Sentenza n. 177/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1,

2 e 4 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 (Testo unico delle leggi sul

Consiglio di Stato), modificati dall'art. 4 del r.d.l. 6 febbraio 1939,

n. 478 (Istituzione di una nuova Sezione presso il Consiglio di Stato

per gli affari dell'Africa Italiana), convertito in legge 8 giugno

1939, n. 739, e degli artt. 12, lett. b, e 50 della legge 6 dicembre

1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali),

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 3 aprile 1973 dal Consiglio di Stato -

sezione IV - sul ricorso di Caianiello Vincenzo ed altri contro il

Presidente del Consiglio dei ministri ed altri, iscritta al n. 203 del

registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 151 del 13 giugno 1973;

2) ordinanza emessa il 30 marzo - 4 maggio 1973 dal Consiglio di

Stato - sezione V - sui ricorsi riuniti di Pascucci Alceo contro il

Comune di Pesaro, iscritta al n. 216 del registro ordinanze 1973 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 151 del 13

giugno 1973.

Visti gli atti di Costituzione di Caianiello Vincenzo ed altri e

d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1973 il Giudice relatore

Vincenzo Michele Trimarchi;

uditi gli avvocati Carlo Fornario, Feliciano Benvenuti e Giuseppe

Guarino, per Caianiello ed altri, ed il vice avvocato generale dello

Stato Raffaello Bronzini, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso del 23 e 28 febbraio 1973 Vincenzo Caianiello,

Vincenzo Buscema, Walter Catallozzi, Raffaele Iannotta, Francesco

Caccioppoli, Pasquale Di Pace, Francesco Piroso, Alfonso Quaranta,

Paolo Salvatore, Alberto De Roberto e Paolo Vaiano hanno chiesto al

Consiglio di Stato l'annullamento per violazione di legge ed eccesso di

potere, ed in via incidentale, la sospensione dell'efficacia, del

d.P.R. 12 gennaio 1973 con cui erano stati nominati diciassette

consiglieri di Stato. Con lo stesso ricorso sono state avanzate censure

di illegittimità costituzionale.

Il Presidente del Consiglio dei ministri sotto la data dell'8 marzo

1973 ha proposto istanza di regolamento preventivo di giurisdizione.

In sede di discussione sulla sospensiva, i ricorrenti hanno

precisato le eccezioni di illegittimità costituzionale. E l'Avvocatura

generale dello Stato per la Presidenza del Consiglio dei ministri ha

sostenuto l'improcedibilità del giudizio cautelare, l'infondatezza

della domanda di sospensione e la manifesta infondatezza delle censure

di incostituzionalità.

Il Consiglio di Stato, sezione IV, con ordinanza del 3 aprile 1973,

ha sollevato, ritenendola rilevante (in ordine alla pronuncia relativa

al procedimento cautelare di sospensione dell'esecuzione dell'atto

impugnato) e non manifestamente infondata, "la questione di

costituzionalità degli artt. 1, 2 e 4 del r.d. 26 giugno 1924, n.

1054, come modificati dall'art. 4 del r.d.l. 6 febbraio 1939, n.478,

con riferimento agli artt. 3, 51, 97, 100, 101, 102, 103, 106, 107,

108 e 135 della Costituzione"; ed ha sospeso il giudizio sull'istanza

di sospensione.

Premesso che la proposizione del ricorso per regolamento preventivo

di giurisdizione non sospende il giudizio cautelare amministrativo di

sospensione del provvedimento impugnato, e che la funzione del

procedimento cautelare è quella di evitare che nelle more della

definizione del procedimento principale, possa prodursi un danno grave

ed irreparabile per gli interessi coinvolti nel processo, e che nella

specie esisteva codesto pericolo di danno in relazione al regolare

svolgimento delle funzioni giurisdizionali ed anche nei riguardi delle

posizioni giuridiche subiettive dei magistrati ricorrenti, il Consiglio

ha considerato rilevanti le sollevate questioni di legittimità

costituzionale, in relazione sia all'eventus damni che al fumus boni

iuris.

Circa la non manifesta infondatezza, il Consiglio di Stato ha

osservato:

A) L'art. 1, comma secondo, del r.d. n. 1054 del 1924, che, secondo

la costante interpretazione non pone alcun limite né stabilisce alcun

criterio per la libera scelta del Governo nella nomina del Presidente

del Consiglio di Stato, dei Presidenti di Sezione e dei Consiglieri di

Stato, sarebbe in contrasto con gli artt. 100, 101, 102, 106 e 108

della Costituzione. Ed infatti:

a) l'art. 106, pur apparendo dettato per la magistratura ordinaria,

esprime un principio valido per tutte le magistrature e cioè manifesta

l'esigenza che la nomina presupponga il possesso da parte del prescelto

di obiettivi e predeterminati requisiti di idoneità; per gli artt. 100

e 108 la legge assicura l'indipendenza dei giudici (garantita anche dal

possesso dei detti requisiti) ed inoltre, e specificamente,

l'indipendenza del Consiglio di Stato e dei suoi componenti nei

confronti del Governo; e nella previsione costituzionale l'esigenza

dell'idoneità del prescelto all'esercizio della funzione

giurisdizionale è talmente insita che l'art. 102, comma secondo,

ultimo inciso, la richiama nell'ipotesi di partecipazione alla funzione

giurisdizionale di cittadini estranei alla magistratura;

b) con l'indipendenza e con l'esigenza dell'idoneità del

magistrato all'esercizio delle funzioni (dalla quale non si può

prescindere per aversi una vera indipendenza), non è pertanto

compatibile un istituto, caratterizzato da "un incontrollato potere di

nomina senza la prefissione di modalità e cautele, cui debba

sottostare" e nel quale "L'accertamento del requisito di idoneità sia

teoricamente lasciato al solo Governo attraverso la deliberazione non

motivata del Consiglio dei ministri, cioè di un organo i cui atti

dovranno poi essere giudicati dagli stessi giudici che esso ha

unilateralmente nominati", e tale accertamento, per altro, sia

"svincolato da ogni potere di verifica preventiva o successiva da parte

dell'organo" la cui indipendenza è garantita costituzionalmente e dal

r.d.l. 9 febbraio 1939, n. 273, che potrebbe anche esso avere un

rilievo costituzionale;

c) "pur dopo la nomina a consigliere di Stato il Governo continua

ad avere influenza decisiva in tutta la carriera del magistrato senza

il concorso di altro organo" (circa la progressione alla qualifica di

Presidente di Sezione e assegnazione annuale alle Sezioni e circa la

rimozione dalle funzioni), ed "in tale situazione non può più

ritenersi decisiva la considerazione che la nomina sul piano logico non

incide sull'esercizio della funzione quando essa è conferita a tempo

indeterminato".

B) L'art. 4 del r.d. n. 1054 del 1924, come modificato dall'art. 4

del r.d.l. 6 febbraio 1939, n. 478, che il Governo (in ciò avallato

dalla Corte dei conti) ha finora mostrato di interpretare "in relazione

alle vacanze di volta in volta esistenti nel ruolo o addirittura

coprendo con consiglieri di libera nomina tutte le vacanze", e per cui

in punto di fatto solo un terzo degli attuali consiglieri di Stato

proviene dal concorso, sarebbe in contrasto con l'art. 100 della

Costituzione anche secondo le indicazioni emergenti dalla sentenza n. 1

del 1967 di questa Corte.

C) Tutte le citate norme del t.u. del 1924, come interpretate ed

applicate nella prassi governativa e dell'organo cosiddetto esterno di

controllo, sembrano altresì non conformi alla Costituzione anche con

riferimento all'art. 97 di questa: esse, infatti, consentono le dette

nomine senza una precisa indicazione sui requisiti dei nominandi, senza

nessuna direttiva intesa a far verificare da parte dell'organo in cui

essi vengono ammessi i requisiti di cui sopra, senza nessuna

motivazione e senza alcun limite di merito (con l'utilizzazione

dell'istituto dei fuori ruolo); ed è possibile che con un solo atto di

esercizio del potere, venga alterato l'equilibrio dell'istituto, e si

crei spazio per la cosiddetta politicizzazione delle nomine, dandosi

vita ad un sistema incompatibile con la natura e le funzioni di un

organo di garanzia costituzionale.

D) Le norme del t.u. del 1924, attributive al Governo di un libero

potere di scelta, se considerate in relazione ai nuovi principi

generali a cui si è conformato l'ordinamento nel determinare l'assetto

della magistratura amministrativa con la legge 6 dicembre 1971, n.

1034, sarebbero in contrasto con gli articoli 3, 51, 97, comma terzo,

100, 102, 106 e 108 della Costituzione, perché: la legge n. 1034 del

1971 ha ancorato la possibilità di nomina all'appartenenza a categorie

di elevata qualificazione ed all'accertamento, attraverso un obiettivo

sistema concorsuale, del possesso di specifici requisiti di idoneità;

per la nomina dei consiglieri di Stato si ha la mancanza di questi

requisiti e di ogni altro elemento; i consiglieri di Stato sono

investiti del potere di riesame in appello delle decisioni dei

tribunali amministrativi regionali, e ad essi è di questi affidata in

via esclusiva la presidenza; è creata, pertanto, "una disarmonia

irrazionale in un sistema giurisdizionale complessivo, articolato nei

due gradi"; d'altra parte, il contrasto tra i due modi di nomina per il

Consiglio di Stato e per i tribunali amministrativi regionali non

sembra che possa trovare ragionevole giustificazione nella posizione

del Consiglio di Stato di organo ausiliario del Governo, perché tale

posizione è legata alla funzione giurisdizionale del Consiglio; ed il

legislatore, consapevole dell'inconveniente, ha cercato di attenuarlo

modificando il sistema delle riserve per la nomina dei consiglieri di

Stato con decorrenza tra un quadriennio (art. 17 della legge n. 1034

del 1971).

