Sentenza n. 198/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 201, primo

comma, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice

della strada), promosso con ordinanza emessa il 3 luglio 1995 dal

Pretore di Roma nel procedimento civile vertente tra Chelli Barbara e

il Prefetto di Roma, iscritta al n. 791 del registro ordinanze 1995 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima

serie speciale, dell'anno 1995;

Udito nella camera di consiglio del 15 maggio 1996 il giudice

relatore Fernando Santosuosso.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso da Chelli Barbara nei

confronti del Prefetto di Roma, avente ad oggetto la dichiarazione di

estinzione dell'obbligo di corrispondere la somma dovuta per

l'infrazione alle norme del codice della strada, il Pretore di Roma,

con ordinanza emessa in data 3 luglio 1995, ha sollevato, in

riferimento all'art. 24 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 201, primo comma, del decreto

legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), nella

parte in cui non prevede, nell'ipotesi in cui l'effettivo

trasgressore sia identificato successivamente alla commissione

dell'infrazione, che il termine di 150 giorni per la notificazione

del verbale di accertamento decorra dalla "identificabilità" invece

che dalla prevista "identificazione" dello stesso.

Premette in fatto il giudice rimettente che la notificazione del

verbale di accertamento è stata effettuata in data 2 febbraio 1994 e

quindi ben oltre il termine di 150 giorni decorrente dalla

commissione della infrazione avvenuta il 25 maggio 1993; osserva

tuttavia il giudice a quo che la difesa dell'amministrazione opposta

ha rilevato che ai sensi dell'art. 201, primo comma, del decreto

legislativo 30 aprile 1992, n. 285, nell'ipotesi in cui l'effettivo

trasgressore o altro dei soggetti indicati sia identificato

successivamente, la notificazione ad essi può essere effettuata

entro 150 giorni dalla identificazione, sì che la notificazione

avvenuta il 2 febbraio 1994 dovrebbe ritenersi tempestiva in quanto

solo in data 17 novembre 1993 si sarebbe potuto identificare il

trasgressore. Rileva ancora il rimettente che l'opponente ha sul

punto obiettato di aver diligentemente svolto gli oneri di

pubblicità previsti dalla normativa vigente, ottenendo dal pubblico

registro automobilistico di Livorno la certificazione dell'avvenuto

passaggio di proprietà del veicolo, formalizzato in data 6 luglio

1993; pertanto, l'amministrazione opposta ben avrebbe potuto già in

tale data procedere alla tempestiva notificazione del verbale di

accertamento senza dover attendere il 17 novembre 1993 per effettuare

l'identificazione e poi il 2 febbraio 1994 per provvedere alla

notificazione.

Tanto premesso, osserva il giudice a quo che questa Corte, con la

sentenza n. 255 del 1994, nel ritenere non irragionevole la

elevazione da 90 a 150 giorni del termine per la notificazione dei

verbali di accertamento in considerazione della mole di contestazioni

specie nei centri urbani, ha anche rilevato che "un ulteriore

prolungamento del termine non potrebbe, perciò, non porre dubbi di

costituzionalità in termini di ragionevolezza".

A parere del rimettente, dalla motivazione della richiamata

sentenza, emergerebbe che il termine di 150 giorni rappresenta il

punto di equilibrio, insuscettibile di ulteriore sbilanciamento, tra

le esigenze organizzative della pubblica amministrazione funzionali

alla contestazione della violazione, e il diritto del responsabile, o

dell'obbligato, di salvaguardare i propri interessi, con effettiva

possibilità di esercitare pienamente le correlative facoltà, senza

incorrere nelle limitazioni conseguenti ad ingiustificati ampliamenti

del termine suddetto.

La norma impugnata, prevedendo che il termine per la notificazione

decorra dall'"identificazione" dei soggetti obbligati, introduce una

causa di sospensione del decorso dei termini non soggetti, a propria

volta, a condizioni o termini che la disciplinino in modo tale da

assicurare quel bilanciamento ribadito nella sentenza della Corte

sopra citata.

Detta disposizione, pertanto, con il consentire di fatto un

illimitato ampliamento del termine di notificazione rimesso

esclusivamente al potere discrezionale dell'amministrazione, risulta

idonea a sbilanciare il richiamato equilibrio del binomio di

interessi preso in considerazione dalla citata pronuncia, ponendosi

in contrasto con i principi di cui all'art. 24 della Costituzione in

tutte le ipotesi in cui la dilazione fosse addebitabile a fatto

colposo o doloso dell'amministrazione ovvero al cattivo andamento

della sua organizzazione.

