Sentenza n. 164/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 52 del r.d. 31

agosto 1933, n. 1592 (Approvazione del testo unico delle leggi

sull'istruzione superiore) promossi con due ordinanze 27 novembre 1975

della Corte dei Conti - Sez. 2 giurisdizionale, con ordinanza 5 aprile

1977 della Corte dei Conti - Sez. 1 giurisdizionale e con ordinanza 18

ottobre 1978 della detta Corte - Sezione 2 giurisdizionale,

rispettivamente iscritte ai nn. 534 e 623 del registro ordinanze 1976,

al n. 208 del registro ordinanze 1978 e al n. 410 del registro

ordinanze 1979 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

nn. 253 e 300 del 1976, n. 179 del 1978 e n. 196 del 1979.

Visti gli atti di costituzione di Archi Pio e Vitrano Antonino,

degli eredi di Porzio Camillo, di Zanetti Michele, di Licciardello

Enrico e Rondini Ottavio e gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 19 maggio 1982 il Giudice relatore

Brunetto Bucciarelli Ducci;

uditi l'avv. Salvatore Villari, per Archi Pio e Vitrano Antonino,

l'avv. Salvatore Cattaneo, per gli eredi di Porzio Camillo, l'avv.

Gaspare Pacia, per Licciardello Enrico e Rondini Ottavio e l'avv. dello

Stato Renato Carafa, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

La Corte dei Conti - Sezione 2 giurisdizionale - ha proposto la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 52 Testo unico delle

leggi sulla istruzione superiore, approvato con r.d. 31 agosto 1933, n.

1592, in riferimento agli artt. 3, 24, 28, 42, 54 e 97 della

Costituzione, con due ordinanze 27 novembre 1975, dal contenuto

identico, pronunciate nel corso dei due distinti giudizi promossi dal

Procuratore Generale della stessa Corte, rispettivamente, nei confronti

di Marcello Muccioli e degli altri componenti del Consiglio di

Amministrazione dell'Istituto Orientale di Napoli quali responsabili

del danno arrecato allo stesso Istituto, dell'importo complessivo di

lire 8.245.833, per la concessione di indennità, non spettanti, ai

professori direttori delle sezioni e nei confronti di Bombaci Alessio e

degli altri componenti dello stesso Consiglio di Amministrazione

dell'Istituto Orientale di Napoli quali responsabili del danno di lire

3.170.000 per l'ingiustificato mantenimento in servizio di tre

dipendenti dopo il loro collocamento a riposo. In entrambi i giudizi il

Procuratore Generale aveva sollevato la questione di legittimità

costituzionale del citato art. 52 Testo unico delle leggi sulla

istruzione superiore in riferimento agli artt. 24, 42 e 97 della

Costituzione. Le due ordinanze sono state pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale n. 253 del 22 settembre 1976 e n. 300 del 10 novembre 1976.

Nei giudizi davanti a questa Corte è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri con atti depositati il 5 luglio el'11 ottobre

1976, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia

dichiarata non fondata.

Si sono costituite, con atti depositati il 16 marzo e il 4 agosto

1976, le parti private, Guido, Massimo, Maria Rosaria, Bruno, Mario

Porzio, figli di Camillo Porzio, deceduto; Beatrice Scalera; Antonio e

Alessandro Masucci, figli di Attilio Masucci, deceduto; Pio Archi e

Antonio Vitrano, chiedendo che la questione di legittimità

costituzionale sia dichiarata non fondata.

La Corte dei Conti - Sezione 1 giurisdizionale - ha proposto la

medesima questione di legittimità costituzionale del suddetto art. 52

Testo unico delle leggi sulla istruzione superiore, in riferimento agli

artt. 3, 42 e 97 della Costituzione, con ordinanza 5 aprile 1977

pronunciata nel corso del giudizio promosso dal Procuratore Generale

della medesima Corte nei confronti di Nicola Cilento e degli altri

componenti del Consiglio di Amministrazione dell'Università di Salerno

quali responsabili del danno di lire 488.240 per l'utilizzazione di un

telefono di servizio nell'abitazione del Rettore, autorizzato a

risiedere in Napoli, e per il rimborso delle bollette del telefono

privato dello stesso Rettore.

Il Procuratore Generale aveva sollevato la questione in riferimento

agli artt. 42, 24 e 97 della Costituzione.

L'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 179 del

28 giugno 1978.

