Sentenza n. 161/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 40, u.c.,

dellalegge 12 febbraio 1968, n. 132 (enti ospedalieri e assistenza

ospedaliera), dell'art. 33 del d.P.R. 29 marzo 1969, n. 130 (stato

giuridico dei dipendenti degli enti ospedalieri) e dell'articolo 7,

commi terzo e sesto, del d.l. 8 luglio 1974, n. 264 (norme per

l'estinzione dei debiti degli enti mutualistici neiconfronti degli enti

ospedalieri, il finanziamento della spesa ospedaliera e l'avvio della

riforma sanitaria), conv. in legge 17 agosto 1974, n. 386 promossi con

ordinanze emesse dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

in data 11 novembre 1975 (tre ordinanze), 18 febbraio 1976, 29 marzo

1977 (due ordinanze) e 11 dicembre 1979, dal Tribunale Amministrativo

Regionale per l'Umbria in data 17 giugno e 14 luglio 1977, dal

Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - sezione staccata

di Brescia - in data 20 dicembre 1979 e 8 gennaio 1981 e con due

ordinanze emesse dal Consiglio di Stato - sezione V giurisdizionale -

in data 4 luglio 1980, iscritte ai numeri 439, 440, 441 e 442 del

registro ordinanze 1976, ai nn. 44 e 45 del registro ordinanze 1978, ai

nn. 114 e 115 del registro ordinanze 1979, ai nn. 459 e 580 del

registro ordinanze 1980, al n. 602 del registro ordinanze 1981 ed ai

nn. 1 e 46 del registro ordinanze 1982 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 225 del 1976, n. 87 del 1978, n. 102 del

1979, nn. 215 e 298 del 1980 e nn. 5 e 61 del 1982.

Visti gli atti di costituzione di Gandini Dario, di Capra Manzani

Pietro ed altri, della Regione Piemonte, di Domenici Mario ed altri e

di Montaini Carlo ed altro e gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 28 aprile 1982 il Giudice relatore

Virgilio Andrioli;

uditi l'avv. Domenico Sorace per Domenici Mario ed altri e per

Montaini Carlo ed altro, l'avv. Alberto Predieri per la Regione

Piemonte e l'avvocato dello Stato Franco Chiarotti per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1.1. - Con ricorso, notificato il 21 gennaio 1975 alla Regione

Piemonte e per mezzo del servizio postale all'Ente Ospedaliero Ospedale

degli infermi di Biella, il prof. Dario Gandini chiese al T.A.R.

Piemonte annullarsi la delibera adottata dal Consiglio di

amministrazione dell'Ente in data 22 ottobre 1974 n. 923 ed avente ad

oggetto il recepimento dell'accordo nazionale di lavoro FIARO/Sindacati

del 23 giugno 1974, e lade libera del Comitato regionale di controllo

in data 8 novembre 1974 con cui era stata annullata la delibera

923/1974 dell'Ente relativamente alle parti riguardanti gli istituti

che trovano la loro disciplina nelle vigenti leggi in virtù

dell'espressa riserva di cui agli artt. 40, 42 e 43 legge 12 febbraio

1968 n. 132, sulla premessa che a) l'accordo del 23 giugno 1974 non era

stato sottoscritto tra gli altri dall'Associazione dei Primari

ospedalieri, b) erano stati violati gli artt. 40 legge 12 febbraio 1968

n. 132, 33 u.c. d.P.R. 27 marzo 1969 n. 130 e 39 Cost. ed era stato

perpetrato eccesso di potere per assoluta carenza di presupposti,

contraddittorietà e irrazionalità.

L'adito T.A.R., dopo avere con sentenza interlocutoria 11 novembre

1975, depositata l'11 febbraio 1976, ritenuto ammissibile il ricorso

del Gandini ed estromesso dal giudizio la Regione Piemonte, ha

giudicato non manifestamente infondata, in riferimento all'art. 39

commi 1 e 4 Cost., la questione di legittimità costituzionale degli

artt. 40 u.c. legge 12 febbraio 1968 n. 132 e 33 d.P.R. 29 marzo 1969

n. 130 (questione ritenuta rilevante con la interlocutoria) con

ordinanza emessa l'11 novembre 1975, comunicata il 18 febbraio e

notificata il 27 marzo 1976, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 225

del 25 agosto 1976 e iscritta al n. 439 R.O. 1976.

