Sentenza n. 21/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della norma contenuta

nel secondo comma dell'art. 6 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all.

E, promosso con ordinanza emessa il 21 marzo 1960 dal Pretore di Pavia

nel procedimento civile vertente tra Stroppa Franco e l'Intendenza di

finanza di Pavia, iscritta al n. 47 del Registro ordinanze 1960 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 112 del 7 maggio 1960.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 15 marzo 1961 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per l'Amministrazione

finanziaria.

Ritenuto in fatto :

In un giudizio di opposizione ad ingiunzione tributaria proposto

davanti al Pretore di Pavia con ricorso 12 dicembre 1958 da Stroppa

Franco contro l'Intendenza di finanza di Pavia, l'Avvocatura

distrettuale dello Stato, costituita in rappresentanza

dell'Amministrazione delle finanze dello Stato, in persona del Ministro

in carica, propose due eccezioni processuali: la inammissibilità

della opposizione a termini dell'art. 6 della legge 20 marzo 1865,

allegato E, per mancato previo pagamento della imposta radio, di cui

all'ingiunzione, e l'incompetenza funzionale del Pretore adito.

Replicava l'opponente Stroppa alla prima eccezione, sollevando la

questione di illegittimità costituzionale della norma contenuta in

detto art. 6, e in genere dell'istituto del solve et repete, perché in

contrasto con le disposizioni degli artt. 3, 24 e 113 della

Costituzione.

Con ordinanza in data 21 marzo 1960 il Pretore riteneva che la

questione proposta non potesse considerarsi manifestamente infondata e

che essa fosse rilevante rispetto al giudizio pendente, in quanto

questo non avrebbe potuto essere definito indipendentemente dalla

risoluzione della questione di legittimità costituzionale; a tale

proposito, osservava che "la questione relativa alla osservanza del

precetto del solve et repete è pregiudiziale a quella di competenza

laddove la sua inosservanza determina una carenza, sia pur temporanea,

della giurisdizione del giudice ordinario".

Disponeva, pertanto, la sospensione del giudizio e la trasmissione

degli atti alla Corte costituzionale per la decisione della questione

di legittimità costituzionale dell'art, 6 della legge 20 marzo 1865,

n. 2248, sulla abolizione del contenzioso amministrativo, in relazione

agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione.

L'ordinanza era regolarmente comunicata e notificata a norma di

legge e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 112 del

7 maggio 1960.

Si costituiva l'Amministrazione delle finanze dello Stato, in

persona del Ministro delle finanze, e interveniva il Presidente del

Consiglio dei Ministri, entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura

generale dello Stato.

Nelle deduzioni depositate il 21 aprile 1960, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri, e il 25 maggio 1960, per l'Amministrazione

delle finanze, si fa richiamo ai precedenti di giurisprudenza,

ricordando due sentenze della Corte di cassazione, Sezioni unite, che

dichiararono la manifesta infondatezza della questione di legittimità

costituzionale proposta anche in relazione all'art. 113 della

Costituzione, e una terza, pure delle Sezioni unite, pervenuta alla

stessa conclusione in relazione all'art. 111 della Costituzione. Si

contesta, poi, che l'onere del pagamento dell'imposta possa concretare

un ostacolo economico alla parità dei cittadini, essendo questi, in

quanto contribuenti, soggetti in ogni caso al potere extraprocessuale

di riscossione della imposta da parte dell'Amministrazione, potere

basato sul principio generale e fondamentale della esecutorietà

dell'atto amministrativo.

In relazione anche agli altri articoli della Costituzione

richiamati nell'ordinanza, e pure esaminati dalla Corte di cassazione,

la difesa dello Stato ricorda che, secondo l'ultima sentenza delle

Sezioni unite, si deve ritenere che l'istituto del solve et repete dà

all'azione dei contribuenti il contenuto di azione in ripetizione del

tributo pagato, con l'accertamento della illegittimità della

imposizione, quando la illegittimita già non risulti prima facie, nel

qual caso l'accertamento può astrarre dal presupposto del pagamento

del tributo.

Conclude, quindi, perché la Corte costituzionale dichiari non

fondata la questione di illegittimità costituzionale proposta dal

Pretore di Pavia.

Nella memoria depositata in cancelleria il 2 marzo 1961 la difesa

dello Stato ha ribadito le sue tesi, con l'aggiunta di altri precedenti

di giurisprudenza e dottrina.

Alla discussione della causa in udienza pubblica è intervenuto

solo il rappresentante della Avvocatura generale dello Stato, il quale

ha anche dichiarato di rinunciare alla eccezione pregiudiziale

formulata nelle difese scritte. Considerato in diritto :

La questione che forma oggetto del presente giudizio ha dato luogo

da tempo a discussioni e decisioni nella dottrina e nella

giurisprudenza, che hanno prospettato diversi modi di qualificare

l'istituto del solve et repete. Compito della Corte costituzionale non

è quello di inquadrarlo nell'una o nell'altra categoria dogmatica, ma

solo di risolvere la questione se esso sia da ritenere legittimo

costituzionalmente rispetto alle norme contenute negli artt. 3, 24 e

113 della Costituzione, richiamati nell'ordinanza del Pretore di Pavia.

