Sentenza n. 189/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 56 e

56-bis della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica), promossi con undici

ordinanze del Consiglio nazionale forense, emesse il 23 settembre

1999 (n. 10 ordinanze) e il 28 ottobre 2000, rispettivamente iscritte

ai nn. da 348 a 357 e al n. 854 del registro ordinanze 2000 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, 1ª serie

speciale, dell'anno 2000 e n. 1, 1ª serie speciale, dell'anno 2001.

Visti gli atti di costituzione di Locane Vincenzo, di Romanazzi

Maria, di Toscano Vincenzo, dei Consigli degli ordini degli avvocati

di Lucca e di Bari, nonché gli atti di intervento di Fratini

Umberto, della Cassa nazionale di previdenza ed assistenza forense e

del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2001 il giudice

relatore Massimo Vari;

Uditi gli avvocati Martino Sportelli e Luigi de Marco per

Romanazzi Maria, Guido Belmonte per Toscano Vincenzo, Piero Biasotti

per il Consiglio dell'ordine degli avvocati di Lucca, Sergio Panunzio

per il Consiglio dell'ordine degli avvocati di Bari, Fratini Umberto

per sé medesimo, Massimo Luciani per la Cassa nazionale di

previdenza ed assistenza forense e l'avvocato dello Stato Giancarlo

Mandò per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con undici distinte ordinanze (r.o. nn. da 348 a 357 e

n. 854 del 2000), tutte analogamente motivate in punto di diritto -

emesse in altrettanti procedimenti instaurati da taluni dipendenti

pubblici al fine di ottenere l'annullamento delle deliberazioni di

vari Consigli dell'ordine degli avvocati, in base alle quali sono

state respinte o sospese le istanze di iscrizione all'albo, ovvero

respinte le domande di passaggio da un elenco speciale all'albo

ordinario degli avvocati, ovvero, ancora, si è provveduto alla

cancellazione dell'iscritto dall'albo per asserita incompatibilità -

il Consiglio nazionale forense sottopone all'esame della Corte la

questione di costituzionalità dei commi 56 e 56-bis dell'art. 1

della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica), norme che vengono denunciate in quanto

rimuovono l'incompatibilità tra l'attività di dipendente pubblico

part-time e l'esercizio di tutte le professioni intellettuali, e,

più in particolare, in quanto prevedono "l'abrogazione parziale

delle disposizioni che sanciscono l'incompatibilità tra esercizio

della professione forense e la condizione di pubblico dipendente

(art. 3 del regio d.l. 27 novembre 1933, n. 1578)" in regime di

part-time con prestazione lavorativa non superiore al 50 per cento di

quella a tempo pieno.

1.1. - La medesima questione, a suo tempo sollevata dallo stesso

rimettente nei giudizi principali nei quali sono state emesse le

ordinanze distinte dai nn. 349, 352, 354, 355 e 357 del registro

ordinanze 2000, anche in relazione ad ulteriori parametri e profili

di censura ora non più riproposti (sebbene si aggiunga la novità

del parametro dell'art. 4 della Costituzione), è stata dichiarata

manifestamente inammissibile con ordinanza n. 183 del 1999, non

risultando che si era provveduto ad una corretta instaurazione del

contraddittorio nei confronti dei Consigli dell'ordine, i cui atti

erano stati impugnati innanzi al Consiglio nazionale forense.

1.2. - Il rimettente, dopo aver dato atto, in tutte le ordinanze,

di aver provveduto a comunicare, a suo tempo, ai Consigli dell'ordine

interessati, sia "l'avvenuta ricezione degli atti relativi al

deposito del ricorso" (art. 59 del regio decreto 22 gennaio 1934,

n. 37), sia l'"avvenuta fissazione dell'udienza" (art. 61 del citato

regio decreto n. 37 del 1934), svolge diffuse argomentazioni sulla

legittimazione del Consiglio nazionale forense a sollevare questione

di costituzionalità.

1.3. - Quanto al merito, le ordinanze, nell'invocare una

"declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme"

denunciate, ovvero "una pronunzia di incostituzionalità delle

suddette norme nella parte in cui non escludono la professione

d'avvocato dal proprio campo di applicazione", ritengono, anzitutto,

violati, in sostanziale connessione tra loro, gli artt. 24, 97 e 98

della Costituzione.

A tal riguardo il rimettente osserva che l'attività del

dipendente pubblico, seppure in regime di part-time è

caratterizzata, nonostante la progressiva equiparazione del rapporto

a quello dell'impiego privato, da una serie di obblighi e facoltà

"che identificano uno status particolare di lavoratore subordinato",

qualificato "da uno stringente obbligo di fedeltà alla pubblica

amministrazione presso la quale il soggetto è incardinato". Il

rapporto di servizio si fonda, pertanto, "sul dovere d'ufficio di

perseguire e proteggere l'interesse pubblico primario affidato alla

cura dell'amministrazione stessa, in base al principio di legalità

dell'azione amministrativa", sicché, in tale contesto, gravano, sul

pubblico dipendente, peculiari obblighi in virtù dei principi di

imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione,

come pure l'obbligo esclusivo di fedeltà alla Nazione.

