Sentenza n. 2/1956

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 157

Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza approvato col R.D. 18

giugno 1931, n. 773, promossi con le seguenti ordinanze:

1) Ordinanza 29 dicembre 1955 del Pretore di Riva del Garda nel

procedimento penale a carico di Gregori Alessandro, pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23 del 28 gennaio 1956 ed

iscritta al n. 1 Registro ordinanze 1956;

2) Ordinanza 24 gennaio 1956 del Pretore di Prato nel procedimento

penale a carico di Sambrotta Giovanni, pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 35 dell'11 febbraio 1956 ed iscritta al

n. 14 Reg. ord. 1956;

3) Ordinanza 28 gennaio 1956 del Pretore di Augusta nel

procedimento penale a carico di Litrico Giuseppe, pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53 del 3 marzo 1956 ed iscritta

al n. 43 Reg. ord. 1956;

4) Ordinanza 19 gennaio 1956 del Pretore di La Spezia nel

procedimento penale a carico di Polacci Liliana, pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53 del 3 marzo 1956 ed iscritta

al n. 53 Reg. ord. 1956;

5) Ordinanza 26 gennaio 1956 del Pretore di Livorno nel

procedimento penale a carico di Bartoli Fedora, pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53 del 3 marzo 1956 ed iscritta

al n. 54 Reg. ord. 1956;

6) Ordinanza 25 gennaio 1956 del Pretore di Messina nel

procedimento penale a carico di Terranova Giuseppe, pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53 del 3 marzo 1956 ed iscritta

al n. 26 Reg. ord. 1956;

7) Ordinanza 25 gennaio 1956 del Pretore di Messina nel

procedimento penale a carico di Certo Giovanni, pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53 del 3 marzo 1956 ed iscritta

al n. 27 Reg. ord. 1956;

8) Ordinanza 9 febbraio 1956 del Pretore di Sulmona nel

procedimento penale a carico di Di Battista Carmela, pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53 del 3 marzo 1956 ed iscritta

al n. 36 Reg. Ord. 1956;

9) Ordinanza 26 gennaio 1956 del Pretore di Savona nel procedimento

penale a carico di Cogotti Emilio, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 53 del 3 marzo 1956 ed iscritta al n. 57 Reg. ord.

1956;

10) Ordinanza 27 gennaio 1956 del Pretore di Sestri Ponente nel

procedimento penale a carico di Dolmetta Evelina, pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53 del 3 marzo 1956 ed iscritta

al n. 19 Reg. ord. 1956;

11) Ordinanza 7 febbraio 1956 del Tribunale di Trapani nel

procedimento penale a carico di Pizzo Giuseppe, rappresentato e difeso

nel presente giudizio dall'avv. Giacomo Rosapepe, pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 60 del 12 marzo 1956 ed iscritta

al n. 58 Reg. ord. 1956;

12) Ordinanza 25 gennaio 1956 del Pretore di Ferentino nel

procedimento penale a carico di Cimato Mercurio, pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 77 del 30 marzo 1956 ed iscritta

al n. 24 Reg. ord. 1956:

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Udita nella pubblica udienza del 30 aprile 1956 la relazione del

Giudice Giuseppe Cappi;

Uditi l'avv. Giacomo Rosapepe ed il vice avvocato generale dello

Stato Raffaele Bronzini.

Ritenuto, in fatto:

Le vicende che hanno dato luogo alle controversie elencate in

epigrafe sono semplici e simili. Si tratta di contravvenzioni alle

norme dell'art. 157 T.U. leggi di pubblica sicurezza riguardanti il

foglio di via obbligatorio e la conseguente diffida a ritornare - senza

previa autorizzazione dell'autorità di p.s. - nel Comune dal quale

gli imputati erano stati fatti allontanare. Tratti in giudizio, essi

sollevavano l'eccezione di illegittimità costituzionale del citato

art. 157 e il magistrato, ritenuta tale eccezione non manifestamente

infondata, ordinava la trasmissione degli atti alla Cotte

costituzionale.

A fondamento dell'eccezione, gli imputati adducevano il contrasto

dell'art. 157 con gli artt. 13 e 16 della Costituzione. (Per la

esattezza, in cinque cause si indicavano ambedue gli articoli; in

cinque solo l'art. 16; in una anche gli artt. 8, 19 e 21; in una,

mentre la difesa aveva indicato l'art. 16, il Pretore, nella sua

ordinanza, indicò invece il contrasto con l'art. 13).

