Sentenza n. 184/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,

lettera b), del decreto-legge 25 novembre 1989, n. 382 (Disposizioni

urgenti sulla partecipazione alla spesa sanitaria e sul ripiano dei

disavanzi delle unità sanitarie locali), convertito, con

modificazioni, nella legge 25 gennaio 1990, n. 8, promosso con

ordinanza emessa il 2 maggio 1992 dal Pretore di Ravenna nel

procedimento civile vertente tra Baioni Romano e il Ministero della

sanità ed altri, iscritta al n. 733 del registro ordinanze 1992 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima

serie speciale, dell'anno 1992;

Visti l'atto di costituzione di Baioni Romano nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1993 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi l'avv. Giovanni Angelozzi per Baioni Romano e l'Avvocato

dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 2 maggio 1992 (pervenuta alla Corte

costituzionale il 9 novembre 1992) il Pretore di Ravenna ha sollevato

una questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, n. 1,

lettera b), del decreto-legge 25 novembre 1989, n. 382, convertito

nella legge 25 gennaio 1990, n. 8, "nella parte in cui non comprende

fra i beneficiari dell'esenzionedal pagamento delle quote di

partecipazione alla spesa sanitaria i titolari di pensione di

invalidità erogata dall'I.N.P.S. ai sensi dell'art. 24, legge 3

giugno 1975, n. 160, come sostituito dall'art. 1 legge 12 giugno

1984, n. 222, i quali, pur rientrando nei limiti di reddito di cui

alla medesima lettera, non abbiano raggiunto l'età pensionabile

prevista dall'A.G.O. per i lavoratori dipendenti", assumendone il

contrasto con l'art. 3 della Costituzione. La stessa questione era

già stata sollevata dal medesimo Pretore con ordinanza del 22 giugno

1990 (r.o. n. 655 del 1990) e decisa con la sentenza n. 177 del 1991,

che ha ordinato la restituzione degli atti allo stesso Pretore di

Ravenna per un nuovo esame della questione medesima, alla luce dello

jus superveniens costituito dal decreto del Ministro della sanità in

data 1° febbraio 1991, che all'art. 6, ha modificato il regime delle

esenzioni per varie categorie di invalidi: e ciò, in ragione della

possibile incidenza di tale disposizione sulla posizione della parte

privata, Baioni Romano, titolare di pensione di invalidità, ma non

avente ancora l'età prevista per la pensione di vecchiaia, che,

secondo la norma denunciata, costituisce il presupposto per

l'esenzione dal pagamento dei tickets.

Dopo la riassunzione del giudizio, il Pretore, aderendo

all'eccezione della parte privata, ripropone la questione, ritenendo

che il citato decreto del Ministro della sanità - al quale la legge

ha demandato di rideterminare le forme morbose che danno diritto

all'esenzione dalla spesa sanitaria - non ha sostanzialmente

modificato la disciplina applicabile alla fattispecie in esame e non

ha, quindi, eliminato la già lamentata disparità di trattamento. Il

ricorrente, infatti, fruendo di pensione di invalidità riconosciuta,

con decorrenza febbraio 1972, ai sensi dell'art. 24 della legge 3

giugno 1975, n. 160, non sarebbe compreso fra i pensionati ammessi

all'esenzione, totale o parziale, dal pagamento delle quote di

partecipazione alla spesa sanitaria che, invece, è garantita agli

invalidi civili con riduzione della capacità lavorativa superiore a

due terzi (art. 6, primo comma, lettera d)), cioè con la stessa

riduzione in base alla quale è stata riconosciuta al ricorrente la

pensione di invalidità a carico dell'I.N.P.S..

