Sentenza n. 175/1974

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 25

febbraio 1971, n. 110 (Interpretazione autentica dell'art. 15 della

legge 9 ottobre 1957, n. 976, concernente provvedimenti per la

salvaguardia del carattere storico, monumentale e artistico della

città e del territorio di Assisi nonché per conseguenti opere di

interesse igienico e turistico, e nuove norme per l'applicazione della

legge stessa), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 26 febbraio 1972 dal pretore di Assisi nel

procedimento penale a carico di Colussi Giacomo, iscritta al n. 147 del

registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 134 del 24 maggio 1972;

2) ordinanza emessa il 12 aprile 1973 dal tribunale di Perugia nel

procedimento civile vertente tra la società Eurolene e

l'Amministrazione delle finanze dello Stato, iscritta al n. 234 del

registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 198 del 1 agosto 1973;

3) ordinanze emesse dal tribunale di Roma il 24 giugno 1972, il 16

novembre 1972, il 20 dicembre 1972 ed il 12 febbraio 1973 in 44

procedimenti civili vertenti tra la società Montesubasio ed altri e

l'Amministrazione finanziaria dello Stato, iscritte nel registro

ordinanze ai nn. 373 dell'anno 1972, da 7 a 15, da 32 a 34, da 72 a 81,

da 114 a 127, 209, 210, 352, 364 e 365 dell'anno 1973, 27 e 28

dell'anno 1974 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 21 del 24 gennaio 1973, n. 48 del 21 febbraio 1973, n. 62 del 7

marzo 1973, n. 95 dell'11 aprile 1973, n. 133 del 23 maggio 1973, n.

198 del 1 agosto 1973, n. 263 del 10 ottobre 1973, n. 276 del 24

ottobre 1973 e n. 62 del 6 marzo 1974.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e di costituzione dell'Amministrazione delle finanze dello

Stato;

visti gli atti di costituzione di Giacomo Colussi, del Banco di

Napoli, della Banca nazionale del lavoro e delle società Biscotti

Colussi, Montesubasio, Ci.Ro.Ghi., Equador, Le Assicurazioni d'Italia,

Zoovit, Eurolene, Le Assicurazioni generali, Italia Assicurazioni,

Assicuratrice industriale, Toro assicurazioni, Riunione adriatica di

sicurtà, Reale mutua assicuratrice, Lloyd Italico e l'Ancora,

l'Abeille e Italiana cauzioni;

udito nell'udienza pubblica del 30 aprile 1974 il Giudice relatore

Edoardo Volterra;

uditi gli avvocati Massimo Severo Giannini, Enrico Allorio, Luigi

Giacomo Scassellati Sforzolini, Giovanni Antonio Micheli, Aldo

Sandulli, Giorgio Balladore Pallieri, Antonio Sorrentino, Ferruccio

Carboni Corner, Gastone Piperno, Demetrio Nava, Arturo Dalmartello,

Giulio d'Amelio, Salvatore Villari e Riccardo Capobianco, per le parti

private;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il Presidente del Consiglio dei ministri e per l'Amministrazione

delle finanze dello Stato.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di 44 giudizi di opposizione ad ingiunzione fiscale,

il tribunale di Roma, con ordinanze identicamente motivate, emesse il

24 giugno, il 16 novembre, il 20 dicembre 1972 e il 12 febbraio 1973,

ha promosso questione di legittimità costituzionale della legge 25

febbraio 1971, n. 110, in riferimento agli artt. 53, primo comma, e 41,

primo comma, della Costituzione.

La legge in esame, che si qualifica come interpretazione autentica

dell'art. 15 della legge 9 ottobre 1957, n. 976, stabilisce che la

sfera di applicazione della citata disposizione deve intendersi

riferita ai seguenti tributi, afferenti il reddito prodotto dalle

imprese artigiane o industriali che hanno istituito i loro impianti nel

territorio di Assisi a norma del predetto articolo: 1) l'imposta sul

reddito di ricchezza mobile; 2) l'imposta comunale sulle industrie, i

commerci, le arti, le professioni e la relativa addizionale

provinciale; 3) l'imposta di patente.

Secondo il tribunale, la legge impugnata, benché definita di

interpretazione autentica della precedente legge del 1957, sarebbe, in

realtà, una legge a contenuto innovativo e con effetto retroattivo.

A sostegno dell'assunto, le ordinanze rilevano, anzitutto, che il

giudice non è vincolato alla definizione testuale della legge per

coglierne l'intimo contenuto, ma deve condurre una indagine autonoma in

tal senso. Compito delle leggi interpretative è quello di rimuovere

situazioni di obbiettiva e ragionevole incertezza sulla legge

interpretata. Secondo il tribunale, la legge del 1957 non presentava

alcuna incertezza, poiché concedeva l'esonero da tutti i tributi,

secondo la sua lettera; secondo la sua ratio, le finalità di

incentivazione del territorio d'Assisi potevano raggiungersi mercé

l'esenzione anche dei tributi indiretti. Dato che la legge n. 110 del

1971 ha imposto una diversa interpretazione della legge del 1957, essa

ha carattere innovativo, e dovrebbe valere solo ex nunc. Invece la

legge si applica anche alle situazioni pregresse.

In ciò sarebbero da ravvisare, ad avviso del tribunale, due

possibili violazioni costituzionali:

- art. 53, primo comma, della Costituzione, in quanto, prendendo in

considerazione situazioni tributarie anteriori alla sua entrata in

vigore, la legge n. 110 può spezzare il nesso tra capacità

contributiva ed imposizione. Ipotesi del tutto verosimile, proseguono

le ordinanze, poiché le imprese hanno tenuto conto, nei loro bilanci,

delle già disposte esenzioni; né la legge del 1971, emanata a molti

anni dalla legge del 1957, detta criteri per accertare il permanere

della capacità contributiva degli imprenditori;

- art. 41, primo comma, della Costituzione, in quanto la legge del

1971, per effetto della sua retroattiva applicazione, avrebbe frustrato

i calcoli degli imprenditori sulla convenienza di impiantare le

industrie nel territorio di Assisi. Libero il legislatore di concedere,

o meno, incentivi fiscali, è dubbio che li possa revocare, senza

concretamente incidere sulla piena libertà di azione

dell'imprenditore, con una sorta di sopravvenienza passiva a questi non

imputabile.

