Sentenza n. 199/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 3

febbraio 1965, n. 14 (regolamentazione delle assuntorie nelle

ferrotranvie esercitate in regime di concessione), promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 22 maggio 1973 dal tribunale di Lecce nel

procedimento civile vertente tra Rizzo Gaetano e la società Ferrovie

Sud-Est, iscritta al n. 163 del reg. ord. 1974 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 146 del 5 giugno 1974;

2) ordinanza emessa il 21 dicembre 1973 dalla Corte d'appello di

Roma nel procedimento civile vertente tra l'Istituto nazionale per

l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e la società Romana

per le Ferrovie del Nord, iscritta al n. 262 del reg. ord. 1974 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 231 del 4

settembre 1974.

Visti gli atti di costituzione dell'INAIL, della società Ferrovie

Sud-Est e della società Romana per le Ferrovie del Nord, nonché gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 19 maggio 1976 il Giudice relatore

Vincenzo Michele Trimarchi;

uditi l'avv. Tommaso Fontana, per l'INAIL, l'avv. Salvatore

Sambiagio per la Società Romana per le Ferrovie del Nord, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il tribunale di Lecce, nel procedimento civile vertente tra

Gaetano Rizzo e la società per azioni Ferrovie del Sud-Est, con

ordinanza del 22 maggio 1973, ha sollevato la questione di legittimità

costituzionale della legge 3 febbraio 1965, n. 14 (regolamentazione

delle assuntorie nelle ferrotranvie esercitate in regime di

concessione), in riferimento agli artt. 3, 35 e 36 della Costituzione.

Chiamato a "decidere se il corrispettivo dell'opera prestata da un

assuntore debba essere o no proporzionato alla quantità e alla

qualità del lavoro prestato, e debba altresì rispondere all'esigenza

di assicurare allo stesso assuntore, ed alla sua famiglia, un'esistenza

libera e dignitosa" ed a "stabilire se il canone previsto dalla legge

del 1965, e di fatto percepito dal Rizzo, risponda ai criteri dettati

appunto dall'art. 36 della Costituzione", ha ritenuto essere di

ostacolo, a tale esame, il complesso delle norme contenute nella legge

n. 14 del 1965, che, disciplinando il lavoro degli assuntori come se

fosse locatio operis, non consente al giudice ordinario di applicare

l'art. 36 della Costituzione soprattutto perché la giurisprudenza ha

tradizionalmente riservato tale applicazione all'area della locatio

operarum.

Ha però rilevato che, "pur potendosi in astratto parlare di

contratto misto, quello di assuntoria, è in maniera determinante, un

contratto di locatio operarum", e che pertanto dalle norme denunciate

"derivi una condizione di diseguaglianza tra lavoratori subordinati",

ad una parte di essi essendo applicabile l'art. 36 e ad altra parte,

sia pure esigua, e cioè agli assuntori, la stessa disposizione

costituzionale non sarebbe applicabile.

Ed ha infine ritenuto che "la sovranità del potere legislativo

nell'assoggettare un certo tipo di rapporto ad una determinata

disciplina, diversa da quella accordata ad altri rapporti aventi

identica struttura economica e sociale" "debba trovare il suo limite

nelle norme costituzionali che garantiscono pari dignità sociale a

tutti i cittadini, e che ai cittadini lavoratori subordinati,

assicurano la realizzazione concreta di tale dignità, mercé

l'applicazione dei criteri sanciti nell'art. 36 della Costituzione".

2. - Davanti a questa Corte si sono costituiti il Rizzo (fuori del

termine di legge) e le Ferrovie del Sud-Est s.p.a. ed ha spiegato

intervento il Presidente del Consiglio dei ministri.

a) La difesa delle Ferrovie del Sud-Est s.p.a. (avv. Giulio

Pacelli), ritenuta fondamentale per la risoluzione della questione

sottoposta all'esame di questa Corte la definizione della natura del

contratto di assuntoria, ha ricordato che prima della legge n. 14 del

1965 il rapporto, caratterizzato dall'espletamento di un servizio e

dalla corresponsione di un compenso pattuito contrattualmente, era

considerato di lavoro autonomo regolato da una convenzione e da un

capitolato approvati dal ministero, e che con la citata legge il

legislatore ha voluto conservare al rapporto di assuntoria le

caratteristiche di lavoro autonomo ed in effetti il contratto de quo

rientra "nello schema del contratto d'opera, in quanto l'assuntore si

obbliga, verso un corrispettivo, a prestare un servizio, quale

risultato della sua autonoma attività organizzativa".

Si appalesa quindi privo di fondamento il presupposto base della

tesi del tribunale di Lecce.

