Sentenza n. 184/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzione dell'art. 7, comma 3, della

legge 23 luglio 1991, n. 223 (Norme in materia di cassa integrazione,

mobilità, trattamenti di disoccupazione, attuazione di direttive

della comunità europea, avviamento al lavoro ed altre disposizioni

in materia di mercato del lavoro), degli artt. 1, comma 5, 2 e 3,

comma 2, del decreto-legge 16 maggio 1994, n. 299 (Disposizioni

urgenti in materia di occupazione e di fiscalizzazione degli oneri

sociali), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma

1, della legge 19 luglio 1994, n. 451, e dell'art. 54, comma 12,

della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione

della finanza pubblica), promossi con ordinanze emesse l'11 marzo

1998 (n. 5 ordinanze) dal tribunale di Torino e il 12 maggio 1998 dal

pretore di Trieste rispettivamente iscritte ai nn. 368, 369, 370,

371, 372 e 527 del registro ordinanze 1998 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 22 e 29, prima serie

speciale, dell'anno 1998;

Visti gli atti di costituzione di Griotto Giorgio, De Caroli

Giovanna e dell'INPS nonché gli atti di intervento del Presidente

del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 maggio 2000 il giudice relatore

Fernando Santosuosso;

Uditi gli avvocati Sergio Vacirca per Griotto Giorgio, Salvatore

Cabibbo per De Caroli Giovanna, Giuseppe Fabiani per l'INPS e

l'Avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con cinque ordinanze di identico contenuto, emesse nel corso

di altrettante controversie di lavoro in grado di appello, il

tribunale di Torino ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3 e 38, secondo comma,

della Costituzione, dell'art. 7, comma 3, della legge 23 luglio 1991,

n. 223 (Norme in materia di cassa integrazione, mobilità,

trattamenti di disoccupazione, attuazione di direttive della

comunità europea, avviamento al lavoro ed altre disposizioni in

materia di mercato del lavoro), degli artt. 1, comma 5, 2 e 3, comma

2, del decreto-legge 16 maggio 1994, n. 299 (Disposizioni urgenti in

materia di occupazione e di fiscalizzazione degli oneri sociali),

convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della

legge 19 luglio 1994, n. 451, e dell'art. 54, comma 12, della legge

27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza

pubblica).

Premette il tribunale che il giudizio tende al riconoscimento del

diritto della parte privata a vedersi adeguata l'indennità di

mobilità, a decorrere dal 1995, in ragione dell'80 per cento della

variazione annuale dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo per le

famiglie di operai ed impiegati, e ciò in base al disposto

dell'articolo unico della legge 13 agosto 1980, n. 427, il cui

secondo comma è stato modificato dall'art. 1, comma 5, del

decreto-legge n. 299 del 1994.

L'art. 7, comma 3, della legge n. 223 del 1991 stabilisce che

l'indennità di mobilità, calcolata in percentuale del trattamento

straordinario di integrazione salariale, venga incrementata ogni anno

"in misura pari all'aumento dell'indennità di contingenza dei

lavoratori dipendenti". Senonché, venuto meno detto meccanismo e non

essendo stati convertiti i decreti-legge 20 marzo 1992, n. 237, e 20

maggio 1992, n. 293 - che prevedevano un adeguamento dell'indennità

di mobilità con lo stesso sistema fissato per l'integrazione

salariale straordinaria - le norme attualmente vigenti non consentono

di ritenere esistente un criterio di rivalutazione dell'indennità di

mobilità. Ed infatti la legge 13 agosto 1980, n. 427, nel testo

modificato dall'art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 299 del 1994,

impone sì che a decorrere dal 1 gennaio di ciascun anno, ad iniziare

dal 1995, il trattamento straordinario di integrazione salariale

venga aumentato in ragione dell'80 per cento della variazione annuale

dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed

impiegati, ma con una norma che non può valere per il trattamento di

mobilità.