2. - Analoghe questioni di legittimità costituzionale sono state

sollevate dal pretore di Assisi e dal tribunale di Perugia, con

ordinanze emesse rispettivamente il 26 febbraio 1972 e il 12 aprile

1973.

I giudici a quo ravvisano anche una violazione dell'art. 3 della

Costituzione da parte della legge n. 110 del 1971.

Infatti il pretore di Assisi osserva che la legge n. 976 del 1957

aveva, all'art. 16, concesso esenzione da ogni imposta e tributo

erariale anche ai nuovi impianti alberghieri. Lo scopo di tale legge

sarebbe stato, quindi, quello di incentivare tutte quelle attività che

potessero risollevare economicamente la zona di Assisi, concedendo

agevolazioni tali da incrementare il turismo e l'industria, risolvendo

anche il problema della disoccupazione e del sottosviluppo.

Con la legge n. 110, viceversa, si sarebbe ristretto il campo di

applicazione dell'art. 15 lasciando immutato il successivo art. 16.

Ora mentre il pretore non dubita che il legislatore possa creare

situazioni di favore diverse a seconda della qualifica imprenditoriale

ed abrogare, per determinate categorie di operatori economici, benefici

già concessi, a seconda delle esigenze del momento, ritiene però che

tanto non possa farsi con una legge che si definisce interpretativa a

meno di creare una diversità di trattamento lesiva del principio di

uguaglianza. Non vi sarebbe dubbio, infatti, che gli artt. 15 e 16

della legge n. 976 siano di portata pressoché identica e per il

contenuto e per gli scopi. Nel caso in esame la nuova normativa avrebbe

creato una ingiustificata, arbitraria ed incostituzionale diversità di

trattamento tra gli albergatori e gli altri industriali.

Il tribunale di Perugia rileva che la legge n. 110 del 1971 appare

viziata di incostituzionalità, avendo derogato ad un principio

generale dell'ordinamento (art. 11 disp. prel.) senza che sussista una

valida ragione che possa giustificare la deroga a quel principio, e

riservando agli imprenditori prima incentivati un trattamento

arbitrariamente sfavorevole per il fatto di revocare ex tunc benefici

fiscali inizialmente concessi onde indurli ad iniziative economiche che

altrimenti non avrebbero intrapreso.

3. - Le ordinanze sono state regolarmente comunicate, notificate e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale.

Nei procedimenti è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri e si è costituito il Ministero delle finanze, rappresentati e

difesi dall'Avvocatura generale dello Stato.

Nel chiedere che le questioni proposte vengano dichiarate

infondate, l'Avvocatura osserva che l'art. 15 della legge n. 976 del

1957 non fu oggetto di alcuna discussione in sede parlamentare, sul

tacito presupposto che si trattasse delle imposte dirette, inerenti

alla attività dei nuovi stabilimenti industriali. Senonché, in sede

di interpretazione giudiziaria, dopo oscillanti decisioni delle

magistrature di merito, la Corte suprema di cassazione, con la sentenza

10 aprile 1968, stabilì che l'esenzione decennale di cui al citato

art. 15 del 1957 si applicava a tutte le imposte, sia dirette che

indirette.

Ma tuttavia la Corte, in un passo della motivazione, affermava che,

se nella legge non era stata dettata alcuna specifica regolamentazione

dei tributi indiretti, ciò si rappresentava "solo sotto l'aspetto di

una deficienza di tecnica legislativa, la quale non autorizza

l'interprete ad attribuire alla legge un significato diverso e più

ristretto di quello che, secondo la loro connessione, le parole

adoperate abbiano voluto esprimere in piena aderenza con la ratio della

legge stessa e tanto meno a negarle la sua immediata efficacia".

Con l'interpretazione più larga adottata dalla Corte suprema si

ebbe una vera e propria corsa alla esenzione nel territorio di Assisi,

che funzionò come punto franco per l'importazione, e, molte volte, per

il successivo smistamento delle merci nel restante territorio

nazionale, libere da ogni tributo (comprese le imposte doganali).

Onde ovviare a questi gravissimi inconvenienti, che esponevano

l'Italia anche nei confronti della CEE, furono presentate nella passata

legislatura varie proposte di legge alla Camera che, unificate nella

discussione, dopo un travagliato iter parlamentare, e col parere

favorevole del Governo, diedero vita alla legge n. 110 del 1971.

I lavori preparatori mostrerebbero la reale intenzione del

legislatore di rimediare al conflitto che si era creato tra

Amministrazione finanziaria e Corte suprema di cassazione,

nell'interpretazione della legge del 1957. Un conflitto che, peraltro,

passava anche all'interno della stessa magistratura ordinaria, in

quanto giudici di merito avevano in precedenza optato per la tesi

sempre sostenuta dall'Amministrazione.

Ricorrevano, quindi, secondo l'Avvocatura, tutti i presupposti

perché potesse farsi luogo ad una legge interpretativa.

Se la legge ha natura interpretativa, prosegue l'Avvocatura, il

discorso sulla sua ragionevolezza ai fini del principio di eguaglianza,

sulla capacità contributiva e sulla libertà di impresa, introdotto

dal tribunale, non ha ragione di sussistere. Esso potrebbe avere una

validità astratta, se si potesse parlare di retroattività di tal tipo

di leggi, in senso proprio.

In conclusione: sarebbe un "naturale" della legge n. 110 del 1971

che essa faccia tutto un corpo con la legge n. 976 del 1957;

conseguentemente non è la legge del 1971 che proietta i suoi effetti

all'indietro, ma è la legge del 1957 che, interpretata autenticamente

dalla legge del 1971, proietta i suoi effetti in avanti, secondo le

regole ermeneutiche generali.