Ha osservato il T.A.R. che, pur non vincolando gli accordi

sindacali i non iscritti alle associazioni che li hanno stipulati, gli

artt. 40 legge 132/1968 e 33 d.P.R. 130/1969 hanno operato "un

inserimento dell'accordo collettivo fra le associazioni sindacali e

quelle rappresentanti degli enti ospedalieri quale sistema

partecipazionale ai poteri organizzatori di diritto pubblico degli

enti", che, peraltro, il prevalente orientamento giurisprudenziale del

Consiglio di Stato è nel senso che glia ccordi nazionali, cui gli enti

ospedalieri si uniformano ai sensi delle citate disposizioni, non sono

necessariamente quelli stipulati fra tutte le associazioni sindacali,

ed è, di conseguenza, irrilevante l'appartenenza del dipendente ai

sindacati stipulanti, di guisa che si realizza un fine unificatore del

trattamento economico e normativo del personale ospedaliero "sotto

certi limitati aspetti assimilabile a quello realizzato con la legge 14

luglio 1959, n. 741, concernente i contratti collettivi erga omnes". Ha

proseguito il T.A.R. con rilevare che tale ricostruzione, che

s'incentra nel concepire gli accordi come "momento procedimentale" su

cui s'innesta la deliberazione dell'ente non del tutto priva di un'area

di discrezionalità, più nona pparirebbe valida a seguito della

normativa del 1974, il cui divieto di trattamenti migliorativi rispetto

a quelli stabiliti dalla legge o dagli accordi nazionali - in una col

divieto di far effettuare straordinari oltre i limiti stabiliti da tali

accordi, e con la disposizione, secondo cui per i medici ospedalieri

l'attività libero - professionale e per i servizi convenzionati è

direttamente disciplinata dagli accordi nazionali - indurrebbe ad

individuare in questi la fonte diretta di efficacia obbligatoria, non

temperata da alcun margine di discrezionalità dell'ente ospedaliero.

Siffatte argomentazioni hanno indotto il T.A.R.a dire le norme

impugnate lesive dei principi posti dall'art. 39 Cost., sia per

attribuire efficacia erga omnes a contratti stipulati da sindacati

rappresentativi sol di parte della categoria (sul punto si è

richiamata la sent. 57/1968 della Corte costituzionale), sia imponendo

agli enti pubblici la recezione, senza preventivo controllo di merito,

di tali contratti collettivi, in violazione del principio della

libertà sindacale. Non ha il T.A.R. mancato di rilevare che una

ipotetica recezione legislativa dei contratti collettivi di lavoro

(presenti e futuri), che s'imporrebbero a guisa di norme cogenti di

legge, contrasterebbe con la "separazione tra disciplina autoritativa

(schema autoritativo) ed autonomia dei rapporti di lavoro (schema

paritario)", e a sostegno ha richiamato le sentenze 106/1962,106/1963 e

156/1971 della Corte.

1.2. - Avanti la Corte si sono costituiti gli avv.ti Vitaliano

Lorenzoni e Franco Levi giusta delega in margine all'atto di deduzioni

depositato il 19 maggio 1976, con il quale, nell'interesse del prof.

Dario Gandini, han richiamato la motivazione dell'ordinanza di

rimessione concludendo per la dichiarazione di illegittimità

costituzionale degli artt. 40 u.c. legge 12 febbraio 1968 n. 132 e 33

d.P.R. 27 marzo 1969 n. 130 per contrasto con l'art. 25 comma 1 e 4

(rectius 39 commi 1 e 4) anche in relazione agli artt. 3 e 97 Cost.; ha

spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri con atto

depositato il 30 giugno 1976, con cui l'Avvocatura generale dello Stato

ha concluso per la dichiarazione d'infondatezza della questione

osservando che il sistema originario, espresso dalle norme impugnate,

rappresenterebbe un corretto punto di equilibrio fra le esigenze di

uniformità dei trattamenti e di salvaguardia dell'autonomia delle

amministrazioni, e che la legge 386/1974, privilegiando il primo dei

terminidi raffronto, costituirebbe una scelta di merito legislativa

nonsindacabile in sede di legittimità costituzionale.

