Sentenza n. 2/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 55 e 74 del

Codice di procedura civile, promosso con ordinanza emessa il 23

novembre 1965 dal tribunale di Bologna nel procedimento civile vertente

tra Fazio Giuseppe e il Ministero di grazia e giustizia, iscritta al n.

106 del Registro ordinanze 1966 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 168 del 9 luglio 1966.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione del Ministro di grazia e giustizia;

udita nell'udienza pubblica del 14 febbraio 1968 la relazione del

Giudice Giuseppe Branca;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per il Ministro di

grazia e giustizia.

Ritenuto in fatto :

1. - Il sig. Giuseppe Fazio, il 4 settembre 1961, conveniva dinanzi

al Tribunale di Bologna il Ministro di grazia e giustizia chiedendo il

risarcimento dei danni per aver sofferto, su ordine di carcerazione

della procura di Agrigento, una pena più lunga di quella alla quale

era stato condannato; ma il convenuto replicava, tra l'altro, che in

virtù degli articoli 74 e 55 del Codice di procedura civile che

risponde in tali casi è, non la pubblica amministrazione, ma il

procuratore della Repubblica.

Dato ciò, il Tribunale di Bologna, dovendo applicare le due norme

e ritenendole sospette di illegittimità costituzionale, emanava

ordinanza di rinvio a questa Corte. L'ordinanza, emessa il 23 novembre

1965, è stata ritualmente notificata e pubblicata.

Secondo il Tribunale di Bologna, gli artt. 55 e 74 del Codice di

procedura civile sembrerebbero contrastare con l'art. 28 della

Costituzione: infatti, mentre questo "imputa anche allo Stato la

responsabilità del suoi funzionari e dipendenti", quei due articoli la

"imputano soltanto al magistrato"; rispetto al quale inoltre la

limitano al dolo, alla frode e alla concussione, subordinando poi la

domanda di risarcimento del terzo all'autorizzazione del Ministro;

limitazioni, l'una e l'altra, che sono ignote alla norma

costituzionale; su cui tuttavia occorrerebbe rimuovere il dubbio se,

scritta per introdurre la responsabilità personale del funzionari

amministrativi, sia estensibile ai magistrati.

2. - Il Ministro di grazia e giustizia si è costituito e il

Presidente del Consiglio è intervenuto con atti depositati il 12

luglio 1966.

L'Avvocatura dello Stato chiede che sia dichiarata l'infondatezza

della questione di legittimità costituzionale: innanzi tutto l'art. 28

della Costituzione si riferisce solo ai funzionari e ai dipendenti,

mentre le norme impugnate riguardano i magistrati, che la stessa

Costituzione (artt. 105 e 106 d'un titolo ad hoc) distingue dai

funzionari (l'art. 97 pone soltanto per costoro il principio generale

della responsabilità); il magistrato d'altronde non è neanche un

dipendente dello Stato, organizzazione, ché, se lo fosse, la sua

indipendenza, garantita dagli artt. 101 e 104, sarebbe del tutto

illusoria: la magistratura è un ordine autonomo che svolge attività

dovuta, dinanzi a cui cede persino la libertà del cittadino e rispetto

alla quale non è configurabile un principio generale di

responsabilità.

Di regola lo Stato risponde civilmente solo se è amministrazione

attiva e non se si presenta come legislatore o come giudice (nel qual

caso soccorre il diverso istituto della riparazione dell'errore

giudiziario): poiché è esclusa nei suoi confronti ogni azione di

risarcimento dei danni derivanti da sentenze ingiuste, altrettanto

sarà per gli atti del pubblico ministero, che indubbiamente appartiene

all'ordine giudiziario. La responsabilità statale - prosegue

l'Avvocatura - sempre responsabilità diretta, inconcepibile dunque se

l'atto dannoso sia opera di chi non è legato da un rapporto di

dipendenza organica o comunque di chi, avendo commesso reato doloso, ha

rotto ogni vincolo organico proprio con l'organizzazione dello Stato.

L'art. 28 della Costituzione ha introdotto il principio generale

della responsabilità dei funzionari accanto a quella statale; ma, là

dove era già riconosciuta dalla legislazione preesistente, l'ha

lasciata così com'era, coi suoi presupposti e le sue limitazioni (un

esempio ne sono appunto le norme impugnate, che la circoscrivono al

dolo, alla frode, alla concussione). Inoltre, richiamandola alle "leggi

penali, civili e amministrative", non ha tolto al legislatore la

libertà di configurarla, a seconda del casi, variamente: gli stessi

funzionari amministrativi non sono responsabili oltre il dolo e la

colpa grave (art. 23 T.U. 10 gennaio 1957, n. 3).

Altrettanto dovrebbe dirsi dell'autorizzazione ministeriale, senza

cui il terzo non può proporre l'azione di risarcimento contro il

magistrato (art. 56 del Codice di procedura civile). Ma sul punto non

sembra che l'ordinanza di rinvio abbia sollevato una vera e propria

questione di costituzionalità, del resto irrilevante in un giudizio

promosso contro il Ministero e non contro il magistrato.

3. - Il 29 gennaio 1968 una breve memoria, per il Presidente del

Consiglio, è stata depositata dall'Avvocatura dello Stato, che, nella

discussione orale, si è rimessa alla Corte. Considerato in diritto :

1. - Si è sollevata questione di legittimità costituzionale degli

artt. 55 e 74 del Codice di procedura civile, che limitano al dolo,

alla frode e alla concussione (e all'omissione di atti d'ufficio) la

responsabilità personale del magistrati: se ne denuncia il contrasto

con l'art. 28 della Costituzione poiché, a differenza da questo,

escluderebbero in ogni caso la responsabilità civile dello Stato per i

danni derivanti ai privati da atti colposi del giudice.