Considerando l'ipotesi messa a base delle ordinanze, cioè la

natura innovativa della legge denunciata, o comunque la natura

innovativa della sua interpretazione, con effetti anche sulle

situazioni pregresse, si osserva in relazione all'art. 3 Cost. che le

ordinanze non denunciano, in realtà, la violazione di disposizioni

costituzionali ma la violazione dell'art. 11 delle "preleggi", che ha

forza di legge ordinaria, e perciò non può essere utilmente invocata

come termine di raffronto.

Invocare l'"irragionevolezza" e l'"arbitrarietà" della deroga al

principio di irretroattività della legge non sarebbe sufficiente a

configurare una violazione del principio di eguaglianza, se non si

individui in che cosa si verifichi la disuguaglianza.

Se si vuole ravvisare la disuguaglianza nella diversità delle aree

normative, quella del 1957 e quella del 1971, può rilevarsi che la

legge "sperequante" era quella del 1957, mentre quella del 1971 non ha

fatto altro che ricondurre nell'alveo della pur condicio gli

imprenditori di Assisi.

Quanto all'art. 53 Cost. il richiamo sarebbe viziato da un equivoco

di fondo: l'avere confuso la situazione base da cui il legislatore

desume la capacità contributiva del soggetto con la capacità stessa.

In materia di imposte indirette, la capacità contributiva sarebbe

insita nel compimento degli atti tassati (acquisto e vendita di materie

prime impiegate nelle lavorazioni degli stabilimenti).

E nella specie il presupposto sarebbe appunto l'atto di

importazione, che determina l'obbligo del pagamento del diritto

doganale. In altri termini, dal momento in cui l'operatore importa e fa

passare alla merce la linea doganale, dimostra di avere la capacità

contributiva all'atto che compie: all'opposto, la mancanza di quella

capacità potrebbe essere solo dimostrata dal mancato compimento

dell'atto di importazione (ma allora non si verificherebbe il

presupposto del tributo).

La legge in esame, su di un piano più generale, avrebbe operato

un'unificazione della situazione tributaria nel territorio di Assisi,

rispetto a tutte le altre regioni e a tutti gli altri contribuenti in

Italia. Si tratterebbe, cioè, non già di compressione, sibbene

dell'eliminazione di un ostacolo alla naturale corsa di espansione

dell'art. 53 della Costituzione.

In ordine al preteso contrasto della legge impugnata col principio

della libertà di impresa, sarebbe chiaro che la denuncia delle

ordinanze si fonda su di una interpretazione non giuridica dell'art.

41, primo comma, Cost., ma su di una interpretazione permeata

esclusivamente di dati economici e di mero fatto, perciò indifferenti

per il giurista.

Le diverse interpretazioni date dai giudici di merito all'art. 15

sarebbero sufficienti a dimostrare che gli operatori economici sapevano

a quale rischio andavano incontro sperando solo nella interpretazione

più liberale, tanto più quando era fermamente emersa

l'interpretazione più rigida dell'Amministrazione finanziaria. Quindi

non ci sarebbe stata alcuna sorpresa né violazione della buona fede o

delle legittime aspettative degli interessati. Ché anzi, come è

ritenuto in dottrina, nell'interpretazione delle c.d. norme di prelievo

non può parlarsi della sussistenza di diritti quesiti, ma solo di

interessi semplici.

4. - Nel giudizio dinanzi alla Corte costituzionale si sono

costituiti il sig. Giacomo Colussi e la società Biscotti Colussi,

rappresentati e difesi dagli avvocati Allorio, Carboni Corner e

Scassellati Sforzolini, la società Montesubasio, rappresentata e

difesa dagli avvocati Massimo Severo Giannini e Gastone Piperno, la

società Ci.Ro.Ghi., rappresentata e difesa dall'avv. Scassellati

Sforzolini, la società Equador, rappresentata e difesa dagli avvocati

Demetrio Nava e Gastone Piperno, il Banco di Napoli, rappresentato e

difeso dall'avv. Riccardo Capobianco, la società Le Assicurazioni

d'Italia, rappresentata e difesa dagli avvocati Alberto Marinelli e

Giovanni Antonio Micheli, le società Zoovit e Eurolene, rappresentate

e difese dagli avvocati Aldo Sandulli e Arnaldo Messina, le società Le

Assicurazioni generali, Italia Assicurazioni, Assicuratrice

industriale, Toro Assicurazioni, Riunione Adriatica di sicurtà, Reale

mutua assicuratrice, Lloyd italico e L'Ancora, L'Abeille, rappresentate

e difese dagli avvocati Arturo Dalmartello e Giulio d'Amelio, la

società Italiana cauzioni, rappresentata e difesa dall'avv. Salvatore

Villari, la Banca nazionale del lavoro, rappresentata e difesa

dall'avv. Antonio Sorrentino.

Le parti private costituitesi chiedono che la Corte dichiari

l'illegittimità costituzionale della legge n. 110 del 1971, in base a

considerazioni in parte analoghe.

Premettono tutte che la legge denunziata si prospetta erroneamente

come d'interpretazione autentica dell'art. 15 della legge n. 976 del

1957, articolo che in base all'interpretazione grammaticale, logica,

sistematica, storica e teleologica chiaramente estendeva ad ogni

imposta e sovraimposta diretta e indiretta (ivi compresa la tariffa

doganale comune e i diritti speciali di prelievo) le esenzioni fiscali.

Essa in realtà sarebbe invece legge innovativa rispetto alla

legislazione precedente e con efficacia sicuramente retroattiva,

diretta da un lato a riparare a quello che si considerava errore

politico derivante dall'emanazione della legge sulla città d'Assisi

(soprattutto in vista delle complicazioni in sede CEE), dall'altro a

"punire" gli imprenditori che in base alla legge n. 976 avevano

installato i propri impianti fidando nelle esenzioni ivi previste.