Il legislatore, quindi, non ha oltrepassato il limite delle norme

costituzionali, con l'assoggettamento del rapporto in oggetto alla

disciplina del lavoro autonomo, proprio per la diversità della

struttura economica e sociale del rapporto stesso.

D'altra parte il legislatore, pur confermando le caratteristiche

dei rapporto di lavoro autonomo, si è esplicitamente preoccupato, in

osservanza delle norme costituzionali a tutela del lavoro, che il

trattamento economico del personale fosse adeguato alla reale portata

delle mansioni.

Tutto ciò considerato, la difesa delle Ferrovie del Sud-Est s.p.a.

ha concluso per la non fondatezza della questione.

b) Secondo la difesa dello Stato le conclusioni a cui perviene il

tribunale, sono viziate da una non del tutto chiara impostazione

metodologica da esso data al proprio ragionamento.

Anzitutto occorre osservare che la legge n. 14 del 1965 non

contiene alcuna specifica qualificazione o classificazione giuridica

del rapporto di assuntoria nelle ferrotranvie esercitate in regime di

concessione e che pertanto una tale qualificazione giuridica rientra

nel compito dell'interprete e conseguentemeute del giudice.

In secondo luogo, va considerato che la questione prospettata

nell'ordinanza nasce solo da una visione puramente formalistica della

disciplina normativa di un rapporto giuridico che, secondo il

tribunale, si limiterebbe a rivestire un contenuto sostanziale

preesistente e, in certo modo, indipendente dalla norma positiva. È

invece evidente che la natura giuridica del rapporto di assuntoria non

puo essere misurata che in base alla disciplina normativa positiva.

Ed in terzo luogo - si dice - è appena da osservare che, neppure

nel caso di una ipotizzata dialettica tra la forma normativa e la

sostanza giuridica del rapporto sarebbe configurabile una questione di

legittimità costituzionale della norma, in quanto non sarebbe al

giudice precluso di accertare la reale natura del rapporto e di

decidere di conseguenza.

La difesa dello Stato, in subordine, ha rilevato che anche ad una

valutazione sostanziale, la disciplina legislativa de qua appare del

tutto conforme ai principi costituzionali invocati nell'ordinanza di

rinvio. Trattasi nella specie di un rapporto di lavoro autonomo, al

quale sono estesi, e senza che la natura di esso venga modificata,

istituti tipici dei lavoro subordinato (assistenza, previdenza,

assicurazione infortuni), quali accessori del rapporto base. E gli

artt. 36, 35 e 3 non risultano violati.

3. - Con ordinanza del 21 dicembre 1973 la Corte d'appello di Roma

- Sezione Lavoro, nel procedimento civile vertente tra l'INAIL e la

Società Romana per le Ferrovie del Nord ha denunciato per contrasto

con l'art. 38, comma quarto, della Costituzione, l'art. 9 della legge

n. 14 del 1965.

Premesso che il rapporto di assuntoria è un "rapporto misto di

lavoro subordinato e lavoro autonomo" e che per tali tipi di rapporto

"devono garantirsi tutti i vantaggi spettanti ai lavoratori subordinati

e quindi applicarsi tutte le relative norme costituzionali", il giudice

a quo ha ravvisato esistente la dedotta violazione dell'art. 38 della

Costituzione nel fatto che l'art. 9 non prevede, in relazione agli

infortuni sul lavoro, l'assicurazione obbligatoria degli assuntori

presso l'INAIL.

Davanti a questa Corte si sono costituite entrambe le parti ed ha

spiegato intervento il Presidente del consiglio dei ministri.

a) La società Romana per le Ferrovie del Nord, a mezzo dell'avv.

Salvatore Sambiagio, ha chiesto alla Corte di voler dichiarare la non

fondatezza della questione. La tutela infortunistica, infatti, non ha

carattere generale e può svolgersi al di fuori degli istituti all'uopo

predisposti o integrati dallo Stato; e ciò implicitamente è

riconosciuto dall'art. 204 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124. In

memoria, ha precisato che la ordinanza si basa sull'errata

configurazione del rapporto di assuntoria che viene assimilato ai

normali rapporti di lavoro subordinato, e sull'altrettanto errato

assunto che la tutela antiinfortunistica sia sempre ed in ogni caso

affidata all'INAIL; e concluso nel senso che ben poteva l'obbligo

assicurativo contro gli infortuni sul lavoro, per la categoria di cui

trattasi, svolgersi al di fuori del monopolio attribuito all'INAIL, il

cui ambito resta pur sempre delimitato dalle norme di cui al d.P.R. n.