Nel giudizio davanti alla Corte si è costituito soltanto Giuseppe

Pizzo, nei rapporti del quale il Tribunale di Trapani, in sede di

appello, aveva pronunziato la seguente ordinanza:

"Ritenuto che la questione di incostituzionalità dell'art. 157

T.U. leggi p.s. sollevata dalla difesa dell'imputato non ha i caratteri

appariscenti dell'infondatezza e si appalesa pregiudiziale ad ogni

accertamento di merito; letto ed applicato l'art. 1 legge 9 febbraio

1948, n. 1, sospende il giudizio ed ordina che gli atti vengano

rimessi alla Corte costituzionale per la decisione della

pregiudiziale". Il Pizzo fu rappresentato e difeso dall'avv. Giacomo

Rosapepe, il quale presentò un'ampia memoria, che illustrò oralmente

in udienza.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, a mezzo della Avvocatura

generale dello Stato, intervenne in tutte le cause elencate in

epigrafe, presentando deduzioni e memorie, illustrandole poi oralmente.

L'Avvocatura concludeva, in via principale e pregiudiziale, non

potersi far luogo a giudizio di legittimità costituzionale avanti a

questa Corte, in quanto le norme di legge impugnate sono anteriori

all'entrata in vigore della Costituzione; in subordine e nel merito,

chiedeva dichiararsi insussistente l'incostituzionalità delle norme

medesime.Considerato, in diritto:

1) La Corte, ritenuto che in tutte le cause elencate in epigrafe si

fa questione della legittimità costituzionale di un unico articolo -

157 T.U. leggi di p.s. - ha disposto che i giudizi, già riuniti in

udienza, siano decisi con unica pronuncia.

2) Sull'eccezione pregiudiziale, sollevata dall'Avvocatura generale

dello Stato, di inammissibilità del giudizio di legittimità

costituzionale relativamente alle leggi anteriori all'entrata in vigore

della Costituzione, la Corte riafferma i motivi addotti nella propria

sentenza n. 1 del 5 giugno 1956, con la quale dichiarò la propria

competenza a giudicare sulle controversie relative alla legittimità

costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge, anche se

anteriori alla entrata in vigore della Costituzione.

L'eccezione sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato deve

essere pertanto respinta.

3) La Corte ritiene che le norme relative ai provvedimenti del

rimpatrio con foglio di via obbligatorio e della conseguente diffida,

norme già contenute nelle precedenti leggi di p.s. del 1865 e 1889,

non contrastino, salvo in due punti di cui si dirà, con l'art. 13

della Costituzione. Questa disposizione, pur ritenendosi infondata la

tesi che sia meramente programmatica o di non immediata attuazione, non

va intesa quale garanzia di indiscriminata e illimitata libertà di

condotta del cittadino; tanto vero che la stessa Costituzione, nello

stesso articolo 13 e nei successivi contempla e disciplina varie

situazioni e fissa espressamente dei limiti.

Ciò che, però, contrasta con l'art. 13 della Costituzione è

anzitutto il potere di ordinare la traduzione del rimpatriando, perché

ciò viola quella libertà personale che è garantita da tale articolo.

La traduzione resta tuttavia legittima nei casi previsti dall'ultimo

comma dell'art. 157 e dall'analogo 3 comma dell'art. 163 della stessa

legge di p.s., in quanto in tali casi la traduzione è per legge

conseguente ad una decisione dell'Autorità giudiziaria. Va da sé che

la mancata traduzione non produca l'impunità di chi non rispetti

l'ordine di rimpatrio, perché il trasgressore sarà passibile di

denuncia all'Autorità giudiziaria per le conseguenti sanzioni penali.

Il procedimento del rimpatrio obbligatorio, perché sia legittimo,

deve inoltre essere giustificato da fatti concreti, che rientrino nelle

limitazioni indicate dall'art. 16 della Costituzione. Il sospetto,

anche se fondato, non basta, perché, muovendo da elementi di giudizio

vaghi e incerti, lascerebbe aperto l'adito ad arbitrii, e con ciò si

trascenderebbe quella sfera di discrezionalità che pur si deve

riconoscere come necessaria all'attività amministrativa, perché le

leggi e, tanto meno, la Costituzione non possono prevedere e

disciplinare tutte le mutevoli situazioni di fatto né graduare in

astratto e in anticipo le limitazioni poste all'esercizio dei diritti.