Ad avviso del giudice a quo rimane pertanto invariato il problema

dell'irrazionale disparità di trattamento che la norma impugnata

determinerebbe tra i titolari di pensione di vecchiaia che non

superino un certo reddito e i titolari di pensione di invalidità,

egualmente al disotto del medesimo reddito, in quanto entrambi, a

prescindere dall'età, sono nella condizione di ricorrere a frequenti

prestazioni sanitarie, inabili ad un proficuo lavoro e quindi non in

grado di integrare le proprie modeste entrate. Cosicché, in presenza

di situazioni sostanzialmente uguali, il cardine del differente

trattamento sarebbe costituito dal raggiungimento o meno dell'età

pensionabile, di per sé non sufficiente a giustificare la scelta

operata dal legislatore.

2. - Si è costituita, a mezzo dell'avv. G. Angelozzi, la parte

privata Baioni Romano, attore nel giudizio a quo, che aderisce alle

argomentazioni dell'ordinanza.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, ha chiesto che la

questione sia dichiarata inammissibile per irrilevanza, sostenendo

che alla parte privata, fruente di una pensione d'invalidità

riconosciuta ai sensi dell'art. 24 della legge 3 giugno 1975, n. 160,

sarebbe riconosciuta l'esenzione dal ticket prevista dall'art. 6,

lettera d), del decreto ministeriale 1° febbraio 1991, ove sono

contemplati gli invalidi civili con una riduzione della capacità

lavorativa superiore ai due terzi.

Nel merito l'Avvocatura rileva che, anche a voler sostenere la

denunciata disparità di trattamento, essa non deriverebbe dalla

legge n. 8 del 1990, ma dai decreti ministeriali 24 maggio 1989 e 1°

febbraio 1990, che per la loro natura di atti non aventi valore

formale di legge non possono essere sottoposti al vaglio di

costituzionalità.

L'Avvocatura richiama infine quanto già sostenuto in occasione

dei due giudizi che hanno dato luogo alla sentenza n. 177 del 1991 ed

all'ordinanza n. 402 del 1992. Considerato in diritto

1. - Il decreto-legge 25 novembre 1989, n. 382, convertito, con

modificazioni, nella legge 25 gennaio 1990, n. 8, nel riformare la

disciplina delle quote di partecipazione a carico degli assisti ti

per le spese di assistenza sanitaria, stabilisce, all'art. 3, che

sono esentate dal pagamento di tali quote alcune categorie di

cittadini, tra i quali figurano, oltre agli indigenti (ma questa

previsione è stata successivamente abrogata) e ai titolari di

pensione sociale, anche i titolari di pensione di vecchiaia con

reddito imponibile lordo non superiore ad un determinato ammontare

(pari a lire 16 milioni, aumentato di 6 milioni per il coniuge a

carico e di 1 milione per ciascun figlio a carico). Agli effetti di

quest'ultima esenzione, per titolari di pensione di vecchiaia si

intendono tutti coloro che, a prescindere

dall'ordinamentopensionistico di appartenenza, abbiano raggiunto

l'età per il collocamento a riposo prevista dall'assicurazione

generale obbligatoria per i lavoratori dipendenti; rientrano tra i

beneficiari anche i titolari di pensione di invalidità, di

anzianità e di reversibilità, purché abbiano raggiunto l'età

anzidetta e rientrino nei limiti di reddito sopra indicati.

Il Pretore di Ravenna ritiene che l'esclusione dall'esenzione dei

titolari di pensione di invalidità di età inferiore a quella

prevista per il collocamento a riposo, pur se rientranti nei limiti

di reddito previsti dalla norma, determini una ingiustificata

disparità di trattamento a loro danno, in quanto gli stessi versano

in una situazione sostanzialmente analoga a quella dei titolari di

pensione di vecchiaia, essendo per definizione inabili ad un proficuo

lavoro ed essendo per essi ugualmente presumibile la necessità di un

frequente ricorso a prestazioni sanitarie, in ragione delle loro

menomate condizioni fisiche.

