costo globale in percentuale di

addizionale. Se le addizionali contributive si sono rivelate

eccessive, è perché l'autorità amministrativa non ha tenuto conto

dei criteri a lei dettati, il che dà luogo ad una illegittimità che

deve essere dichiarata dal giudice ordinario; solo se si potesse

scorgere nella norma in esame una attribuzione delegativa, la

dichiarazione di illegittimità del provvedimento di attuazione

potrebbe essere pronunziata per eccesso di delega.

In subordine l'Etna trasporti deduce che esso, per la legge 22

settembre 1960, n. 1054, assicura i propri lavoratori in servizio, non

già presso l'Istituto nazionale per le assicurazioni contro le

malattie, ma presso la propria Cassa di soccorso istituita ai sensi

dell'all. B al R.D. 8 gennaio 1941, n. 148; cosicché può essere

tenuta a corrispondere l'addizionale contributiva unicamente alla Cassa

stessa.

In via più subordinata la società eccepisce l'incostituzionalità

del quarto comma dell'art. 5 della legge 31 dicembre 1961, n. 1443,

nella parte che impone di corrispondere all'Istituto nazionale per le

assicurazioni contro le malattie una unica addizionale contributiva; in

via di estremo subordine deduce l'illegittimità costituzionale del

rapporto norma delegante-norma delegata, per mancanza di principi e di

criteri direttivi per l'esercizio del potere delegato, che ha prodotto

la fissazione di aliquote non corrispondenti alle prestazioni

effettivamente rese, o per lo meno non obiettivamente giustificate con

opportuna motivazione, nonché per la ragione esposta dal Rossi che la

norma delegata, il D.P.R. 31 dicembre 1963, n. 2194, non ha stabilito

una addizionale per ciascuna gestione, come prescriveva il quarto comma

dell'art. 5 della legge di delegazione in relazione al primo comma del

medesimo articolo, e così ha dato causa alla pretesa dell'istituto di

richiedere l'addizionale anche ad imprese che, per legge, non

assicurano presso di esso i propri dipendenti.

8. - L'Istituto nazionale per l'assicurazione contro le malattie ha

depositato deduzioni nelle cause promosse dalle ordinanze del tribunale

di Milano del 6 dicembre 1967 e 14 gennaio 1968, del pretore di Milano

29 novembre 1967, del tribunale di Imperia del 10 aprile 1968, del

tribunale di Livorno 27 febbraio 1968, del tribunale di Varese 29

maggio 1968 (tre ordinanze), del pretore di Piacenza 31 maggio 1968,

del tribunale di Genova 14 maggio e 16 aprile 1968. Ha poi presentato

memorie nelle cause promosse dalle ordinanze del tribunale di Milano 6

dicembre 1967 e 10 gennaio 1968, del tribunale di Como 5 marzo 1968,

del tribunale Imperia 10 aprile 1968, del tribunale di Livorno 10

aprile 1968, della Corte di appello di Caltanissetta 22 maggio 1968,

del tribunale di Varese 29 maggio 1968.

a) A proposito dell'art. 1 della legge 14 aprile 1956, n. 307,

concernente i contributi principali, l'Istituto ha anzitutto rilevato

che l'articolo predetto, ai fini della delegazione, richiama le forme e

le modalità previste nei precedenti provvedimenti legislativi

concernenti l'assicurazione stessa, che si identificano nei decreti

legge 19 aprile 1946, n. 213, e 31 ottobre 1947, n. 1304, cosicché la

questione di legittimità costituzionale del secondo comma di

quell'articolo non avrebbe potuto essere sollevata senza proporre anche

l'altra relativa ai precedenti atti normativi tanto più che la

delegazione è stata attuata dal D.P.R. 26 agosto 1959, n. 870, con

richiamo alla predetta legge del 1956. Comunque la questione fu

proposta senza alcuna o senza congrua motivazione e, del resto, la

norma denunciata determina puntualmente i principi e i criteri

direttivi quando impone di tener conto delle esigenze delle gestioni.

La legge impugnata assolve poi pienamente al dettato dell'art. 76 della

Costituzione, perché la legge 11 gennaio 1943, n. 138, stabilisce

l'entità delle prestazioni dovute dall'Istituto e la gestione è

sottoposta, oltre che ad un organo di revisione di particolare

competenza, al controllo della Corte dei conti, e quindi, attraverso la

relazione di questa, del Parlamento: l'osservanza del limite sarebbe

stata pienamente controllabile ove fosse stato dedotto che il

legislatore delegato lo ha superato.

b) Quanto all'art. 5 della legge 31 dicembre 1961, n. 1443,

relativo all'addizionale, secondo l'Istituto risultano rispettati gli

artt. 23 e 76 della Costituzione, perché la norma denunciata fa

riferimento, non alle necessità del bilancio dell'Istituto o degli

altri enti erogatori, ma al fabbisogno dell'assistenza, che si

identifica nel costo della medesima, e cioè nella spesa effettiva che

l'ente impositore sostiene per l'espletamento del servizio computata in

base a calcoli meramente matematici.