4) L'esigenza di contemperare il margine di discrezionalità con la

esigenza che i provvedimenti si fondino sopra fatti concreti rende

inerente alla natura della norma contenuta nell'art. 157 legge di p.s.

l'obbligo della motivazione, quale implicito elemento dell'ordine di

rimpatrio. Al riguardo si osserva, in primo luogo, che l'art. 16 della

Costituzione esclude espressamente che le limitazioni alla libertà di

circolare possano essere determinate da ragioni politiche; dal che

discende che il provvedimento del rimpatrio debba specificare i motivi,

per dare modo alle stesse Autorità di p.s. e, soprattutto,

all'Autorità giudiziaria di accertare che il rimpatrio non sia stato

disposto per ragioni politiche o per altri motivi non previsti

dall'art. 16 della Costituzione e dall'art. 157 leggi di p.s., cioè

illegalmente.

In secondo luogo, la motivazione appare necessaria per consentire

al cittadino l'esercizio del diritto di difesa. Tale diritto è

garantito dall'art. 24 della Costituzione per i procedimenti giudiziari

e non può dubitarsi che il cittadino debba in ogni caso essere posto

in grado di difendersi legalmente contro qualsiasi provvedimento

dell'autorità; il che non può avvenire se non gli vengano contestati

i motivi, cioè i fatti, che lo hanno provocato.

5) Resta da considerare l'art. 16 della Costituzione: "Ogni

cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte

del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce

in via generale per motivi di sanità o di sicurezza. Nessuna

restrizione può essere determinata da ragioni politiche".

In alcuni commenti dell'art. 16 si è rilevata la frase

"limitazioni che la legge pone in via generale", affacciando il dubbio

che le limitazioni debbano riferirsi a situazioni di carattere

generale, quali epidemie, pubbliche calamità e simili. Tale

interpretazione, che pure era affiorata durante i lavori dell'Assemblea

costituente, è infondata e fu perciò respinta; la frase deve

intendersi nel senso che la legge debba essere applicabile alla

generalità dei cittadini, non a singole categorie.

Più delicato è il punto se ai "motivi di sanità e di sicurezza",

indicati nell'art. 16, possano ricondursi anche i motivi di "ordine,

sicurezza pubblica e pubblica moralità" indicati nell'art. 157 della

legge di p.s.

La Corte ritiene che ciò sia possibile e che, pertanto, il secondo

e il terzo comma del citato art. 157 non siano costituzionalmente

illegittimi, salvo quanto si è detto nei precedenti numeri della

sentenza per ciò che riguarda il sospetto e la traduzione.

Esclusa l'interpretazione, inammissibilmente angusta, che la

"sicurezza" riguardi solo l'incolumità fisica, sembra razionale e

conforme allo spirito della Costituzione dare alla parola "sicurezza"

il significato di situazione nella quale sia assicurato ai cittadini,

per quanto è possibile, il pacifico esercizio di quei diritti di

libertà che la Costituzione garantisce con tanta forza. Sicurezza si

ha quando il cittadino può svolgere la propria lecita attività senza

essere minacciato da offese alla propria personalità fisica e morale;

è l'"ordinato vivere civile" , che è indubbiamente la meta di uno

Stato di diritto, libero e democratico.

Ciò posto, non è dubbio che le "persone pericolose per l'ordine e

la sicurezza pubblica o per la pubblica moralità" (art. 157 legge

p.s.) costituiscano una minaccia alla "sicurezza" indicata, e così

intesa, nell'art. 16 della Costituzione.

Per quanto si riferisce alla moralità, non dovrà certo tenersi

conto delle convinzioni intime del cittadino di per se stesse

incoercibili, né delle teorie in materia di morale, la cui,

manifestazione, come ogni altra del pensiero, è libera o disciplinata

da altre norme di legge. Ma i cittadini hanno diritto di non essere

turbati ed offesi da manifestazioni immorali, quando queste risultino

pregiudizievoli anche alla sanità, indicata nell'art. 16 della

Costituzione, o creino situazioni ambientali favorevoli allo sviluppo

della delinquenza comune.