Invero, secondo le ordinanze, "tali doveri mal si conciliano con

la fisiologica vicinanza agli interessi giuridicamente rilevanti - od

anche ai meri interessi materiali - della clientela, che la

condizione di libero professionista ontologicamente comporta". Vi

sarebbe, pertanto, una inconciliabilità, di carattere generale, tra

dovere d'ufficio del pubblico dipendente e dovere del professionista,

la quale assume "particolare delicatezza con riferimento

all'esercizio della professione d'avvocato, la cui indipendenza ed

autonomia sono presupposto dell'effettività del diritto

costituzionale di difesa, secondo il disposto dell'art. 24 della

Costituzione, e laddove l'imparzialità e il buon andamento colpiti

sarebbero quelli dell'amministrazione della giustizia".

Ad avviso del rimettente sussisterebbe, quindi, un "conflitto tra

le due appartenenze e le due responsabilità", giacché l'avvocato

dipendente pubblico part-time potrebbe, per un verso, non dispiegare

tutte le attività difensive consentite dalla legge, "con evidente

pregiudizio della posizione dell'assistito" e, per altro verso,

potrebbe, invece, "giovarsi della sua posizione all'interno della

amministrazione della giustizia per procurare indebiti vantaggi, con

evidente pregiudizio dell'imparzialità e del buon andamento

dell'amministrazione".

Le ordinanze ritengono, peraltro, che la violazione degli

artt. 97 e 98 della Costituzione non risulta scongiurata dalle

preclusioni che le norme censurate pongono all'esercizio della

professione (divieto di assumere incarichi professionali dalle

amministrazioni pubbliche e divieto di assumere il patrocinio in

controversie nelle quali sia parte una pubblica amministrazione),

giacché da esse non deriva "alcun limite specifico", com'è, invece,

previsto dall'art. 92, sesto e settimo comma, del d.P.R. 31 maggio

1974, n. 417, sulla disciplina della compatibilità tral'esercizio

della libera professione e l'attività di docenza nelle scuole.

Il rimettente adduce, altresì, l'esistenza di un contrasto con

l'art. 3 della Costituzione.

Anzitutto, per la violazione del principio di eguaglianza, "sia

in senso formale, sotto il profilo della disparità di trattamento,

sia in senso sostanziale, sotto il profilo della lesione del

principio delle pari opportunità", posto che il professionista

pubblico dipendente, a differenza degli altri esercitanti la libera

professione, "si avvale di un bagaglio di nozioni tecniche,

scientifiche, o anche di carattere solo organizzativo, che ha

acquisito proprio grazie al suo inserimento all'interno

dell'amministrazione".

In secondo luogo, per la "assoluta mancanza di ragionevolezza e

logicità" di una disciplina che, al fine di soddisfare esigenze di

contenimento della spesa pubblica, "pone seriamente in pericolo

valori costituzionali ben più rilevanti, quali l'integrità e

l'effettività del diritto di difesa", nonché "i principia di

imparzialità e buon andamento dell'amministrazione".

Viene, infine, ravvisato un vulnus all'art. 4 della Costituzione,

norma che, sebbene non garantisca l'effettivo accesso al lavoro delle

persone prive di occupazione, non esclude, tuttavia, che il

legislatore sia chiamato "ad effettuare scelte di politica

occupazionale tese ad ampliare le concrete possibilità di impiego,

e, conseguentemente, la generale offerta di lavoro del sistema

pubblico e privato".

Non sarebbe, pertanto, ragionevole, secondo il rimettente,

consentire al medesimo soggetto "di svolgere più attività

lavorative", le quali verrebbero inevitabilmente a sottrarre "al

mercato del lavoro ambiti e spazi che potrebbero assorbire la domanda

di occupazione di soggetti che ne sono totalmente sprovvisti".

2. - Nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al n. 349 del

registro ordinanze 2000, si è costituito Vincenzo Locane, ricorrente

nel procedimento principale, chiedendo che la questione sia

dichiarata manifestamente infondata, ovvero, nel caso di accoglimento

"totale o parziale", che siano dettati "i criteri interpretativi per

la salvaguardia dei principia dell'incolpevole affidamento nella

legge e dei diritti quesiti", affinché l'interessato "possa venire

reintegrato senza ulteriori ritardi delle perdite economiche e morali

patite in riferimento agli artt. 3, 4, 30, 31, 35 e 41 della

Costituzione".

La parte costituita, nel dubitare che, per una corretta

instaurazione del contraddittorio nel giudizio a quo, siano

sufficienti le modalità di comunicazione degli atti, così come

espletate dal Consiglio nazionale forense, e nell'esprimere,

altresì, dubbi sull'effettiva terzietà di quest'ultimo, come

giudice, osserva, nel merito, che i limiti entro i quali il

legislatore ha circoscritto l'esercizio dell'attività professionale

valgono a garantire "il rispetto" degli artt. 97 e 98 della

Costituzione.

Si esclude, inoltre, qualsiasi contrasto con l'art. 24 della

Costituzione, sia in ragione del "diverso ambito nel quale può

operare il dipendente part-time rispetto all'eventuale esercizio

della professione", sia in virtù del "giuramento di fedeltà e

rispetto delle leggi della Repubblica".

3. - Nell'anzidetto giudizio si è, altresì, costituito il

Consiglio dell'ordine degli avvocati di Lucca, il quale - nel caso in

cui venga esclusa un'interpretazione che ritenga incompatibile

l'iscrizione dei dipendenti pubblici part-time all'albo professionale

degli avvocati - ha invocato una pronuncia di incostituzionalità

delle norme denunciate, aderendo sostanzialmente alle argomentazioni

svolte dal rimettente.

La memoria adduce, peraltro, l'esistenza di un contrasto con

l'art. 3 della Costituzione anche sotto un ulteriore duplice profilo.