E) Un ultimo profilo di incostituzionalità delle dette norme si

coglierebbe in riferimento all'art. 135 ed in relazione a due punti:

stante che la possibilità di scelta del terzo dei giudici della Corte

costituzionale da parte del Parlamento è circoscritta "a persone che

risultino fornite di altissimi requisiti predeterminati" e che l'art.

135 esprime un'esigenza e un principio per tutti gli organi di garanzia

(quale è anche il Consiglio di Stato) con cui non si armonizzerebbe

l'incontrollato potere di nomina dei consiglieri di Stato da parte del

Governo; e stante che ciò potrebbe influire sull'elezione del giudice

costituzionale di competenza del Consiglio di Stato (se la normativa

attuale non garantisce l'indipendenza di magistrati del Consiglio di

Stato) esercitando così un potere che la Costituzione gli ha

espressamente negato.

2. - L'ordinanza è stata regolarmente notificata, comunicata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 151 del 13 giugno 1973.

Davanti a questa Corte ha spiegato intervento il Presidente del

Consiglio dei ministri, che ha concluso nel senso della

inammissibilità o irrilevanza delle sollevate questioni e in

subordine, della infondatezza delle medesime.

Si sono costituiti Vincenzo Caianiello, Paolo Salvatore, Alfonso

Quaranta, Raffaele Iannotta, Vincenzo Buscema, Pasquale Di Pace,

Francesco Piroso e Alberto De Roberto a mezzo degli avvocati Giovanni

Giordano e prof. Giuseppe Guarino e di altri 25 avvocati, i quali

hanno concluso chiedendo alla Corte di voler dichiarare la

illegittimità costituzionale delle norme denunciate per contrasto con

le indicate disposizioni della Costituzione, e con i principi generali

costituzionali di cui tali disposizioni sono espressione.

Non si costituivano: Walter Catallozzi, che per altro aveva

rilasciato la procura alle liti, Francesco Caccioppoli e Paolo Vaiano.

3. - Con l'atto d'intervento e con la memoria l'Avvocatura generale

dello Stato, per il Presidente del Consiglio dei ministri, in via

principale ha chiesto che fossero dichiarate inammissibili o comunque

non rilevanti le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal

Consiglio di Stato.

Ha anzitutto sostenuto che, proposto, come nella specie, il

regolamento per conflitto di attribuzioni, è assolutamente da

escludere che al giudice, del quale si contesta per intero la

giurisdizione, spetti di decidere e persino sulla domanda di

sospensione del provvedimento impugnato, non potendo trovare

applicazione l'art. 48 del codice di procedura civile; e che non è

ammissibile che, in caso di conflitto di attribuzioni uno dei poteri

possa cedere, anche solo temporaneamente, rispetto all'altro,

osservando che una norma interpretata in tal senso, non potrebbe non

apparire in contrasto con l'art. 113 della Costituzione, che non

prevede un potere generale di annullamento e di sospensione dell'atto

amministrativo.

In subordine, ha dedotto che il Consiglio di Stato avrebbe potuto

concedere la chiesta sospensione per gravi motivi, ma non valutare il

cosiddetto fumus boni iuris nella pretesa avanzata dai ricorrenti

perché l'esame di esso sarebbe rientrato in materia di cui, con il

conflitto di attribuzioni, gli era contestata la giurisdizione. Ad ogni

modo, la delibazione del fumus "non avrebbe potuto esorbitare dai

limiti che le sono propri, di una valutazione necessariamente

approssimativa della questione, anche al fine di non tradire l'urgenza

in vista della quale il potere di sospendere l'atto impugnato viene al

giudice attribuito". Ed invece codesta esigenza era stata posta

interamente in non cale, con un evidente eccesso di potere

giurisdizionale. L'ordinanza di rimessione sarebbe per ciò

giuridicamente inesistente, con l'inammissibilità delle sollevate

questioni.

Vi sarebbe, infine, secondo l'Avvocatura, un difetto di rilevanza,

dato che la pronuncia di questa Corte nessun effetto potrebbe avere

sull'ulteriore corso del giudizio davanti al Consiglio di Stato,

rendendosi la prosecuzione del medesimo possibile solo in virtù del

riconoscimento della giurisdizione del Consiglio stesso da parte della

Cassazione.

Alle eccezioni preliminari sollevate dall'Avvocatura dello Stato,

la difesa della parte privata ha replicato con la memoria.

Escluso per ragioni di carattere testuale e storico, che potesse

considerarsi pacifica l'ammissibilità del regolamento preventivo di

giurisdizione davanti al Consiglio di Stato, e ritenuto, in subordine,

certa la non sospensione del giudizio cautelare e fermo il potere del

Consiglio di Stato di provvedere al riguardo, si è osservato che, a

seguito della proposizione dell'istanza di regolamento, si determina

una paralisi temporanea della giurisdizione solo in relazione alla

pronuncia definitiva.

Neppure sarebbe valida l'eccezione (dell'Avvocatura) secondo cui

occorrerebbe distinguere l'ipotesi in cui il difetto di giurisdizione

è contestato ad un giudice in quanto si affermi la giurisdizione di

altro giudice, dalla diversa ipotesi di difetto di giurisdizione per

assoluta carenza di ogni potere al riguardo. Infatti, nel vigente

sistema normativo, il regolamento di giurisdizione ed il regolamento su

conflitto di attribuzioni sono stati unificati nella loro disciplina

positiva; e d'altra parte per sostenere la sua tesi, L'Avvocatura

sarebbe ricorsa in modo azzardato all'affermazione secondo cui la

nomina dei consiglieri di Stato sarebbe un atto di Governo, e che non

poteva essere condivisa.

4. - La difesa della parte privata, con le deduzioni e con la

memoria, ha quindi svolto le ragioni attinenti al merito delle

questioni.

In particolare e tra l'altro ha sostenuto che gli artt. 1, comma

secondo, e 4, nel testo modificato, del t.u. del 1924 sarebbero stati

costantemente interpretati nel senso che il Governo scegliendo i nuovi

consiglieri, fa uso di un potere di nomina in senso stretto, con

l'unico limite della riserva dei posti in favore dei referendari; che

detta riserva si riferisce però ai soli referendari concretamente

presenti nel ruolo; che i consiglieri di nomina governativa

conseguentemente possono superare in numero i consiglieri provenienti

dal concorso e persino la metà dei posti complessivi del ruolo, quali

risultano in base alla legge ed eventualmente a seguito del

collocamento di alcuni di essi fuori ruolo; che il Governo non è

obbligato a bandire nuovi concorsi per referendari, mano a mano che

vengono nominati nuovi consiglieri e può discrezionalmente decidere

quando e per quanti posti bandire nuovi concorsi per referendari; e che

il Governo, nel procedere all'immissione dei consiglieri di nomina, non

è tenuto all'osservanza di alcun particolare vincolo procedimentale.

Il decreto, per la cui emanazione non è richiesta una previa e

documentabile valutazione dell'attitudine dei candidati a svolgere le

funzioni di magistrati (di grado così elevato), non richiede

motivazione; può riguardare simultaneamente una pluralità di

consiglieri senza limiti quantitativi (fuori di quello della detta

riserva) o temporali; e non è sottoposto ad una qualsiasi verifica di

merito da parte del Consiglio di Stato.

Ha rilevato che l'attenuazione o la scomparsa dell'obbligo di

motivazione sarebbe possibile per atti di esercizio di una lata

discrezionalità e svolgentisi nell'ambito di un rapporto di fiducia,

ma non in casi come quello in esame.

Passata a trattare specificamente della compatibilità del potere

anzidetto e delle leggi che lo conferiscono con le disposizioni

costituzionali, dopo una ampia motivazione, la difesa della parte

privata è pervenuta alle conclusioni che le norme denunciate sono

incostituzionali per contrasto con i precetti di cui all'art. 100 della

Costituzione, agli artt. 97, 102 e 106 della stessa Carta e con i

principi che si ricavano dall'insieme di queste disposizioni oltre che

dal successivo art. 135. In particolare le norme impugnate, per essere

conformi a Costituzione, avrebbero dovuto richiedere l'appartenenza dei

prescelti a categorie predeterminate ed il possesso di meriti insigni e

la designazione o almeno una previa valutazione da parte del Consiglio

di Stato.

Sono richieste l'indipendenza dei giudici, che non si risolve nella

sola inamovibilità e quella dell'istituto anche nei confronti del

Governo. Ma anche a voler ammettere che la Costituzione non detti

canoni precisi a riguardo e che il legislatore disponga pertanto di un

potere discrezionale, non si può prescindere dalla necessità che lo

stesso legislatore rispetti principi di coerenza e non ritenere che si

abbia esercizio di essa quando si perviene, siccome avverrebbe nella

specie, a risultati abnormi ed arbitrari. A codesta conclusione

peraltro è possibile pervenire mettendo a raffronto i consiglieri di

Stato di nomina governativa da un lato ed i consiglieri di Cassazione,

i consiglieri ed i referendari dei tribunali amministrativi regionali e

gli avvocati dall'altro lato.

In sostanza la scelta non può cadere su chiunque. Di ciò si

troverebbe conferma nello stesso art. 135 della Costituzione per cui il

Consiglio di Stato rileva quale collegio elettorale e quale organo

delimitante la categoria di tali eleggibili, tra i quali non possono

rientrare soggetti privi dei requisiti richiesti.

La difesa della parte privata ha infine messo in evidenza la

novità delle questioni prospettate e però sottolineato che i principi

invocati avevano già trovato cospicua affermazione nella

giurisprudenza di questa Corte; ed in conclusione, sia nelle deduzioni

che nella memoria ha richiamato l'ansia per la sorte dell'istituto che

potrebbe essere compromessa dal permanere in vita delle norme

denunciate, e ciò in un particolare momento in cui di fronte alla

complessità dei problemi che la nuova struttura amministrativa dello

Stato impone, si esige "una guida ferma, consapevole, stabile ed

autorevole capace di ricondurre movimenti di così ampia estensione ad

unità".

