Sentenza n. 189/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 6

della legge 9 ottobre 1971, n. 824 (norme di attuazione, modificazione

ed integrazione della legge 24 maggio 1970, n. 336, Concernente norme

a favore dei dipendenti dello Stato ed enti pubblici ex combattenti ed

assimilati) e degli artt. 3 e 4 della legge 24 maggio 1970, n. 336,

promossi con tre ordinanze emesse il 13 novembre 1978 dal Pretore di

Modena e con sei ordinanze emesse il 13 settembre 1979 dal Pretore di

Ferrara, rispettivamente iscritte ai numeri 41, 42, 43, 822, 823, 824,

825, 826 e 827 del registro ordinanze 1979 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 87 del 1979 e n. 15 del 1980.

Visti gli atti di costituzione dell'INPS, del Consorzio della

Bonificazione Parmigiana Moglia, del Consorzio di bonifica Bacini

montani, del Consorzio interprovinciale per la bonifica di Burana e del

Consorzio della grande bonificazione ferrarese, nonché gli atti di

intervento dei Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza del 21 settembre 1981 il Giudice relatore

Edoardo Volterra;

uditi l'avv. Paolo Boer, per l'INPS, l'avv. Giovanni Compagno; per

il Consorzio bonifica parmigiana Moglia, per il Consorzio bonifica

bacini montani, per il Consorzio interprovinciale bonifica di Burana e

per il Consorzio grande bonifica ferrarese e l'avvocato dello Stato

Renato Carafa, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto .

1. - Con sei ordinanze di identico contenuto, emesse nel corso di

procedimenti d'opposizione a decreto ingiuntivo vertenti tra l'INPS ed

alcuni consorzi di bonifica, il pretore di Ferrara ha sollevato

questione di legittimità Costituzionale degli artt. 3 e 4 della legge

24 maggio 1970, n. 336, nella parte in cui escluderebbero

l'applicabilità dei benefici previsti dallo stesso art. 3 e dal

precedente art. 2 alla pensione di anzianità a carico del Fondo

pensione per i lavoratori dipendenti, erogata dall'INPS, quale gestore

dell'assicurazione generale obbligatoria, a dipendenti (quali quelli

dei consorzi di bonifica) ex combattenti, ai quali il trattamento di

pensione non sia corrisposto dallo stesso ente datore di lavoro.

Tale esclusione (ricavata in via interpretativa dalle Sezioni unite

della Corte di cassazione con sentenza 21 settembre 1978, n. 4247)

confliggerebbe, infatti con il principio d'eguaglianza per creare

un'irragionevole disparità di trattamento tra i pubblici dipendenti e

con l'art. 52 della Costituzione per violare il principio di "riparare

uniformemente le conseguenze sfavorevoli patite dal cittadino" in

seguito ai fatti bellici.

Le ordinanze sono state regolarmente notificate, comunicate e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale. Dinanzi alla Corte costituzionale

è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e

difeso dall'avvocatura generale dello Stato. Si sono costituiti l'INPS

rappresentato e difeso dagli avvocati Belloni, Casalena e Boer, il

Consorzio di bonifica ferrarese rappresentato e difeso dall'avv.

Giovanni Compagno e il Consorzio interprovinciale per la bonifica di

Burana, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Compagno.

3. - L'intervenuta avvocatura chiede in primo luogo che la

questione venga dichiarata inammissibile poiché il giudice a quo, che

nell'ordinanza mostra di dubitare dell'interpretazione data dalla

Cassazione alle norme impugnate, avrebbe dovuto adottare

l'interpretazione della norma conforme a Costituzione, in relazione al

principio "in ambigua voce legis ea potius accipienda est significatio,

quae vitio careat".

In subordine l'avvocatura chiede che la questione venga dichiarata

non fondata, osservando come i dipendenti di enti consorziali già

fruiscono di pensione a carico dell'ente datore di lavoro su cui si

applicano i benefici combattentistici, sicché pretendere di applicare

tali benefici anche al trattamento INPS determinerebbe una situazione

più favorevole di quella dei dipendenti statali, i quali usufruiscono

di un solo trattamento di pensione, e di quella dei dipendenti privati

iscritti all'assicurazione generale obbligatoria.