La questione è infondata.

In verità l'art. 28, dicendo responsabili della violazione di

diritti soggettivi tanto i "funzionari" e i "dipendenti" quanto lo

Stato, ha ad oggetto l'attività, oltreché degli uffici

amministrativi, di quelli giudiziari. Che si riferisca solo ai primi,

è opinione dell'Avvocatura, ma la Corte non può accoglierla.

L'autonomia e l'indipendenza della magistratura e del giudice

ovviamente non pongono l'una al di là dello Stato, quasi legibus

soluta, né l'altro fuori dall'organizzazione statale. Il magistrato è

e deve essere indipendente da poteri e da interessi estranei alla

giurisdizione; ma questa è funzione statale ed i giudici,

esercitandola, svolgono attività abituale al servizio dello Stato:

tanto che la Costituzione (art. 98) li ricorda insieme ai pubblici

impiegati e son numerose le leggi che, scritte per questi, valgono

anche per quelli.

In effetti proprio l'art. 28, come risulta da affermazioni ripetute

lungo il suo procedimento formativo, ha inteso estendere a quanti

agiscano per lo Stato quella responsabilità personale che prima era

espressamente prevista solo per alcuni di loro (giudici, cancellieri,

conservatori di registri immobiliari). Con il che si sono venuti ad

accomunare gli uni e gli altri in una stessa proposizione normativa,

affermandosi un principio valevole per tutti coloro che, sia pure

magistrati, svolgano attività statale: un principio generale che da

una parte li rende personalmente responsabili, ma dall'altra non

esclude, poiché la norma rinvia alle leggi ordinarie, che codesta

responsabilità sia disciplinata variamente per categorie o per

situazioni.

Appunto la singolarità della funzione giurisdizionale, la natura

del provvedimenti giudiziali, la stessa posizione, super partes del

magistrato possono suggerire, come hanno suggerito ante litteram,

condizioni e limiti alla sua responsabilità; ma non sono tali da

legittimarne, per ipotesi, una negazione totale, che violerebbe

apertamente quel principio o peccherebbe di irragionevolezza sia di per

sé (art. 28) sia nel confronto con l'imputabilità del "pubblici

impiegati" (D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, e art. 3 della Costituzione).

2. - Analogo discorso va fatto per la responsabilità dello Stato.

Essa s'accompagna a quella del "funzionari" e del "dipendenti"

nell'art. 28 della Costituzione e nei principi della legislazione

ordinaria: dimodoché una legge, che negasse al cittadino danneggiato

dal giudice qualunque pretesa verso l'amministrazione statale, sarebbe

contraria a giustizia in un ordinamento, che, anche a livello

costituzionale, dà azione almeno alle vittime dell'attività

amministrativa.

Ciò è come dire che, in ipotesi, gli artt. 55 e 74 del Codice di

procedura civile, se nei riguardi dello Stato non accordassero mai al

terzo l'azione di risarcimento, violerebbero sicuramente l'art. 28: né

il vuoto di tutela sarebbe colmato dalla legislazione relativa agli

errori giudiziari, che copre un'area diversa e si fonda su presupposti

differenti. Tuttavia, nella realtà, gli artt. 55 e 74 del Codice di

procedura civile non contrastano alla norma costituzionale proprio

perché il loro apparente silenzio, malgrado un diverso indirizzo

interpretativo, non significa esclusione della responsabilità dello

Stato. Per il D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (artt. 22 e 23) l'impiegato

risponde solo entro i limiti del dolo e della colpa grave; eppure ciò

non ha precluso alla giurisprudenza di riconoscere la responsabilità

statale al di là della colpa grave o addirittura della colpa: lo ha

consentito perché l'art. 23 e lo stesso art. 22, non richiamandola per

questi casi, neanche la negano. Analogamente, nemmeno le norme

impugnate contengono un precetto che escluda del tutto la

responsabilità dello Stato.

Questa esclusione totale potrebbe ricavarsi semmai, non dagli artt.

55 e 74 del Codice di procedura civile, ma da altre norme o principi

dell'ordinamento. Sta di fatto però ehe, proprio in virtù dell'art.

28 della Costituzione, là dove è responsabile il "funzionario" o

"dipendente", lo sarà negli stessi limiti lo Stato (art. 28: "In '

tali casi ' la responsabilità civile si estende allo Stato"): e,

poiché questo è il modello sul quale occorre ormai interpretare le

due norme denunciate, in esse dovrà leggersi anche la responsabilità

dello Stato per gli atti e le omissioni di cui risponde il giudice

nell'esercizio del suo ministero (cit. art. 55). Quanto alle altre

violazioni di diritti soggettivi, cioè ai danni cagionati dal giudice

per colpa grave o lieve o senza colpa, il diritto al risarcimento nei

riguardi dello Stato non trova garanzia nel precetto costituzionale; ma

niente impedisce alla giurisprudenza di trarlo eventualmente da norme o

principi contenuti in leggi ordinarie (se esistono).

3. - Il Tribunale di Bologna, a quanto pare, sospetta anche

dell'autorizzazione ministeriale, che, secondo gli articoli 56 e 74 del

Codice di procedura civile, è necessaria per l'esercizio dell'azione

nei confronti del giudice; ma l'autorizzazione non occorrerebbe se la

domanda di risarcimento fosse rivolta allo Stato: di modo che su questo

punto un giudizio di costituzionalità sarebbe irrilevante in una causa

nella quale si contende sulla responsabilità dello Stato e non su

quella del giudice.