2. - Secondo l'Avvocatura, la questione sarebbe irrilevante, in

quanto il ricorrente nel giudizio a quo, titolare di una pensione di

invalidità riconosciuta ai sensi dell'art. 24 della legge 3 giugno

1975, n. 160, è da considerare esente in virtù dell'art. 6 del

decreto ministeriale 1° febbraio 1991, secondo cui sono esentati

dalla partecipazione alla spesa per la generalità delle prestazioni

sanitarie i cittadini appartenenti a talune categorie di invalidi,

tra le quali la lettera d) del medesimo art. 6 comprende gli

"invalidi civili con riduzione della capacità lavorativa superiore a

due terzi". Comunque, aggiunge l'Avvocatura, la denunziata disparità

di trattamento non deriverebbe dalla disposizione legislativa

impugnata, ma dai decreti ministeriali 24 maggio 1989 e 1° febbraio

1991, i quali, per la loro natura di atti non aventi valore formale

di legge, non possono essere sottoposti al vaglio di

costituzionalità. Nel merito, l'Avvocatura sostiene che le

situazioni poste a confronto sono diverse, perché, mentre i titolari

di pensione di vecchiaia sono per definizione permanentemente inabili

a proficuo lavoro, per i titolari di pensione di invalidità che non

abbiano raggiunto l'età pensionabile può residuare una sia pur

ridotta capacità lavorativa che consente di integrare il reddito.

3. - Nell'ultimo quindicennio la disciplina legislativa della

partecipazione degli assistiti alla spesa sanitaria e delle relative

esenzioni ha subìto frequentissime modificazioni.

L'art. 2 della legge 5 agosto 1978, n. 484 previde che tutti

coloro che avevano diritto all'assistenza farmaceutica in virtù di

assicurazione obbligatoria fossero tenuti a corrispondere una quota -

variabile da lire 200 a lire 600 - del prezzo di vendita al pubblico

dei medicinali non compresi nell'elenco dei medicinali esenti. La

legge non contemplava esenzioni soggettive, ma, per i titolari di

pensione sociale, era prevista, dall'art. 3, un'erogazione annua di

lire 10.000, a titolo di rimborso forfettario degli oneri introdotti

dalla nuova legge.

Il ticket così introdotto era concepito più in funzione di

dissuasione dal consumo eccessivo di medicinali che in funzione di

finanziamento della spesa sanitaria, tant'è vero che esso non

figurava fra le entrate del Fondo sanitario nazionale disciplinate

dall'art. 69 della legge di riforma sanitaria.

La successiva evoluzione legislativa ha invece attribuito al

ticket una sempre maggiore valenza di strumento per la riduzione

della spesa pubblica in materia sanitaria ed ha correlativamente

disposto un'articolata disciplina delle esenzioni. In particolare,

l'art. 12 della legge 26 aprile 1982, n. 181, esentò dalle quote di

partecipazione alla spesa per prestazioni di diagnostica strumentale

e di laboratorio sia i cittadini con reddito inferiore a determinati

livelli, sia i grandi invalidi di guerra, di servizio e del lavoro

nonché gli invalidi civili di cui all'art. 12 della legge n. 118 del

1971 (titolari della pensione di inabilità prevista per i mutilati e

gli invalidi colpiti da inabilità lavorativa totale ed in possesso

di determinati requisiti reddituali).

Il decreto-legge 12 settembre 1983, n. 463, convertito, con

modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638, ampliò

notevolmente le categorie di invalidi per le quali era stabilita

l'esenzione, comprendendovi gli invalidi civili e del lavoro con

riduzione della capacità lavorativa in misura superiore a due terzi;

gli invalidi di guerra o per servizio appartenenti alle categorie

dalla 1° alla 5° della tabella A allegata alla legge n. 313 del 1968;

i privi della vista e i sordomuti di cui agli artt. 6 e 7 della legge

n. 482 del 1968; gli invalidi civili minori degli anni 18 e titolari

dell'assegno di accompagnamento di cui all'art. 17 della legge n. 118

del 1971.

Tra i successivi interventi legislativi, va ricordato l'art. 28

della legge 28 febbraio 1986, n. 41, che, nel rideterminare i livelli

di reddito previsti per l'esenzione, abrogò ogni altra esenzione

riferita a livelli di reddito, facendo salve, peraltro, quelle

previste dai precedenti decreti ministeriali in relazione a

specifiche patologie, quelle indicate nei protocolli per la tutela

della maternità di cui al decreto del Ministero della sanità 14

aprile 1984, nonché quelle previste per invalidi e assimilati

dall'art. 11 del decreto-legge n. 463 del 1983.