5. - L'Avvocatura generale dello Stato, a proposito del merito

delle sollevate questioni, ha chiesto che le stesse fossero dichiarate

non fondate, svolgendo le relative ragioni con l'atto d'intervento e

con la memoria.

Ha anzitutto precisato che il principio costituzionale secondo il

quale coloro a cui sono assegnate funzioni giurisdizionali devono

essere idonei ad esercitarle, riguarda anche i giudici del Consiglio di

Stato, ma che il richiamo ad esso non s'attaglia negli stessi termini a

questi per ciò che essi esplicano funzioni e di tutela della giustizia

nell'Amministrazione e di consulenza giuridico- amministrativa. Di

fronte all'esigenza dell'idoneità, per la scelta e del giudice e

dell'amministratore, è regola lo stesso sistema del concorso, ma nei

due casi sono previste eccezioni che per il giudice sono stabilite

direttamente dalla Costituzione e limitate di numero, e per

l'amministratore sono affidate alle iniziative del legislatore ed in

astratto, senza limiti. I consiglieri di Stato, però, esercitano

funzioni promiscue, e per essi sembra preminente quella di consulenza

giuridico-amministrativa: e per ciò appare corretto che il

legislatore ordinario abbia previsto l'assunzione dei consiglieri di

Stato, oltre che attraverso il sistema del concorso, attraverso il

sistema elettivo di nomina governativa. In contrario, non valgono

perché privi di significato i raffronti con categorie di soggetti che

esplicano esclusivamente funzioni giurisdizionali (consiglieri di

Cassazione, giudici dei tribunali amministrativi).

La Costituzione non richiede che sia la legge a disciplinare il

requisito di idoneità all'esercizio della funzione di consigliere di

Stato: impone solo giudici ed amministratori idonei. La normativa de

qua va quindi interpretata secondo i principi che essa contiene,

direttamente e per assunzione dalla legge fondamentale dello Stato, e

nel senso che i consiglieri di Stato debbono avere il requisito

dell'idoneità all'esercizio delle loro promiscue funzioni, che tale

idoneità non è accertabile attraverso il solo sistema del concorso, e

che, anche se la legge ordinaria non ne determina gli elementi

costitutivi (il che non è imposto dalla Costituzione), non perciò non

è consentito il controllo di legittimità sulla nomina di quel

consigliere di Stato che sia eventualmente sprovvisto dei requisiti di

idoneità.

D'altra parte, la Costituzione non impone che gli eletti

appartengano a categorie predeterminate e siano dotati di particolari

meriti.

Una valutazione attitudinale del nominando da parte del Governo

c'è sempre. E comunque, è ammissibile il controllo sulla sussistenza

dell'idoneità, che ben può essere sollecitato da chi vi abbia

interesse e può essere condotto dal giudice a cui l'ordinamento

istituzionalmente l'affida.

In relazione all'altra tesi secondo cui il sistema normativo in

oggetto urterebbe contro il principio costituzionale dell'indipendenza,

dopo aver precisato che tale principio investe ambedue le funzioni dei

consiglieri di Stato, in quanto come i giudici sono soggetti soltanto

alla legge, così i pubblici impiegati sono al servizio della Nazione,

e ricordato altresì che i pubblici uffici sono organizzati in modo che

siano assicurati il buon andamento (equivalente all'idoneità dei

giudici) e l'imparzialità (equivalente all'indipendenza)

dell'Amministrazione, l'Avvocatura ha osservato che l'indipendenza è

assicurata non dai modi della nomina, ma dai modi e dalle garanzie di

esplicazione o esercizio delle funzioni.

Ed il modo della scelta non rileva neanche se si verifica una

cosiddetta infornata. Non è infatti accettabile che l'impossibilità

di nomine così numerose sia stato elemento decisivo nell'emanazione

della sentenza n. 1 del 1967. E poi, circa la recente nomina dei 17

consiglieri di Stato, non va trascurato che essa è intervenuta per

consentire al Consiglio di Stato, di continuare a bene e utilmente

operare nell'interesse della collettività, dopo che il potere

legislativo aveva riconosciuto, con la creazione dei tribunali

amministrativi, la necessità dell'ampliamento dell'organico dei

consiglieri di Stato.

Non può ancora dirsi violato l'art. 97 della Costituzione. Gli

argomenti che sono sufficienti a far ritenere assicurata l'osservanza

dei principi di idoneità e di indipendenza dei magistrati del

Consiglio di Stato, valgono infatti anche a confortare l'osservanza del

principio di buon andamento e di imparzialità dell'Amministrazione.

Né ricorre la pretesa offesa dell'art. 3, per ciò che i

consiglieri di Stato di nomina governativa non dovrebbero essere in

possesso, secondo l'ordinamento, di requisiti di idoneità o quanto

meno potrebbero averli in misura minore rispetto a quella che la legge

n. 1034 del 1971 richiede per i magistrati dei tribunali

amministrativi. È infatti affermazione del tutto apodittica quella

secondo la quale ai consiglieri di Stato di nomina governativa non si

richiederebbero requisiti di idoneità a differenza di quel che la

citata legge esigerebbe per i magistrati dei tribunali amministrativi.

A parte che si raffrontano due categorie di soggetti diversi, non è

esatto che requisiti di idoneità non occorrano per i consiglieri di

Stato di nomina governativa, perché, come si è detto, l'esigenza di

essi deriva direttamente dalla Costituzione.

Ed infine non ricorre la pretesa violazione dell'art. 135, per

l'asserita possibilità di interferenze del Governo sull'elezione del

giudice costituzionale da parte del Consiglio di Stato, perché ai

consiglieri anche se di estrazione governativa, è ampiamente

assicurata l'indipendenza e questa consente l'esercizio di tutte le

funzioni, ivi compresa quella di elezione del giudice costituzionale.

A conclusione, l'Avvocatura ancora una volta ha avvertito che certi

modi di esplicazione delle funzioni possono porre in pericolo e

talvolta in grave pericolo l'indipendenza del giudice. E che è sentita

l'esigenza di fondo che i magistrati di nomina governativa recidano una

volta nominati ogni legame alla matrice di loro provenienza e non

continuino ad attingervi motivi di interessamento; che degli strumenti

dell'ultimo comma dell'art. 6 del t.u. si continui ad usare quanto meno

con estrema parsimonia e con vigile attenzione; e che non siano

comunque superati gli ostacoli che l'ordinamento pone alla commistione

di funzioni.

Ed osservava: "felice conclusione sarebbe che al magi strato, a

qualunque magistratura appartenga, non fosse con sentito di esercitare

contemporaneamente funzioni giurisdizionali ed esecutive, tutte

egualmente utili, ma nessuna più alta e più nobile di quella

volontariamente scelta con l'accesso comunque acquisito,

all'amministrazione della giustizia".

6. - Nei procedimenti davanti al Consiglio di Stato promossi da

Alceo Pascucci contro il Comune di Pesaro, l'Amministrazione resistente

ha sottoposto al Collegio l'opportunità di verificare la legittimità

della propria composizione ai fini della giurisdizione in relazione

all'art. 4 del d.l. n. 478 del 1939 e agli artt. 12 e 50 della legge n.

1034 del 1971, in riferimento agli articoli 100, 102, 106 e 108 della

Costituzione e alla luce della sentenza n. 1 del 1967 di questa Corte.

Il Consiglio di Stato, Sezione V, ha emesso due pronunce, sotto le

date dei 30 marzo - 4 maggio 1973 pubblicate l'8 successivo.

Con una decisione interlocutoria (o non definitiva) ha dichiarato

proponibile, ammissibile e rilevante la questione della legittima

composizione del Collegio giudicante con particolare riguardo al

profilo della legittimità costituzionale (in parte o in quanto) delle

norme che prevedono la nomina dei consiglieri di Stato di libera scelta

governativa e che da ultimo aumentano i posti di consiglieri di Stato,

regolando in via transitoria l'utilizzazione dei posti disponibili

(quali sono state concretamente applicate per i due componenti meno

anziani del collegio).

Essendo pregiudiziale nei confronti di detta questione preliminare

processuale, quella di costituzionalità relativa alle anzidette norme

nella loro concreta applicazione influente sulla regolare Costituzione

del collegio, il Consiglio di Stato, con separata ordinanza, ha

sollevato, ritenendola rilevante e non manifestatamente infondata, nei

limiti come in motivazione, la questione di legittimità costituzionale

del combinato disposto degli articoli 50 e 12 lett. b) della legge n.

1034 del 1971, e 1, comma secondo (limitatamente alla libera nomina a

consigliere di Stato da parte del Governo) e 4 del t.u. del 1924 con le

modifiche apportate dall'art. 4 del d.l. n. 478 del 1939, per contrasto

con gli artt. 108, comma secondo, 103, comma primo, e 100, primo ed

ultimo comma, ed in relazione agli artt. 97, primo e terzo comma, e 51,

comma primo, della Costituzione.

Tali norme, nel loro inscindibile complesso, aggravate dalla

possibilità di alterazione organica anche attraverso i congegni dei

fuori ruolo (legge 21 dicembre 1950, n. 1018) rimessi all'iniziativa

del Governo, hanno consentito a questo di coprire, con un solo atto, in

una misura e in una proporzione mai prima verificatasi, con nomine

disposte per ordine alfabetico, ben 17 posti di consigliere (tre in

più di quelli di nuova istituzione) e di accantonare solo tre posti

per i riferendari; tali norme, d'altra parte, non prevedono alcun

meccanismo di compensazione e riassorbimento successivo per ristabilire

il rapporto paritetico tra le due provenienze (concorso e libera

scelta).

La situazione, in tal modo determinatasi, e destinata -

nell'attuale prassi - ad aggravarsi per effetto della prevedibile

copertura delle vacanze a seguito delle nomine dei Presidenti dei

tribunali amministrativi regionali, rischia di divenire irriversibile e

di alterare definitivamente la struttura e le caratteristiche del

Consiglio di Stato, delineate dall'evoluzione storica e dagli stessi

precetti costituzionali, con manifesto pregiudizio dell'indipendenza

dell'Istituto di fronte al Governo.