L'impossibilità di estendere, in via di interpretazione, il

campo di applicazione della norma in ultimo citata anche

all'indennità di mobilità verrebbe a creare un'evidente disparità

di trattamento, del tutto ingiustificata in considerazione

dell'originaria matrice comune tra l'indennità suddetta ed il

trattamento straordinario di integrazione salariale. Entrambi gli

istituti, d'altra parte, costituiscono attuazione del dettato

dell'art. 38 della Costituzione ricollegato con l'art. 2 della

medesima Carta; e la previsione normativa di un meccanismo di

adeguamento dell'indennità di mobilità risponde alle esigenze

evidenziate anche da questa Corte nella sentenza n. 497 del 1988,

esigenze che oggi non sono più tutelate a causa dell'assenza di

siffatto meccanismo.

All'impugnazione dei menzionati artt. 7, comma 3, della legge 23

luglio 1991, n. 223, 1, comma 5, 2 e 3, comma 2, del decreto-legge 16

maggio 1994, n. 299, il tribunale di Torino aggiunge anche quella

dell'art. 54, comma 12, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, poiché

il rinvio ivi contenuto all'indice ISTAT è stato fissato solo a

decorrere dal 1 gennaio 1998, senza nulla disporre per il passato,

periodo che interessa i ricorrenti nei giudizi a quibus.

Il Tribunale conclude chiedendo la declaratoria di illegittimità

costituzionale delle norme impugnate, nella parte in cui esse

stabiliscono che l'incremento annuale, fissato secondo gli indici

ISTAT a decorrere dal 1° gennaio 1995, si applichi soltanto

all'integrazione salariale straordinaria e non anche all'indennità

di mobilità.

2. - In tutti i giudizi si è costituito l'Istituto nazionale

della previdenza sociale, con memorie identiche, chiedendo che la

proposta questione venga dichiarata non fondata.

L'INPS condivide innanzitutto l'interpretazione restrittiva del

tribunale di Torino, secondo cui il meccanismo di rivalutazione del

trattamento di integrazione salariale straordinaria, che fino al 31

dicembre 1994 era uguale a quello previsto per l'indennità di

mobilità, dal 1° gennaio 1995 non è più applicabile anche a

quest'ultima, non essendo possibile in materia un'interpretazione

analogica o estensiva.

Ciò nonostante, l'ente previdenziale rileva che la diversità di

trattamento non viola il principio di uguaglianza, perché i due

emolumenti hanno obiettivi fra loro diversi, tali da non consentire

un confronto. La Cassa integrazione, infatti, fornisce una

provvidenza economica al lavoratore che, benché temporaneamente

sospeso dal lavoro, è ancora legato da un rapporto contrattuale con

l'impresa, mentre l'indennità di mobilità è una sorta di sostegno

reddituale per il lavoratore che ha definitivamente perduto il

proprio posto, in vista del reperimento di una nuova occupazione. Ne

deriva che l'adeguamento annuale degli importi dell'integrazione

salariale allo scopo di fronteggiare l'inflazione si giustifica

nell'un caso, in cui il rapporto di lavoro è ancora in corso, e non

nell'altro, in cui la provvidenza rimane ragionevolmente

cristallizzata nella misura della liquidazione iniziale.

Parimenti è esclusa, secondo l'INPS, ogni violazione degli

artt. 2 e 38 della Costituzione. Poiché, infatti, l'indennità di

mobilità rientra tra le prestazioni erogate contro la disoccupazione

involontaria, il fatto che la legge non preveda un meccanismo di

indicizzazione non determina, di per sé, alcuna lesione dell'art. 38

Cost., tanto più che la stessa garantisce comunque un trattamento

migliore rispetto alle ordinarie prestazioni di disoccupazione. Ed

essendo detta indennità concessa in proporzione al trattamento di

integrazione salariale straordinario, gli aumenti che la legge ha

concesso a quest'ultimo si riflettono indirettamente anche sulla

prima.

3. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, con identiche memorie, chiedendo che la

proposta questione venga dichiarata non fondata.

La difesa erariale osserva che, pur essendo indubbio che fino

agli anni novanta tutti i cosiddetti "ammortizzatori sociali"

godevano di meccanismi di indicizzazione, ciò non è sufficiente per

escludere l'intrinseca diversità dell'uno rispetto all'altro. Tanto

comporta che il trattamento di integrazione salariale e l'indennità

di mobilità, sia pure entrambi confluenti nel sistema di garanzie di

cui all'art. 38 Cost., muovono da presupposti diversi, perché

l'adeguamento del primo al mutato potere di acquisto della moneta

trova fondamento nella permanenza del rapporto di lavoro.

4. - Davanti a questa Corte si sono costituite solo due parti

private, Griotto Giorgio e De Caroli Giovanna, con diverse memorie

difensive.

Il Griotto, prestando adesione all'interpretazione estensiva

fatta propria dal pretore di Torino nel giudizio di primo grado e

disattesa dal tribunale rimettente, sostiene che le norme impugnate

possono essere lette nel senso che il meccanismo di indicizzazione

previsto dalla legge per l'integrazione salariale sia applicabile

anche all'indennità di mobilità. La parte, quindi, chiede a questa

Corte una sentenza interpretativa che salvi le norme impugnate e,

solo in subordine, l'accoglimento della questione.

La De Caroli, invece accetta l'interpretazione compiuta dal

tribunale di Torino ed osserva che, a seguito delle modifiche

introdotte col decreto-legge n. 299 del 1994, si è venuta a creare

un'evidente sperequazione, poiché nulla giustifica la

diversificazione compiuta tra le due provvidenze economiche in

questione sotto il profilo dei sistemi di indicizzazione. Tale

sperequazione non può dirsi risolta neppure dall'art. 54, comma 12,

della legge n. 449 del 1997, impugnato dal tribunale di Torino,

perché l'operatività di tale norma decorre dal 1° gennaio 1998,

sicché non potrebbe comunque avere alcuna influenza sulle situazioni

pregresse.

La medesima parte privata, inoltre, rileva che la norma in ultimo

menzionata non può essere ritenuta in grado di "depurare" i vizi

dell'art. 7, comma 3, della legge n. 223 del 1991, in quanto il

legislatore è intervenuto (art. 45, comma 1, lettera r), della legge

17 maggio 1999, n. 144) con una delega che dovrebbe altrimenti

considerarsi del tutto inutile.

5. - Il pretore di Trieste, nel corso di analoga controversia di

natura previdenziale, ha sollevato, con motivazione pressoché

coincidente, un'identica questione di legittimità costituzionale

degli artt. 7, comma 3, della legge 23 luglio 1991, n. 223, e 1,

comma 5, del decreto-legge 16 maggio 1994, n. 299, convertito in

legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 19 luglio

1994, n. 451, in riferimento agli stessi parametri costituzionali

richiamati dal tribunale di Torino.

6. - Anche in questo giudizio si è costituito l'Istituto

nazionale della previdenza sociale, con memoria identica a quella

già vista, rassegnando le medesime conclusioni.

7. - Ha prestato intervento il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, con memoria identica a quella degli altri giudizi, chiedendo