Per quanto si riferisce all'ordine pubblico, senza entrare in una

disputa teorica sulla definizione di tale concetto, basta precisare che

agli effetti dell'art. 16 della Costituzione e dell'art. 157 legge di

p.s. la pericolosità in riguardo all'ordine pubblico non può

consistere in semplici manifestazioni di natura sociale o politica, le

quali trovano disciplina in altre norme di legge, bensì in

manifestazioni esteriori di insofferenza o di ribellione ai precetti

legislativi ed ai legittimi ordini della pubblica Autorità,

manifestazioni che possono facilmente dar luogo a stati di allarme e a

violenze, indubbiamente minacciose per la "sicurezza" della generalità

dei cittadini, i quali finirebbero col vedere, essi, limitata la

propria libertà di circolazione.

Riassumendo, nel testo dell'art. 16 della Costituzione la parola

"motivi (di sanità o di sicurezza)" va intesa nel senso di fatti che

costituiscano un pericolo per la sicurezza dei cittadini, quale è

stata più sopra definita.

Questa conclusione è anche accolta dalla pressoché costante

giurisprudenza della Corte di Cassazione e da larga ed autorevole

dottrina. Si è osservato, infatti, che la formula generica dell'art.

16 riguarda un'infinita' di casi difficilmente prevedibili, che ben

possono essere compresi nella sintetica dizione "motivi di sanità o di

sicurezza" , e che la finalità della norma costituzionale è di

conciliare l'esigenza di non lasciar liberi di circolare indisturbati

soggetti socialmente pericolosi e l'esigenza di impedire un generico e

incontrollato potere della Polizia.

I lavori preparatori della Costituzione sono nello stesso senso.

Ad es., la Sottocommissione dell'Assemblea costituente spiegò che "si

voleva soprattutto lasciare alle Autorità di p.s. la possibilità di

rinviare al proprio domicilio, con foglio di via obbligatorio, le

persone che siano, per un motivo o per un altro, indesiderabili, come

nei casi di accattonaggio, prostituzione ecc.; escluso sempre il motivo

politico".

6) Nella causa Pizzo l'ordinanza del Tribunale si limita a

menzionare "l'incostituzionalità dell'art. 157 leggi di p.s." senza

indicare, come invece è prescritto dall'art. 23 della legge 11 marzo

1953, n. 87, con quali norme della Costituzione esso sarebbe in

contrasto. Qualora si potesse integrare l'ordinanza con le varie difese

del Pizzo, si rileverebbe che, dopo accenni agli artt. 13, 16 e 21,

nella memoria presentata e illustrata alla Corte si conclude che l'art.

157 sarebbe illegittimo "in relazione agli artt. 8 e 19 della

Costituzione ed alla legge 24 giugno 1929, n. 1159, nonché al R.D. 28

febbraio 1930, n. 289". Ora, l'art. 157 legge di p.s. non fa alcuna

menzione di motivi religiosi per i provvedimenti in esso contemplati,

cosicché la questione della libertà religiosa è estranea alla

controversia. Per il resto vale, in ordine all'art. 157, quanto si è

detto per le altre cause.

Si può aggiungere che dal contesto degli atti processuali si

rileva che la doglianza del Pizzo riguarda il provvedimento di

rimpatrio preso a suo carico, assumendo egli che sarebbe stato causato

unicamente dalla sua qualità di ministro di culto acattolico e non per

i motivi previsti dall'art. 157 legge di p.s. Ad evidenza, l'errata

applicazione di una norma di legge è questione del tutto diversa dalla

sua legittimità ché, anzi, la denuncia di applicazione errata

presuppone il riconoscimento, in tesi, dell'applicabilità, cioè della

legittimità, della norma. Infine, la decisione sull'errore di

applicazione richiede un'apprezzamento di fatto e un giudizio di

merito, circa la legittimità di un atto amministrativo, che non

rientrano nei compiti di questa Corte costituzionale.

7) Provvedere alle incompletezze legislative che possono derivare

dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale di una parte

dell'art. 157 leggi di p.s. è compito esclusivo del Parlamento.