Circa il D.P.R. 31 dicembre 1963, n. 2194, che determinò la misura

dell'addizionale, l'Istituto ne contesta il carattere legislativo e

quindi la sua sindacabilità nel confronto con norme della

Costituzione: a tal fine, dopo avere pure esso rilevato che il

provvedimento reca in epigrafe la menzione dell'art. 87 della

Costituzione, non dell'art. 76, osserva che la legge denunciata detta

norme di formazione del decreto di fissazione dell'addizionale del

tutto inconsuete per le delegazioni, perché chiama a partecipare

all'iter legislativo i consigli di amministrazione degli enti pubblici

interessati; aggiunge che l'art. 76 ha fatto suo il criterio

tradizionale di considerare leggi delegate solo quelle che affidano al

potere esecutivo l'emanazione, con libertà di apprezzamento e

discrezionalità, di norme giuridiche primarie, solo facendo venire

meno la possibilità di delegazioni piene: cosicché leggi delegate

possono essere unicamente quelle riguardanti materia in cui è

necessario stabilire principi giuridici, dettare una molteplicità di

norme che, proprio per la loro complessità, per l'impossibilità della

loro approvazione articolo per articolo, occorre affidare al potere

esecutivo; mentre restano fuori dal loro ambito quegli atti che non

pongono alcuna regola, alcun principio, ma fissano soltanto una cifra

od una data od un perimetro entro cui dovrà avere vigore una norma.

Il decreto determinativo dei contributi non è stato emesso sulla

base di una delegazione legislativa, non scorgendosi perché si

dovrebbe pensare che siasi innovato alla nostra tradizione

amministrativa, quale emerge soprattutto nella materia della finanza

locale, della legge che stabilisce i tipi delle imposte, i soggetti

imponibili e i criteri di applicazione, e lascia ai singoli enti di

fissare la misura concreta, con deliberazioni amministrative ispirate

alle circostanze e alle necessità: si deve ammettere che una legge

stabilisca una prestazione obbligatoria, fissi le sue finalità, che ne

costituiscono anche i limiti, e lasci ad un organo amministrativo di

determinare la misura concreta, che si adegua alle finalità della

prestazione. In tal caso il legislatore non possiede ancora i dati

tecnici necessari, preferisce rimettersi ad una approfondita

istruttoria di organi amministrativi, che nella specie implicava

accertamenti indaginosi e complessi, diversi a seconda delle gestioni

interessate; la semplice fissazione dei medesimi non poteva dar luogo

ad una norma, comando generale ed estratto. Non si può esigere una

nuova legge ad ogni variazione della misura contributiva; e nella

specie era indispensabile distaccare dalla legge la fissazione della

misura dell'aliquota, perché l'onere dell'assistenza malattia ai

pensionati è in continuo aumento, perché occorreva guardare ad un

periodo prossimo all'inizio di applicazione del nuovo sistema

dell'assunzione dell'onere da parte delle gestioni dell'assicurazione

contro le malattie dei lavoratori in attività di servizio. Occorreva

partire dai dati noti fino a tutto il 1962 e compiere le estrapolazioni

che si fossero riferite al ritmo di aumento della popolazione

assicurata, all'età del pensionamento, alla crescente frequenza di

ricorso alle prestazioni, ai costi medi unitari per prestazione; si

trattava di compiere un accertamento attuariale, e il risultato di

questa operazione doveva essere di tipo statistico ed aritmetico, non

di tipo normativo, e in concreto non fu tenuto conto delle spese

generali che continuarono a gravare e gravano nella gestione generale.

Se si togliesse la possibilità di determinare la misura contributiva

mediante atto amministrativo, il legislatore sarebbe costretto a

fissare un massimo, perché dovrebbe considerare l'ipotesi del periodo

sfavorevole, in cui occorra esigere la più alta misura del contributo;

e i contribuenti finirebbero con il non corrispondere il giusto

ammontare, per la tentazione che quel massimo suscita ad adeguarvi

l'aliquota concreta.

Le esigenze della gestione sono determinate esclusivamente in base

alle funzioni assistenziali che la legge assegna all'Istituto; il costo

di tale assistenza emerge da conteggi precisi fino al centesimo, e il

pericolo di arbitrio è, del resto, scongiurato dal fatto che la

determinazione dell'aliquota avviene ad opera, non dello stesso ente

impositore, ma di organi imparziali, e cioè i ministri per il lavoro e

per il tesoro; ai quali giungono le istanze dei datori di lavoro, che

sono i principali debitori dell'addizionale e che ben potrebbero far

sentire le loro ragioni se ritenessero l'addizionale eccedente i

bisogni dell'assistenza, ricordando ai ministri che i contributi, in

definitiva, deprimono i valori e non favoriscono la piena occupazione;

ogni organo che ha responsabilità di governo è, per ciò stesso,

sensibile alla necessità di non gravare i datori di lavoro oltre la

misura dello stretto. L'aliquota poi si determina sulla base

dell'avviso espresso dai consigli di amministrazione degli enti

interessati di cui fanno parte anche i rappresentanti delle categorie

sindacali: tale avviso naturalmente deve essere accompagnato dai dati

statistici da cui emerga la necessità di una data misura di

addizionale, e che i ministri vagliano.