Ciò posto, ribadiscono la irragionevolezza e quindi il contrasto

con l'art. 3 Cost., della legge denunziata, sia perché discrimina gli

imprenditori della città di Assisi distinguendo tra l'altro fra

imprenditori alberghieri e industriali, sia perché, derogando al

normale regime delle fonti, introduce retroattivamente delle nuove

imposte.

Sottolineano il contrasto con l'art. 53 Cost. facendo presente che

nella specie la capacità contributiva non potrebbe essere distinta dal

presupposto d'imposta, presupposto che si sarebbe esaurito fin dal

lontano 1957 e comunque in epoca molto antecedente al 1971, insistendo

nel sostenere che riguardo alle imposte indirette una legge retroattiva

violerebbe in ogni caso il principio della capacità contributiva.

Quanto all'art. 41 Cost., rilevano che l'esenzione accordata dalla

legge del 1957 rientrava sicuramente nelle incentivazioni che il

legislatore apprestava ai sensi della disposizione costituzionale

citata. La circostanza che la legge denunciata elimina con effetto

retroattivo l'incentivazione già concessa, avrebbe ripercussioni

disastrose sulle imprese della città di Assisi, le quali, venendo oggi

a pagare i diritti speciali di prelievo, si troverebbero ad avere

acquistato merce a prezzi estremamente maggiori di quelli nei quali

erano esitate nell'area CEE, con evidente violazione retrospettiva

della libertà d'iniziativa economica privata.

5. - Le parti costituite hanno successivamente presentato memorie

ampiamente ribadendo le considerazioni svolte. Considerato in diritto :

1. - I quarantasei giudizi di cui alle ordinanze dei giudici a quo

vanno riuniti e decisi con un'unica sentenza, stante che sollevano

analoghe ed in parte connesse questioni di legittimità costituzionale

in ordine alla legge n. 110 del 1971.

2. - Le questioni di legittimità costituzionale sottoposte alla

Corte in ordine alla legge citata sono le seguenti:

a) L'art. 1 della legge n. 110 del 1971 contrasterebbe con l'art. 3

della Costituzione in quanto con una legge che si definisce

interpretativa avrebbe creato una arbitraria diversità di trattamento

lesiva del principio di uguaglianza fra albergatori e gli altri

industriali operanti nel territorio di Assisi (pretore di Assisi,

tribunale di Perugia). Per il tribunale di Perugia la legge impugnata

sarebbe viziata di incostituzionalità in riferimento al citato art. 3

in quanto avrebbe derogato al principio generale dell'ordinamento

disposto dall'art. 11 delle disposizioni preliminari senza che

sussistesse una valida ragione che potesse giustificare la deroga a

quel principio, riservando agli imprenditori prima incentivati un

trattamento arbitrariamente sfavorevole per il fatto di revocare ex

tunc benefici fiscali inizialmente concessi per indurli ad iniziative

economiche che altrimenti non avrebbero intrapreso.

b) La legge n. 110 del 1971 contrasterebbe con l'art. 53 della

Costituzione in quanto, introducendo un debito d'imposta che, in virtù

della legge n. 976 del 1957, non sarebbe esistito nel territorio di

Assisi, avrebbe valutato situazioni di fatto verificatesi nel passato e

quindi non costituenti un indice attendibile di potenzialità

contributiva attuale, nonché avrebbe preso in considerazione, al fine

di assoggettarli a tributi, singoli atti economici posti in essere

dall'imprenditore in epoca anteriore all'entrata in vigore della legge,

con riferimento a situazioni pregresse, che per la più gran parte

avrebbero esaurito nel tempo la loro funzione economica. Mancherebbe

pertanto la necessaria connessione fra il presupposto d'imposta e la

capacità contributiva dell'obbligato, dovendo questa porsi in

relazione non con una generica ed assoluta idoneità del soggetto ad

eseguire la prestazione, ma, specificatamente, con la particolare

situazione che ha determinato l'insorgere del rapporto. Aggiungono

ancora i giudici a quo che gli atti dell'imprenditore assoggettati

all'imposta avrebbero conchiuso nell'ambito dell'impresa il loro iter

economico e quindi avrebbero esaurito gli effetti positivi e negativi

che vi erano collegati (pretore di Assisi, tribunale di Roma, tribunale

di Perugia).

c) La legge denunziata contrasterebbe, inoltre, con l'art. 41,

primo comma, Cost., in quanto la precedente n. 976 del 1957 aveva

carattere di incentivazione, allo scopo di sollecitare e confermare

iniziative artigiane e industriali onde incoraggiare con tale mezzo

l'evoluzione e lo sviluppo di attività rilevanti per l'economia

essendo il fine ultimo della legge la salvaguardia del carattere

storico, monumentale e artistico della città e del territorio di

Assisi. Secondo i giudici a quo le somme di denaro che nell'ipotesi

della vigenza del tributo avrebbero dovuto essere corrisposte

all'erario, sarebbero state invece, nella previsione degli

imprenditori, destinate a far fronte alle spese dei nuovi impianti e

alle strutture organizzative delle aziende. Pertanto il legislatore,

una volta disposto questo incentivo in favore della libera iniziativa

economica, non potrebbe più revocare con efficacia retroattiva i

benefici concessi "abbattendo", come affermano le ordinanze,

"indiscriminatamente le previsioni e i frutti già conseguiti

dall'imprenditore che ha realizzato l'iniziativa stimolata dal

legislatore stesso". Sembra di conseguenza ai giudici a quo "che

l'atteggiamento tenuto dal legislatore possa ferire il precetto

costituzionale nel punto in cui questo intende tutelare la libertà

d'iniziativa economica del privato" (tribunale di Roma, tribunale di

Perugia).

3. - Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalle

ordinanze in epigrafe partono necessariamente dal presupposto che la

legge n. 110 del 1971 non sia, malgrado la sua intitolazione, una legge

di interpretazione autentica e ciò per i seguenti motivi:

1) La legge impugnata non si porrebbe, rispetto ad un testo

legislativo già esistente come strumentale e quindi accessoria, al

fine di sciogliere dubbi e riserve che siano sorti o che possano

sorgere nella lettura di esso, lasciando intatta la sostanza della

norma cui accede, limitandosi a chiarire ed a spiegare il suo effettivo

significato senza modificare od alterare il contenuto della norma

interpretata, ma esprimendone i veri intenti già presenti e reperibili

nella sua formulazione originaria.

Ciò non si verificherebbe nella specie in quanto, secondo i

giudici a quo, l'art. 15 della legge n. 976 del 1957 non avrebbe

ammesso alcuna incertezza né obbiettiva né ragionevole in ordine

all'esonero di tutti gli imprenditori, che si fossero trovati in una

particolare situazione, da tutti indistintamente i tributi (erariali,

provinciali, comunali) e dalle relative sovraimposte che su di essi

sarebbero gravati in base all'ordinamento in conseguenza delle

attività artigianali e industriali poste in essere (tribunale di

Roma).

2) Al medesimo risultato si dovrebbe giungere anche tenendo conto

delle specifiche finalità d'incentivazione che la normativa del 1957

si proponeva di raggiungere. Fra gli strumenti scelti per sollevare il

territorio di Assisi da una situazione di depressione economica vi fu

quello dell'esenzione degli imprenditori da ogni onere fiscale. Secondo

il giudice a quo, tra queste agevolazioni non avrebbe potuto mancare

l'esonero dei tributi indiretti in quanto questi riguardavano

specificatamente la natura delle attività artigianali e industriali

che la norma si proponeva di incoraggiare e di sostenere (tribunale di

Roma).

3) Il significato grammaticale e logico dell'art. 15 della citata

legge n. 976 del 1957 farebbe ritenere che l'esenzione concessa alle

imprese artigiane e industriali nel territorio di Assisi si riferiva a

tutte le imposte erariali sia dirette che indirette. Pertanto, la legge

n. 110 del 1971, imponendo un'interpretazione dell'art. 15 della legge

n. 976 del 1957, diversa dal senso suo proprio e prospettando, invece,

una certezza che non troverebbe riscontro nel precedente testo

legislativo, avrebbe apportato innovazioni nel limitare a tre soltanto

i tributi per i quali veniva concessa l'esenzione. Ciò escluderebbe la

natura interpretativa della legge impugnata.

4. - L'impostazione logica dell'indagine porta ad esaminare in

primo luogo la questione relativa alla natura della legge impugnata, n.

110 del 1971, se cioè essa sia effettivamente, come si qualifica nel

titolo, una legge d'interpretazione autentica dell'art. 15 della legge

n. 976 del 1957, avente pertanto come oggetto l'eliminazione di dubbi o

riserve circa l'intendimento e la portata del predetto art. 15, ovvero

sia una legge innovativa, statuente cioè una nuova normativa, diversa

da quella che il legislatore aveva effettivamente voluto stabilire con

il citato art. 15.

Tale indagine porta necessariamente ad esaminare se, come affermano

i giudici a quo e le difese delle parti private costituite in giudizio,

la formulazione letterale dell'art. 15 della legge n. 976 del 1957

fosse tale da non lasciare adito ad alcun ragionevole dubbio sulla

portata e l'estensione del disposto che essa esprime. Vale a dire se le

parole usate in esso articolo non potessero essere interpretate

altrimenti che nel senso di esentare da tutte le imposte dirette e

indirette le imprese artigiane e industriali che avessero eseguito il

trasferimento o il nuovo impianto nelle zone destinate dal Comune di

Assisi in forza dell'art. 14 della richiamata legge del 1957, oppure se

a queste medesime parole potesse ragionevolmente darsi un diverso

significato e conseguentemente attribuire al disposto che esse

esprimono una differente estensione.

La Corte non ritiene che possa accogliersi l'affermazione dei

giudici a quo e delle difese delle parti private circa l'univocità

dell'intendimento dell'art. 15 della legge n. 976 del 1957 e circa

l'assoluta certezza del suo significato quale da essi dichiarato cioè

che l'esenzione disposta da esso articolo comprendesse tutte le

imposte.

Varie sentenze di autorità giudiziarie avevano dato differenti e

contrastanti interpretazioni dell'art. 15 della legge n. 976 del 1957,

onde risultava che all'interno della stessa autorità vi era dissenso

sull'intendimento della norma.

La Corte di appello di Perugia con sentenza 9 marzo 1966,

ampiamente motivata, in riforma della sentenza del tribunale di Perugia

25 agosto 1965, aveva, applicando criteri ermeneutici letterali, logici

e sistematici, interpretato la predetta norma nel senso che l'esenzione

fosse limitata alle sole imposte dirette.

Viceversa la Corte di cassazione con sentenza 10 aprile 1968, n.

1079, basandosi sull'interpretazione letterale e grammaticale delle

parole usate nell'art. 15, affermava che l'esenzione da questo disposta

era comprensiva anche delle imposte indirette, senza proporsi il

problema del conflitto fra la norma così intesa e altre norme

dell'ordinamento giuridico, osservando però che la stessa formulazione

dell'articolo presentava una deficienza di tecnica legislativa in

quanto non era stata dettata alcuna specifica e particolareggiata

regolamentazione circa la esenzione di tributi indiretti, il che,

aggiungeva, "non autorizza l'interprete ad attribuire alla legge un

significato diverso e più ristretto di quello che, secondo la loro

connessione, le parole adoperate abbiano voluto esprimere in piena

aderenza con la ratio della legge stessa, e tanto meno a negarle la sua

immediata efficacia". Con ciò, rilevando la deficiente formulazione

tecnica della legge, ammetteva implicitamente l'opportunità di un

intervento interpretativo e chiarificativo del legislatore.