Da un lato, perché le disposizioni denunciate consentono

l'iscrizione dei dipendenti pubblici part-time a qualsiasi albo

professionale, sì da determinare una irragionevole equiparazione tra

la professione di avvocato, peculiare "per la sua intrinseca natura e

per le funzioni pubbliche assolte", e le altre professioni.

Dall'altro, perché le stesse norme consentirebbero,

irragionevolmente, l'iscrizione alla Cassa di previdenza forense da

parte di chi, svolgendo "un lavoro professionale a tempo limitato",

non potrebbe far valere il requisito della "continuità"

nell'esercizio della professione.

4. - Nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al n. 353 del

registro ordinanze 2000, si è costituita Maria Romanazzi, ricorrente

nel procedimento principale, che ha invocato il rigetto della

proposta questione.

Nella memoria si sostiene, in particolare, che non sarebbe inciso

né il principio di imparzialità, in quanto la possibilità di

esercizio professionale non impedisce di perseguire l'interesse

pubblico primario affidato alla cura dell'amministrazione, né quello

di buon andamento, giacché non può escludersi a priori la

correttezza del dipendente nell'esercizio della libera professione.

Si nega, inoltre, che vi sia una lesione del diritto di difesa,

non potendosi seriamente ipotizzare che il dipendente rinunci "ad uno

qualunque dei mezzi che dalla legge gli sono concessi a tutela del

suo assistito, solo ed esclusivamente per non utilizzare procedure

che sappia essere invise al proprio superiore".

5. - Nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al n. 355 del

registro ordinanze 2000, si è costituito Vincenzo Toscano,

ricorrente nel procedimento principale, il quale, svolte,

preliminarmente, talune considerazioni critiche sulla posizione del

Consiglio nazionale forense quale "giudice speciale", ritiene che le

disposizioni denunciate non violino né il principio di buon

andamento, né quello di imparzialità, giacché, da un lato, sono

rivolte al perseguimento dell'"ottimizzazione" e della maggiore

flessibilità organizzativa del rapporto di lavoro pubblico e,

dall'altro, distinguono nettamente l'attività professionale da

quella svolta, oltretutto in modo temporalmente limitato, nell'ambito

di detto rapporto.

Nel sostenere, poi, che l'ipotizzata violazione dell'art. 98

della Costituzione non è sorretta da alcuna motivazione, la memoria

esclude che possa ravvisarsi una lesione dell'art. 24 della

Costituzione, non essendo l'autonomia e l'indipendenza della difesa

"minimamente scalfite dalle norme in questione". Si rammenta,

inoltre, che "la scelta del part-time da parte del Governo risponde

anche a precisi accordi internazionali che lo vincolano in sede

comunitaria" (direttiva n. 97/1981/CE del Consiglio dell'Unione

europea del 15 dicembre 1997).

6. - Nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al n. 854 del

registro ordinanze 2000, si è costituito il Consiglio dell'ordine

degli avvocati di Bari, il quale - condividendo le argomentazioni

addotte dal rimettente sia in punto di ammissibilità della

questione, sia in riferimento al merito della stessa - sostiene che

le disposizioni denunciate violano "palesemente" i principia di

imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 della Costituzione

e ciò "per il conflitto di interessi" conseguente alla rimossa

incompatibilità, trovandosi il pubblico dipendente "a dovere

scegliere fra due interessi inconciliabili fra loro", quelli della

pubblica amministrazione (che deve "perseguire fedelmente in virtù

del suo specifico status e dei doveri che esso comporta") e quelli

del cliente (la cui soddisfazione è "dovere essenziale del

professionista").

Nel caso, poi, della professione forense, il vulnus - ad avviso

della parte - si estende anche all'art. 24 della Costituzione,

giacché la effettiva difesa del cliente richiede l'autonomia e

l'indipendenza dell'avvocato, che "non sono più garantite quando

questi sia dipendente di una pubblica amministrazione e sottoposto ai

superiori gerarchici", non potendo, peraltro, escludersi detti

"condizionamenti" per il solo fatto che le norme censurate vietano di

assumere il patrocinio in controversie in cui sia parte la pubblica

amministrazione.

La memoria sostiene, inoltre, che la disciplina denunciata è

frutto soltanto di un contingente problema di "contenimento della

spesa pubblica" e che, nel dettarla, il legislatore non si è

preoccupato della ragionevole salvaguardia "dei principia e valori

costituzionali su cui essa andava ad incidere". Sicché, in tale

disciplina non è dato rinvenire né "l'influenza positiva

sull'esercizio dell'attività svolta per l'Amministrazione", né

"precisi limiti allo svolgimento dell'attività professionale",

ragioni che, a suo tempo, la Corte ritenne alla base della "non

incostituzionalità" dell'art. 92 del d.P.R. n. 417 del 1974, che

consentiva ai docenti pubblici l'esercizio della libera professione.

7. - È intervenuto, in tutti i giudizi, il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, per sentir dichiarare infondata la sollevata

questione.

La difesa erariale, nel rilevare che le norme denunciate si

collocano nell'ambito di misure di razionalizzazione della finanza

pubblica, osserva che le stesse, lungi dal collidere con il buon

andamento della pubblica amministrazione, perseguono, in modo

ragionevole ed obiettivo, l'"ottimizzazione" e la maggiore

flessibilità organizzativa del rapporto di lavoro pubblico,

"all'insegna della economicità e dell'efficienza".