In tale situazione, il dubbio sulla legittimità costituzionale

delle norme come sopra delineate e circoscritte (in riferimento agli

artt. 100, 102, 106 e 108 della Costituzione), è limitato alla

mancanza di garanzie circa l'uso da parte del Governo del potere di

nomina dei consiglieri di Stato. E non è in discussione la

possibilità di un duplice sistema di accesso all'ufficio (purché la

provvista sia paritetica) sulla base della sentenza n. 1 del 1967 di

questa Corte, possibilità, relativamente alla quale per il Consiglio

di Stato esistono ragioni ed esigenze maggiori rispetto alla Corte dei

conti.

Dovendosi acquisire all'Istituto esperienze maturate

nell'amministrazione attiva e nei vari campi tecnico-giuridici e

amministrativi, appare giustificata la nomina dei consiglieri da parte

del Governo ma per essa si impone che il relativo potere sia

circoscritto da limiti precisi non solo quantitativi (pariteticità) ma

anche attinenti a predeterminazione di garanzie attitudinarie (e quindi

di imparzialità) proprio in relazione alle finalità del sistema di

accesso. In altri termini, non può essere consentito l'esercizio di un

potere indiscriminato del Governo né che questo possa restare arbitro

assoluto della scelta: proprio in relazione agli artt. 100 e 108 della

Costituzione è stata rilevata l'esigenza di serie garanzie di sostanza

e di forma (verifica e procedimento) che assicurino una scelta oculata

delle persone che devono entrare a far parte del Consiglio, come mezzo

diretto a rendere effettiva l'indipendenza dell'Istituto e dei suoi

componenti di fronte al Governo.

Per ogni sistema di accesso a pubblico impiego debbono essere

previsti accorgimenti in funzione di assicurare la scelta in relazione

alle esigenze di buon andamento e di imparzialità dell'ufficio da

ricoprire (argomentando dall'art. 97, commi primo ed ultimo, in

relazione all'art. 51, comma primo, della Costituzione).

Per la nomina dei consiglieri di Stato, la suddetta esigenza di

imparzialità e di predeterminazione di requisiti di attitudine è

ulteriormente confermata dalla necessità di indipendenza propria di

ogni magistratura fornita delle garanzie tipiche della giurisdizione,

destinata ad operare attraverso un iter procedimentale (argomentando

dagli artt. 108 e 103 della Costituzione), ed ancora rafforzata

dall'art. 100, ultimo comma, della Costituzione che contiene le

ulteriori specificazioni di garanzia dell'Istituto e dei componenti

anche di fronte al Governo, come esigenza connaturata per un giudice

che deve proprio sindacare gli atti del Governo - Amministrazione.

L'indipendenza della magistratura, istituzionalmente in posizione

di imparzialità e di neutralità, va intesa come strumento formale e

sostanziale: non può essere circoscritta alla sola inamovibilità ma

deve comprendere diritti e doveri che assicurino l'obiettività,

l'imparzialità e l'efficienza.

Essa, nel sistema della Costituzione non può essere separata

dall'aspetto, intimamente compenetrato, dell'idoneità dei componenti

(requisiti attitudinari: verifica e procedimento) che è richiesta

perfino per i componenti estranei alla magistratura per le sezioni

specializzate (art. 102, comma secondo; sentenza n. 108 del 1962) e per

ogni organo che ha le garanzie proprie della giurisdizione (anche se è

organo costituzionale) (art. 135, comma secondo). D'altra parte,

requisiti specifici attitudinari sono previsti dalla Costituzione (art.

106, comma secondo) anche per la chiamata all'ufficio di consigliere di

Cassazione e l'art. 102, comma secondo, prescrive, per la nomina degli

estranei nelle sezioni specializzate, che la legge determini requisiti

di idoneità.

Se il potere di scelta del Governo è indiscriminato (quale risulta

accentuato in relazione al numero dei posti coperto, nel suo più

recente atto di esercizio) e senza correttivi, vi è un pericolo per

l'apoliticità del giudice, con eventualità di lottizzazione politica

e con ulteriori possibilità di deviazioni nelle scelte. Ed invece la

scelta deve essere strutturata in modo che cada (secondo una tradizione

storicamente osservata nella stragrande maggioranza dei casi

considerati nel loro complesso e con riferimento anche a tempi non

immediatamente recenti) su uomini per i quali la nomina non sia solo un

premio per i servizi resi all'Amministrazione, ma deve essere innanzi

tutto il risultato di una valutazione delle attitudini alla funzione,

che richiede volontà e capacità di lavoro e di sacrificio e

soprattutto serenità ed indipendenza di giudizio.

Si ha per tal modo un'alterazione dell'equilibrio e del sistema,

che risulta più evidente ove si consideri che i consiglieri di Stato,

come sopra nominati, svolgeranno funzioni di giudici prevalentemente di

secondo grado e potranno essere destinati, dopo due anni dalla nomina,

a presiedere tribunali regionali, per i cui giudici invece sono

previsti rigorosi requisiti attitudinari.

Sussistono, pertanto, i dubbi di costituzionalità sopra indicati,

dubbi che non possono essere eliminati da considerazioni relative a

esistenza di completa garanzia di inamovibilità - indipendenza (art. 5

del t.u.) né attenuati dalla constatazione di complementari ed

integrative garanzie nella progressione, assegnazione e tramutazione

delle funzioni.

7. - L'ordinanza è stata regolarmente comunicata, notificata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 151 del 13 giugno 1973.

Davanti a questa Corte non si costituivano le parti private.

Spiegava intervento il Presidente del Consiglio dei ministri che, a

mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedeva alla Corte di

volere dichiarare inammissibili o comunque irrilevanti ed in subordine

infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal

Consiglio di Stato.

8. - L'Avvocatura generale dello Stato, nell'atto di intervento,

ricordato che nel corso dell'udienza di trattazione avanti al

Consiglio di Stato dei ricorsi per cui è controversia, era sorta

questione se il Collegio, per quell'udienza, fosse correttamente

costituito, se cioè tutti i consiglieri compresi i due di recente

nomina governativa, avessero legittimo status di consigliere; ha

rilevato che, perciò, in connessione con quelle cause, se ne era avuta

un'altra incidentale diretta ad accertare la legittimità del

provvedimento di nomina di quei due consiglieri.

Il Consiglio di Stato, affermando la propria giurisdizione in

ordine alla legittimità o meno della propria composizione anche con

riguardo all'investitura dei singoli componenti, "aveva risolto" "una

questione che è incidentale rispetto al merito dei ricorsi del cui

esame era investito il Collegio, ma dotata di una propria ontologica

autonomia"; e per l'effetto aveva statuito che, in attesa della

pronuncia di questa Corte, il Collegio non aveva giurisdizione, per

sospetta illegittima composizione, a decidere il merito dei ricorsi, e

che era inibito ai detti due consiglieri di esercitare la funzione di

magistrati sia pure ad tempus e con riferimento al singolo giudizio.

Venendo all'esame delle questioni di costituzionalità,

l'Avvocatura ha sostenuto che le stesse fossero inammissibili per la

giuridica inesistenza del provvedimento con cui erano state sollevate.

E ciò in quanto l'ordinanza, avente preteso carattere giurisdizionale,

è conseguenza della risoluzione di una controversia nella quale i

magistrati sospetti avevano assunto, contestualmente, la veste di

giudice e di parte, al di fuori di ogni garanzia di regolare

contraddittorio, risoluzione dalla quale era derivata la sospensione

dei magistrati sospetti dall'esercizio delle funzioni giurisdizionali,

ed in quanto tali magistrati non si erano astenuti ed il principio del

contraddittorio non è stato osservato nel giudizio incidentale sulla

legittimità del recente decreto presidenziale di nomina dei

consiglieri di Stato, di cui avrebbero dovuto essere parti necessarie i

magistrati contestati e la pubblica Amministrazione, ed è così

mancato il processo.

Comunque, le questioni di legittimità costituzionale non sarebbero

rilevanti ai fini della decisione della causa nella quale sono insorte;

e non potrebbero mai essere ritenute fondate: ed infatti, se la Corte

dovesse ritenere illegittime le norme denunciate, sulla scorta delle

quali è stato possibile formare il giudice a quo, dovrebbe ritenere

carente di giurisdizione il giudice stesso ed affermarsi non

ritualmente investita delle questioni. Inoltre, essendo stato proposto

ricorso per Cassazione avverso la decisione del Consiglio di Stato,

ricorso prospettato anche a fini di regolamento preventivo di

giurisdizione, l'eventuale pronuncia di illegittimità costituzionale

non potrebbe avere alcun effetto nell'ulteriore corso del giudizio che

sarebbe possibile solo se il riconoscimento della giurisdizione fosse

fatto da parte della Corte di cassazione.

L'Avvocatura dello Stato è passata poi ad esaminare il merito

delle questioni e richiamandosi alle difese svolte a proposito della

prima causa, ha precisato in particolare:

a) che sul primo aspetto (quello relativo alla pretesa offesa al

principio di idoneità del giudice) vi erano nell'ordinanza due punti

meritevoli di attenzione, e precisamente che i requisiti di idoneità

dovessero comprendere anche quelli dai quali si possa trarre, una volta

accertatane la sussistenza, la certezza della volontà di lavoro e di

sacrificio; e che la garanzia circa la non arbitrarietà della scelta,

in relazione ai requisiti, dei consiglieri di nomina governativa,

potesse discendere anche da autolimitazioni, con rilevanza formale, da

parte del Governo. Ed al riguardo osservava che non era dato di sapere

da quali elementi di fatto derivava l'esigenza di quei nuovi requisiti

e che per altro, del problema si sarebbe potuto ragionare solo in

astratto; e che autolimitazioni, anche se non scritte, erano state

sistematicamente osservate, per cui dall'istituto della nomina

governativa non erano derivati inconvenienti, ché anzi non pochi dei

magistrati così scelti avevano dato lustro e prestigio al Consiglio e

servito il Paese in modo ammirevole;

b) circa la pretesa offesa al principio dell'indipendenza,

l'Avvocatura dello Stato ha richiamato la sentenza n. 1 del 1967 di

questa Corte, secondo cui una volta che la nomina sia avvenuta cessa

ogni vincolo che eventualmente esista tra il Governo e la persona

prescelta e subentra la garanzia all'inamovibilità, ed ha osservato

che questa fosse assicurata dall'art. 5 del t.u. del 1924 ed in misura

non inferiore a quella esistente per i magistrati della Corte dei

conti.