1124 del 1965, e conseguentemente non contraddice affatto al precetto

costituzionale la operata distinzione della tutela infortunistica

rispetto al beneficio delle assicurazioni sociali obbligatorie per le

quali soltanto la norma contestata ha indicato la legge regolatrice.

b) Per l'INAIL, rappresentato e difeso dagli avv.ti Valerio Flamini

e Tommaso Fontana, la soluzione della questione deve essere positiva

proprio in base all'interpretazione della legge.

Premesso che, ove avesse statuito il contrario, l'art. 9 dovrebbe

ritenersi viziato di incostituzionalità perché in contrasto con

l'art. 38, comma quarto, della Costituzione, l'Istituto ha osservato

che tra i diritti connessi agli oneri tipici del lavoro subordinato che

gravano sugli assuntori, è anche quello dell'assicurazione

obbligatoria contro gli infortuni, e che la tesi avanzata dalla

controparte secondo cui, nella specie, esisterebbe un obbligo

assicurativo, ma esso non deve essere necessariamente assolto tramite

l'INAIL, è palesemente infondata. In primo luogo, perché è evidente

che il richiamo (nell'art. 9 cit.) a contributi percentuali sulla

retribuzione fatto in relazione anche all'assicurazione infortuni ha un

senso solo se riferito all'assicurazione obbligatoria contro gli

infortuni gestita dall'Istituto, mentre sarebbe inconferente ed inutile

se riferito ad eventuali assicurazioni private. D'altronde sarebbe

assurdo ritenere che, mentre l'assuntore è tenuto (art. 8 della citata

legge n. 14 del 1965) ad assicurare contro gli infortuni tramite

l'INAIL i coadiutori e comunque i suoi dipendenti, lo stesso diritto

venisse negato agli assuntori che svolgono lo stesso lavoro e che sono

da considerarsi, almeno sotto alcuni aspetti, lavoratori subordinati. E

poi tra i diritti connessi agli oneri tipici del lavoro subordinato

garantiti agli assuntori dalla legge n. 14 del 1965 rientra

indubbiamente quello della tutela obbligatoria contro gli infortuni sul

lavoro, la quale, salvo una diversa statuizione del legislatore, che

nella specie manca, viene normalmente attuata tramite l'INAIL.

L'Istituto ha concluso chiedendo a questa Corte, qualora si ritenga

che l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro degli assuntori

vada attuata presso imprese assicuratrici private, di voler dichiarare

l'illegittimità costituzionale della norma denunciata.

Con la memoria, l'Istituto ha eccepito, sempre che la norma

denunciata venga interpretata nel senso sopraddetto, la non rilevanza

della questione. In subordine ha precisato, in aggiunta a quanto già

sostenuto, che questa Corte, ispirandosi all'art. 38 della

Costituzione, potrebbe affermare espressamente che la tutela

assicurativa obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro nei confronti

degli assuntori non può che essere quella prevista, nella forma e nei

contenuti, dal testo unico n. 1124 del 1965 e quindi, e di conseguenza,

che debba essere attuata dall'INAIL e non da private società di

assicurazione.

c) Per la difesa dello Stato la situazione prospettata dalla Corte

d'appello di Roma non comporta - a stretto rigore - una vera e propria

questione di legittimità costituzionale della norma denunciata; in

subordine, la questione non è fondata, perché l'art. 9 citato si

presenta come estensivo e non comprensivo della posizione

dell'assuntoria e come tale non esclude l'applicabilità di altre norme

cogenti che l'ordinamento prevede per il tipo di rapporto di

assuntoria.

L'Avvocatura ha, infine, concluso per la non fondatezza della

questione.

4. - All'udienza del 19 maggio 1976 i difensori hanno confermato le

rispettive tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Con l'ordinanza emessa il 22 maggio 1973 dal tribunale di

Lecce nel procedimento civile vertente tra Gaetano Rizzo e la società

Ferrovie del Sud-Est e con l'ordinanza emessa il 21 dicembre 1973 dalla

Corte d'appello di Roma - sezione lavoro - nel procedimento civile

vertente tra l'INAIL e la società Romana per le Ferrovie del Nord sono

rispettivamente sollevate la questione di legittimità costituzionale

della legge 3 febbraio 1965, n. 14 (regolamentazione delle assuntorie

nelle ferrotranvie esercitate in regime di concessione) in riferimento

agli artt. 3, 35 e 36 della Costituzione e la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 9 della stessa legge nella parte in cui non

prevede, in relazione agli infortuni sul lavoro, l'obbligatorietà

dell'assicurazione presso l'INAIL.