Né, secondo l'Avvocatura, può ritenersi vulnerato il principio

di imparzialità da disposizioni che mantengono una netta distinzione

tra attività professionale e quella svolta nell'ambito del pubblico

impiego, dovendosi, al tempo stesso, rilevare l'assoluta

inconsistenza della censura che fa leva sull'art. 98 della

Costituzione, oltretutto priva di "effettiva motivazione".

Quanto, poi, alla dedotta violazione dell'art. 24 della

Costituzione, si nega che le norme denunciate scalfiscano minimamente

il diritto alla "difesa tecnica" e quello "a far valere le proprie

ragioni in giudizio".

Affermato, altresì, in riferimento al denunciato contrasto con

l'art. 3 della Costituzione, che il legislatore nella sua

discrezionalità ha operato una armonica ponderazione degli interessi

in giuoco, prevedendo condizioni e limiti entro i quali il pubblico

dipendente può esercitare l'attività professionale, la difesa

erariale assume l'infondatezza anche della censura relativa al

preteso ingiustificato privilegio di cui godrebbe il dipendente

part-time che esercita la professione di avvocato, come pure della

censura relativa alla violazione dell'art. 4 della Costituzione,

posto che la circoscritta attività professionale consentita al

dipendente part-time "non pregiudica né limita il diritto

all'esercizio dell'attività lavorativa del libero professionista

puro".

8. - In tutti i giudizi ha depositato atto di intervento la Cassa

nazionale di previdenza e assistenza forense, la quale, a sostegno

dell'ammissibilità dell'intervento stesso, adduce di essere

"titolare di un interesse giuridicamente qualificato e differenziato,

che può essere compromesso (o soddisfatto) dall'esito del presente

giudizio incidentale".

9. - Nel giudizio di cui all'ordinanza iscritta al n. 354 del

registro ordinanze 2000, ha depositato atto di "intervento ad

adiuvandum" Umberto Fratini, avvocato di un ente pubblico (nei ruoli

dell'Avvocatura della Provincia di Roma), il quale assume che

un'eventuale declaratoria di incostituzionalità delle norme

denunciate "travolgerebbe, oltreché gli interessi del ricorrente

principale, anche quelli dell'esponente".

10. - In prossimità dell'udienza sono state depositate talune

memorie illustrative.

10.1. - La parte privata Vincenzo Toscano, nel riportarsi

integralmente alle precedenti difese, ha chiesto, altresì, una

declaratoria di inammissibilità dell'intervento della Cassa di

previdenza forense.

10.2. - Il Consiglio dell'ordine degli avvocati di Bari, nel

ribadire, preliminarmente, l'ammissibilità della proposta questione,

insiste, nel merito, per il suo accoglimento.

La memoria premette che la sentenza n. 171 del 1999, con la quale

si è ritenuta la conformità a Costituzione delle disposizioni

denunciate, "non offre argomenti a sostegno di una declaratoria di

infondatezza nel presente giudizio".

La parte costituita sostiene, infatti, che, nel caso all'esame

della menzionata sentenza, la questione verteva sul "rapporto tra

disciplina statale del rapporto di impiego pubblico a tempo parziale

e le prerogative regionali in materia di organizzazione dei propri

uffici", mentre, nel caso di specie, si tratta, invece, di verificare

se taluni aspetti del regime delle incompatibilità contrastino con i

principia di imparzialità e buon andamento della pubblica

amministrazione, di indipendenza ed autonomia della difesa, di

garanzia del diritto al lavoro e di ragionevolezza e questo senza che

si debba contestare la ratio decidendi di detta pronuncia e cioè "la

necessità di attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale"

della disciplina suddetta.

In riferimento, poi, ai profili di censura dedotti dal

rimettente, la memoria, nell'aderire alle argomentazioni da questi

sviluppate, osserva, ulteriormente, che la disciplina sulle

incompatibilità del pubblico dipendente dettata dall'art. 58 del

decreto legislativo n. 29 del 1993, e successive modificazioni,

disegna, nel suo complesso, un sistema informato ai principia di

imparzialità e buon andamento.

Tuttavia, con le disposizioni denunciate, volendosi incentivare

il regime del part-time meno oneroso per l'erario, il legislatore ha

trascurato di considerare, in funzione di una esigenza, pur

condivisibile, di contenimento della spesa pubblica, "ben più

rilevanti motivi di ordine costituzionale".

La memoria assume, inoltre, che, a fronte di "una semplicistica e

generalizzata rimozione delle incompatibilità" per i dipendenti

pubblici part-time si pongono i presupposti per "una condizione

ontologicamente destinata a creare ... casi di conflitto di interesse

reale o potenziale" (presenti, peraltro, anche nelle fattispecie

esaminate dal rimettente), non scongiurabili in base ai divieti posti

proprio dal denunciato comma 56-bis, sì da scardinare la coerenza

del sistema, sostanzialmente volto ad evitare detti conflitti.

10.3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, nel ribadire le

argomentazioni e le conclusioni in precedenza esposte, rileva,

altresì, che il legislatore non ha mancato di valutare anche il

possibile conflitto tra svolgimento di attività professionale ed

"interessi del settore pubblico", prevedendo, segnatamente, i divieti

di cui al censurato comma 56-bis onde non viene "in discussione la

legittimità costituzionale" delle disposizioni impugnate, ma,

semmai, dove si profili in concreto qualche caso di conflitto di

interessi (come nei casi adombrati dal rimettente), un problema di

"incompatibilità e di illegittimità degli atti di conferimento

degli incarichi", da risolversi in sede disciplinare o giudiziaria.