Si è soffermata infine, l'Avvocatura, sull'offesa allo stesso

principio che sarebbe derivata dal non essere limitato, entro termini

ritenuti più ragionevoli, il numero dei consiglieri di Stato di

estrazione governativa, rilevando che il Governo, con l'istituzione dei

tribunali amministrativi, si era trovato nella necessità di far fronte

con mezzi eccezionali ad una situazione urgente ed eccezionale e che

situazioni del genere non sono destinate a ripetersi se non a distanza

di molti decenni ed intanto il decorso degli anni vale a ripristinare

lo stato quo ante solo temporaneamente modificato.

9. - All'udienza del 3 ottobre 1973, per la parte privata

costituita hanno svolto le difese gli avvocati Carlo Fornario, prof.

Feliciano Benvenuti e prof. Giuseppe Guarino e per la Presidenza del

Consiglio dei ministri il vice avvocato generale dello Stato Raffaello

Bronzini. Considerato in diritto :

1. - Il Consiglio di Stato, sezione IV, con ordinanza del 3 aprile

1973 solleva la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1,

2 e 4 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 (approvazione del testo unico

delle leggi sul Consiglio di Stato), come modificati dall'art. 4 del

r.d.l. 6 febbraio 1939, n. 478, in riferimento agli artt. 3, 51, 97,

100, 101, 102, 103, 106, 107, 108 e 135 della Costituzione.

Con altra ordinanza dello stesso Consiglio di Stato, sezione V, è

sottoposta all'esame di questa Corte la questione di costituzionalità

del combinato disposto degli artt. 50 e 12 lett. b della legge 6

dicembre 1971, n. 1034, e 1, comma secondo (limitatamente alla libera

nomina a consigliere di Stato da parte del Governo) e 4 del r.d. n.

1054 del 1924 con le modifiche di cui all'art. 4 del r.d.l. n. 478 del

1939, per contrasto con gli artt. 108, comma secondo, 103, comma primo,

e 100, primo e ultimo comma, della Costituzione ed in relazione agli

artt. 97, primo e terzo comma, e 51, comma primo, della stessa Carta.

Le questioni si riferiscono alla normativa concernente i

presupposti ed i modi di esercizio del potere del Governo di nominare i

componenti del Consiglio di Stato e presentano molti punti essenziali

in comune. Possono, quindi, le relative cause essere trattate

congiuntamente e, previa riunione dei procedimenti, essere decise con

unica sentenza.

2. - Delle indicate norme, costituiscono, in effetti, oggetto di

clenuncia solo quelle che si riferiscono alla nomina dei consiglieri di

Stato a seguito di libera scelta governativa e che regolano in via

transitoria l'utilizzazione dei posti disponibili alla data di entrata

in vigore della legge n. 1034 del 1971 e cioè quelle norme che erano

applicabili e sono state applicate in occasione della nomina di

diciassette consiglieri di Stato di cui al d.P.R. 19 gennaio 1973.

Codesta limitazione è espressamente prevista nella seconda ordinanza;

ed è desumibile con sicurezza anche dalla prima nella quale è proprio

manifestata l'esigenza di stabilire "se le norme legislative, in base

alle quali le nomine dei diciassette consiglieri sono state effettuate,

siano o meno conformi alla Costituzione" ed implicitamente si esclude

che avrebbero potuto essere rilevanti le eventuali questioni circa la

nomina del Presidente del Consiglio di Stato e dei Presidenti di

Sezione, circa la promozione al grado di primo referendario e circa il

conferimento dei posti di referendario.

Secondo il Consiglio di Stato, le norme denunciate sarebbero

costituzionalmente illegittime nelle parti in cui, dopo aver attribuito

al Governo il potere di scegliere e nominare i consiglieri di Stato,

non stabiliscono alcun criterio per la scelta ed in particolare non

prevedono che le persone da nominare debbano possedere dati requisiti o

titoli, o appartenere a date categorie, che il possesso di codesti

requisiti o titoli o l'appartenenza a codeste categorie debbano essere

concretamente accertati, e che della scelta, come sopra effettuata,

debba darsi adeguatamente conto; non stabiliscono alcun limite numerico

o quantitativo, ed in particolare non prevedono che le nomine debbano

essere in numero limitato e tale che non venga superato quello

complessivo dei magistrati provenienti dal concorso, e cioè che la

doppia provvista (in sé legittima) debba essere paritetica e sia

assicurato l'equilibrio quantitativamente bilanciato tra la componente

proveniente dal concorso e quella di nomina esterna; non prevedono che

della scelta debba essere effettuata una verifica (preventiva o

successiva, da parte del Consiglio di Stato); ed infine non prevedono

alcun meccanismo di compensazione o riassorbimento successivo per

ristabilire il rapporto paritetico tra le due provenienze (concorso e

libera scelta).

La dedotta illegittimità costituzionale delle norme denunciate -

aggiunge ancora il Consiglio di Stato che si riporta

all'interpretazione che di esse ha dato il Governo, in ciò avallato

dalla Corte dei conti - si avrebbe correlativamente o conseguentemente,

in quanzo esse consentono: che l'accertamento del requisito di

idoneità sia teoricamente lasciato al solo Governo; che siano nominate

persone non idonee; che non venga dato conto dei modi e criteri di

scelta e, tra l'altro, che l'atto di nomina sia privo cli motivazione;

che le libere nomine avvengano senza limite numerico, senza il rispetto

della proporzione quantitativa con i consiglieri provenienti dal

concorso, senza assicurare l'equilibrio quantitativamente bilanciato

tra le due compoilenti, ed in misura eventualmente massiccia ed in modo

tale che con un solo atto di esercizio del potere possa essere alterato

l'equilibrio dell'Istituto; che in occasione delle nomine, si crei

spazio per la cosiddetta politicizzazione di esse o si verifichino

fenomeni di lottizzazione politica; ed infine, che il Governo, con

"infornate", condizioni l'attività del Consiglio di Stato e possa,

indirettamente, esercitare il potere spettante a quell'organo di

eleggere un giudice della Corte costituzionale.

La normativa in esame, infine, messa a raffronto con la disciplina

dettata per i tribunali amministrativi regionali, denunzierebbe una

disarmonia irrazionale nel sistema giurisdizionale - amministrativo

complessivo, articolato nei due gradi.

Le ripetute norme, per le parti e per le ragioni sopra indicate,

sarebbero, ad avviso del Consiglio di Stato, in contrasto con gli artt.

3, 51, 97, 100, 101, 102, 103, 106, 107, 108 e 135 della Costituzione e

specificamente violerebbero le disposizioni ed i principi che vogliono:

che ad accedere agli uffici pubblici ed a partecipare

all'amministrazione della giustizia siano ammesse solo persone idonee

allo svolgimento delle funzioni o fornite dei requisiti di legge; che

siano indipendenti ed imparziali i giudici, ed il personale della

magistratura del Consiglio di Stato in particolare di fronte al

Governo; che questa speciale indipendenza sia anche del Consiglio di

Stato; che il principio di eguaglianza operi nell'ambito dell'intero

sistema giurisdizionale-amministrativo; che al Governo sia negato ogni

potere, anche indiretto, in ordine alla nomina del giudice della Corte

costituzionale da parte del Consiglio di Stato; ed infine, che sia

assicurato il rispetto della natura e delle funzioni del Consiglio di

Stato, quale organo di garanzia costituzionale, contro l'eventuale

politicizzazione delle nomine e ad impedire che venga turbata

l'apoliticità del giudice.

3. - In relazione alle questioni sollevate con le due ordinanze,

l'Avvocatura generale dello Stato, per il Presidente del Consiglio dei

ministri, sostiene che le stesse, e per i vari e diversi motivi

specificamente ricordati in narrativa, siano inammissibili e comunque

non rilevanti.

a) Si assume, anzitutto, che fosse carente di giurisdizione anche

in ordine alla domanda di sospensione del d.P.R. 12 gennaio 1973, il

Consiglio di Stato, sezione IV, quando ha proposto il primo gruppo di

questioni, per il fatto che le aveva sollevate dopo che la Presidenza

del Consiglio dei ministri aveva adito la Corte di cassazione perché

fosse dichiarato il difetto di giurisdizione del Consiglio di Stato e

di ogni altro giudice in relazione al ricorso in esame.

La Corte ritiene che l'atto con cui il Presidente della Repubblica

nomina, a sensi dell'art. 1, comma secondo, del t.u. del 1924, i

magistrati del Consiglio di Stato, nonostante la peculiarità della

funzione e dell'oggetto, rientri certamente tra gli atti amministrativi

che ammettono ad un pubblico ufficio e in quanto tali sono

astrattamente soggetti, come di regola, all'impugnativa davanti agli

organi della giurisdizione amministrativa. E per ciò (ed anche

perché sulla concreta spettanza di poteri giurisdizionali al riguardo,

sia pure per preteso conflitto di attribuzione, è stata chiamata a

pronunciarsi la Corte di cassazione) non può es sere es clusa a priori

ed allo stato la giurisdizione del Consiglio di Stato.