Quando si sostiene l'eccessività dell'addizionale non si considera

che l'assistenza comprende non solo i pensionati per vecchiaia, ma

anche i pensionati per invalidità (che spesso sono in giovane età e

quindi gravano per molti anni sul bilancio dell'ente), e comprende pure

le famiglie dei pensionati, con una popolazione assistita di 5-6

milioni di persone; non si considera inoltre che i pensionati, per la

loro età o per le loro condizioni fisiche, sono soggetti ad una

maggiore morbilità, che essi sono assistiti quale che sia la durata

della loro infermità, che infine, secondo la interpretazione del

Consiglio di Stato, l'assistenza di malattia ai pensionati comprende

anche la tubercolosi. Chi ha seguito il corso delle leggi in materia,

trova, negli atti preparatori, rilievi statistici e tabelle da cui

appare come si tratti di un onere valutato con esattezza di cifre, e la

stessa determinazione della misura dell'addizionale dimostra che non si

procede con approssimazione e si richiede quanto occorrente e non più.

Il decreto che stabilisce un'addizionale eccedente, essendo un atto

amministrativo, sarebbe impugnabile al Consiglio di Stato, ed infatti

fu impugnato davanti al Consiglio di Stato, che ne ritenne pienamente

ammissibile il gravame.

In realtà l'assicurazione malattie è gestita col sistema

finanziario della ripartizione: cioè si tratta di reperire per ogni

anno, attraverso il gettito contributivo, l'onere delle prestazioni

erogabili nell'anno stesso. In questo sistema la misura del contributo

nasce dal rapporto in cui la spesa globale prevedibile si pone rispetto

alla massa salariale: il consiglio di amministrazione previde, in base

ai calcoli effettuati, che fosse in lire 34.793 il costo capitano medio

del settore pensionati per il triennio 1964-66, ma questi costi vennero

superati, sicché il gettito globale dell'addizionale del 3,80 per

cento è stato inferiore di quasi dieci miliardi alla spesa

effettivamente erogata, tenuto presente il sopravvenire di nuovi oneri

legislativi (leggi 23 giugno 1964, n. 433, e 19 febbraio 1965, n. 31),

la mancata emanazione dei provvedimenti necessari per la riscossione

dei contributi rispetto a categorie, per cui si danno particolari

sistemi di contribuzione (agricoltura, pescatori, apprendisti, ecc.),

la disoccupazione e la contrazione degli orari di lavoro del 1966. La

fiscalizzazione dell'aliquota dello 0,58 per cento e l'attribuzione

all'Istituto di lire 34.800 milioni per l'art. 2 della legge 6 agosto

1966, n. 627, hanno poi rappresentato in fatto la perdita per

l'Istituto di circa un miliardo rispetto alla somma che avrebbe

percepito con riscossione diretta.

Con riguardo all'assunto per cui il costo dell'assistenza dei

pensionati deve gravare sullo Stato, l'Istituto rileva che il

pensionato non è un indigente e la garanzia che si ravvisasse

nell'art. 32 della Costituzione a favore degli indigenti non entra in

funzione; comunque l'articolo predetto non stabilisce affatto che alla

gratuità dell'assistenza per l'indigente debba corrispondere una spesa

a carico dello Stato: il quarto comma dell'art. 38 prevede proprio che

ai compiti previsti nell'articolo provvedano "organi od istituti

predisposti od integrati dallo Stato", non organi od istituti mantenuti

dallo Stato. Questo ha la scelta fra la semplice predisposizione e la

integrazione, la quale implica unicamente la possibilità di un aiuto

statale; cosicché non si può escludere che quei compiti siano posti a

carico di particolari categorie, come ha deciso la Corte nelle sentenze

16 dicembre 1960, n. 70, e 9 giugno 1965, n. 44. Il pensionamento deve

considerarsi come un protrarsi della condizione di lavoratore, una

conseguenza di questa, e il pensionato perciò non ricade nella massa

indifferenziata dei cittadini né in quella dei poveri: in conseguenza

viene a mancare ogni fondamento anche al richiamo dell'art. 53 della

Costituzione.

Sfuggono all'attuale giudizio le questioni d'interpretazione della

legge 31 dicembre 1961, n. 1443, ai fini di stabilire quali siano gli

enti gestori dell'assistenza a cui favore deve essere versata

l'addizionale e se questa deve venire determinata in relazione agli

enti che curano l'assistenza malattie ai pensionati o invece rispetto

agli enti che curano l'assistenza dei lavoratori in attività di

servizio (sentenza 18 giugno 1963, n. 93).

9. - L'Ente nazionale di previdenza per i dipendenti da enti di

diritto pubblico, parte nella causa promossa nell'ordinanza del

tribunale di Cagliari 10 febbraio 1967, tanto nelle sue deduzioni,

quanto in una memoria, ha pure contestato il carattere legislativo al

citato D.P.R. 31 dicembre 1963, n. 2194, non solo perché la legge

prevedeva un provvedimento di determinazione dell'aliquota adottato su

proposta di un singolo ministro, ma anche perché la legge stessa non

dice che l'ammontare di quell'addizionale avrebbe dovuto essere fissato

con decreto legislativo o avente valore di legge, né in alcun modo fa

presumere che ciò intese disporre: ha stabilito il criterio di

commisurazione, per l'esigenza del rispetto della riserva di legge

contenuta nell'art. 23 della Costituzione e non per circoscrivere

l'oggetto di una delegazione; ha posto il 31 dicembre 1963 quale

termine per l'emanazione del decreto, non in ottemperanza dell'art. 76

della Costituzione, ma perché il primo comma dell'art. 5 della legge

31 dicembre 1961, n. 1443, faceva decorrere dal 1 gennaio 1964 l'onere

per l'assistenza ai pensionati da parte degli enti gestori

dell'assicurazione di malattia per i lavoratori in servizio, e doveva

assicurarsi il finanziamento della gestione a far capo da quella data.