D'altra parte sarebbe logico che la legge n. 336/1970, intesa ad

agevolare l'esodo dei pubblici dipendenti, non risulti applicabile ad

erogazioni collegate all'assicurazione generale obbligatoria del tutto

estranea al sistema del pubblico impiego. Né rileverebbe la

circostanza che i dipendenti di enti consorziali non godano di

indennità di buonuscita poiché i trattamenti di quiescenza tra i

dipendenti pubblici sono fissati in misura autonoma.

4. - Nell'aderire alle conclusioni del giudice a quo l'INPS osserva

che la discriminazione operata dagli articoli 3 e 4 della legge n.

336/1970 deriva dal dato puramente formale della prestazione, sia essa

integrativa o sostitutiva ovvero rientri nell'assicurazione generale

obbligatoria. La irragionevolezza della discriminazione sarebbe ancor

più palese, considerando come nell'ambito degli stessi enti consortili

il personale mantiene l'iscrizione al CPDEL in luogo di iscriversi

all'assicurazione generale obbligatoria con la conseguenza che nel

primo caso avrebbero usufruito dei benefici combattentistici. Ma il

problema si porrebbe negli stessi termini anche per i dipendenti dello

Stato assicurati presso l'INPS (avventizi, non di ruolo etc.).

Anch'essi infatti verrebbero esclusi dai benefici combattentistici per

il solo fatto che la tutela previdenziale, sostanzialmente identica,

comunicabile ed equipollente a quella del restante personale, è

affidata all'INPS.

5. - Il Consorzio di bonifica Ferrarese e quello di Burana con

ampie argomentazioni fanno propria l'interpretazione data dalla Corte

di Cassazione alle norme impugnate e ne rilevano la ragionevolezza

osservando come pretendere l'applicabilità dei benefici

all'assicurazione generale obbligatoria significherebbe degradare la

pensione consorziale ad indennità di buonuscita. Concludono quindi per

l'infondatezza della questione sottolineando come il notevole importo

delle pensioni consorziali compensi la mancata previsione di

un'indennità di buonuscita per i dipendenti di questi enti.

6. - Con tre ordinanze di identico contenuto, il pretore di Modena,

partendo dal presupposto interpretativo che gli articoli 3 e 4 della

legge n. 336/1970 non escludono l'applicabilità dei benefici

combattentistici all'assicurazione generale obbligatoria INPS, solleva

questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge n.

824/1971 nella parte in cui pone a carico degli enti consortili il

relativo onere finanziario. Solleva poi questione di legittimità

costituzionale degli artt. 3 e 4 della legge n. 336/1970, per il caso

che questa Corte riconosca in via interpretativa l'inapplicabilità dei

benefici. Ove infine la Corte dichiarasse l'illegittimità

costituzionale dell'esclusione, il pretore ripropone la questione

dell'art. 6 nella parte in cui pone a carico dell'ente consortile

l'onere finanziario. Le questioni di legittimità costituzionale fanno

riferimento, quanto all'art. 6 della legge n. 824/1971 agli artt. 3,

36, 53 e 81 della Costituzione, quanto agli artt. 3 e 4 della legge n.

336/1970 agli artt. 2, 3 e 52 della Costituzione.

7. - Le ordinanze sono state regolarmente notificate, comunicate e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale.

Dinanzi alla Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri rappresentato e difeso dall'avvocatura generale dello Stato.

Si sono costituiti l'INPS, rappresentato e difeso dagli avvocati

Belloni, Casalena e Boer, i Consorzi di bonifica parmigiana Moglia,

Bacini Montani, interprovinciale bonifica di Burana rappresentati e

difesi dall'avv. Giovanni Compagno. Le parti costituite svolgono,

quanto agli artt. 3 e 4 della legge n. 336/1970 argomentazioni analoghe

a quelle già viste per le ordinanze del pretore di Ferrara. Circa

l'art. 6 della legge n. 824/1971 la difesa dell'INPS, in memoria,

richiama la sentenza n. 92/1981 della Corte costituzionale e

constatando che i consorzi di bonifica non ricadono nella finanza

pubblica allargata di cui alla legge n. 468/1978 afferma che il

legislatore non incontra nei loro confronti i limiti dettati dall'art.

81 Cost. ma solo quelli della sua discrezionalità politica. Considerato in diritto :

1. - I nove giudizi di cui alle ordinanze in epigrafe vanno riuniti

e decisi con un'unica sentenza stante che sollevano analoghe questioni

di legittimità costituzionale in ordine a due leggi aventi il medesimo

oggetto.