D'altra parte, la proposizione del regolamento preventivo di

giurisdizione, comporti o meno essa la sospensione del potere di

decidere il merito, non preclude al giudice amministrativo, davanti a

cui pende il processo principale, di adottare provvedimenti urgenti e

tra gli altri, quello di sospensione dell'efficacia del provvedimento

impugnato. E ciò, in base all'articolo 48, comma secondo, del codice

di procedura civile ed ora anche tenendosi conto dell'art. 30, comma

terzo, della legge n. 1034 del 1971.

Ed allora non si può non ritenere che, avendo il Consiglio di

Stato il potere di pronunciarsi sulla domanda di sospensione, gli

spettasse di sollevare, siccome ha fatto, questioni di legittimità

costituzionale in ordine a norme di legge rilevanti ai fini di quella

pronuncia sotto il profilo del fumus boni iuris e per l'accertamento

della ricorrenza in concreto dei gravi motivi.

b) Risulta del pari non fondata la seconda eccezione di

inammissibilità, per difetto di rilevanza.

Sostenere, come fa l'Avvocatura generale, che la pronuncia di

questa Corte non potrebbe avere alcun effetto sull'ulteriore corso del

giudizio davanti al Consiglio di Stato, dato che la prosecuzione di

esso si renderebbe possibile esclusivamente in virtù del

riconoscimento della giurisdizione effettuato dalle sezioni unite, non

è conducente dopo quanto si è chiarito nella precedente lettera.

Una pronuncia di questa Corte, infatti, consentirebbe al Consiglio

di Stato (che ha ampiamente motivato sulla pregiudizialità

dell'eccezione di illegittimità costituzionale e che aveva ed ha

tuttavia, sino a quando non gli dovesse la Suprema Corte di cassazione

negare la giurisdizione, il potere di decidere sulla sospensiva) di

provvedere al riguardo. E non rilevano, quali eventualmente possano

essere, le vicende e la sorte finale del giudizio principale.

c) Non possono, ancora, essere condivise le ragioni espresse

dall'Avvocatura generale dello Stato a sostegno delle due eccezioni di

inammissibilità delle questioni sollevate dalla V sezione del

Consiglio di Stato e per cui sarebbe giuridicamente inesistente il

provvedimento con cui dette questioni sono state proposte, di tali

questioni la Corte non potrebbe mai ritenere la fondatezza, e la

pronuncia dalla stessa adottata, nessun effetto da sé potrebbe

produrre sull'ulteriore corso del giudizio.

L'ultimo rilievo non ha sufficiente pregio perché, nella specie,

il Consiglio di Stato ha sollevato il secondo gruppo di questioni in

sede di controllo della regolare Costituzione dell'organo giudicante

emettendo al riguardo una decisione non definitiva (oltre che

l'ordinanza di rimessione) e quindi l'indagine in relazione al profilo

ora detto non gli era e non gli sarebbe preclusa, non potendosi

sostenere che ciò attenga al merito e dovendosi d'altronde riconoscere

che la pronuncia di questa Corte verrebbe a rimuovere l'incertezza

denunciata dal Consiglio di Stato, precisando se i consiglieri di Stato

di nomina governativa possano o meno esercitare legittimamente in

materia giurisdizionale le loro funzioni.

Non rileva, infine, il fatto che contro la detta decisione sia

stato proposto ricorso per Cassazione da valere (anche) ai fini del

regolamento preventivo di giurisdizione e per il caso che la decisione

dovesse essere ritenuta non definitiva, perché l'eventuale pronuncia

di questa Corte che dichiarasse l'illegittimità costituzionale delle

norme denunciate, sarebbe in grado di operare nel giudizio a quo.

Non è, in secondo luogo, consentito sostenere che il provvedimento

del Consiglio di Stato (decisione definitiva o ordinanza) sia esistente

solo in apparenza ma che sia radicalmente nullo perché adottato in un

giudizio in cui il collegio era costituito allche da magistrati, la

legittimità della cui nomina era contestata e questi sono stati parti

e giudici ad un tempo, ed in cui è mancato il contraddittorio. Nella

specie, in effetti, non è sorta incidentalmente alcuna nuova

controversia sulla legittimità del decreto di nomina dei consiglieri

di Stato del 12 gennaio 1973, ma si è avuto il normale e doveroso

controllo della regolare Costituzione dell'organo giudicante. E in modo

corretto, quindi, il Consiglio di Stato ha sollevato le questioni,

atteso il carattere pregiudiziale delle eccezioni di illegittimità

costituzionale, in un processo in cui le parti erano presenti e non si

poteva richiedere che vi partecipassero i soggetti comunque interessati

alla presenza nel collegio degli anzidetti due magistrati.

Né, infine, può dirsi che delle questioni sollevate con la

seconda ordinanza mai questa Corte avrebbe potuto dichiarare la

fondatezza stante che, accertata l'illegittimità costituzionale delle

norme impugnate, delle questioni avrebbe dovuto constatare il difetto

di rilevanza per carenza di giurisdizione nel giudice a quo. Sulla

rilevanza, infatti, alla Corte è consentito di indagare entro i limiti

segnati dalla prospettazione delle questioni, e sulla valutazione di

essa non può incidere l'avviso (logicamente successivo) che questa

Corte venga ad avere in ordine alla fondatezza.

4. - A proposito delle questioni in esame, è dato rilevare che due

di esse sono correlative o conseguenziali nei confronti delle altre, e

precisamente che l'esame e la decisione della questione circa

l'asserita disarmonia irrazionale dell'intero sistema

giurisdizionale-amministrativo, articolato nei due gradi, in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, implicitamente richiedono il

previo accertarmento della legittimità o meno delle normc che si

riferiscono all'esercizio del potere di nomina de quo; e che l'asserito

contrasto con l'art. 135 della Costituzione sul punto relativo alla

nomina del giudice della Corte costituzionale da parte del Consiglio di

Stato presuppone logicamente la mancanza di indipendenza nel personale

della magistratura del Consiglio di Stato.

Di codeste due questioni si potrà dire in prosieguo.

Per le altre, va subito ricordato che esse attengono a vari aspetti

di un unico problema che si prestano ad essere valutati unitariamente.

Volendo riassumere tali questioni nei termini in cui esse sono

sottoposte a questa Corte, si tratta di accertare se siano o meno

conformi alla Costituzione nei modi e nei sensi sopra detti le

denunciate norme del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato e

successive modificazioni e della legge istitutiva dei tribunali

amministrativi regionali, le quali non prevedono limiti e cautele per

l'esercizio del potere di scelta e di nomina dei consiglieri di Stato

da parte del Governo e consentono che codesto potere sia

(nell'esercizio) illimitato ed indiscriminato.

Della normativa denunciata il Consiglio di Stato fornisce la

ricordata interpretazione; ed occorre però controllare se essa possa

essere accolta.

Anche se è esatto, su un piano generale, che le norme oggetto di

sindacato di costituzionalità debbano essere valutate nella loro

effettività, è del pari esatto che se ne debba precisare il rapporto

con le disposizioni costituzionali, al fine della loro interpretazione

anche per mezzo di queste e (qualora esse norme ammettano due o più

sensi) nel senso conforme alla Costituzione; e specie in presenza di

disposizioni costituzionali irnmediatamente obbligatorie, al fine di

constatarne l'apporto alla compiuta individuazione del contenuto delle

norme della legge ordinaria.

Nella specie, a proposito delle norme denunciate, si assume che in

esse mancherebbero le previsioni già dette e con ciò sarebbero

consentite le prospettate possibilità. Ma, in realtà, soprattutto

nell'ambito del rapporto con le disposizioni costituzionali, quelle

norme non si prestano ad essere interpretate nei sensi risultanti dalle

due ordinanze di rimessione.

È, anzitutto, consentito di rilevare che le norme di cui si tratta

non vivono, e ciò per coglierne l'effettività, così come è

prospettato dal Consiglio di Stato.

Giova, a tal riguardo, ricordare:

- che per lo stesso Consiglio di Stato, la scelta dei consiglieri

di Stato da parte del Governo - "secondo una tradizione storicamente

osservata nella stragrande maggioranza dei casi considerati nel loro

complesso e con riferimento anche a tempi non immediatamente recenti" -

è caduta su uomini per i quali la nomina non è stata solo un premio

per i servizi resi all'Amministrazione, ma è stata innanzitutto il

risultato di una valutazione delle attitudini alla funzione, che

richiede volontà e capacità di lavoro e di sacrificio e soprattutto

serenità ed indipendenza di giudizio;

- che, a fronte della detta applicazione delle norme in esame,

esistono, almeno in relazione alla pretesa illimitatezza del potere di

nomina, decise prese di posizione del Ministero del tesoro (note 28

febbraio 1939, n. 102545/104440 e 20 gennaio 1950, n. 100132), del

Governo (relazione al disegno di legge n. 1440 presentato il 27 giugno

1950 alla Camera dei Deputati) e dello stesso Consiglio di Stato

(parere dell'Adunanza generale, 16 febbraio 1950, n. 41 e da ultimo,

quello relativo al d.P.R. 29 settembre 1973, n. 579), dalle quali

risulterebbe un'interpretazione differente e quanto meno che non è

pacifica quella data dal giudice a quo;

- che potrebbe non essere senza rilievo ai fini della disciplina

dell'atto di nomina di cui si tratta, la regola o il principio

desumibile dalla legge 9 febbraio 1939, n. 273, contenente disposizioni

circa i provvedimenti legislativi relativi all'ordinamento e alle

funzioni del Consiglio di Stato e prescrivente sia pure per quei

provvedimenti il previo parere del Consiglio stesso in Adunanza

generale;

- che, comunque e in generale, il riferimento alla cosiddetta

prassi potrebbe essere assunto a criterio e strumento

d'interpretazione, se ed in guanto essa si mantenga entro i limiti

astratti della pura applicazione o della (consentita) integrazione

delle norme e non si sostanzi in evidente disapplicazione o violazione

delle stesse, e ad ogni modo se ed in quanto dei modi di attuazione si

valutino solo quelli costanti o massimamente frequenti;

- ed infine non è privo di importanza il recente atto di

autodisciplina della materia, posto in essere dal Governo in ossequio

al principio di buona amministrazione (d.P.R. 29 settembre 1973, n.