2.1. - Sul ricorso, notificato ad istanza del prof. Piero Capra

Marzani e di altri sette sanitari all'Ente Ospedaliero Santo Spirito di

Casale Monferrato il 13 gennaio 1975 e alla Regione Piemonte il 9

gennaio 1975, il T.A.R. Piemonte ha reso sotto la data dell'11 novembre

1975 sentenza interlocutoria, depositata il 10 febbraio 1976, con la

quale ha respinto la eccezione pregiudiziale d'inammissibilità del

ricorso, ha estromesso la Regione Piemonte dal giudizio e dichiarato la

rilevanza della questione di legittimità costituzionale degli artt. 40

u.c. legge 132/1968 e 33 d.P.R. 130/1969 che con ordinanza deliberata

sotto la stessa data (comunicata il 18 febbraio e notificata il 17

marzo 1976, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 225 del 25 agosto

1976 e iscritta al n. 441 R.O. 1976) - ha giudicato, in riferimento

all'art. 39 commi 1 e 4 Cost., non manifestamente infondata. Le

motivazioni della sentenza interlocutoria e della ordinanza sono

ricalcate dalla sentenza interlocutoria e dalla ordinanza rese nel

giudizio le cui vicende sono riassunte sub 1.1.

2.2. - Avanti la Corte si sono costituiti nell'interesse dei

ricorrenti gli avv.ti Vitaliano Lorenzoni e Franco Levi in virtù di

delega in margine all'atto di deduzioni depositato il 19 agosto 1976, e

ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri con

atto depositato il 30 giugno 1976; i contenuti dei due atti sono

mutuati dai paralleli atti versati nell'incidente iscritto al n. 439

R.O. 1976 (supra 1.2.).

3.1. - Con ricorso, notificato ad istanza del prof. Franco

Martelli all'Ente Ospedaliero Ospedale Maggiore della Carità di Novara

il 3 gennaio 1975 e alla Regione Piemonte e al Comitato regionale di

controllo sugli atti degli enti ospedalieri il 2 gennaio 1975, il

T.A.R. Piemonte ha reso sotto la data dell'11 novembre 1975 sentenza

interlocutoria, depositata il 10 febbraio 1976, e ordinanza (comunicata

il 18 febbraio 1976 e notificata il 27 marzo 1976, pubblicata sulla

Gazzetta Ufficiale n. 225 del 25 agosto 1976 e iscritta al n. 442 R.O.

1976), motivazione in diritto e dispositivo delle quali sono ripresi

dalle corrispondenti parti delle sentenze interlocutorie e ordinanze

rese sotto la stessa data dell'11 novembre 1975 (supra 1.1., 2.1.).

3.2. - Gli atti di costituzione dei ricorrenti e di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri non differiscono dai

corrispondenti atti versati negli incidenti iscritti ai nn. 439 e 441

R.O. 1976 se non nelle generalità delle parti private costituitesi

avanti questa Corte (supra 1.2., 2.2.).

4.1. - Sul ricorso, notificato ad istanza del prof. Giovanni

Abelli e di altri dieci sanitari all'Ente Ospedaliero Ospedale Civile

S. Croce di Cuneo il 25 gennaio 1975 e alla Regione Piemonte e al

Comitato regionale di controllo sugli atti degli enti ospedalieri il 29

gennaio 1975, il T.A.R. Piemonte ha reso sotto la data del 18 febbraio

1976 ordinanza (comunicata il 23 e notificata il 27 successivi,

pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 225 del 25 agosto 1976 e

iscritta al n. 440 R.O. 1976), motivazione in diritto e dispositivo

della quale non differiscono dalle corrispondenti parti delle ordinanze

deliberate l'11 novembre 1975 (supra 1.1., 2.1., 3.1.).

4.2. - Avanti la Corte nessuna delle parti si è costituita; ha

spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri con atto

depositato il 5 luglio 1976, il cui contenuto non diverge dagli atti

d'intervento versati negli altri incidenti (supra 1.2., 2.2., 3.2.).

5.1. - Sul ricorso, notificato ad istanza di Furino Pasquale e di

altri quattro sanitari all'Ente Ospedaliero Ospedale Amedeo di Savoia,

alla Regione Piemonte e al Comitato regionale di controllo sugli enti

ospedalieri il 7 novembre 1975, il T.A.R. Piemonte ha reso sotto la

data del 29 marzo 1977 ordinanza (pervenuta alla Corte il 12 gennaio

1978; comunicata il 14 giugno 1977 e notificata il 2 novembre 1977,

pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 87 del 29 marzo 1978 e iscritta

al n. 44 R.O. 1978), con la quale ha sollevato questione di

legittimità costituzionale degli artt. 40 u.c. legge 132/1968 e 7

comma 3 d.l. 264/1974 conv. in legge 386/1974 in riferimento all'art.

39 commi 1 e 4 Cost., riproducendo la sostanza della motivazione in

diritto dalle sue quattro precedenti ordinanze (supra 1.1.; 2.1.; 3.1.;

4.1.).