Il decreto non doveva perciò recare la controfirma del Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Quanto all'osservanza della riserva di legge di cui all'art. 23

della Costituzione, l'Ente richiama la giurisprudenza di questa Corte,

per la quale è sufficiente che essa non lasci all'arbitrio dell'ente

impositore la determinazione della prestazione e stabilisca criteri che

nel loro complesso soddisfino le esigenze sopra delineate; limite

dell'imposizione potrebbe essere anche la spesa effettiva sostenuta

dall'ente impositore, ed è rispettata quella riserva ogni qualvolta si

impegna un apprezzamento tecnico. La prestazione non è determinata

dall'ente impositore, e trova il suo ragguaglio nel fabbisogno per

l'assistenza ai pensionati, la cui determinazione costringe ad

effettuare soltanto un calcolo strettamente aritmetico, moltiplicando

il numero dei pensionati assistiti per l'indice statistico del costo

unitario di tale assistenza. Il calcolo opera su dati oggettivi

facilmente accertabili da chiunque, quindi controllabili anche dal

giudice amministrativo, e passati al vaglio di più organi, cioè dei

consigli di amministrazione degli enti interessati e dei ministri per

il lavoro e per il tesoro. Contro l'arbitrio è in tal modo apprestata

una sufficiente garanzia, resa maggiormente operante dal fatto che per

la determinazione è prescritto un decreto del Capo dello Stato.

10. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha prodotto

deduzioni e memorie.

Per la causa concernente l'ordinanza del tribunale di Milano del 6

dicembre 1967 afferma che v'è delegazione di potere legislativo nel

secondo comma dell'art. 1 della legge 14 aprile 1956, n. 307, non nel

quarto comma dell'art. 5 della legge 31 dicembre 1963, n. 1443, che non

è stato emanato in base all'art. 76 della Costituzione, né sentito il

Consiglio dei Ministri. Nella prima legge si rispettano i principi

dell'art. 76 della Costituzione circa l'esigenza di delimitare

l'oggetto della delegazione, e in essa, come nella seconda, non si

ferisce la riserva di legge disposta dall'art. 23 della Costituzione:

entrambe le due leggi, ponendo il limite delle esigenze di gestione e

del fabbisogno dell'assistenza, rimandano a precisi criteri di

discrezionalità tecnica, concretantisi nell'utilizzazione di dati

precisi risultanti dal rapporto in cui le prestazioni erogate e le

spese sostenute vengono a trovarsi con il finanziamento attribuito.

A proposito della questione sollevata dall'ordinanza del tribunale

di Como del 5 marzo 1968, il Presidente del Consiglio dei Ministri

esclude che la legge sui pensionati e la legge 28 luglio 1961, n. 830,

sugli addetti ai pubblici trasporti in concessione, alle quali

l'ordinanza si è riferita, violino il principio generale della tutela

della salute di tutti i cittadini (art. 32 della Costituzione), ed anzi

le norme impugnate lo attuano. Sotto il profilo dell'art. 38 della

Costituzione, viene fatto richiamo alla sentenza di questa Corte 9

giugno 1965, n. 44, nella quale si affermò che l'obbligo statale

inerente all'assistenza e previdenza dei lavoratori, posto dall'art. 38

suddetto, può essere soddisfatto anche imponendo prestazioni a carico

di soggetti diversi dallo Stato, sulla base di una comunanza, specifica

o generica, di interessi o di collegamento, diretto o indiretto, tra la

causa della imposizione e le finalità da conseguire: questo rapporto

esiste per gli imprenditori e i lavoratori. L'assistenza di malattia ai

pensionati è una assicurazione protratta dopo la cessazione

dell'attività lavorativa, e il modo del suo finanziamento non può

essere che quello stesso adottato per l'assicurazione contro le

malattie, erogata nel corso del rapporto di lavoro; l'art. 38 suddetto

non impone che alla previdenza e all'assistenza debba provvedere

direttamente lo Stato attraverso i suoi organi.

Sotto il profilo dell'art. 53 della Costituzione la preferenza

accordata al sistema della mutualità su quello dell'accollo alla

collettività è il risultato di una scelta che spetta al legislatore

di compiere; e, nella specie, la spesa grava in parte sulla

collettività, dati i non sporadici interventi operati dallo Stato ad

integrazione del finanziamento mediante contributi.