579), che, ad avviso della Corte, sostanzialmente interpreta ed applica

principi da considerarsi già esistenti nell'ordinamento e che è

garanzia della legittimità del futuro comportamento del Governo.

Ma soprattutto è decisivo il rilievo che, con disposizioni

immediatamente obbligatorie o esprimenti esigenze essenziali, la

Costituzione pone in definitiva, presupposti, condizioni, limiti,

cautele o garanzie di sostanza e di forma all'esercizio del potere di

nomina de quo.

5. - La Costituzione, in relazione alle materie sulle quali

incidono le sollevate questioni, contiene disposizioni disciplinatrici

che si articolano variamente (in modo diretto, con riserve di legge e

con rinvio alla legge).

Al fine dell'interpretazione delle norme denunciate, rilevano

maggiormente i profili o le parti comportanti o aventi una immediata

obbligatorietà.

Non può negarsi che dal Costituente siano state prese in specifica

considerazione due esigenze, di ampia portata: che le persone, a cui

poter affidare funzioni giurisdizionali, siano idonee allo svolgimento

di esse, e che tale idoneità venga concretamente accertata. Ed esse,

infatti, trovano compiuta o sufficiente tutela là dove varie

disposizioni le affermano e le riconoscono come attuali ed essenziali

perché siano assicurate alla magistratura le caratteristiche, che la

contraddistinguono, della indipendenza e della (per quanto di ragione,

connessa) imparzialità. Sono indubbiamente in tal senso, l'art. 100,

comma terzo, per cui, specificamente e comunque assorbendosi il

disposto dell'art. 108, comma secondo, la legge assicura l'indipendenza

del Consiglio di Stato e dei suoi componenti di fronte al Governo;

l'art. 102, comma secondo, ultimo inciso, che prevede la partecipazione

alle Sezioni specializzate presso gli organi giudiziari, di cittadini

idonei estranei alla magistratura; l'art. 106, comma terzo, che fissa i

requisiti e le categorie delle persone a cui poter affidare l'ufficio

di consigliere di Cassazione; e, per la residua sua portata autonoma,

ancora l'art. 108, comma secondo, per cui la legge assicura

l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali e degli

estranei che partecipano all'amministrazione della giustizia.

Tali disposizioni, espressamente o implicitamente - si è detto -

vogliono tutelare e tutelano quelle esigenze. Ma in sostanza, vogliono

altresì che codesta tutela sia assicurata nei modi e con le forme che

siano coerenti con (la duplice provvista dei consiglieri di Stato e per

quel che qui interessa, con) la nomina a seguito di (libera) scelta

governativa.

6. - Le norme denunciate, e per quella parte di esse clac attiene

ai profili qualitativi della scelta ed alle garanzie della verifica e

del procedimento, vanno interpretate, sulla base dei riferimenti e

delle considerazioni che precedono, nel senso che esse impongono: a)

che la scelta debba cadere su persone specificamente idonee alle

funzioni e cioè - mutuando le parole dal parere dell'Adunanza generale

del Consiglio di Stato del 24 settembre 1973 ed in toto dal testo

dell'art. 1 del d.P.R. n. 579 del 1973 - su persone "che per

l'attività o gli studi giuridico-amministrativi compiuti e per le doti

attitudinali e di carattere, posseggano piena idoneità all'esercizio

delle funzioni di consigliere di Stato"; b) che codesta idoneità sia

concretamente accertata, e c) correlativamente, che, in quanto il tutto

sia compatibile con la natura e con la funzione del procedimento e del

provvedimento di nomina, l'effettuazione dell'accertamento della detta

idoneità venga in qualche modo documentata o sia desumibile dal

contesto. A quest'ultimo fine possono tra l'altro soccorrere

positivamente un parere del Consiglio di Stato, come quello previsto

come obbligatorio dal citato r.d.l. n. 273 del 1939 per i provvedimenti

legislativi relativi al Consiglio di Stato e considerabile egualmente

tale per gli atti amministrativi relativi alla stessa materia, o come

quello che lo stesso Governo ha riconosciuto necessario nella

richiamata autolimitazione di rilevanza formale (cpv. del citato art. 1

del d.P.R. n. 579 del 1973); o una designazione o proposta dello stesso

Consiglio di Stato (secondo le norme regolamentari da ultimo

richiamate); o infine un atto motivato, a conclusione del procedimento

di nomina, qualora il Governo ritenga di provvedere in modo non

conforme ai predetti pareri o proposte.

7. - Così rettamente interpretate, le dette norme, ad avviso di

questa Corte, non vanno contro le disposizioni ed i principi

costituzionali sopra ricordati. Esse danno vita ad una disciplina

legislativa che, pur conferendo al Governo un ampio potere

discrezionale, garantisce, in materia, il rispetto dell'esigenza

dell'idoneità del giudice, nonché di quella dell'indipendenza del

Consiglio di Stato e dei suoi componenti di fronte al Governo (e almeno

per quanto possa derivare dall'esercizio del potere di nomina).

Gli atti di nomina, che in applicazione di quelle norme siano posti

in essere, sono soggetti al controllo preventivo di legittimità della

Corte dei conti e possono essere portati al giudizio del Consiglio di

Stato al quale spetta (non la verifica dei poteri, non richiesta dalla

Costituzione, sibbene) di controllarne la legittimità in sede di

accertamento della regolare Costituzione dell'organo giudicante ed ai

fini dell'annullamento in presenza di un ricorso di chi davanti a

quell'organo di giustizia amministrativa, di rilevanza costituzionale,

assuma che un dato atto di nomina abbia leso interessi legittimi o, nei

casi di giurisdizione esclusiva, diritti soggettivi.

Ed a tali organi, e nei limiti delle rispettive competenze spetta

di accertare se in concreto vengono osservate le norme come sopra

interpretate e da applicare.

8. - Non ricorre l'asserita illegittimità costituzionale delle

norme denunciate, neppure a proposito del preteso difetto di limiti

numerici o quantitativi per le nomine di libera scelta dei consiglieri

di Stato.

Al riguardo interessa, per l'interpretazione delle norme di cui ci

si occupa, constatare: che le norme applicabili ed applicate in

occasione della ripetuta nomina dei diciassette consiglieri sono quel

le dettate con l'art. 50 , comma primo della legge n. 1934 del 1971 e

non anche con l'art. 4 del r.d. n. 1054 del 1924 e successive

modificazioni; che l'art. 4, ora citato, deve dirsi allora ed in atto

non direttamente applicato che l'art. 4, comunque, disponendo una

riserva di posti a favore dei referendari manifesta la tendenza

all'equilibrio delle due componenti (concorso e scelta governativa),

senza per altro escludere - ove di quella riserva manchino i

presupposti - che i consiglieri di libera scelta possano essere,

siccome lo sono da tempo ed in atto, in numero maggiore.

Non si è perciò in presenza di un potere illimitato, sibbene di

un potere che dall'entrata in vigore della legge n. 1034 del 1971, in

atto ed anche a decorrere dal 1 gennaio 1975 consente la nomina di

consiglieri di Stato mediante libera seelta a copertura di posti di

ruolo che siano esistenti, vacanti e disponibili, anche in base al

secondo ed al quarto comma dell'art. 50 della legge n. 1034 del 1971 e

con il rispetto delle riserve di cui al primo comma di questo articolo

nonché dell'art. 17, comma primo della stessa legge.

E non può quindi dirsi che le norme le quali codesto potere

prevedono, siano - come si ritiene dal Consiglio di Stato -

costituzionalmente illegittime perché non rispettano la pariteticità

nelle due provenienze dei consiglieri di Stato, consentono che sia

spezzato l'equilibrio dell'Istituto, e permettono al Governo di

condizionare il Consiglio di Stato e comunque di turbare l'indipendenza

di esso e dei suoi componenti.

Ed infatti, una pariteticità in senso stretto non è voluta dal

legislatore ordinario, e non è imposta dal Costituente né in sé né

per le implicazioni che dal mancato rispetto di essa si assume possano

aversi in tema di indipendenza; solo l'equilibrio quantitativo tra le

due componenti è richiesto dalla Costituzione ed in modo tendenziale,

e precisamente nel senso che la legge possa discostarsi dall'osservanza

del relativo criterio unicamente in presenza di specifiche esigenze

meritevoli di tutela, e per altro se esso in fatto non si verifica,

ciò non dipende esclusivamente dalle norme denunciate, ma anche e

soprattutto da altre norme che consentono il rieorso (con l'eventuale

abuso) al eollocamento fuori ruolo, che lasciano all'assoluta

discrezione del Governo se e per quanti posti bandire i concorsi per

referendario, ecc., da norme cioè che non sono oggetto della presente

impugnativa; non è desumibile dal sistema l'esigenza che nei collegi

giudicanti abbiano prevalenza numerica i magistrati provenienti dalla

carriera; anche se è vero che il giudizio di costituzionalità possa

essere condotto con riferimento a ciò che in base alle norme

denuneiate è prevedibile ehe si possa verificare con regolarità e

costanza, nella specie la normativa de qua, ehe pur consentirebbe

applicazioni a turbativa di quell'equilibrio, risulta essere dettata

per l'insorgenza, a seguito dell'istituzione dei tribunali

amministrativi regionali, di partieolari, urgenti e eontingenti

necessità di personale della magistratura e ad evitare

quell'evenienza, è accompagnata da cautele che, se osservate, non

dovrebbero in fatto consentirne la verificazione (prevedibile

esaurimento della fase di transizione ed attuazione del disposto di cui

al primo comma dell'art. 17 della legge n. 1034 del 1971;

autolimitazioni di cui al d.P.R. n. 579 del 1973).