Dopo altri interventi legislativi, la materia delle esenzioni

venne nuovamente affrontata dall'art. 3 della legge 1° febbraio 1989,

n. 37, che esonerò dal pagamento delle quote di partecipazione alla

spesa per prestazioni farmaceutiche le seguenti categorie: i

cittadini di cui sia riconosciuto lo stato di povertà; i titolari di

pensione sociale; i disoccupati iscritti nelle liste di collocamento.

Il comma 2 del medesimo articolo abrogava ogni altra esenzione,

con esclusione di quelle riferite a forme morbose determinate, ai

protocolli per la tutela della maternità e "alle categorie di

invalidi e assimilati di cui alla normativa vigente".

Infine intervenne il decreto-legge 25 novembre 1989, n. 382,

convertito, con modificazioni, nella legge 25 gennaio 1990, n. 8, del

cui art. 3, comma 1, la Corte è chiamata a valutare la legittimità

costituzionale. L'art. 1 del medesimo decreto prevedeva la

partecipazione degli assistiti alla spesa per prestazioni di

diagnostica strumentale e di laboratorio (partecipazione che era

stata soppressa con il decreto-legge n. 443 del 1987, convertito, con

modificazioni, nella legge n. 531 del 1987) nonché per le visite e

le prestazioni specialistiche, e rideterminava le quote di

partecipazione relative alle prestazioni farmaceutiche. L'art. 3,

comma 1, disciplinava le esenzioni nel modo di cui già si è fatto

cenno all'inizio, mentre il comma 3 abrogava ogni altra esenzione dal

pagamento delle quote di partecipazione alla spesa sanitaria, con

esclusione delle esenzioni riferite a forme morbose determinate, ai

protocolli per la tutela della maternità, alle categorie di invalidi

ed assimilati di cui alla normativa vigente, ai donatori di organi e

di sangue in connessione con gli atti di donazione nonché delle

esenzioni relative all'accertamento dell'idoneità allo svolgimento

di determinate attività sportive.

L'art. 1, comma 2, della legge di conversione dispose che

restassero salvi gli atti e i provvedimenti adottati in base a taluni

decreti-legge non convertiti, tra i quali il decreto-legge 27 aprile

1989, n. 152, il cui art. 2, comma 2, aveva demandato ad un decreto

del Ministro della sanità la individuazione delle forme morbose che

davano titolo all'esenzione dalla partecipazione alla spesa

sanitaria, determinando l'ambito di applicazione di ogni singola

esenzione. In attuazione di tale norma era stato emanato il decreto

ministeriale 24 maggio 1989 che elencava varie forme morbose che

davano luogo ad esenzione dalla partecipazione alla spesa per la

generalità delle prestazioni sanitarie ad esse correlate ovvero per

la generalità delle prestazioni sanitarie. Il decreto prevedeva

anche, peraltro, l'esenzione generale per talune categorie di

cittadini, tra le quali era compresa quella degli invalidi civili con

riduzione della capacità lavorativa superiore ai due terzi.

La materia della partecipazione degli assistiti alla spesa

sanitaria e delle relative esenzioni è stata successivamente oggetto

di altri interventi legislativi. In particolare, l'art. 5, comma 3,

della legge 29 dicembre 1990, n. 407 ha abrogato l'esenzione prevista

per i cittadini in condizione di indigenza e ha demandato al Ministro

della sanità di determinare con decreto "le forme morbose in

riferimento alle patologie croniche ed acute, che incidono gravemente

sull'autosufficienza e la qualità della vita e le modalità per il

riconoscimento, che danno diritto alla esenzione dal pagamento delle

quote di partecipazione alla spesa saniraria".