Del resto, si osserva ulteriormente nella memoria, le possibili

"difficoltà sul versante della professione", e, quanto a quella di

avvocato, le difficoltà attinenti alla "difesa adeguata della parte"

(art. 24 della Costituzione), investono piuttosto la legge

professionale, sulla quale eventualmente dovrebbe sollevarsi

questione di costituzionalità, e non già "la normativa sulle

attività compatibili con il lavoro pubblico part-time".

10.4. - La Cassa Nazionale di previdenza e assistenza forense

insiste, tra l'altro, nell'affermare l'ammissibilità del proprio

intervento.

11. - Con allegata ordinanza, letta in udienza, sono stati

dichiarati inammissibili gli interventi della Cassa di previdenza ed

assistenza forense e di Umberto Fratini, difettando, entrambi gli

intervenienti, della qualità di parte nei giudizi a quibus e, al

tempo stesso, essendo portatori di un interesse soltanto riflesso ed

eventuale rispetto al thema decidendum. Considerato in diritto

1. - Con undici distinte ordinanze (r.o. nn. da 348 a 357 e

n. 854 del 2000), tutte analogamente motivate in punto di diritto, il

Consiglio nazionale forense ha sollevato questione di

costituzionalità dell'art. 1, commi 56 e 56-bis della legge

23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza

pubblica), denunciando dette disposizioni nella parte in cui

rimuovono "l'incompatibilità tra l'attività di dipendente pubblico

part-time e l'esercizio di tutte le professioni intellettuali", e,

più in particolare, nella parte in cui prevedono "l'abrogazione

parziale delle disposizioni che sanciscono l'incompatibilità tra

esercizio della professione forense e la condizione di pubblico

dipendente (art. 3 del regio d.l. 27 novembre 1933, n. 1578)" in

regime di part-time con prestazione lavorativa non superiore al 50

per cento di quella a tempo pieno.

2. - Nell'invocare una declaratoria di illegittimità

costituzionale delle norme censurate, ovvero di incostituzionalità

delle stesse "nella parte in cui ... non escludono la professione

d'avvocato dal proprio campo di applicazione", le ordinanze

ritengono, anzitutto, violati, in sostanziale connessione tra loro,

gli artt. 24, 97 e 98 della Costituzione.

A tal riguardo, nel ravvisare una inconciliabilità di principio

tra doveri del pubblico dipendente e doveri del professionista, si

sostiene che tale inconciliabilità assumerebbe peculiare rilievo

"con riferimento all'esercizio della professione d'avvocato, la cui

indipendenza ed autonomia sono presupposto dell'effettività del

diritto costituzionale di difesa, secondo il disposto dell'art. 24

della Costituzione, e laddove l'imparzialità e il buon andamento

colpiti sarebbero quelli dell'amministrazione della giustizia".

Vi sarebbe, quindi, un "conflitto tra le due appartenenze e le

due responsabilità", giacché, l'avvocato dipendente pubblico

part-time potrebbe, per un verso, non dispiegare tutte quelle

attività difensive che sono consentite dalla legge, "con evidente

pregiudizio della posizione dell'assistito" e, per altro verso,

"giovarsi della sua posizione all'interno dell'amministrazione della

giustizia per procurare indebiti vantaggi, con evidente pregiudizio

dell'imparzialità e del buon andamento dell'amministrazione".

Secondo il giudice a quo sarebbe violato, altresì, il principio

di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, "sia in senso

formale, sotto il profilo della disparità di trattamento, sia in

senso sostanziale, sotto il profilo della lesione del principio delle

pari opportunità", potendo il professionista pubblico dipendente

avvalersi, a differenza degli altri professionisti che non abbiano

analogo status "di un bagaglio di nozioni tecniche, scientifiche, o

anche di carattere solo organizzativo, che ha acquisito proprio

grazie al suo inserimento all'interno dell'amministrazione".

Il contrasto con l'anzidetto parametro deriverebbe anche dalla

"assoluta mancanza di ragionevolezza e logicità" di una disciplina

che, al fine di soddisfare esigenze di contenimento della spesa

pubblica, "pone seriamente in pericolo valori costituzionali ben più

rilevanti, quali l'integrità e l'effettività del diritto di

difesa", come pure "i principia di imparzialità e buon andamento

dell'amministrazione".

In relazione, infine, all'art. 4 della Costituzione, si sostiene

che sia "poco ragionevole se non direttamente in violazione" di detto

precetto una disciplina che, consentendo al medesimo soggetto di

svolgere più attività lavorative contemporaneamente, sottrarrebbe

inevitabilmente "al mercato del lavoro ambiti e spazi che potrebbero

assorbire la domanda di occupazione di soggetti che ne sono

totalmente sprovvisti".

3. - In via preliminare va disposta la riunione dei giudizi in

epigrafe, i quali possono, infatti, essere decisi con un'unica

pronuncia, dal momento che tutte le ordinanze denunciano, con

identiche prospettazioni, le medesime disposizioni in riferimento

agli stessi parametri.

4. - Sempre in via preliminare, va rilevato che la questione oggi

all'esame era già stata sollevata nel corso dei giudizi principali

nei quali sono state emesse le ordinanze distinte dai nn. 349, 352,

354, 355 e 357 del registro ordinanze 2000, ed era stata dichiarata

manifestamente inammissibile con ordinanza n. 183 del 1999, non

risultando che si era provveduto ad una corretta instaurazione del

contraddittorio nei confronti dei Consigli dell'ordine, i cui atti

erano stati impugnati innanzi al Consiglio nazionale forense.