che la proposta questione venga dichiarata non fondata. Considerato in diritto

1. - Il tribunale di Torino, con cinque ordinanze, ed il pretore

di Trieste ritengono che gli artt. 7, comma 3, della legge 23 luglio

1991, n. 223, 1, comma 5, 2 e 3, comma 2, del decreto-legge 16 maggio

1994, n. 299, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,

comma 1, della legge 19 luglio 1994, n. 451, nel prevedere che

l'indennità di mobilità venga adeguata annualmente "in misura pari

all'aumento della indennità di contingenza" (mentre il trattamento

di integrazione salariale straordinaria è aumentato annualmente, dal

1° gennaio 1995, "nella misura dell'80 per cento dell'aumento

derivante dalla variazione annuale dell'indice ISTAT dei prezzi al

consumo"), siano in contrasto con gli artt. 2, 3 e 38 della

Costituzione. E ciò in quanto le predette norme, a seguito della

soppressione dell'istituto dell'indennità di contingenza, nello

stabilire che l'incremento annuale secondo gli indici ISTAT, a

decorrere dal 1° gennaio 1995, si applichi soltanto all'integrazione

salariale straordinaria e non anche all'indennità di mobilità,

riservano un trattamento ingiustificatamente differenziato nei

confronti di due provvidenze economiche sostanzialmente simili nella

genesi e nelle finalità, costituendo entrambe una forma di

attuazione del dettato dell'art. 38 della Costituzione.

Il solo tribunale di Torino, inoltre, impugna anche l'art. 54,

comma 12, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, poiché il rinvio ivi

contenuto all'indice ISTAT è stato fissato a decorrere dal 1°

gennaio 1998, senza nulla disporre per il passato, periodo che

interessa i ricorrenti nei giudizi a quibus.

2. - Trattandosi di questioni identiche, esse possono essere

riunite e decise con una sola pronuncia.

3. - Giova anzitutto valutare se sia accoglibile la preliminare

tesi della difesa di una delle parti private intervenienti circa

l'interpretazione adeguatrice ritenuta possibile dal pretore di

Torino ed esclusa invece dal tribunale rimettente. Va in proposito

premesso che il secondo comma dell'articolo unico della legge 13

agosto 1980, n. 427, prevedeva nel suo testo originario che il

trattamento straordinario di integrazione salariale fosse aggiornato

annualmente, a partire dal 1° gennaio 1981, "in misura pari all'80

per cento dell'aumento della indennità di contingenza dei lavoratori

dipendenti maturato nell'anno precedente". Il successivo art. 7,

comma 3, della legge 23 luglio 1991, n. 223, nel regolare

l'adeguamento dell'indennità di mobilità, si è richiamato al

medesimo criterio, sicché può dirsi che i due trattamenti

previdenziali in esame siano stati regolati, almeno in origine, allo

stesso modo per ciò che concerne i criteri di rivalutazione. Una

prova indiretta di tale assunto si rinviene nei due decreti-legge

citati dal tribunale di Torino, entrambi decaduti per mancata

conversione, che prevedevano, appunto, che l'indennità di mobilità

venisse aggiornata con gli stessi criteri stabiliti per

l'integrazione salariale straordinaria (decreto-legge 20 marzo 1992,

n. 237 e 20 maggio 1992, n. 293).

Il venir meno, a seguito di note vicende economiche nazionali,

del sistema dell'indennità di contingenza come strumento di

rivalutazione degli emolumenti (c.d. "scala mobile"), ha portato alla

sostanziale inoperatività del meccanismo di cui all'art. 7, comma 3,

oggi in esame, con la conseguenza che l'indennità di mobilità è

attualmente priva della possibilità di aggiornamento annuale. La

sostanziale divaricazione rispetto al trattamento straordinario di

integrazione salariale si è verificata nel 1994, quando il secondo

comma del citato articolo unico della legge 13 agosto 1980, n. 427,

è stato modificato dall'art. 1, comma 5, del decreto-legge 16 maggio

1994, n. 299, prevedendosi che (solo) il trattamento di integrazione

salariale straordinaria sia adeguato, a decorrere dal 1°

gennaio 1995, "nella misura dell'80 per cento dell'aumento derivante

dalla variazione annuale dell'indice ISTAT dei prezzi al consumo".