Le questioni così sollevate risultano strettamente connesse. I

due procedimenti, pertanto, vanno riuniti e le relative cause sono

decise con unica sentenza.

2. - Secondo il tribunale di Lecce è il complesso delle norme

della legge n. 14 del 1965 ad essere in contrasto con le indicate

disposizioni costituzionali. Con tali norme un certo tipo di rapporto

sarebbe assoggettato "ad una determinata disciplina, diversa da quella

accordata ad altri rapporti aventi identica struttura economica e

sociale", ed in particolare da esse sarebbe derivata "una condizione di

diseguaglianza tra lavoratori subordinati" per ciò che ad una parte di

questi "sarebbe applicabile l'art. 36 della Costituzione, e ad una

parte, sia pure esigua, e cioè agli assuntori, la stessa norma non

sarebbe applicabile". Nella specie il legislatore nel dettare quella

disciplina sarebbe andato al di là del limite posto dalle disposizioni

costituzionali "che garantiscono pari dignità sociale a tutti i

cittadini, e che ai cittadini lavoratori subordinati, assicurano la

realizzazione concreta di tale dignità, mercé l'applicazione dei

criteri sanciti nell'art. 36 della Costituzione".

Da codesta impostazione della questione risulta l'assenza di

qualsiasi motivo specifico che si riferisca all'art. 35 della

Costituzione: e per ciò non è dato di controllare l'asserito

contrasto.

Resta essenzialmente la dedotta violazione degli artt. 3 e 36: con

le norme denunciate si assume l'esistenza di una ingiustificata e

irrazionale discriminazione in danno degli assuntori nelle ferrotranvie

esercitate in regime di concessione in quanto, in particolare, a tali

lavoratori è negata la tutela garantita dall'art. 36.

Ma ad avviso di questa Corte non ricorre la denunciata

illegittimità costituzionale.

Posto che in base al principio di cui all'art. 3 a situazioni

eguali deve corrispondere una eguale disciplina di legge e che per le

situazioni diverse deve essere dettata una differente disciplina e

posto che nella concreta valutazione del fatto assunto a contenuto

dell'ipotesi e nella concreta regolamentazione giuridica di essa la

discrezionalità del legislatore trova un limite nella razionalità

delle scelte, va rilevato un evidente vizio nella prospettazione del

dubbio di costituzionalità da parte del giudice a quo e nelle

conclusioni a cui questi ritiene di poter pervenire.

Secondo il tribunale di Lecce il rapporto di assuntoria,

considerato nella sua struttura economica e sociale, sarebbe un

rapporto di lavoro subordinato; a tale qualificazione corrisponderebbe

quella che sarebbe agevole trarre dalla considerazione della normativa

in oggetto: "pur potendosi parlare di contratto misto, quello di

assuntoria è in maniera determinante un contratto di locatio

operarum"; ed invece la legge n. 14 del 1965 avrebbe disciplinato "il

lavoro degli assuntori come se fosse locatio operis".

Il giudice a quo mentre si sofferma, sia pure brevemente,

sull'esame della normativa e sulla qualificazione che in base ad essa

deve darsi al rapporto, omette qualsiasi considerazione, limitandosi a

fare, al riguardo, apodittiche affermazioni, circa la struttura

economica e sociale del rapporto e circa il modo in cui il legislatore

lo avrebbe considerato o qualificato.

Stando così le cose, un discorso in termini di violazione del

principio di eguaglianza appare nella specie privo di qualsiasi serio

fondamento.

Il giudice a quo, ritenendo di dover sollevare davanti a questa

Corte una questione di legittimità costituzionale di codesto tipo,

avrebbe dovuto dimostrare o almeno prospettare, di fronte ad una data

situazione di fatto, una disparità di trattamento giuridico nei

confronti di altre situazioni di fatto eguali o assimilabili a quella

considerata. E ciò, invece, non ha fatto. Secondo esso giudice a quo

infatti l'assuntoria, sia che ci si riferisca alla sua struttura

economica e sociale, sia che si tenga presente la relativa disciplina

giuridica, integrerebbe una ipotesi di locatio operarum.

E sostanzialmente, quindi, la ingiustificata disparità di

trattamento, almeno secondo l'ordinanza di rimessione, non sussiste

ché anzi ci sarebbe coincidenza tra fatto e qualificazione normativa.

Resta, è vero, l'affermazione che il legislatore, con il complesso

delle norme denunciate, ha disciplinato il lavoro degli assuntori come

se fosse locatio operis, ma ad essa non fa riscontro alcuna

dimostrazione e neppure un qualsiasi riferimento di carattere testuale.

E comunque il pensiero del giudice a quo sul punto si presenta

perplesso.