Nel giudizio davanti a questa Corte non si sono costituite le parti

private.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocato Generale dello Stato, con atto

depositato il 7 novembre 1977, chiedendo che la questione di

legittimità costituzionale sia dichiarata non fondata.

La questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 52

Testo unico delle leggi sulla istruzione superiore è stata sollevata,

di ufficio dalla Corte dei Conti - Sezione la giurisdizionale - in

riferimento agli artt. 3, 54 e 97 della Costituzione, con ordinanza 18

ottobre 1978 pronunciata nel giudizio promosso dal Procuratore Generale

della medesima Corte nei confronti di Giampaolo de Ferra e degli altri

componenti del Consiglio di amministrazione dell'Università di Trieste

per avere deliberato, nella seduta del 3 maggio 1973, il rimborso di

spese di viaggio e di soggiorno per l'importo complessivo di lire

6.222.350, non spettanti ai professori con incarico di insegnamento

nella stessa Università e nella sede distaccata di Udine.

L'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 196 del

18 luglio 1979.

Nel giudizio davanti a questa Corte si sono costituite le parti

private Michele Zanetti, con atto depositato il 17 maggio 1979, Enrico

Licciardello e Ottavio Rondini, con atto depositato l'11 giugno 1979,

chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia

dichiarata non fondata.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocato Generale dello Stato, con atto

depositato il 27 luglio 1979, chiedendo che la questione di

legittimità costituzionale sia dichiarata in parte manifestamente

infondata e in parte non fondata. Considerato in diritto :

1. - I quattro giudizi vanno riuniti e decisi con unica sentenza

perché hanno per oggetto questioni, nella maggiore parte identiche,

concernenti la legittimità costituzionale del medesimo art. 52 Testo

unico delle leggi sulla istruzione superiore (r.d. 31 agosto 1933, n.

1592), il quale prescrive che il Presidente ed i componenti del

Consiglio di Amministrazione delle Università e degli Istituti di

istruzione superiore sonopersonalmente responsabili delle spese

deliberate ed ordinate in eccedenza ai fondi disponibili e dei danni

economici arrecati alle Università ed agli Istituti di istruzione

superiore a causa dell'inosservanza di disposizioni di carattere

legislativo o regolamentare per dolo o colpa grave.

2. - Con tutte le quattro ordinanze è denunciata la violazione

dell'art. 3 della Costituzione con motivazione identica nelle due

ordinanze 27 novembre 1975 e con espressi richiami a tale motivazione

nelle due successive ordinanze 5 aprile 1977 e 18 ottobre 1978.

Secondo la Corte dei Conti l'art. 52 del Testo unico delle leggi

sulla istruzione superiore sarebbe norma di carattere eccezionale che,

limitando la responsabilità patrimoniale degli amministratori delle

Università e degli Istituti di istruzione superiore alle ipotesi di

dolo o colpa grave, determinerebbe una disparità di trattamento non

giustificata, dato che l'ordinamento prevederebbe in linea generale la

responsabilità patrimoniale dei funzionari e dei dipendenti pubblici -

che si trovino nella stessa situazione - per i casi di colpa lieve

(art. 52 T. U. delle leggi sulla Corte dei Conti approvato con r.d.

12 luglio 1934, n. 1214; art. 18 dello Statuto degli impiegati civili

dello Stato approvato con d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3); e

subordinerebbe la stessa responsabilità nei confronti della Pubblica

Amministrazione alla sussistenza del dolo e della colpa grave soltanto

in alcune fattispecie di comportamento caratterizzate o dalla

previsione di particolari capacità tecniche (art. 22 citato d.P.R. n.

3 del 1957; art. 15 legge 5 marzo 1961, n. 90; art. 1 legge 31 dicembre

1962, n. 1833) o da situazioni di carattere contingente (art. 11 legge

30 marzo 1965, n. 340), ovvero dalla violazione di specifici obblighi

di servizio (art. 20 citato d.P.R. n. 3 del 1957).

Il particolare trattamento riservato agli amministratori delle

Università e degli Istituti di istruzione superiore non potrebbe

ritenersi giustificato dalla loro particolare posizione e dalla

gratuità del loro incarico, che non è considerata causa limitatrice

della responsabilità per alcun amministratore di ente pubblico, o

dalla previsione dello stesso limite di responsabilità per gli

amministratori di altri enti, come le istituzioni pubbliche di

assistenza e beneficenza (art. 12 r.d. 30 dicembre 1923, n. 2841), i

comuni e le provincie (art. 261 T.U. 3 marzo 1934, n. 383); la regione

Sicilia (art. 52 legge regionale 23 marzo 1971, n. 7), dovendo

effettuarsi la comparazione, in relazione al principio di eguaglianza,

con situazioni di carattere generale e non con le eccezioni ad esse.