Poiché il rimettente, come ricordato in narrativa, ha dato atto,

in tutte le ordinanze, di aver provveduto a comunicare, a suo tempo,

ai Consigli dell'ordine interessati, sia l'avvenuta ricezione degli

atti relativi al deposito del ricorso, sia l'avvenuta fissazione

dell'udienza, nulla osta all'ingresso dell'incidente di

costituzionalità. Con riguardo, poi, ai giudizi nell'ambito dei

quali la questione era già stata sollevata, è solo da aggiungere

che l'art. 24, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,

preclude allo stesso giudice di adire nuovamente la Corte soltanto

nel caso di una pronunzia di "natura decisoria" (sentenze n. 433 del

1995 e n. 451 del 1989) e non quando sia stata emessa una pronunzia

che dichiara manifestamente inammissibile la questione, per ragioni

puramente processuali.

Infine, circa la legittimazione del Consiglio nazionale forense a

sollevare questioni di costituzionalità nella materia in esame, è

sufficiente ribadire quanto già affermato, in argomento, da questa

Corte (sentenza n. 284 del 1986).

5. - Nel merito la proposta questione non è fondata sotto alcuno

dei dedotti profili di censura.

Onde valutarne compiutamente la portata, giova rammentare che,

con la legge 29 dicembre 1988, n. 554, è stato introdotto, nel

settore dell'impiego pubblico, l'istituto del rapporto di lavoro a

tempo parziale. Detta legge, nel delinearne in via generale i tratti,

ha rimesso l'ulteriore disciplina ad un provvedimento di normazione

secondaria (art. 7). A seguito di ciò è stato emanato il decreto

del Presidente del Consiglio dei ministri 17 marzo 1989, n. 117, il

quale ha consentito al pubblico dipendente (art. 6, comma 2) lo

svolgimento di altre attività lavorative, previa autorizzazione

dell'amministrazione o ente di appartenenza ed a condizione che le

attività stesse, oltre a non arrecare pregiudizio alle esigenze di

servizio, non siano incompatibili con le attività di istituto.

Successivamente il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29,

nell'avviare il processo di privatizzazione del rapporto di lavoro

pubblico, prefigurato dalla legge delega 21 ottobre 1992, n. 421, ha

permesso alle amministrazioni pubbliche di avvalersi delle forme

contrattuali flessibili di assunzione e di impiego contemplate dal

codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato

nell'impresa, includendo fra di esse il regime lavorativo del tempo

parziale e facendo rinvio, per le relative regole, al citato decreto

del Presidente del Consiglio dei ministri n. 117 del 1989, secondo

quanto previsto, almeno in un primo momento, dall'art. 36 (poi

modificato dall'art. 22 del decreto legislativo 31 marzo 1998,

n. 80).

In tale contesto, sono stati riconfermati, quanto alle

incompatibilità che, rispetto all'eventuale svolgimento di altra

attività lavorativa, gravano sul dipendente pubblico in regime di

lavoro a tempo parziale, i criteri di cui al già menzionato art. 6,

comma 2, dello stesso decreto del Presidente del Consiglio dei

ministri n. 117 del 1989, attraverso il richiamo ad esso fatto

dall'art. 58, comma 1, del decreto legislativo n. 29 del 1993.

Il denunciato art. 1, comma 56, della legge n. 662 del 1996, ha

escluso, tuttavia, che le disposizioni del citato art. 58, comma 1,

del decreto legislativo n. 29 del 1993 (con le successive

modificazioni e integrazioni), trovino applicazione nelle fattispecie

all'esame del giudice a quo e cioè nei confronti dei dipendenti

pubblici "con rapporto di lavoro a tempo parziale, con prestazione

lavorativa non superiore al 50 per cento di quella a tempo pieno";

mentre il successivo, ed anch'esso denunciato, comma 56-bis del

citato art. 1 (introdotto dal d.l. 28 marzo 1997, n. 79, convertito,

con modificazioni, nella legge 28 maggio 1997, n. 140), nell'abrogare

le norme che vietano, ai suddetti dipendenti, l'iscrizione in albi

professionali e l'esercizio delle relative attività, ha, tuttavia,

stabilito che ad essi non solo non possono essere conferiti incarichi

da parte della pubblica amministrazione, ma che non è neppure

consentito loro di assumere il patrocinio in controversie in cui

questa sia parte.

Proprio ad evitare possibili situazioni di incompatibilità,

ulteriori cautele risultano contemplate dal comma 58 del medesimo

art. 1 della legge n. 662 del 1996, il quale ha disposto che

l'amministrazione possa negare la trasformazione del rapporto a tempo

pieno in part-time nel caso in cui l'ulteriore attività di lavoro

(subordinato o autonomo) del dipendente "comporti un conflitto di

interessi con la specifica attività di servizio svolta", ovvero

differire la trasformazione stessa, per un periodo non superiore a

sei mesi, allorché possa derivarne grave pregiudizio alla

funzionalità dell'amministrazione medesima.

Infine, il successivo comma 58-bis (anch'esso introdotto dal

citato d.l. n. 79 del 1997) ha demandato alle singole amministrazioni

- ferma la valutazione in concreto dei singoli casi di conflitto di

interesse - di indicare (con decreto ministeriale emanato di concerto

con il Ministro per la funzione pubblica) le attività da considerare

"comunque non consentite", in "ragione della interferenza con i

compiti istituzionali".