Successivamente infatti, emanata la legge n. 110 del 1971 di

interpretazione autentica dell'art. 15 della legge n. 976 del 1957, la

medesima Corte di cassazione con sentenza 23 settembre 1973, n. 534, ne

riconosceva la natura interpretativa a tutti gli effetti, cassando una

sentenza della Corte di appello di Perugia 9 marzo 1971.

Quanto precede mostra che la stessa dizione letterale dell'art. 15

della legge n. 976 del 1957 dava adito a dubbi e a intendimenti

contrastanti e non consentiva una sicura interpretazione lessicale e

grammaticale in senso così estensivo.

L'intendimento restrittivo del medesimo articolo nel senso che

l'esenzione concernesse le sole imposte dirette era avvalorato dal

successivo art. 16 della legge, il quale dispone per gli impianti

alberghieri nuovi o ampliati "l'esenzione da ogni imposta o tributo

erariale", norma questa che avrebbe costituito un'inutile ripetizione

ove l'art. 15 avesse effettivamente concesso l'esenzione anche per le

imposte indirette, tenendo conto che nella dizione "imprese artigiane o

industriali" usata da questo articolo rientravano sicuramente quelle

alberghiere. All'art. 16 doveva necessariamente quindi attribuirsi una

normativa diversa da quella dell'articolo precedente e questa non

poteva logicamente essere altra che l'estensione dell'esenzione fiscale

alle imposte indirette, diversamente da quanto disposto per le altre

imprese artigiane e industriali, per le sole imprese alberghiere che

avessero disposto nel territorio di Assisi nuovi impianti o avessero

ampliato quelli esistenti.

Esaminando poi sul piano logico e su quello sistematico la norma

enunciata nell'art. 15, coordinandola con le varie disposizioni della

legge n. 976 del 1957 e in relazione ai principi del sistema

tributario vigente, risultava ragionevole interpretare la volontà del

legislatore nel senso di concedere l'esenzione delle sole imposte

erariali dirette alle imprese artigiane e industriali indicate nel

suddetto articolo che non fossero quelle alberghiere contemplate invece

nell'art. 16.

La stessa precisa intestazione della legge indicava chiaramente e

dettagliatamente gli scopi di essa, scopi ai quali apparivano

subordinati, in relazione di mezzo al fine, le disposizioni concedenti

i benefici alle imprese artigiane e industriali.

Dal complesso delle disposizioni della legge risultava, come

evidenziato anche nei lavori preparatori della legge interpretativa del

1971, che il legislatore con la legge del 1957 non si era proposto

l'industrializzazione di Assisi (il che sarebbe stato in contrasto con

i fini dichiarati nel titolo della legge n. 976 del 1957), ma aveva

inteso emanare provvedimenti per la salvaguardia del carattere storico,

monumentale e artistico della città e del territorio di Assisi nonché

per conseguenti opere di interesse igienico e turistico, il che era

confermato dalla limitazione a un decennio degli aiuti finanziari dello

Stato quali disposti negli artt. 9 e 10, ed indennizzare

indirettamente, mediante esenzioni fiscali, gli imprenditori che

avessero operato il trasferimento o il nuovo impianto delle loro

imprese in zone designate dal Comune di Assisi d'intesa con la

sovraintendenza locale dei monumenti per l'Umbria nelle quali fosse

possibile, come indicava testualmente l'art. 14, il libero sviluppo

della loro attività "senza deturpare il carattere storico e

monumentale e il paesaggio della città e del territorio di Assisi",

zone cioè periferiche e non ancora urbanizzate.

Ed era evidente altresì che la legge non considerava determinante

a questi fini la produzione industriale che essa non mirava a favorire

e ad incrementare mediante una facilitazione di tutto il processo

produttivo: pertanto era logicamente da ritenere che le esenzioni

indicate nell'art. 15 non potessero riferirsi ai tributi indiretti

strettamente collegati ai fatti economici, tanto da costituire elementi

dei costi di produzione e che inevitabilmente si sarebbero trasferiti

sui consumatori, incidendo su questi e non sui produttori.

Questa constatazione era del resto avvalorata dalla normativa

dell'art. 15, la quale non disciplinava direttamente gli atti e i fatti

economici e la produzione industriale ed artigiana, ma conteneva

disposizioni miranti a favorire gli imprenditori mediante agevolazioni

fiscali, senza chiaramente individuare, specificare e regolare i

rapporti oggetto dell'imposizione e, conseguentemente, dell'esenzione.

La mancanza della specificazione la quale risponde ad una esigenza

concreta legislativamente riconosciuta nel sistema fiscale italiano,

come può dedursi, fra le altre, dalle disposizioni dell'art. 4 della

legge n. 762 del 1940, degli artt. 77 e 78 della legge n. 1598 del

1947, avrebbe dovuto indurre ragionevolmente l'interprete ad escludere

che il predetto articolo contemplasse nell'esenzione anche le imposte

indirette, in quanto in tal modo si sarebbe posta in essere una

situazione che, rispetto alla normativa tributaria, sarebbe stata

anomala ed assurda. Tutti i possibili atti economici compiuti dagli

operatori sarebbero stati esentati dalle imposte indirette senza limite

alcuno e senza alcuna possibilità di controllo da parte degli organi

dello Stato in guisa che, in luogo di realizzare i fini voluti dal

legislatore nell'interesse della collettività, si sarebbe resa

possibile la più sfrenata speculazione a vantaggio di singoli privati,

il che effettivamente, con l'estesa interpretazione data all'art. 15,

si è verificato con le gravissime conseguenze che saranno in appresso

indicate.

5. - Un ulteriore elemento per dubitare ragionevolmente che l'art.