11. - All'udienza del 18 dicembre 1968 i difensori delle parti e

del Presidente del Consiglio dei Ministri hanno ribadito le rispettive

tesi e confermato le conclusioni già prese negli atti di costituzione

e d'intervento. Considerato in diritto :

1. - Le cause possono riunirsi perché riguardano le medesime

questioni o questioni collegate.

2. - Esse possono decidersi nel merito perché non sono attendibili

le pregiudiziali proposte dall'Istituto nazionale per l'assicurazione

contro le malattie.

Non è fondato infatti che le ordinanze dei giudici di merito

mancano di motivazione o di congrua motivazione sulla non manifesta

infondatezza della questione di legittimità costituzionale. Esse

invece hanno dato sufficiente ragione della convinzione conclusiva, per

un verso, quando si sono limitate a negare che le norme denunciate

pongano criteri o principi direttivi o comunque limiti di

discrezionalità all'organo chiamato al compito di determinare i

contributi assicurativi generali e l'addizionale pensonati, e, per un

altro verso, quando hanno unicamente rilevato che il decreto relativo

all'addizionale manca della controfirma del Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Non è poi accoglibile l'assunto secondo il quale l'art. 1,

secondo comma, della legge 14 aprile 1956, n. 307, riguardante i

contributi generali, non si sarebbe dovuto sottoporre al sindacato di

costituzionalità senza promuovere eguale controllo per le leggi cui

rimanda, circa le forme e le modalità di esercizio della potestà

attribuita. Con tale rinvio la norma suddetta ha assunto le forme e le

modalità richieste dalle leggi precedenti, come oggetto di una propria

normativa in via di relatio; essa ha perciò una propria autonomia e

può essere assoggettata al sindacato di questa Corte come norma

completa, indipendente dalle altre richiamate, che sono state recepite

nella loro integralità.

3. - Non è giustificato l'assunto del tribunale di Como secondo

cui l'onere finanziario dell'assicurazione malattia costituisce una

spesa inerente ad un compito statale e deve gravare sulla totalità dei

cittadini, anziché sui datori di lavoro e sui lavoratori. Esso è

stato esposto con riferimento all'assicurazione dei pensionati, sulla

quale soltanto si discusse innanzi a quel tribunale; ma ha una portata

più ampia, per la sua idoneità a riflettersi anche sul sistema di

finanziamento dell'assicurazione malattia dei lavoratori in attività

di servizio. E va perciò esaminata in tale più vasta prospettiva.

Non giova però al suo sostegno il richiamo dell'art. 32 della

Costituzione; esso garantisce cure gratuite agli indigenti privi di

qualsiasi altra protezione sanitaria. Ma per i lavoratori l'assistenza

malattia è oggetto del successivo art. 38, secondo comma; il quale

vuole che lo Stato adotti le misure necessarie a rendere effettiva

l'assistenza stessa, senza formulare decise soluzioni. L'art. 38,

quarto comma, si limita a stabilire che ai compiti relativi provvedano

organi ed istituti predisposti o integrati dello Stato, e nulla dispone

di categorico sul finanziamento di tali organi e di tali istituti. È

pertanto legittimo che si impongano ai datori di lavoro e ai

lavoratori, prestazioni patrimoniali di copertura della spesa di

assistenza malattia sul fondamento di meditate soluzioni di giustizia

sociale e su questa linea è già la giurisprudenza di questa Corte, la

quale, nelle sue sentenze 6 dicembre 1960, n. 70, 20 maggio 1965, n.

44, e 3 aprile 1968, n. 23, ha deciso che l'art. 38 della Costituzione

non esclude che possano farsi gravare su singole categorie di soggetti

gli oneri finanziari inerenti ai compiti cui esso si riferisce.

4. - Le norme denunciate si mantengono sulla linea dell'art. 38,

quarto comma, della Costituzione, perché fanno proprio il sistema del

finanziamento per contributi calcolati sull'importo delle retribuzioni

dovute ai lavoratori, senza respingere l'obbligo integrativo dello

Stato che, infatti, negli ultimi anni com'è noto, ha trovato più di

una attuazione.

La determinazione dei contributi, fino al 18 maggio 1963, fu

rimessa, per l'assicurazione dei lavoratori in attività di servizio,

ad un decreto del Presidente della Repubblica, emanato su proposta del

Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, di concerto con il

Ministro per il tesoro, sentito l'Istituto nazionale per

l'assicurazione contro le malattie e le organizzazioni nazionali

sindacali interessate (art. 1, secondo comma, della legge 14 aprile

1956, n. 307, in relazione all'art. 1, terzo comma, del D.L. 9 aprile

1946, n. 212, all'art. 1, secondo comma, del D.L. 19 aprile 1946, n.

213, e all'art. 1, del D.L. 31 ottobre 1947, n. 1304). Per

l'assicurazione a favore dei pensionati, la determinazione stessa fu

deferita ad un decreto del Presidente della Repubblica, da emanarsi

entro il 31 dicembre 1963, su proposta pure del Ministro per il lavoro,

di concerto con quello per il tesoro, sentiti soltanto i consigli di

amministrazione degli enti gestori dell'assicurazione di malattia

interessati (art. 5, quarto comma, della legge 31 dicembre 1961, n.