La Corte, perciò, prescindendo dalla qualificazione del rapporto

giuridico di assuntoria che non appare necessaria, non può non

rilevare la non fondatezza della anzidetta questione.

E del pari non fondata risulta la denuncia circa la violazione

dell'art. 36 della Costituzione, essendo la relativa questione del

tutto accessoria o conseguenziale nei confronti di quella fin qui

considerata.

3. - Con l'ordinanza della Corte d'appello di Roma sezione lavoro

- si denuncia, come si è sopra ricordato, la contrarietà dell'art. 9

in parte qua con l'art. 38, comma quarto, della Costituzione.

La questione non è fondata.

La Corte non ritiene di poter condividere la tesi interpretativa

dell'art. 9 citato, sostenuta dal giudice a quo.

Se ci si fermasse alla lettera della legge, potrebbe anche pensarsi

che il legislatore avesse voluto prevedere che fosse obbligatoria

l'assicurazione degli assuntori in relazione agli infortuni sul lavoro

e non anche che tale assicurazione avesse luogo presso l'apposito ente

pubblico (INAIL). E ciò perché il legislatore dopo avere disposto che

"gli assuntori sono obbligatoriamente iscritti a cura delle aziende,

alle assicurazioni sociali di cui al regio decreto 4 ottobre 1935, n.

1827, e successive modifiche e integrazioni, limitatamente

all'assicurazione per l'invalidità, la vecchiaia, e i superstiti e

all'assicurazione contro la tubercolosi" si limita a dire che "essi

sono inoltre assicurati contro gli infortuni sul lavoro", non parla di

iscrizione obbligatoria a quest'ultima assicurazione e non indica

l'organo o l'istituto presso cui effettuare tale assicurazione.

Ulteriori argomenti a favore della tesi che l'impresa concessionaria

debba assicurare l'assuntore contro gli infortuni sul lavoro ma non

necessariamente presso l'INAIL, potrebbero desumersi dal fatto che nel

testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro

gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, approvato con il

d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 gli assuntori non sono stati

espressamente compresi nell'assicurazione (art. 4) e dei contratti di

assicurazione che li avessero riguardati non è stata prevista la

risoluzione, come si è disposto per altri contratti relativi a

soggetti compresi per la prima volta tra gli assicurati.

Ma in contrario è possibile rilevare che la diversità della

espressione adoperata per l'assicurazione contro gli infortuni sul

lavoro e per le altre assicurazioni si spiega perché l'introduzione

nella nuova disciplina della materia, dell'obbligo de quo è avvenuta a

mezzo di apposito emendamento; che il riferimento alle leggi

regolatrici delle assicurazioni sociali appariva necessario per esse

dato che le stesse non venivano a trovare integrale applicazione; che

la mancanza di uno specifico riferimento agli assuntori nel testo unico

n. 1124 del 1965 può essere derivata da difetto di coordinamento tra

l'attività legislativa e quella delegata, ragionevolmente spiegabile

stante la brevità del tempo intercorso tra la pubblicazione della

legge n. 14 del 1965 e quella del d.P.R. n. 1124 dello stesso anno;

che dagli artt. 126 e 256 del testo unico è dato di dedurre quanto

meno una conferma in ordine all'esistenza di una competenza esclusiva

dell'INAIL a gestire l'assicurazione de qua; che in base al riferimento

contenuto nel secondo comma dell'art. 9 della legge n. 14 del 1965 c'è

da ritenere che le forme di previdenza di cui al primo comma (e tra

esse dovrebbe dirsi rientrante quella che ci occupa) sono

complessivamente ed unitariamente trattate e per esse si parla di

contribuzioni con implicito riferimento al sistema di assicurazione

obbligatoria proprio degli organi o istituti predisposti o integrati

dallo Stato che provvedono ai compiti previsti nell'art. 38 della

Costituzione e tra i quali rientra l'INAIL.

E si può, per ciò, ritenere che il legislatore, con l'inciso

sopra riportato, abbia voluto prevedere e disporre che gli assuntori

fossero assicurati contro gli infortuni sul lavoro presso l'INAIL.

D'altronde va tenuto presente che codesta interpretazione della

norma è ammissibile sia che si ritenga di poter qualificare il

contratto di assuntoria come contratto di locatio operis o di locatio

operarum e sia che si prescinda, come si è fatto a proposito della

prima questione in esame ed in passato con la sentenza n. 51 del 1967,

da ogni e qualsiasi qualificazione: è infatti certa la volontà del

legislatore nel senso sopra espresso e la natura del contratto e del

rapporto, qualunque essa sia, è pienamente compatibile con codesta

volontà.