15 potesse disporre un'esenzione così ampia era fornito dalla

considerazione che l'interpretazione di una norma giuridica non può in

alcun modo prescindere dal sistema legislativo di cui essa

inscindibilmente fa parte e dall'assoluta esigenza della

compenetrazione e della fusione di ogni norma con l'intero sistema di

un dato ordinamento: l'interpretazione deve pertanto essere condotta in

guisa da attribuire alle parole del legislatore che esprimono la

disposizione un significato ed una portata che sia conforme ed armonica

all'organicità del sistema, nel senso che la norma non contrasti con

altre vigenti nel medesimo ordinamento e non violi le prescrizioni di

queste.

L'interpretazione dell'art. 15 della legge n. 976 del 1957 nel

senso di ritenere l'esenzione da questo concessa comprensiva di ogni

specie di imposta diretta e indiretta contrastava con il Trattato di

Roma 25 marzo 1957 istitutivo della CEE, reso esecutivo in Italia con

la legge 14 ottobre 1957, n. 1203 e precisamente: 1) con gli artt. da

19 a 29 relativi alle tariffe doganali degli Stati comunitari e alla

loro applicazione nell'ambito di questi; 2) con la normativa dei

medesimi articoli in ordine ai diritti speciali di prelievo e in ordine

alle importazioni da paesi fuori dall'area comunitaria particolarmente

privilegiati sotto il profilo economico; 3) con gli artt. 92 e 93, i

quali, prevedendo che uno Stato comunitario possa concedere aiuti per

favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia

anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione,

stabilisce però che lo Stato concedente sia soggetto

all'autorizzazione del Consiglio della Comunità e alla revisione

annuale dell'autorizzazione medesima.

La Corte con sentenza n. 183 del 1973 ha confermato gli obblighi

derivanti per l'Italia dal Trattato di Roma e da tali obblighi derivava

che una corretta interpretazione dell'art. 15 della citata legge n. 976

del 1957 doveva logicamente escludere che le parole ivi usate avessero

il significato di disporre l'esenzione da tutte le imposte indirette in

quanto una siffatta esenzione sarebbe stata in insanabile contrasto con

il Trattato e in quanto l'Italia, quale Stato membro della Comunità,

non avrebbe avuto il potere di concedere e di mantenere una siffatta

esenzione. Né va taciuta la circostanza che la legge 14 ottobre 1957,

n. 1203, la quale rendeva esecutivo al 1 gennaio 1958 il Trattato di

Roma 25 marzo 1957 era di soli cinque giorni successiva alla citata

legge per Assisi, nel deliberare la quale il legislatore non poteva non

tenere presenti gli obblighi ai quali l'Italia si sarebbe assoggettata

con la imminente citata legge di esecuzione.

Sotto un altro profilo s'imponeva all'interprete di negare che

all'art. 15 della legge n. 976 del 1957 potesse essere attribuita la

concessione di un'esenzione estesa anche a tutte le imposte indirette e

in particolare ai dazi doganali in quanto ad una siffatta disposizione

avrebbe dovuto necessariamente accompagnarsi l'indispensabile

fissazione del contingentamento delle materie destinate ad entrare nel

territorio oggetto dell'esenzione medesima, così come era stato

attuato con la legge 1 dicembre 1948, n. 1438, istituente una zona

franca in parte del territorio della provincia di Gorizia, costituendo

altrimenti la norma citata un beneficio di inusitata estensione

rispetto ad altri casi di esenzione fiscale e tale da essere

incompatibile con l'ordinamento vigente e in contrasto con i principi

fissati dagli artt. 3, 41 e 53 della Costituzione.

6. - La difficoltà di estendere l'art. 15 della legge n. 976 del

1957 nel senso che esso disponesse la esenzione anche di tutte le

imposte indirette e il contrasto di questa interpretazione con la

normativa esistente nel territorio nazionale, con il sistema fiscale

italiano, con gli stessi principi costituzionali, nonché con la ratio

della legge citata e con gli scopi che questa intendeva realizzare sono

confermati in modo evidente dalla constatazione sul piano pratico delle

conseguenze gravissime che si erano verificate per effetto di tale

interpretazione e per il conseguente impedimento opposto

all'amministrazione finanziaria di esigere la riscossione delle imposte

indirette dalle imprese di cui al citato art. 15, conseguenze

denunciate ufficialmente in Parlamento e risultanti dai lavori

parlamentari relativi alla preparazione e formulazione della legge

denunziata, dagli atti dei giudici a quo, dalle ordinanze di

rimessione, dalla documentazione prodotta dall'Avvocatura dello Stato.

In seguito all'applicazione dell'estesa interpretazione del citato

art. 15 erano state create in Assisi, in violazione anche alle stesse

convenzioni internazionali, delle vere e proprie zone franche di nuovo

tipo, nelle quali affluiva, senza limitazioni e senza essere

assoggettata a contingentamenti di sorta, merce importata in esenzione

di oneri fiscali e di diritti comunitari di prelievo, destinata ad

essere inviata e venduta in altra parte del territorio nazionale o

anche fuori di esso senza neppure il correttivo di sottoporre i

prodotti ottenuti da lavorazioni di materie prime o le merci

provenienti dall'estero all'intero tributo doganale nel caso di

immissioni di essi al consumo fuori di Assisi, attuando in tal modo una

delle più gravi, estese e ingiustificate speculazioni che si siano mai

verificate in Italia.

È fin troppo evidente che questo risultato realizzato in seguito

all'intendimento così ampio del citato art. 15, era in netto contrasto

con la ratio della legge n. 976 del 1957, sorta col fine dichiarato di

salvaguardare "il carattere storico, monumentale e artistico della

città e del territorio di Assisi, nonché per conseguenti" (e quindi

necessariamente indirizzate al conseguimento della salvaguardia

indicata) "opere di interesse igienico e turistico" e non certo per

creare un'attività anomala di importazione e trasformazione favorita

da una franchigia indiscriminata e per far sorgere una situazione di

privilegio fiscale anomala rispetto all'ordinamento tributario

nazionale che era chiaramente in contrasto con gli stessi principi di

cui agli artt. 3, 41 e 53 della Costituzione. Si dava luogo infatti ad

una evidente disparità di condizione fra gli imprenditori di Assisi e

gli altri cittadini, disparità che appariva ingiustificata e

irrazionale rispetto al fine che si proponeva la legge del 1957 e che

violava apertamente l'obbligo costituzionale di concorrere alle spese

pubbliche in ragione della capacità contributiva.