1443); l'art. 15 della legge 28 luglio 1961, n. 830, concernente gli

addetti ai pubblici servizi di trasporto, è denunciato unicamente ex

artt. 32 e 38 della Costituzione, ed essendosi ritenuta non fondata la

questione inerente a detti articoli, non viene più in esame.

Le questioni proposte fanno tutte centro su un dubbio sorto innanzi

ai giudici di merito, circa la natura della potestà attribuita dalle

norme predette per la determinazione dei contributi principali e

dell'addizionale, e circa l'osservanza dei precetti contenuti negli

artt. 23 e 76 della Costituzione per ciò che concerne i limiti da

segnare all'attività, rispettivamente legislativa o amministrativa, da

tali articoli consentita al potere esecutivo o all'autorità

amministrativa.

5. - È innegabile che, riguardo ai contributi principali, con

l'art. 1, secondo comma, della legge 14 aprile 1956, n. 307, si è

posta in essere una delegazione legislativa. L'articolo rinvia, per la

determinazione dei contributi, alle forme e alle modalità previste

nelle delegazioni risultanti dalla legislazione anteriore, e quindi a

quelle indicate nei citati decreti legislativi 9 aprile 1946, n. 212,

19 aprile 1946, n. 213, e 31 ottobre 1947, n. 1304; i quali, a loro

volta, rimandavano espressamente all'art. 3, n. 1, della legge 31

gennaio 1926, n. 100. In quei decreti non era nominato il Governo come

destinatario della potestà; ma il riferimento, che vi si conteneva,

all'art. 3, n. 1, della predetta legge 31 gennaio 1926, n. 100,

consentiva di supplire all'omissione, perché tale articolo attribuiva

al Governo la facoltà di emanare norme aventi forza di legge quando a

ciò fosse stato delegato da una legge. Si rinnovavano, in tal modo, le

delegazioni contenute nella legislazione precedente e le si adeguavano

alle prescrizioni della sopravvenuta Costituzione, che le aveva rese

inefficaci perché erano a tempo illimitato e non contenevano principi

e criteri direttivi. La tecnica all'uopo adoperata può essere

discutibile, ma la sostanza normativa è chiara; e, infatti, il D.P.R.

26 agosto 1959, n. 870, con il quale fu esercitata la delegazione

concessa dalla legge del 1956, è stato emanato, sentito il Consiglio

dei Ministri, com'è espressamente detto nella premessa, quindi è un

atto promanante dal Governo, com'è anche per le delegazioni

legislative. Esso si riporta, è vero, all'art. 87, comma quinto, della

Costituzione, e non pure all'art. 76; ma ciò non è decisivo, perché

quel comma riguarda, assieme all'emanazione dei regolamenti,

l'esercizio della funzione presidenziale di promulgare le leggi e di

emanare i decreti aventi forza di legge.

Per l'addizionale ai contributi principali deve però farsi un

discorso diverso. La legge 31 dicembre 1961, n. 1443, all'art. 5, terzo

comma, richiamò le forme e le modalità già usate per la

determinazione della misura del contributo principale, senza far cenno

alcuno a delegazione, come invece aveva espressamente fatto l'art. 1,

primo e secondo comma, della legge 14 aprile 1956, n. 307. In tal modo

essa manifestò unicamente la volontà di disporre che fossero adottati

i procedimenti prescritti anteriormente, non quella di trasferire la

potestà legislativa dal Parlamento al Governo, così staccando la

forma del decreto presidenziale dal titolo di una delegazione. Ciò è

confermato dal quarto comma dello stesso art. 5, ove si specifica che

quelle forme dovevano consistere in un decreto del Presidente della

Repubblica, senza alcun accenno a deliberazione del Consiglio dei

Ministri, come invece era stato previsto nella legge del 1956, per

l'indiretto richiamo all'art. 1, n. 3, della legge 31 gennaio 1926, n.

100; non è concludente osservare che il comma contiene un termine

entro cui il potere si sarebbe dovuto esercitare, perché anche

all'esercizio di una potestà amministrativa può assegnarsi un

termine, che, nella specie, era acceleratore, dato che coincideva con

la data in cui avrebbe iniziato il suo vigore un nuovo sistema di

erogazione delle prestazioni assicurative. Che non vi sia delegazione

legislativa è confermato poi dal fatto che l'iter formativo della

legge si concluse il 31 dicembre 1961 con l'approvazione di essa, non

da parte della Assemblea della Camera dei deputati, ma dalla sua XIII

Commissione permanente (Camera dei deputati, Atti parlamentari,

1958-1963, Discussioni della XIII Commissione in sede legislativa, pag.

543) e quindi senza l'uso del procedimento previsto dall'art. 72,

quarto comma, della Costituzione per le leggi che delegano al Governo

l'esercizio della funzione legislativa. Ben poteva quindi il D.P.R. 31

dicembre 1963, n. 2194, essere emesso senza la controfirma del

Presidente del Consiglio dei Ministri e senza la previa deliberazione

del Consiglio stesso; epperò manca in esso la natura di atto avente

forza di legge. È un atto amministrativo riconducibile alla riserva di

cui all'art. 23 della Costituzione, ritenuta da questa Corte di portata

relativa fin dalla sua sentenza 16 gennaio 1957, n. 4, quindi tale da

permettere una determinazione di aliquote mediante atto

dell'amministrazione: il richiamo che vi si fa all'art. 87, comma

quinto, della Costituzione attiene stavolta alla potestà presidenziale

di emanare i regolamenti.