2. - Nel corso di 3 giudizi avanti il pretore di Modena pendenti

fra l'INPS e il Consorzio della Bonificazione Parmigiana Moglia e

Zanotti Remo, Medici Dante, Malagoli Nando, Miselli Ugo; il Consorzio

di Bonifica Bacini montani e Scavone Domenico; il Consorzio

interprovinciale per la bonifica di Burana e Gozzi Alberto, Setti

Angelo, Molinari Romolo, Spinelli Walter, Monelli Franco, Baroni Mario,

Lolli Giulio Cesare e nonché nel corso di sei giudizi avanti il

pretore di Ferrara pendenti fra l'INPS e il Consorzio di bonifica del

II Circondario Polesine di S. Giorgio e Panizza Aldo e Bandanelli Ivo;

il Consorzio della Grande Bonificazione Ferrarese e Schiavina Alberto,

Grandi Attilio, Piva Fiorello; il Consorzio interprovinciale per la

Bonifica di Burana e Costanzielli Ermanno, veniva contestata hinc inde

l'applicazione di taluni articoli delle leggi 24 maggio 1970, n. 336 e

9 ottobre 1971, n. 824. I menzionati dipendenti dei citati consorzi di

bonifica, avvalendosi delle disposizioni del contratto collettivo 7

agosto 1969 (conforme all'art. 79 del successivo contratto collettivo

8 ottobre 1972) avevano optato per l'indennità di anzianità in

luogo della pensione consorziale offerta in alternativa ai sensi dei

medesimi contratti collettivi e pertanto ad essi era stata corrisposta

l'indennità di anzianità comprensiva del settennio in più ai sensi

dell'art. 3 della citata legge n. 336 del 1970. L'lNPS, aveva ritenuto

applicabile il beneficio della maggiore anzianità settennale anche

all'assicurazione generale di invalidità e vecchiaia, liquidando la

pensione ai predetti ex dipendenti dei consorzi di bonifica e

pretendendone dai rispettivi consorzi il rimborso, ai sensi del comma

terzo dell'art. 6 della legge n. 824 del 1971, del corrispettivo del

valore capitale dei benefici derivanti dall'applicazione della legge n.

336 del 1970 sul trattamento di pensione, nonché il maggiore importo

corrisposto a titolo di indennità di buonuscita o di previdenza in

applicazione della legge stessa.

Nelle more del giudizio è intervenuta la sentenza della Corte di

cassazione a sezioni unite 21 settembre 1978, n. 4247, la quale ha

risolto nel merito la questione, dichiarando tra l'altro che

"l'interpretazione letterale e sistematica degli articoli 3 e 4 della

legge 24 maggio 1970, n. 336 consente di pervenire alla conclusione che

il beneficio dell'aumento di servizio previsto dalla prima delle norme

citate si applica, per quanto riguarda i dipendenti ex combattenti o

assimilati dei consorzi di bonifica, esclusivamente alla pensione a

totale carico del consorzio datore di lavoro o, nel caso in cui il

dipendente cessato dal servizio non abbia ancora maturato il diritto a

conseguirla o abbia esercitato la facoltà di opzione riconosciutagli

dall'art. 81 del contratto collettivo" (nazionale stipulato il 7 aprile

1969) "alla indennità di anzianità. Lo stesso beneficio non si

applica invece ai fini del conseguimento del diritto alla pensione di

anzianità e vecchiaia dovuta dall'INPS in base al rapporto di

assicurazione generale obbligatoria".

3. - Il pretore di Modena nelle sue tre ordinanze aventi identico

contenuto solleva, alternativamente l'una all'altra, la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 6, primo comma, della legge 9

ottobre 1971, n. 824 che pone a carico dell'ente datore di lavoro

l'onere finanziario dell'applicazione della legge n. 336 del 1970 al

personale indicato dall'art. 4 della stessa legge e dell'art. 6, terzo

comma, che ne dipende, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 52,

primo comma, 53, primo comma, 81, quarto comma, della Costituzione,

ovvero la questione di legittimità costituzionale degli artt. 3 e 4

della legge n. 336 del 1970 nella parte in cui e perché escluderebbero

l'applicabilità dei benefici di cui agli artt. 2 e 3 della legge sulla

pensione a carico del Fondo pensioni per i lavoratori dipendenti

erogata dall'INPS quale gestore dell'assicurazione generale

obbligatoria, in riferimento agli artt. 2, 3, primo comma, e 52, primo

comma, della Costituzione.