In attuazione di quanto disposto dal richiamato comma 3, è stato

emanato il decreto ministeriale 1° febbraio 1991 che elenca le forme

morbose che danno luogo ad esenzione dal ticket per i farmaci ad esse

correlati e per le correlate prestazioni di diagnostica strumentale e

di laboratorio e prestazioni specialistiche. Anche tale decreto

comprende, all'art. 6, un elenco di categorie di cittadini esentati

dalla partecipazione alla spesa per la generalità delle prestazioni

sanitarie e menziona a tal fine, tra gli altri, gli invalidi civili

con una riduzione della capacità lavorativa superiore a due terzi.

L'art. 4, comma 4, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 ha

nuovamente modificato le quote di partecipazione alla spesa per

farmaci, specificando che tali quote sono dovute da tutti i cittadini

"esclusi i pensionati esenti dalla partecipazione alla spesa

sanitaria per motivi di reddito e gli invalidi di guerra titolari di

pensione diretta vitalizia, nonché, ai sensi dell'articolo 5 della

legge 3 aprile 1958, n. 474, i grandi invalidi per servizio".

La materia della partecipazione alla spesa sanitaria è stata

quindi radicalmente riformata con il decreto-legge 19 settembre 1992,

n. 384, convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre 1992,

n. 438. L'art. 6, comma 4, ultima parte, demanda ad un decreto

ministeriale di stabilire, tra l'altro, "un tetto massimo di spesa

per la fruizione dell'assistenza farmaceutica in regime di esenzione

dalla quota di partecipazione alla spesa sanitaria per i soggetti

esenti ai sensi dell'art. 3 del decreto-legge 25 novembre 1989, n.

382, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 gennaio 1990, n.

8, e successive modificazioni".

Dopo l'emanazione di tale decreto, ma prima della sua conversione

in legge, è stata promulgata la legge 23 ottobre 1992, n. 421,

recante delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione

delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di

previdenza e di finanza territoriale. La delega riguardava anche, in

particolare, il riordino della disciplina dei tickets (art. 1, comma

1, lettera a)). Il decreto legislativo del 30 dicembre 1992, n. 502,

attuativo di tale delega, non contiene peraltro disposizioni

rilevanti ai fini della questione qui in esame.

4. - La sequenza di interventi legislativi sopra accennata - oltre

a confermare la vigenza attuale della norma impugnata - consente

anche di rilevare che l'esenzione prevista per gli invalidi civili

con riduzione della capacità lavorativa superiore a due terzi non

deriva dai decreti ministeriali del 24 maggio 1989 e del 1° febbraio

1991, bensì da norme legislative (così come è per tutte le

esenzioni riferite a determinate categorie di cittadini), e che tale

previsione non è estensibile in via interpretativa ai titolari di

pensione di invalidità.

L'esenzione venne infatti stabilita dall'art. 11 del decreto-legge

n. 463 del 1983 ed espressamente fatta salva dalle leggi successive,

quanto meno fino al 1990 (art. 28 legge n. 41 del 1986, art. 3 legge

n. 37 del 1989, art. 3 decreto-legge n. 382 del 1989). La delega alla

decretazione ministeriale contenuta negli artt. 2, comma 2, del

decreto-legge n. 152 del 1989 e 5, comma 3, della legge n. 407 del

1990 riguardava, del resto, solo le esenzioni riferite a particolari

forme morbose e a prestazioni sanitarie ad esse correlate e non

comprendeva anche la individuazione di esenzioni generali per determinate categorie di cittadini, sicché deve ritenersi che quanto i

decreti sopra menzionati contengono al riguardo abbia solamente un

valore meramente ricognitivo ed esplicativo.