6. - La delegazione legislativa per la determinazione dei

contributi generali non avrebbe potuto contenere più che l'indicazione

di un modulo di misure dell'aliquota, in maniera da evitare ogni

manifestazione di arbitrio; e l'attribuzione della potestà

amministrativa di determinare l'addizionale per i pensionati non

avrebbe potuto ricevere se non vincoli dipendenti da moduli di quel

genere, escludenti qualsiasi discrezionalità. Le norme sottoposte al

controllo di questa Corte rispondono a tali criteri.

Il contributo principale avrebbe dovuto essere determinato "in

relazione alle esigenze della gestione" e l'addizionale "in relazione

al fabbisogno dell'assistenza"; con ciò non si è però prescritta,

come si sostiene, una generica relazione tra entità del contributo o

dell'addizionale e imprecisate esigenze della gestione e

dell'assistenza, ma si è portata l'assicurazione obbligatoria contro

le malattie sotto il cosiddetto regime di ripartizione che, com'è

noto, è una delle basi finanziarie che può sorreggere il rapporto di

assicurazione, e che divide tra gli assicurati o tra gli obbligati al

contributo il costo della prestazione dell'assicuratore. Siffatto

regime riceve netti contorni nella scienza e nella tecnica

assicurativa; e nella specie implica l'esigenza di un rapporto

matematico fra il costo globale dell'assistenza e la massa salariale

imponibile, l'una e l'altra calcolate sulla base dei risultati

ponderati delle gestioni precedenti e delle probabilità di variazioni

desunte da indici elaborati in modo obiettivo secondo precise regole

attuariali, salve le contribuzioni integrative che lo Stato avesse

ritenuto di disporre a favore dell'ente erogatore dell'assistenza e a

sgravio dei soggetti obbligati ai contributi. In questo sistema, i

coefficienti che concorrono a formare l'importo percentuale della

prestazione dovuta si desumono da fattori demografici, economici,

sanitari, organizzativi e simili, da rilevazioni e da giudizi formatisi

in campo scientifico, quelli che si sogliono financo riassumere in vere

e proprie formule algebriche. Onde la relazione ministeriale alla legge

14 aprile 1956, n. 307, poteva ben avvertire che l'ammontare del

contributo doveva determinarsi mediante un procedimento di carattere

squisitamente tecnico, dal quale avrebbero dovuto esulare apprezzamenti

di natura discrezionale e politica. La relazione che illustra la legge

4 agosto 1955, n. 692, istitutiva dell'assicurazione malattia per i

pensionati, procede poi elaborando indici tratti financo

dall'esperienza straniera, che hanno permesso altresì di ricavare il

costo medio dell'assistenza per ciascun pensionato con carico di

famiglia; e sullo stesso terreno si pone pure la relazione alla legge

31 dicembre 1961, n. 1443, oggetto delle odierne cause. L'assicurazione

obbligatoria contro le malattie, all'entrata in vigore delle leggi

denunziate, era già in attuazione da lungo tempo, e le norme in esame

non potevano non essersi riferite pure ai computi attuariali che si

sarebbero potuto elaborare sulla base di tali esperienze.

Si può pertanto ritenere voluto dalle leggi denunziate l'uso di

parametri precisi, i quali, men che ridurre ogni possibilità di

apprezzamento libero da parte dell'organo designato alla funzione, la

eliminavano; e la Corte che, fin dalla sua sentenza del 4 luglio 1957,

n. 122, ha ritenuto legittima l'assegnazione ad organi amministrativi

del compito di prefiggere elementi o presupposti di una prestazione

imposta in applicazione di conoscenze tecniche, a fortiori deve

ritenere che implichi principio o criterio direttivo per l'esercizio di

una potestà delegata il rinvio a conoscenze del genere.

Non è a dire che, nella specie, il costo della prestazione

contributiva, dovendo inoltre tener conto di quello dell'organizzazione

amministrativa, avrebbe potuto risultare dal calcolo di componenti

arbitrariamente maggiorate attraverso una politica di gestione

destituita di severità o comunque indulgente alla spesa. Le leggi in

esame, rapportandosi alle esigenze o al fabbisogno della gestione o

dell'assistenza, hanno voluto che il contributo e l'addizionale si

commisurassero ad un concetto di spesa che è in nesso di necessità

con lo scopo da perseguire; e da tale profilo non si può ravvisare

alcuna imprecisione di principi, di direttive, o di limiti. Le

prestazioni dovute alla assicurazione sono tassativamente indicate

dalle leggi rispettive, per tipo e per durata (art. 5 della legge 11

gennaio 1943, n. 138, e art. 3 della legge 4 agosto 1955, n. 692,

modificato dall'art. 7 della legge 31 dicembre 1961, n. 1443); che di

costo di gestione si sarebbe potuto discorrere soltanto in ordine a

ciò che fosse stato strettamente coordinato dalle finalità

assicurative è confermato dall'art. 31, n. 4, della citata legge 11

gennaio 1943, il quale proibisce all'Istituto di impiegare i capitali

disponibili nell'acquisto di beni immobili non destinati

all'esplicazione delle sue funzioni sociali; si può anche ricordare

che il trattamento economico del personale dell'Istituto era regolato

dal D.L. 21 novembre 1945, n. 722, (oggi, più precisamente, dalla

legge 29 maggio 1967, n. 337), che non dava margini di arbitrio; si

può infine soggiungere che la stessa spesa del personale avrebbe

potuto essere portata a base dell'aliquota in quanto fosse stata

giustificata dalle occorrenze di servizio, quindi da una dimensione

organizzativa a queste ragguagliata.