Per un più compiuto quadro della disciplina vigente in materia,

va rammentato, altresì, che, in ottemperanza a tali previsioni, sono

state emanate, oltre ad istruzioni generali da parte della Presidenza

del Consiglio dei ministri (in particolare, la circolare 18 luglio

1997), specifiche e stringenti previsioni ad opera delle singole

amministrazioni, tra cui il Ministero della giustizia (d.m. 6 luglio

1998), il Ministero delle finanze per i dipendenti

dell'amministrazione dei monopoli di Stato (d.m. 20 settembre 2000) e

per i propri dipendenti (d.m. 15 gennaio 1999), il Ministero per i

beni culturali e ambientali (d.m. 5 giugno 1998 e circolare del

4 febbraio 1999), il Ministero dei trasporti e della navigazione

(d.m. 14 maggio 1998).

6. - Così ricostruito il quadro normativo di riferimento, va

considerato che, con la prima censura, il rimettente segnala la

situazione di inconciliabilità che, a suo avviso, si determinerebbe

fra doveri ugualmente gravanti sull'interessato a causa delle

disposizioni denunciate, le quali impongono al dipendente pubblico,

in regime di part-time c.d. ridotto (e cioè con orario non superiore

al 50 per cento di quello a tempo pieno) che intenda svolgere la

libera professione di avvocato, un doppio obbligo di fedeltà, sia

nei confronti della pubblica amministrazione di appartenenza, sia nei

confronti delle regole deontologiche che presiedono al corretto

adempimento della professione stessa. Donde la ravvisata lesione, per

un verso, dei principia dell'imparzialità e del buon andamento

nonché dell'obbligo di fedeltà imposto dall'art. 98 della

Costituzione, e, per l'altro, dei principia che assicurano,

attraverso l'esaustivo svolgimento delle attività dell'avvocato, il

diritto di difesa del soggetto patrocinato.

A fronte di siffatta doglianza, giova, però, ricordare come

questa Corte, in più di una occasione, abbia avuto modo di mettere

in luce, a proposito dell'assetto posto in essere attraverso gli

interventi riformatori di cui si è fatto cenno, gli obiettivi

di maggiore efficienza degli apparati pubblici perseguiti dal

legislatore, grazie a strumenti gestionali che consentano una più

flessibile utilizzazione del personale (sentenze n. 1 del 1999,

n. 371 del 1998, n. 309 del 1997).

In tale ambito si colloca anche la disciplina del part-time come

compiutamente delineata, "anche attraverso la riscrittura delle

regole relative alle incompatibilità, già poste dal decreto

legislativo n. 29 del 1993" (sentenza n. 171 del 1999), dalla più

recente normativa. A tal riguardo vanno segnatamente considerati

proprio il comma 56 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, che ha

apportato "una decisiva modifica ad uno dei canoni fondamentali del

rapporto di impiego pubblico, e cioè quello dell'esclusività della

prestazione", ed il comma 56-bis (successivamente aggiunto

dall'art. 6 del d.l. n. 79 del 1997), che "ha completato il disegno

legislativo disponendo l'abrogazione (e non più l'inapplicabilita)

di tutte le norme che vietano ai pubblici dipendenti a part-time

l'iscrizione ad albi professionali e l'esercizio di altre prestazioni

di lavoro" (ancora la sentenza n. 171 del 1999). Ne è derivato un

sistema che non solo non reca "pregiudizio al corretto funzionamento

degli uffici", essendo, anzi, diretto "a privilegiare, in modo non

irragionevole, il valore dell'efficienza della pubblica

amministrazione" (sempre la ricordata sentenza n. 171 del 1999), ma

non compromette nemmeno i principia evocati dal rimettente a sostegno

della sollevata questione. Nell'elidere il vincolo di esclusività

della prestazione in favore del datore di lavoro pubblico, il

legislatore, proprio per evitare eventuali conflitti di interessi, ha

provveduto, infatti, a porre direttamente (ovvero ha consentito alle

amministrazioni di porre) rigorosi limiti all'esercizio, da parte del

dipendente che richieda il regime di part-time ridotto, di ulteriori

attività lavorative e, in particolare, di quella professionale

forense.

Limiti che le ordinanze omettono, invero, di ponderare

adeguatamente, solo ove si consideri che essi, contrariamente a

quanto opina il rimettente, non vanno rinvenuti unicamente nel comma

56-bis dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, che contempla

l'impossibilità di un conferimento di incarichi da parte delle

amministrazioni pubbliche in favore del dipendente part-time e il

contestuale divieto di esercitare il patrocinio in controversie in

cui sia parte la pubblica amministrazione, ma anche, come già

ricordato, nel comma 58 che consente la valutazione in concreto dei

singoli casi di conflitto di interesse, e nel comma 58-bis del

medesimo articolo, il quale riserva alle stesse amministrazioni

pubbliche la potestà di indicare le attività "comunque non

consentite" in "ragione della interferenza con i compiti

istituzionali".