2. - Nel giudizio avanti alla Corte costituzionale non si sono

costituite le parti né ha spiegato intervento il Presidente del

Consiglio dei ministri. Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta all'esame della Corte è se l'art.

201, primo comma, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285

(Nuovo codice della strada), nella parte in cui non prevede,

nell'ipotesi in cui il trasgressore sia identificato successivamente

alla commissione dell'infrazione, che il termine per la notificazione

del verbale di accertamento decorra dalla "identificabilità" dello

stesso, ossia dalle formalità di trascrizione iscrizione o

annotazione nei pubblici registri, sia in contrasto con l'art. 24

della Costituzione in quanto, consentendosi un ampliamento del

termine per le notificazioni rimesso alla discrezionalità della

pubblica amministrazione, si vengono a far gravare sul diritto di

difesa disfunzioni o responsabilità della amministrazione.

2. - La questione è fondata.

L'abrogato codice della strada (d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393)

stabiliva all'art. 141, primo comma, che "qualora la contravvenzione

non possa essere immediatamente contestata, debbono essere notificati

gli estremi entro trenta giorni dall'accertamento al contravventore

o, quando questi non sia identificato e si tratti di contravvenzione

commessa da un conducente di veicolo a motore munito di targa di

riconoscimento, all'intestatario del documento di circolazione." Il

predetto termine fu elevato a 90 giorni dalla legge 14 febbraio 1974,

n. 62.

Con la successiva legge 24 marzo 1989, n. 122 (art. 22), si

quintuplicò l'originario termine, e si precisò che quando il

trasgressore non fosse identificato, gli estremi della

contravvenzione dovevano essere notificati o all'intestatario del

documento di circolazione o al proprietario del veicolo "che risulti

al pubblico registro automobilistico alla data dell'accertamento".

La norma ora impugnata - art. 201, primo comma, del decreto

legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada) -,

mentre conferma sostanzialmente la precedente normativa, disciplina

nuove ipotesi, aggiungendo, nello stesso comma, due disposizioni: a)

"qualora l'effettivo trasgressore o altro dei soggetti indicati sia

identificato successivamente, la notificazione può essere effettuata

agli stessi entro centocinquanta giorni dall'identificazione"; b)

"per i residenti all'estero la notifica deve essere effettuata entro

trecentosessanta giorni dall'accertamento".

3. - Come si nota dal raffronto di queste due norme, mentre per i

residenti all'estero il legislatore fissa un termine di notificazione

assolutamente insuperabile, sia pure determinandolo in un'ampia

misura (più del doppio di quella prevista per i cittadini italiani),

per questi ultimi invece il termine di centocinquanta giorni viene

fatto decorrere dal momento in cui l'effettivo trasgressore o gli

altri soggetti responsabili siano stati identificati successivamente.

E poiché l'identificazione di fatto di questi responsabili

potrebbe dipendere dalla mera volontà della pubblica

amministrazione, il giudice rimettente si duole che il termine per la

notificazione possa, attraverso l'esercizio di detta facoltà,

protrarsi oltre ogni ragionevole limite.

4. - Considerata l'ipotesi non infrequente di tardiva trascrizione

nel pubblico registro automobilistico dei trasferimenti dei diritti

sugli autoveicoli, anche a considerevole distanza di tempo dal

trasferimento del veicolo, ci si preoccupò, in sede di norme

regolamentari al nuovo codice stradale (d.P.R. 16 dicembre 1992, n.

495), di dare ulteriori disposizioni per il caso in cui il verbale

fosse notificato ancora all'intestatario che aveva già alienato il

veicolo. Viene invero disposto (art. 386) che, in tal caso, il

precedente intestatario, indicando gli estremi dell'atto notarile,

"informa l'ufficio o il comando procedente che non è il

proprietario, né titolare di alcuno dei diritti di cui al medesimo

art. 196 alla data dell'accertamento della violazione per la quale si

procede. L'ufficio o il comando interessato, se riscontrano

l'esattezza delle notizie fornite, rinnovano la notificazione

all'effettivo responsabile, con relativo addebito delle ulteriori

spese, entro i termini previsti dall'art. 201 del codice. Tali

termini decorrono dalla data di ricezione da parte dell'ufficio o

comando delle notizie fornite dal destinatario della precedente

notificazione". E si soggiunge che - per altre ipotesi - "il rinnovo

della notificazione può essere effettuato, nei confronti

dell'effettivo responsabile, dal momento in cui si accerta la sua

identità ed il suo indirizzo in modo definitivo e, comunque, non

oltre cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione".