Non è esatto che i criteri stabiliti non erano suscettibili di

controllo. A parte quello preventivo spettante ai ministri che dovevano

assumere l'iniziativa dei decreti determinativi del contributo e

dell'addizionale e a parte il controllo della Corte dei conti in sede

di registrazione di tali decreti, si può rilevare che questi ultimi

sono soggetti a controllo di legittimità, pienamente esercitabile da

parte dei competenti organi di giustizia, dato il carattere tecnico dei

criteri di base prescritti dalle leggi impugnate, ai fini di verificare

se essi effettivamente hanno superato quei criteri. Comunque si deve

rilevare che né si può giudicare la legittimità delle leggi

impugnate dal modo come esse sono state attuate, né è utile accertare

se le leggi stesse contengono norme di garanzie per gli anni futuri, in

quanto la competenza dalle medesime attribuita si è del tutto esaurita

con l'emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica del 6

agosto 1959, n. 870, e del 31 dicembre 1963, n. 2194. Il vaglio di

pericoli futuri si risolve nel sindacato sulla regolarità della

gestione I.N.A.M. che nulla ha da vedere con il controllo

costituzionale cui sono state sottoposte le due leggi del 1956 e del

1961: l'I.N.A.M. è stato assoggettato al riscontro della Corte dei

conti con il D.P.R. 20 giugno 1961, e la giurisprudenza di detta Corte

e le relazioni che essa ha presentato al Parlamento sui consuntivi

dell'Istituto danno il segno della puntualità ed oculatezza con cui il

riscontro stesso è stato esercitato.

Nemmeno v'è indeterminatezza di criteri e di limiti a causa del

fatto che la gestione dell'I.N.A.M. è unitaria per l'assistenza ai

pensionati: l'assunto non gioverebbe agli effetti della legge 14 aprile

1956, n. 307, perché quella unitarietà è stata disposta con la legge

26 febbraio 1963, n. 329, successiva anche al D.P.R. 26 agosto 1959, n.

870, che ha determinato i contributi principali. Il carattere globale

della gestione non poté influire né sui criteri di delegazione

riguardo all'assistenza generale, né sulla loro attuazione; e nemmeno

può togliere precisione ai criteri indicati nella legge 31 dicembre

1961, n. 1443, per quanto concerne l'addizionale, essendo pure questa

anteriore alla trasformazione del sistema di gestione: se in ipotesi

avesse influito sul modo di attuazione della potestà amministrativa

esercitata con il D.P.R. 31 dicembre 1963, n. 2194, potrebbe risultarne

inficiato, a tutto voler concedere, questo decreto, non la norma

attributiva della potestà stessa. Ciò esenta dal prendere in esame la

fondatezza dell'osservazione fatta dall'Istituto, per cui la legge 26

febbraio 1963, n. 329, non vietò la contabilizzazione separata dei

costi, e comunque l'analisi delle singole voci contabili; se pure fosse

esatto che l'addizionale avrebbe dovuto essere destinata esclusivamente

all'assistenza dei pensionati per il solo fatto di essere stata

istituita per far fronte ai maggiori oneri che tale assistenza

comportava.

7. - I contribuenti hanno assunto che v'è sproporzione fra le

aliquote determinate in base alle leggi denunziate, il costo delle

prestazioni effettive e, di più, quanto all'addizionale, che il D.P.R.

31 dicembre 1963, n. 2194, avrebbe dovuto distinguere gestione da

gestione ed escludere imprese che, per legge, non assicurano i propri

dipendenti presso l'Istituto Ora, non solo non è stato denunciato il

D.P.R. 26 agosto 1959, n. 870, che attuò la delegazione conferita con

la legge 14 aprile 1956, n. 307, ma sfugge ad un sindacato di

legittimità costituzionale il predetto D.P.R. 31 dicembre 1963, n.

2194, che si è qualificato atto non avente forza di legge.

Risulta poi irrituale l'istanza proposta direttamente a questa

Corte per la dichiarazione dell'illegittimità costituzionale dell'art.

5 della legge 31 dicembre 1961, n. 1443, subordinatamente al caso in

cui si decida che esso imponga un'unica addizionale contributiva; la

Corte ha un potere di sindacato unicamente incidentale per ciò che ha

riguardo alla prima delle ipotesi considerate nell'art. 134 della

Costituzione, che è quella relativa alle questioni in esame; e

comunque l'istanza tende a far decidere sulla legittimità del D.P.R.

31 dicembre 1963, n. 2194, che, come si è detto, non è assoggettabile

a controllo di costituzionalità.