Con la stessa ordinanza, per l'eventualità che sia riconosciuta la

fondatezza della questione riguardante gli artt. 3 e 4 della legge 336

del 1970 e venga dichiarata da questa Corte l'illegittimità

costituzionale dei suddetti due articoli, il medesimo giudice denunzia

l'incostituzionalità dell'art. 6, primo comma, della legge n. 824 del

1971 e dell'art. 6, terzo comma, che ne dipende, in riferimento agli

artt. 3, primo comma, 52, primo comma, 53, primo comma, 81, quarto

comma, della Costituzione.

Condizionatamente alla dichiarazione di infondatezza di

quest'ultima questione, denunzia ancora, in riferimento agli artt. 3,

primo comma, e 36, primo comma, della Costituzione l'art. 6, terzo

comma, della legge n. 824 del 1971, "nella parte in cui e perché,

senza limiti e senza ripartirlo, pone a carico dell'ultimo ente datore

di lavoro dell'avente diritto, diverso dallo Stato, l'intero

corrispettivo in valore capitale dei benefici derivanti

dall'applicazione della legge n. 336 del 1970 sul trattamento di

pensione".

Il pretore di Ferrara nelle sue sei ordinanze aventi identico

contenuto solleva questione di legittimità costituzionale, in

riferimento agli artt. 3, primo comma, e 52 della Costituzione, degli

artt. 3 e 4 della legge n. 336 del 1970 nella parte in cui

escluderebbero l'applicabilità dei benefici di cui agli artt. 2 e 3

della stessa legge alla pensione a carico del Fondo pensioni per i

lavoratori dipendenti erogato dall'INPS quale gestore

dell'assicurazione generale obbligatoria ad essi spettante ed

occorrendo al fine di acquisirne il diritto.

4. - Nelle more dei nove giudizi in epigrafe è stata emanata la

sentenza n. 92 del 1981 della Corte costituzionale, la quale in 16

giudizi di varie autorità giudiziarie, si è pronunziata sulla

legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge n. 824 del 1971

sotto diversi profili in riferimento agli articoli 2, 52, 38, 117, 118,

5, 114, 128, 54, 3, 4, 36, 81, comma quarto, e 97 della Costituzione.

La Corte ha dichiarato non fondate le censure mosse alla norma

impugnata in riferimento agli artt. 2 e 52 della Costituzione,

rilevando che se è ben vero che nella sentenza n. 27 del 1965 fu

affermata la competenza esclusiva dello Stato a disporre previdenze e

benefici in relazione ad eventi bellici, tale pronunzia non comportava

certo il divieto che soggetti diversi dallo Stato fossero chiamati a

sopportarne il relativo onere, restando invece nella discrezionalità

del legislatore, ove razionalmente esercitata, imporre nei limiti delle

altre norme della Costituzione, a soggetti diversi l'adempimento di

tale compito in relazione a doveri di solidarietà politica, economica

e sociale (v. sentenza n. 12 del 1972).

Per quanto concerne infatti l'art. 4 della legge 336 del 1970 la

Corte nella sentenza citata ha dichiarato che quali siano stati in

concreto gli effetti, la legge n. 336 del 1970 e la denunziata legge n.

824 del 1971, nel concedere i benefici al personale ex combattente,

intesero anche promuovere quanto meno un primo passo concreto verso la

riforma della pubblica amministrazione (sent. 194/1976). Ciò posto la

scelta dell'ente, istituto o azienda datore di lavoro come soggetto

tenuto all'onere finanziario derivante dall'applicazione dell'art. 4

della legge n. 336 del 1970 non può ritenersi irragionevole. Né la

Corte può spiegare il suo sindacato sino a considerare la situazione

specifica di ciascun ente istituto o azienda, giudizio questo

evidentemente riservato al merito politico-legislativo.

La sentenza citata afferma che in base alle notazioni suesposte

deve respingersi la questione di legittimità costituzionale in

riferimento agli artt. 3, 53 e 97 e anche in riferimento agli artt. 4 e

36 della Costituzione. "La natura di beneficio premiale" ha rilevato la

Corte, "propria delle agevolazioni economiche e di carriera previste

dalle leggi n. 336 del 1970 e 824 del 1971, mostra come la materia

regolata dalla norma denunziata sia estranea all'ambito di applicazione

degli invocati principi costituzionali, concernenti rispettivamente il

diritto al lavoro e la giusta retribuzione".