Sembra opportuno, anzitutto, rilevare che ogni richiamo al

principio della normale esecutorietà degli atti amministrativi non

reca alcun contributo alla soluzione della questione nel senso

sostenuto dalla Amministrazione finanziaria, perché quel principio non

verrebbe in alcun modo intaccato o eluso dal venir meno dell'istituto

del solve et repete, ben potendo anche in tal caso l'Amministrazione

stessa procedere in via esecutiva contro il contribuente moroso,

nonostante qualsiasi sua opposizione, posto che il giudice ordinario

non è mai autorizzato a sospendere l'esecuzione di provvedimenti

dell'Autorità amministrativa. Si può dire, piuttosto, che proprio

l'esistenza di tale istituto indebolisce, in certo senso, l'efficacia

di quel principio, razionalmente e praticamente.

Il solve et repete è indubbiamente una misura particolarmente

energica ed efficace al fine dell'attuazione del pubblico interesse

alla percezione dei tributi e, appunto per questo, venne introdotto ed

è stato conservato tanto a lungo nella legislazione italiana,

nonostante vari progetti per l'abolizione, di iniziativa governativa e

parlamentare, e pur essendo stato esposto altrettanto a lungo a severe

critiche da parte della dottrina e ad interpretazioni correttive e

limitative per opera della giurisprudenza, la quale è giunta ad

escludere l'applicabilità dell'istituto stesso quando la pretesa

tributaria risulti prima facie assolutamente infondata.

Tutto ciò conferma che, anche indipendentemente dai principi

contenuti nella Costituzione, e già prima dell'approvazione di questa,

si era avuta una notevole evoluzione nella sensibilità di coloro, cui

spettavano la interpretazione e l'applicazione delle norme vigenti:

evoluzione provocata proprio dalla eccessività di quella misura, che

già appariva non consentanea ai principi informatori di un ordinamento

moderno in tema di rapporti fra il cittadino e lo Stato.

Sembra difficile supporre che il legislatore costituente abbia

ignorato un problema tanto dibattuto e, meno ancora, che non lo abbia

considerato risolto implicitamente attraverso la formulazione dei

principi generali, diretti in gran parte proprio a regolare i rapporti

fra i cittadini e lo Stato, contemperando le esigenze di questo con i

diritti di quelli, e - in ogni caso - ponendo le condizioni necessarie

perché questi diritti possano esser fatti valere ugualmente da tutti.

La imposizione dell'onere del pagamento del tributo, regolato quale

presupposto imprescindibile della esperibilità dell'azione giudiziaria

diretta a ottenere la tutela del diritto del contribuente mediante

l'accertamento giudiziale della illegittimità del tributo stesso, è

in contrasto, a giudizio della Corte, con tutti i principi contenuti

negli articoli della Costituzione enunciati nella ordinanza del

Pretore.

Essa è in contrasto con la norma contenuta nell'art. 3, perché è

evidente la differenza di trattamento che ne consegue fra il

contribuente, che sia in grado di pagare immediatamente l'intero

tributo, ed il contribuente, che non abbia mezzi sufficienti per fare

il pagamento, né possa procurarseli agevolmente ricorrendo al credito,

fra l'altro perché, anche in caso di vittoria in giudizio, non

otterrebbe il rimborso delle somme versate se non con ritardo. Al

primo è, dunque, consentito, proprio in conseguenza delle sue

condizioni economiche, di chiedere giustizia e di ottenerla, ove possa

provare di aver ragione; al secondo questa facoltà è resa difficile

e talvolta impossibile, non solo di fatto, ma anche in base al

diritto, in forza di un presupposto processuale stabilito dalla legge e

consistente nell'onere del versamento di una somma eventualmente assai

ingente.

Le stesse considerazioni valgono a giustificare anche il richiamo

alle norme contenute negli artt. 24, primo comma, e 113 della

Costituzione, nei quali l'uso delle parole tutti e sempre ha

chiaramente lo scopo di ribadire la uguaglianza di diritto e di fatto

di tutti i cittadini per quanto concerne la possibilità di richiedere

e di ottenere la tutela giurisdizionale, sia nei confronti di altri

privati, sia in quelli dello Stato e di enti pubblici minori.

La Corte è, pertanto, dell'avviso che l'istituto del solve et

repete sia in contrasto con le norme della Costituzione e che debba

essere dichiarata illegittima la disposizione che lo prevede.

È da osservare che nell'ordinanza del Pretore si propone

letteralmente la questione della illegittimità costituzionale

dell'intero art. 6 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, mentre

l'istituto del solve et repete è previsto solo nel secondo comma di

tale disposizione e gli altri commi riguardano oggetti del tutto

diversi. Poiché l'ordinanza tratta esclusivamente, anche quando

motiva sulla rilevanza della questione, di quell'istituto, la Corte

ritiene di dover interpretare l'ordinanza stessa nel senso che il

Pretore intendeva proporre la questione di legittimità del solo

secondo comma dell'articolo citato e che di conseguenza le altre norme,

pur contenute nello stesso articolo, non fanno parte dell'oggetto del

presente giudizio.