Da ultimo non va ignorato il rilievo che, ai fini qui

considerati, riveste anche il divieto posto dal comma 2-ter

dell'art. 18 della legge n. 109 del 1994 (inserito dall'art. 9, comma

30, della legge n. 415 del 1998), il quale esclude che i pubblici

dipendenti possano espletare, nell'ambito territoriale del proprio

ufficio, incarichi professionali per conto delle amministrazioni di

appartenenza. Con ciò ponendosi un divieto ancora più restrittivo

di quello discendente dal comma 56-bis interpretato, infatti, nel

senso che quest'ultimo riguardi esclusivamente gli incarichi

professionali che non trovino assegnazione in base a procedure

concorsuali di scelta adottate dall'amministrazione (così la già

citata circolare 18 luglio 1997 della Presidenza del Consiglio dei

ministri - Dipartimento della funzione pubblica).

7. - Nella prospettiva, poi, dei doveri propri della professione

forense, non è dubbio che, come avverte lo stesso rimettente, il

diritto di difesa risulta garantito solo se l'avvocato, in piena

fedeltà al mandato, è in grado di esercitare compiutamente il

ministero tecnico a lui affidato.

Ma, in relazione a tale basilare principio, non sembrano, invero,

porsi, per i professionisti legati da un rapporto di dipendenza con

la pubblica amministrazione, in regime di part-time ridotto,

particolari esigenze che non possano trovare soddisfazione, così

come per l'opera di tutti i professionisti, in quella disciplina

generale dell'attività da essi svolta, che giunge a contemplare

anche il presidio, ove occorra, della sanzione penale (artt. 380 e

622 cod. pen.).

E questo a tacere delle norme deontologiche elaborate nell'ambito

degli ordinamenti particolari (e, a tal riguardo, rileva non solo il

Codice deontologico approvato dal Consiglio nazionale forense il

17 aprile 1997, ma anche quello europeo, approvato dal Consiglio

degli ordini forensi europei il 28 ottobre 1998) che valgono

anch'esse ad assicurare il corretto espletamento del mandato,

giustificando, nei congrui casi, l'esercizio del potere disciplinare

degli organi professionali.

Va da sé che, in tale quadro di riferimento, potranno,

eventualmente, rinvenire la loro risposta, attraverso la opportuna

valutazione da parte del legislatore, anche diverse ed ulteriori

esigenze che dovessero derivare dall'evoluzione normativa, quando

questa, come nel caso qui considerato, risulti incidente sulla stessa

professione.

8. - Il rimettente denuncia, poi, l'ingiustificata

discriminazione di cui soffrirebbe, in violazione dell'art. 3 della

Costituzione, il libero professionista che, non essendo anche

dipendente pubblico, non potrebbe usufruire, al contrario di

quest'ultimo, "di un bagaglio di nozioni tecniche, scientifiche, o

anche di carattere solo organizzativo" acquisite proprio grazie al

suo inserimento all'interno dell'amministrazione.

Ma tale censura, lungi dall'evidenziare una disparità fra

professionisti riferibile al contenuto precettivo delle norme

denunciate, vale in realtà a porre in rilievo soltanto l'utilità

che il pubblico dipendente può, in ipotesi, trarre, nell'esercizio

della professione, dalle conoscenze e dalle esperienze maturate nella

pregressa attività. Si tratta, dunque, di situazioni di mero fatto

che non assumono rilievo nel giudizio di costituzionalità (tra le

altre, sentenze n. 175 del 1997 e n. 417 del 1996).

9. - Le considerazioni, innanzi svolte, sulla ratio della

denunciata normativa e sulle cautele delle quali il legislatore ha

circondato l'esercizio dell'attività professionale da parte del

pubblico dipendente, consentono di ritenere parimenti infondata la

censura, prospettata sempre in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, sotto il profilo della "assoluta mancanza di

ragionevolezza e logicità" delle denunciate disposizioni che, in

vista unicamente di esigenze di contenimento della spesa pubblica,

porrebbero "seriamente in pericolo valori costituzionali ben più

rilevanti", quali il diritto di difesa ed i principia di

imparzialità e buon andamento dell'amministrazione.

A fronte della riproposizione, sotto lo specifico aspetto qui

considerato, di doglianze sostanzialmente corrispondenti, sia pure

nella diversità dei parametri evocati, a quelle sopra scrutinate, è

sufficiente osservare, richiamando quanto già detto, che le esigenze

di contenimento della spesa pubblica, pur presenti nel quadro

riformatore di cui si è fatto cenno, non vanno a detrimento degli

altri principia ed interessi di rilievo costituzionale evocati dal

rimettente, avendo, infatti, il legislatore apprestato gli strumenti

atti ad evitarne il nocumento. Neppure sotto questo profilo è

possibile, perciò, ravvisare, nella disciplina in esame, elementi

atti a suffragare la pretesa lesione dell'art. 3 della Costituzione.

10. - Infondata è, infine, anche la prospettata censura di

contrasto con l'art. 4 della Costituzione, precetto che, nel

garantire il diritto al lavoro, ne rimette l'attuazione, quanto a

tempi e modi, alla discrezionalità del legislatore. Tale

discrezionalità, contrariamente a quanto assume il rimettente,

risulta, infatti, esercitata, nel caso in esame, in modo tutt'altro

che irragionevole, ove si consideri che le disposizioni denunciate

sono intese a favorire l'accesso di tutti i soggetti in possesso dei

prescritti requisiti alla libera professione e cioè ad un ambito del

mercato del lavoro che è naturalmente concorrenziale. E ciò tanto

più se si tiene conto, proprio in relazione all'attività forense,

dei più recenti interventi del legislatore (decreto legislativo

2 febbraio 2001, n. 96), volti a facilitare l'esercizio permanente

della stessa attività da parte degli avvocati cittadini di uno Stato

membro dell'Unione europea.