La rassegna delle norme che si sono succedute in materia evidenzia

compiutamente che gli invalidi civili con riduzione della capacità

lavorativa superiore a due terzi, ai quali si riferisce l'esenzione

in esame, sono quelli di cui alla legge n. 118 del 1971 (art. 13) e

le categorie ad essi assimilati dalla legge, mentre nessuna

assimilazione è possibile per i titolari delle pensioni di

invalidità erogate dall'assicurazione generale obbligatoria per

l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti e dalle forme di

previdenza sostitutive del regime generale, non essendovi alcuna

norma che stabilisca tale assimilazione ed essendo diversi i criteri,

i modi e gli effetti dell'accertamento dell'invalidità. È del resto

decisivo il rilievo che nella norma impugnata i titolari di pensione

di invalidità sono espressamente contemplati come tali nel comma 1,

sicché è da escludere che l'interprete possa riferire anche ad essi

la formula "invalidi e assimilati di cui alla normativa vigente"

contenuta nel comma 2.

Il giudice a quo ha quindi esattamente individuato la disposizione

legislativa alla quale doveva essere rivolta la denunzia e

l'interpretazioneche egli ne ha presupposto non appare contestabile.

5. - Nel merito la questione è fondata.

L'esenzione generale dalla partecipazione alla spesa sanitaria,

disposta dall'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 382 del 1989 in

favore dei pensionati di vecchiaia che abbiano redditi inferiori a

determinati livelli, corrisponde alla corretta individuazione, da

parte del legislatore, di una categoria di cittadini non abbienti,

che si trovano presuntivamente nell'impossibilità, a causa delle

loro condizioni fisiche e per ragioni di ordine sociale, di trovare

fonti di reddito ulteriore, e che, a causa del deperimento fisico che

generalmente si accompagna all'età avanzata, hanno presumibilmente

un bisogno maggiore e più frequente di far ricorso a prestazioni di

cura, di prevenzione e di riabilitazione.

Tali essendo le ragioni che giustificano l'esenzione generale in

oggetto, appare chiaro che essa rappresenta attuazione del contenuto

minimo essenziale del diritto alla tutela della salute, garantito

dall'art. 32 della Costituzione: il quale, considerato anche in

correlazione con il principio di uguaglianza sostanziale (art. 3,

secondo comma), impone che la salute abbia una protezione piena,

esaustiva ed effettiva (sentenza n. 992 del 1988). Orbene, la

condizione dei pensionati di invalidità infrasessantacinquenni che

abbiano redditi inferiori ai livelli previsti per i pensionati di

vecchiaia presenta tutti gli elementi ai quali si ricollegano le

ragioni dell'esenzione in esame. Anche in questo caso, infatti, si

tratta di cittadini parimenti non abbienti, che si trovano - per

definizione legislativa e per specifico accertamento amministrativo o

giudiziale - nell'impossibilità, a causa delle loro menomate

condizioni fisiche e per collegate ragioni di ordine sociale, di

trovare fonti di guadagno ulteriore, e che a causa dell'infermità o

del complesso di infermità di cui sono portatori, hanno

presumibilmente un bisogno maggiore e più frequente di far ricorso a

prestazioni di cura, di prevenzione e di riabilitazione.

Appare quindi del tutto ingiustificata ed irrazionale (e tanto

più grave in quanto incide sull'effettiva garanzia di un diritto

fondamentale della persona) l'esclusione di questa seconda categoria

di cittadini dall'esenzione doverosamente prevista per la prima. E

l'irrazionalità di tale disparità di trattamento appare ancor più

evidente inserendo nel quadro della comparazione anche l'esenzione

prevista per gli invalidi civili con riduzione della capacità

lavorativa superiore a due terzi (e cioè di misura pari alla

riduzione della capacità di guadagno o della capacità lavorativa

prevista per il diritto alla pensione di invalidità). Questa Corte,

del resto, ha già ritenuto che "l'inabilità connessa all'età

avanzata sia praticamente indistinguibile da quella derivante ai

parzialmente inabili da pregresse condizioni di salute .. sì che

entrambe diano titolo, nelle medesime condizioni di bisogno, ad

un'identica prestazione assistenziale". In presenza di tale

sostanziale equivalenza tra le condizioni invalidanti - ha aggiunto

la Corte - "non hanno ragion d'essere differenziazioni

nell'individuazione delle condizioni di bisogno che danno titolo al

sostegno solidaristico della collettività".