3. - Questa Corte rileva che la medesima questione di legittimità

costituzionale dell'art. 52 Testo unico delle leggi sulla istruzione

superiore in riferimento all'art. 3 della Costituzione fu già proposta

dalla Corte dei Conti e dichiarata non fondata con la sentenza 5 marzo

1975, n. 54, richiamata ora dalla medesima Corte dei Conti in tutte le

quattro ordinanze di rinvio. Con tale sentenza questa Corte osservò,

preliminarmente, che la responsabilità amministrativa ben poteva

ricevere un trattamento differenziato con riguardo agli amministratori

delle Università in quanto si trattava di componenti dell'organo di

governo di un ente tipico, dotato di particolare autonomia, la cui

posizione, quindi, si diversificava da quella degli amministratori

pubblici in genere. Aggiunse che il diverso trattamento, nella misura e

nei termini in cui risultava inconcreto operato dalla norma denunciata

(cioè limitando la responsabilità alle ipotesi di dolo o colpa

grave), appariva, peraltro, pienamente razionale e giustificato perché

teneva conto del fatto che nei consigli di amministrazione delle

Universitàerano presenti soggetti (rappresentanti di enti e privati,

contribuenti al mantenimento dell'istituto; rappresentanti di comuni e

provincie), per i quali la legge non stabiliva alcun requisito di

capacità e da cui, quindi, non era coerentemente esigibile un grado

massimo di diligenza nell'esercizio di una gestione economica e

finanziaria, quale era appunto, l'attività di amministrazione in

questione.

Pose, anche, in evidenza che il principio di non rilevanza del

grado della colpa, considerato dalla Corte dei Conti, nella ordinanza

di rinvio, di carattere generale in materia di responsabilità di

amministratori di enti pubblici in genere, non era né rigido, né

assoluto perché conosceva non poche eccezioni, come, ad esempio, le

ipotesi di cui agli artt. 15 legge n. 90 del 1961; 1 legge n. 1833 del

1962; 20 e 22 d.P.R. n. 3 del 1957; 11 legge n. 340 del 1965.

Rilevò, inoltre, che erano previste analoghe attenuazioni della

responsabilità per gli amministratori e anche per gli impiegati di

altri enti, come i comuni, le provincie, i consorzi (art. 261 r.d. 3

marzo 1934, n. 383, Testo unico della legge comunale e provinciale).

Con le attuali quattro ordinanze la Corte dei Conti insiste nella

denuncia di violazione dell'art. 3 della Costituzione da parte

dell'art. 52 Testo unico delle leggi sulla istruzione superiore con

più ampia motivazione, ma non adduce elementi di giudizio nuovi tali

da indurre questa Corte a modificare la precedente decisione, nella

quale erano state già richiamate le stesse norme che prevedono

attenuazioni della responsabilità e sono state ora invocate dalla

Corte dei Conti.

Inoltre, è da tenere anche presente che, come è già stato

indicato in narrativa, i quattro giudizi di responsabilità sono stati

promossi dal Procuratore Generale della Corte dei Conti perché i

componenti dei Consigli di Amministrazione dell'Istituto Orientale di

Napoli e delle Università di Salerno e Trieste avevano deliberato di

corrispondere indennità o di rimborsare spese non dovute e non di

erogare spese prive di copertura.

Conseguentemente la questione deve essere dichiarata manifestamente

infondata.

4. - Con le quattro ordinanze la Corte dei Conti denuncia anche la

violazione dell'art. 97 della Costituzione in quanto l'art. 52 T. U.

leggi sulla istruzione superiore, limitando la responsabilità ai casi

di dolo e colpa grave, assicurerebbe concretamente agli amministratori

delle Università e degli Istituti di istruzione superiore - che non

sono neppure soggetti a responsabilità disciplinare per la peculiare

natura del loro rapporto - un'ampia immunità per l'attività svolta,

il che non può non influire sul contenuto di questa.

La censura non è fondata.