Nonostante le ora menzionate precisazioni del regolamento al codice

della strada, resta il dubbio del giudice a quo sul rischio che il

termine di centocinquanta giorni per la notifica della

contravvenzione venga largamente superato o perché l'ufficio non

riceva alcuna comunicazione dal precedente intestatario, o per il

notevole ritardo della pubblica amministrazione nella ricerca

dell'effettivo responsabile e nella notifica del verbale. In queste

eventualità il giudice rimettente ravvisa una possibile ed

ingiustificata menomazione del diritto di difesa del destinatario

della contravvenzione.

5. - Passando alla valutazione di tale dubbio di costituzionalità,

giova richiamare anzitutto la sentenza n. 255 del 1994 di questa

Corte, avente ad oggetto la congruità del termine di centocinquanta

giorni, nella quale si osservò che il suddetto termine doveva

ritenersi "contenuto in limiti tollerabili nel bilanciamento delle

contrapposte esigenze, anche se ciò non può significare in futuro

una illimitata libertà del legislatore. Questi non potrebbe non

tener conto dei profili prospettati nell'ordinanza di rinvio, che

avverte le difficoltà cui va certamente incontro il destinatario

della contestazione, ai fini della predisposizione della propria

difesa, quanto più remota è la data in cui si è svolto il fatto

rispetto alla contestazione stessa. Un ulteriore prolungamento del

termine non potrebbe, perciò, non porre dubbi di costituzionalità

in termini di ragionevolezza".

Per rafforzare il convincimento sull'esigenza di non superare il

termine massimo sopra indicato, la stessa sentenza ora ricordata

aggiunse che "in proposito si deve, difatti, considerare che ad

eventuali difficoltà di ordine organizzativo, cui finora si è

ritenuto di far fronte con il prolungamento dei termini, ben potrebbe

ovviarsi con misure tali da assicurare un più equo contemperamento

fra le contrapposte esigenze, realizzando cioè, in armonia con

l'art. 97 della Costituzione, una migliore efficienza degli uffici

amministrativi che oggi è più facile ottenere con l'ausilio dei

mezzi offerti dalla più avanzata tecnologia, certamente in grado di

soddisfare le esigenze dell'amministrazione, senza creare ulteriori

difficoltà ai soggetti destinatari della contestazione".

6. - In realtà, ove si intenda la norma - secondo il significato

letterale della sua formulazione non superabile da diversa

interpretazione - nel senso che il predetto termine decorre dalla

data in cui di fatto la pubblica amministrazione abbia operato

l'identificazione del trasgressore o del responsabile, si

consentirebbe una protrazione del termine, rimessa in ultima analisi

alla discrezionalità dell'amministrazione, con un possibile

slittamento perfino oltre l'ampio ma rigido termine previsto dalla

stessa legge per la contestazione della violazione ai residenti

all'estero; e si introdurrebbe così una sorta di causa di

sospensione del decorso dei termini, non soggetti a limiti e

condizioni.

Ciò non appare legittimo soprattutto considerando che il termine

di centocinquanta giorni è stato ritenuto dalla citata sentenza di

questa Corte il massimo tollerabile nel bilanciamento delle

contrapposte esigenze della pubblica amministrazione, da un lato, e

del privato cittadino dall'altro.

Diversamente l'inerzia o le disfunzioni organizzative della

pubblica amministrazione verrebbero a gravare direttamente sul

diritto di difesa del cittadino; il quale, a considerevole distanza

di tempo dall'infrazione, potrebbe non essere più in grado di

esercitare pienamente le relative facoltà per salvaguardare i propri

interessi.

Il predetto bilanciamento si inquadra in quello spirito che esige

dalla pubblica amministrazione un impegno adeguato all'orientamento

espresso nelle norme sui procedimenti amministrativi relative ad un

corretto rapporto con i cittadini, richiesto anche per il dovuto

rispetto di principi costituzionali, tra i quali quello tutelato

dall'art. 24 della Costituzione.

Deve, quindi, ritenersi che, qualora l'effettivo trasgressore o

altro dei soggetti responsabili indicati dalla legge sia identificato

successivamente, la notifica debba essere effettuata agli stessi

entro centocinquanta giorni, decorrenti non dalla data in cui

l'amministrazione abbia provveduto ad identificarlo, ma dal momento

in cui la stessa sia posta in grado di provvedere alla

identificazione, ovverossia da quando - nei confronti dei predetti

responsabili - risultino espletate le formalità di iscrizione od

annotazione del passaggio di proprietà del veicolo nei pubblici

registri automobilistici.

L'art. 201, primo comma, del nuovo codice della strada, deve

pertanto essere dichiarato in parte qua costituzionalmente

illegittimo per contrasto con l'art. 24 della Costituzione.