Il tribunale di Torino, nel sollevare la presente questione,

precisa di non poter accedere alla diversa interpretazione, seguita

dal giudice di primo grado secondo cui la disposizione in ultimo

citata dovrebbe essere applicabile anche all'indennità di mobilità

dal momento che la chiara portata limitativa della norma non consente

alcuna interpretazione estensiva o analogica. Ritiene in proposito

questa Corte che tale orientamento del tribunale non sia implausibile

e trovi un'implicita conferma nell'art. 45, comma 1, lettera r),

della legge 17 maggio 1999, n. 144, che specificamente delega il

Governo ad introdurre norme per adeguare nei successivi anni

l'indennità di mobilità con il medesimo criterio già vigente per

il trattamento straordinario di integrazione salariale; diversamente

argomentando, tale delega sarebbe incomprensibile ed inutiliter data.

4. - Ciò premesso, la Corte rileva che la sollevata questione di

incostituzionalità è infondata, non ravvisandosi lesione dei

parametri costituzionali cui si fa riferimento.

Non è invocabile, infatti, l'art. 3 Cost., poiché il

trattamento di integrazione salariale straordinaria non costituisce

un idoneo tertium comparationis stante la diversità strutturale dei

due istituti. Anche se per entrambi i casi si parla di ammortizzatori

sociali (v. sentenza n. 337 del 1992), va sottolineato che la

posizione del lavoratore collocato in cassa integrazione è

giuridicamente diversa da quella del lavoratore collocato in

mobilità: l'uno mantiene ancora il proprio rapporto di lavoro,

benché con peculiari effetti, mentre l'altro è già, in sostanza,

un disoccupato. Mentre la cassa integrazione, in altre parole,

presuppone la prospettiva di una ripresa dell'attività lavorativa,

l'iscrizione nelle liste di mobilità, cui seguono gli effetti

indicati nella sentenza n. 413 del 1995 di questa Corte, implica lo

scioglimento di quel rapporto (il che giustifica, fra l'altro, il

diritto di precedenza nell'eventuale ricollocamento previsto

dall'art. 8, comma 1, della legge n. 223 del 1991). La scelta del

legislatore appare non irrazionale anche alla luce della

considerazione che è proprio la permanenza del rapporto di lavoro

(esistente solo per il lavoratore in cassa integrazione) a spiegare

il riconoscimento di un periodico adeguamento dell'emolumento

previdenziale.

5. - Non è configurabile una incostituzionalità nemmeno in

relazione all'art. 38 della Costituzione.

Detto parametro, com'è noto, impone che al lavoratore siano

garantiti "mezzi adeguati" alle esigenze di vita in presenza di

determinate situazioni che richiedono tutela. Da questa affermazione

di principio, peraltro, non può discendere, come conseguenza

costituzionalmente necessitata, quella dell'adeguamento costante di

un emolumento finalizzato a dare un aiuto (maggiore dell'indennità

di disoccupazione) al lavoratore in un momento di difficoltà; tanto

più che l'erogazione dell'indennità di mobilità è compiuta in

vista di una nuova occupazione, e perciò per un tempo limitato

(salvo l'ipotesi della c.d. mobilità "lunga", che è uno strumento

di "accompagnamento" alla pensione), sicché sono meno pressanti le

esigenze di un adeguamento dell'importo originario.

Non va inoltre trascurato che quest'ultimo importo è certamente

adeguato al momento della concessione poiché, ai sensi dell'art. 7,

comma 1, della legge n. 223 del 1991, l'indennità di mobilità

spetta in misura percentuale del trattamento straordinario di

integrazione salariale che i lavoratori "hanno percepito ovvero

sarebbe loro spettato nel periodo immediatamente precedente la

risoluzione del rapporto di lavoro". Ne deriva che gli aumenti del

trattamento straordinario menzionato vanno a riflettersi, sia pure

indirettamente, sull'indennità di mobilità.

Il legislatore, peraltro, nell'esercizio della sua

discrezionalità, può evidentemente intervenire per concedere anche

all'indennità di mobilità un meccanismo di rivalutazione, identico

a quello esistente per la cassa integrazione straordinaria, ma tale

scelta non è costituzionalmente vincolata.