9. - Le questioni sin qui esaminate, sono pertanto non fondate: in

particolare, le norme relative ai profili qualitativi degli atti di

nomina dei consiglieri di Stato non risultano in contrasto con le norme

ed i principi costituzionali di raffronto, in quanto siano interpretate

ed applicate nei sensi indicati nel precedente n. 6.

Restano da valutare le denunce relative all'asserita violazione

degli artt. 51 e 97, 3 e 135 della Costituzione.

Anche sotto codesti ulteriori profili il dubbio di

incostituzionalità non ha ragione di essere.

a) Non possono ritenersi non osservati gli artt. 51 e 97 in sé o

il secondo in relazione ai primo.

È del tutto conseguenziale a quanto rilevato in precedenza, che le

norme di cui si tratta, rettamente intese, come non contrastano con le

disposizioni costituzionali poste a garanzia dell'idoneità e

dell'indipendenza dei giudici speciali ed ordinari, così rispettano le

esigenze relative all'investitura di soggetti in pubbliche funzioni e

al buon andamento e imparzialità dell ufficio da ricoprire. Comune a

tutte queste disposizioni, d'altra parte, è la necessità che le

strutture organizzatorie dello Stato, considerato in tutti i possibili

modi di essere e di articolarsi, siano previste e realizzate in

funzione dell'osservanza e del rispetto delle fondamentali istanze di

carattere collettivo ed individuale: e tra queste c'è certamente

quella del buon andamento e imparzialità degli uffici a qualsiasi

potere appartenenti.

b) Con la legge n. 1034 del 1971 è stata realizzata una

trasformazione del sistema giurisdizionale amministrativo, e questo nel

complesso risulta articolato nei due gradi.

Nell'ambito di codesto sistema, però, mettendo a raffronto i modi

di provvista dei consiglieri di Stato e dei magistrati amministrativi

regionali, non si ha la lamentata disarmonia irrazionale.

Anche se i due modi non sono eguali, e nel primo caso la nomina ha

luogo a seguito di scelta governativa o sulla base del concorso e nel

secondo solo per concorso (e nella prima attuazione della legge con

varie modalità), la differenza non è arbitraria o irrazionale perché

le due situazioni oggetto di disciplina non sono eguali. Basta pensare

alle funzioni (consultiva e giurisdizionale) del Consiglio di Stato ed

altresì alla posizione di organo ausiliario del Governo che esso ha;

ed a quest'ultimo riguardo giova non trascurare che la posizione di

organo ausiliario non trova necessariamente o solo la sua ragione di

essere nella funzione di organo di giustizia nell'amministrazione,

legata alla sua funzione giurisdizionale. Ed ancora va considerato che

per il Consiglio di Stato (come è espressamente ammesso nella seconda

ordinanza) esistono ragioni ed esigenze "per ritenere la necessità di

un duplice sistema di accesso (concorso e nomina: collegato a ricambio

di generazioni e di esperienze)" e i componenti dei tribunali

amministrativi regionali sono destinati a svolgere (unicamente)

funzioni giurisdizionali (art. 1) e "non possono essere in alcun caso

chiamati ad esercitarc funzioni o ad espletare compiti diversi da

quelli istituzionali" (art. 13, comma quarto), e sottostanno alle altre

cause di incompatibilità, nonché a quelle previste per i magistrati

ordinali (art. 13, comma quinto), e che, quindi, per essi non possa non

valere la regola dell'unicità di accesso all'ufficio (concorso).

La lamentata disarmonia irrazionale nel sistema complessivo, poi,

non è riscontrabile solo che si ricordi quale è ad avviso di questa

Corte, e per le ragioni sopra indicate, l'interpretazione da darsi alle

norme denunciate e che, per ciò, per la nomina dei consiglieri di

Stato sono - richieste cautele che non possono condurre

all'illegittimità costituzionale delle norme stesse, e si rilevi come

non influente la circostanza che codeste cautele non siano

corrispondenti a quelle richieste per la nomina del magistrati

amministrativi regionali.

Ed infine, per valutare adeguatamente coerente l'intero sistema,

non è di scarso rilievo l'apporto fornito dal disposto dell'art. 17

della legge n. 1034 del 1971.

c) Da ultimo, non può vedersi nelle norme denunciate alcuna

violazione dell'art. 135 della Costituzione, e sotto i due profili

della relativa prospettazione.

Deve escludersi, anzitutto, che la normativa de qua vada contro la

detta disposizione in quanto questa a proposito della Corte

costituzionale, esprime una esigenza ed un principio (sopra richiamati)

per tutti gli organi di garanzia. E ciò in quanto quella normativa

riflette anch'essa quell'esigenza ed è conforme a quel principio.

In secondo luogo, la pretesa contrarietà all'art. 135 si baserebbe

sull'assenza della necessaria indipendenza dei magistrati del Consiglio

di Stato. Ma essendo dimostrato per le ragioni in precedenza svolte,

che tale indipendenza è assicurata, manca la ragione di quel

contrasto.

10. - Riconosciuto che le norme denunciate di per sé rispettano

l'esigenza costituzionalmente prevista che il giudice amministrativo

sia idoneo specificamente alle funzioni al cui esercizio è destinato,

e d'altra parte non negano né mettono in forse l'indipendenza del

Consiglio di Stato e dei suoi componenti di fronte al Governo, è

ultroneo dire del valore delle norme che si riferiscono ai rapporti tra

il Consiglio di Stato (istituto e suoi componenti) ed il Governo,

successivi all'investitura del soggetto nell'ufficio. Di queste altre

norme, infatti, siccome incidentalmente si è sopra detto, non è stata

contestata la legittimità costituzionale. D'altronde, il giudice a quo

ne ha parlato al solo fine di comprovare l'esattezza della sua tesi

quando, dopo aver sostenuto che le norme relative all'esercizio del

potere di nomina erano costituzionalmente illegittime, ha aggiunto che

il supposto difetto di idoneità e di indipendenza non era eliminato o

contenuto dalla normativa relativa allo status del magistrato ed anzi

era ulteriormente aggravato per ciò che codesta normativa e la prassi

che accanto ad essa si era sviluppata, portavano a far ritenere

l'esistenza di continui ed importanti contatti tra Consiglio di Stato e

Governo del tutto incompatibili con l'indipendenza del Consiglio stesso

e dei suoi componenti nei confronti del Governo. E per ciò basta

riportarsi alla constatazione, superiormente fatta, che dalle norme

impugnate tale indipendenza non risulta vulnerata.

Per quanto concerne, poi, l'indipendenza - inamovibilità dei

componenti del Consiglio di Stato, che sarebbe apparente o quasi

inamovibilità, basta osservare in contrario che essa è invece

effettiva, non potendosi considerare la garanzia offerta dall'art. 5,

comma secondo del t.u., meno valida di quella fornita per i componenti

della Corte dei conti dall'art. 8 del relativo testo unico e già

reputata adeguata con la sentenza n. 1 del 1967.

La Corte, per altro, di fronte all'istituzione dei tribunali

amministrativi regionali ed al loro coordinamento con il Consiglio di

Stato e con il Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione

siciliana che hanno comportato una notevole, anche se non definitiva,

attuazione, sul punto, della Carta costituzionale (art. 125, comma

secondo), ritiene doveroso precisare che, pur essendo il Consiglio di

Stato un organo di "consulenza giuridico-amministrativa e di tutela

della giustizia nell'amministrazione" (art. 100, comma primo), debba

darsi in modo concreto il giusto peso e la dovuta ampiezza

all'esigenza, costituzionalmente garantita (art. 113), di tutela

giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi contro gli atti

della pubblica Amministrazione e che i magistrati a cui vengano

affidate le relative funzioni siano effettivamente indipendenti dal

Governo e giudichino in maniera imparziale.

Gli eventuali rapporti tra il prescelto e la pubblica

Amministrazione che abbiano preceduto la nornina o che, intervenuta

questa, potrebbero in ipotesi suscitare vincoli di sorta, si dissolvono

nelle persone che siano idonee a ricoprire l'ufficio e all'atto in cui

esse acquistano uno status. E per ciò non hanno alcun rilievo in sede

di valutazione in astratto della ricorrenza o meno dell'indipendenza

del giudice.

Ma ciò da cui non si può prescindere è la considerazione

dell'esercizio delle funzioni, come riflesso delle attitudini e

qualità del magistrato e soprattutto delle situazioni giuridiche

soggettive facenti a lui capo come aspetti o conseguenze di quello

status.

Un rigoroso rispetto delle norme relative al collocamento fuori

ruolo dei magistrati del Consiglio di Stato con esclusione di deroghe,

e sempre in vista della revisione della relativa disciplina (legge n.

1018 del 1950); la consacrazione in legge delle norme e dei principi di

cui al d.P.R. n. 579 del 1973 per rafforzare la garanzia del rispetto

dell'art. 108, comma primo della Costituzione; la previsione di

maggiori garanzie circa l'inamovibilità (pur essendo stato

costantemente in fatto osservato il parere dell'Adunanza generale) e

più ampiamente circa la progressione, assegnazione e tramutazione

delle funzioni; il sostanziale contenimento degli incarichi speciali;

la copertura tempestiva e sollecita dei posti di referendario per

rendere sempre più vitale il sistema della duplice provvista; la

realizzazione in fatto delle condizioni necessarie perché la decisione

dei ricorsi sia pronta ed in nessun caso ritardata da impegni non

istituzionali dei componenti dei collegi giudicanti: sono indirizzi e

comportamenti di cui non si può non sentire la necessità, se si vuole

- come è imprescindibile per il sostanziale rispetto della

Costituzione e per una concreta attuazione dell'essenziale giustizia

dell'amministrazione - che si allarghino e diventino sempre più

effettive l'eguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge (art.

3, comma primo), la soggezione dei giudici solo alla legge (art. 101,

comma secondo) e la tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi e

degli interessi legittimi dei cittadini (art. 101 e ss.).