La norma impugnata non solo non arreca alcun pregiudizio ai

principi del buon andamento e della imparzialità dell'amministrazione,

ma, al contrario, è in armonia con tali principi perché contiene una

disciplina della responsabilità di una certa categoria di pubblici

amministratori, limitandola razionalmente in relazione alle obbiettive

particolarità della situazione (cfr. sent. di questa Corte n. 108 del

1967).

5. - Con le due ordinanze 27 novembre 1975 la Corte dei Conti

sostiene, inoltre, che l'art. 52 T. U. delle leggi sulla istruzione

superiore violerebbe anche l'art. 24 della Costituzione in quanto

limiterebbe il potere dello Stato e degli enti pubblici di agire in

giudizio in difesa degli interessi patrimoniali; e l'art. 28 della

Costituzione, il quale non consentirebbe al legislatore di adottare una

disciplina della responsabilità tale da escluderla in modo più o meno

manifesto.

Neanche queste censure sono fondate.

Questa Corte ha affermato che la garanzia giurisdizionale della

difesa è riconosciuta entro i confini della configurazione giuridica

di diritto sostanziale (sentenze n. 42 e n. 111 del 1964; n. 30 del

1965; n. 286 del 1974; n. 71 del 1979).

Conseguentemente, nel caso di specie, la mancanza della previsione

legislativa della responsabilità anche per colpa lieve non comporta

lesione del diritto di difesa.

Non può ravvisarsi neppure violazione dell'art. 28 della

Costituzione, perché tale norma - nell'affermare il principio generale

che i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono

direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili ed

amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti,

aggiungendo che in tali casi la responsabilità civile si estende allo

Stato e agli enti pubblici - si riferisce chiaramente ed esclusivamente

alla responsabilità verso i soggetti privati danneggiati e non anche

alla diversa responsabilità di carattere interno del funzionario o

impiegato verso lo Stato o l'ente pubblico.

Peraltro, va rilevato che lo stesso art. 28 della Costituzione non

esclude, perché rinvia alle leggi ordinarie, che la responsabilità

sia disciplinata in modo vario per categorie di soggetti e per speciali

situazioni (cfr. sentenze di questa Corte n. 2 del 1968 e n. 123 del

1972).

6. - Con le due ordinanze 27 novembre 1975 e con l'ordinanza 5

aprile 1977 la Corte dei Conti afferma che l'art. 52 Testo unico leggi

sulla istruzione superiore sarebbe in contrasto con l'art. 42 della

Costituzione - che, nel regolare i rapporti patrimoniali, garantisce

una posizione di equilibrio tra le parti in modo da impedire che una di

esse possa subire un danno a vantaggio dell'altra, senza un

giustificato motivo - in quanto, limitando la responsabilità ai casi

di dolo o di colpa grave, altera sostanzialmente la posizione di

equilibrio tra lo Stato e i componenti del Consiglio di Amministrazione

delle Università e non assicura una idonea tutela degli interessi

patrimoniali dello Stato.

Questa censura è priva di ogni fondamento perché tra le

Università e gli altri istituti di istruzione superiore ed i loro

amministratori non sussistono quei rapporti di carattere esclusivamente

patrimoniale che sono il solo oggetto di tutela da parte dell'art. 42

della Costituzione.

7. - Infine la Corte dei Conti con le due ordinanze 27 novembre

1975 e l'ordinanza 18 ottobre 1978 sostiene chel'art. 52 Testo unico

leggi sulla istruzione superiore sarebbe in contrasto con l'art. 54,

comma secondo, della Costituzione- il quale prescrive che le funzioni

pubbliche, affidate ai cittadini, devono essere adempiute con

disciplina e onore e, quindi, con la massima diligenza; e non

condizionerebbe la loro responsabilità all'utile economico che ad essi

deriva dalla carica - escludendo la responsabilità degli

amministratori delle Università, che vengono meno alla disciplina e

all'onore della loro carica, cioè agli obblighi del loro ufficio con

un comportamento non idoneo ad assicurare l'interesse pubblico,

purché non sia gravemente colposo.

Non ha consistenza neppure quest'ultimo rilievo perché lanorma

impugnata non esonera gli amministratori delle Università dal dovere

di adempiere in modo corretto alle loro funzioni pubbliche con

disciplina né li esclude da responsabilità amministrativa, ma limita

razionalmente tale responsabilità, inrelazione alle obbiettive

particolarità della loro situazione, come si è già sopra osservato

in riferimento alla denunciata violazione dell'art. 97 della

Costituzione.