Sempre nella stessa sentenza, la Corte ha dichiarato

costituzionalmente illegittimo l'art. 6 della legge n. 824 del 1971 in

riferimento all'art. 81, quarto comma, della Costituzione in quanto il

legislatore, addossando ad enti rientranti nella così detta finanza

pubblica allargata nuove e maggiori spese, è costituzionalmente tenuto

ad indicare i mezzi con cui farvi fronte. Il collegamento finanziario

fra simili enti e lo Stato è infatti tale da dar luogo ad un unico

complesso, come lo stesso legislatore ha riconosciuto con l'art. 27

della legge n. 462 del 1978, la quale ha prescritto che le leggi che

comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico di

bilanci di enti pubblici non economici compresi nella tabella A di cui

all'art. 25 della citata legge del 1978, devono contenere la previsione

dell'onere stesso nonché l'indicazione della copertura finanziaria

riferita ai relativi bilanci annuali e pluriennali.

L'art. 6 della legge n. 824 del 1971, afferma la Corte, invece non

si cura affatto di prevedere come gli enti compresi nella finanza

pubblica allargata possano far fronte ad una spesa che l'indagine

istruttoria esperita dalla Corte ha accertato ingentissima, violando

così il principio generale dell'obbligo di copertura che la Corte ha

sempre ritenuto estendersi oltre il bilancio dello Stato persona in

senso stretto (sentenze n. 9/1958; 54/1958; 7, 11, 47, 66/1959; 31,

32/1961).

La medesima sentenza espressamente circoscrive la dichiarazione di

illegittimità costituzionale dell'art. 6 della legge n. 824 del 1971

in riferimento all'art. 81, quarto comma, della Costituzione ai soli

enti compresi nel complesso della finanza pubblica allargata,

escludendo invece tale illegittimità costituzionale dell'art. 6 della

citata legge del 1971 nei confronti di tutti gli altri enti pubblici

per i quali pertanto non è applicabile l'art. 81, quarto comma, della

Carta. Fra questi enti sono compresi i consorzi di bonifica non

indicati nella tabella A allegata alla legge 5 agosto 1978, n. 468.

5. - La pronunzia n. 92 del 1981 della Corte, la quale, in

riferimento agli artt. 2, 3, 36, 52, 53 della Costituzione, ha escluso

l'incostituzionalità dell'art. 6 della legge del 1971 nei confronti

dei dipendenti civili (dello Stato e degli enti pubblici) ex

combattenti ed assimilati elencati negli artt. 3 e 4 della legge n. 336

del 1970, e, in riferimento all'art. 81, comma quarto, della

Costituzione, anche ai dipendenti degli enti pubblici non compresi

nella finanza pubblica allargata, presuppone che, nei confronti dei

predetti dipendenti, anche gli artt. 3 e 4 della legge n. 336 del 1970

devono intendersi immuni da vizi di incostituzionalità in riferimento

agli artt. 2, 3, primo comma, 36, 52, 53 e 81, quarto comma, della

Costituzione.

L'art. 6 della legge n. 824 del 1971, il quale regola le modalità

di applicazione degli artt. 3 e 4 della legge 336 del 1970, è invero

necessariamente dipendente dai medesimi articoli. Nella sua sentenza

la Corte di cassazione ha osservato che la legge del 1971 (norme di

attuazione, modificazione ed integrazione della legge n. 336 del 1970)

"come risulta chiaramente dal suo stesso titolo ed è confermato

univocamente dai lavori preparatori, è stata emanata non già per

introdurre un autonomo sistema di benefici in favore degli ex

combattenti ed assimilati dipendenti dello Stato o di enti pubblici, ma

esclusivamente per attuare, modificare ed integrare la precedente

legge".

La Corte ritiene che la sentenza n. 92 del 1981 risolva

implicitamente talune questioni ad essa sottoposte con le ordinanze in

epigrafe mentre altri profili riguardano scelte rimesse alla

discrezionalità del legislatore o concernono problemi meramente

interpretativi.

6. - Pertanto l'applicazione degli artt. 3 e 4 della legge n. 336

del 1970 e dell'art. 6 della legge n. 824 del 1971 ai dipendenti dei

consorzi di bonifica ex combattenti ed assimilati non contrasta con gli

artt. 2, 3, 36, 52, 53, 81 della Carta Costituzionale.