7. - Quanto precede dimostra l'infondatezza della premessa da cui

partono le ordinanze in epigrafe per negare che la legge impugnata n.

110 del 1971 costituisca interpretazione autentica dell'art. 15 della

legge n. 976 del 1957, in quanto questo ultimo articolo non avrebbe

ammesso per il suo significato grammaticale e logico alcuna incertezza

né obiettiva né ragionevole in ordine all'esenzione, a favore delle

imprese artigiane e industriali ivi indicate, di tutte le imposte,

anche di quelle indirette e dimostra altresì l'infondatezza della tesi

sostenuta dalle difese delle parti private costituite in giudizio circa

"l'assoluta mancanza di dubbi da dirimere in sede di interpretazione"

della citata legge del 1957.

Sussistevano invece i presupposti e l'imprescindibile esigenza di

interpretare autenticamente l'art. 15 della medesima legge in modo da

dare ad esso un senso normativo unitario ed esclusivo.

La mancanza di determinazione precisa della sfera di applicazione

del predetto art. 15, le diverse decisioni degli organi giudiziari in

ordine alla sua estensione, la necessità di uniformare l'intendimento

del precetto al sistema dell'ordinamento vigente nonché di escludere,

eliminando i dubbi, la possibilità di una pluralità di

interpretazioni divergenti e di contrasti con altre norme e con

principi costituzionali, l'esigenza di assicurare la certezza del

diritto, la coerenza legislativa, l'uguaglianza nel trattamento

giuridico di specie analoghe hanno indotto il legislatore ad emanare la

legge n. 110 del 1971 dichiarata espressamente nel titolo essere legge

interpretativa del citato art. 15.

La Corte ritiene che, dati i presupposti indicati e il fine cui

tende la legge impugnata, non possa ad essa negarsi la concreta ed

effettiva natura di interpretazione autentica dell'art. 15 della

precedente legge n. 976 del 1957.

Tale natura è stata del resto riconosciuta ed esplicitamente

dichiarata dalla richiamata sentenza 23 febbraio 1973, n. 534 della

Corte di cassazione, la quale, a differenza dei giudici a quo, non ha

sollevato alcuna eccezione di incostituzionalità della legge medesima,

affermando invece non essere dubbio che essa è interpretativa con

efficacia retroattiva per molteplici e concorrenti motivi e

precisamente per la qualificazione espressamente data alla legge, per

la sua ratio, per il suo contenuto. La medesima sentenza ha precisato

che "con tali disposizioni il legislatore, senza modificare il precetto

di legge, ha specificato a quali imposte sono riferibili le

agevolazioni concesse con l'art. 15 della legge n. 976 del 1957. Non ha

rilievo, ai fini della qualificazione della legge in questione, la

circostanza che, per effetto di essa, l'ambito della norma originaria

sia stato modificato con esclusione di fattispecie varie astrattamente

ipotizzabili: questo è proprio l'effetto della legge interpretativa

che vuole appunto evitare l'applicazione della norma ai casi che

l'interpretazione autentica esclude".

8. - Accertata la indubbia natura interpretativa della legge

denunziata, si palesa l'infondatezza delle eccezioni sollevate, le

quali si basano tutte sul presupposto necessario del carattere

innovativo della legge n. 110 del 1971.

Ed infatti - ribadito il principio della piena legittimità

costituzionale dell'interpretazione autentica da parte del legislatore

e della relativa efficacia delle leggi interpretative, principio

affermato da questa Corte sin dalla sentenza n. 118 del 1957 - la

pretesa violazione dell'art. 53 Cost., consistente nella dissociazione

tra presupposto di imposta e capacità contributiva, non sussiste,

perché il legislatore non ha introdotto retroattivamente nuovi

tributi, ma ha semplicemente indicato quali imposte erano ricomprese

nell'esenzione accordata dall'art. 15 della legge n. 976 del 1957.

Ciò vale anche a proposito della ritenuta violazione del principio

di libertà di iniziativa economica privata di cui all'art. 41 della

Costituzione. La Corte ritiene di non dovere affrontare il problema

degli eventuali limiti che il legislatore può incontrare nel disporre

modifiche anche retroattive di incentivazione economica, poiché, come

si è detto, l'incentivazione accordata riguardava fin dall'inizio solo

i tributi elencati nell'art. 1 della legge n. 110 del 1971 e non

indistintamente ogni imposta diretta e indiretta.

Infine, per quel che attiene all'art. 3 Cost., da un lato la legge

non ha affatto derogato al normale regime dell'efficacia delle fonti

nel tempo, previsto comunque dall'art. 11 delle disposizioni

preliminari al codice civile e pertanto non assurto a rango

costituzionale, se non per materia penale (art. 25 della Costituzione),

dall'altro non ha revocato retroattivamente le agevolazioni accordate

in danno dei soli imprenditori industriali a differenza di quelli

alberghieri, perché tale differenza rimonta alla disciplina contenuta

nella legge n. 976 del 1957. La disparità, comunque, è del tutto

razionale e si giustifica con la diversa natura delle attività e col

loro oggetto in coerenza con i fini che si propone la legge del 1957 e

con la circostanza oggettiva che l'attività degli esercenti di

alberghi posti nelle zone di cui all'art. 14 della predetta legge si

esplica esclusivamente nel territorio indicato senza che comporti il

compimento fuori di questo di atti di commercio sottoposti a imposte

indirette.

9. - Devesi pertanto dichiarare l'infondatezza delle eccezioni di

illegittimità costituzionale sollevate dalle ordinanze in epigrafe

della legge 25 febbraio 1971, n. 110, in riferimento agli artt. 3, 41,

primo comma, e 53 della Costituzione.