5.2. - Avanti la Corte nessuna delle parti si è costituita; ha

spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministricon atto

depositato il 5 luglio 1977, il cui contenuto corrisponde ai precedenti

atti d'intervento (supra 1.2.; 2.2.; 3.2.; 4.2).

6.1. - Sul ricorso, notificato ad istanza di Ezio Magnano e di

altri quattro sanitari all'Ente Ospedaliero Ospedale Dermatologico S.

Lazzaro di Torino, alla Regione Piemonte e Comitato regionale di

controllo sugli atti degli enti ospedalieri il 9 luglio 1976, il T.A.R.

Piemonte ha reso sotto la data del 29 marzo 1977 l'ordinanza (pervenuta

alla Corte il 12 gennaio 1978; comunicata il 7 giugno 1977 e notificata

il 2 novembre 1977, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 87 del 29

marzo 1978 e iscritta al n. 45 R.O. 1978) riproducendo motivazione in

diritto e dispositivo della ordinanza resa sotto la stessa data (supra

5.1.).

6.2. - Avanti la Corte nessuna delle parti si è costituita; ha

spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri con atto

depositato il 30 giugno 1977, il cui contenuto è mutuato dai

precedenti atti di intervento (supra 1.2.; 2.2.; 3.2.; 4.2.; 5.2.).

7.1. - Sul ricorso, notificato ad istanza di Delio Carboni alla

Regione Umbria il 20 novembre 1976 e all'Ente Ospedaliero Ospedale

Generale di Zona "S. Maria della Stella" di Orvieto e al Comitato di

controllo sugli atti degli enti locali il successivo 22, il T.A.R.

Umbria ha reso sotto la data del 17 giugno 1977 l'ordinanza (pervenuta

alla Corte l'8 febbraio 1979; comunicata il 31 marzo 1978 e notificata

il 10 gennaio 1979, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 102 dell'11

marzo 1979 e iscritta al n. 115 R.O. 1979), con la quale ha giudicato

rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento all'art. 39

comma 4 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. 7

comma 6 d.l. 8 luglio 1974 n. 264, poi convertito nella legge 17 agosto

1974 n. 385. Premesso che il ricorso alla stregua della vigente

normativa sarebbe si dovuto respingere in quanto l'organo di controllo

aveva giustamente rilevato che l'attribuzione del maggior livello, cui

il ricorrente assumeva di aver diritto, era stata disposta sulla base

di una intesa regionale derogativa in melius rispetto all'accordo

nazionale, della quale l'art. 7 comma 6 d.l. 264/1974 comminava la

nullità, ha reputato tale normativa contrastante con l'art. 39 Cost.

in quanto dà in sostanza vita ad un congegno di produzione normativa

che potrebbe operare erga omnes solo in presenza della disciplina

legislativa della registrazione dei sindacati e della costituzione

dell'organismo unitario previsto dalla Carta costituzionale.

7.2. - Avanti la Corte nessuna delle parti si è costituita; ha

spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri con atto

depositato il 6 marzo 1979, con il quale l'Avvocatura generale dello

Stato, in aggiunta alle argomentazioni esposte in precedenti atti di

intervento, ha osservato che la proposizione del T.A.R. - che la norma

impugnata devolverebbe il trattamento economico del personale

ospedaliero all'accordo nazionale stipulato tra le contrapposte

associazioni sindacali - sarebbe inesatta se intesa nel senso che non

occorrerebbe la deliberazione della singola Amministrazione soggetta ai

controlli di legge, laddove deve la norma interpretarsi nel quadro del

sistema normativo che disciplina la materia.

8.1. - Identici sono la motivazione in diritto e il dispositivo

della ordinanza resa sotto la stessa data del 14 luglio 1977 (pervenuta

alla Corte l'8 febbraio 1979; comunicata il 31 marzo 1978 e notificata

il 10 gennaio 1979, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 102 dell'11

aprile 1979 e iscritta al n. 114 R.O. 1979), con la quale il T.A.R.

Umbria ha provveduto sul ricorso notificato, ad istanza di Natalino

Migliorati, alla Regione Umbria e al Comitato di controllo sugli atti

degli enti locali l'11 novembre 1976 e all'Ente Ospedaliero Ospedale

Generale di Zona di Umbertide il successivo 15.

8.2. - Identico nel contenuto all'atto d'intervento versato

nell'incidente iscritto al n. 115 R.O. 1979 (supra 7.2.) è l'atto

d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri depositato il 6

marzo 1979.

9.1. - Provvedendo sul ricorso, notificato, su istanza di Giuseppe

Bianchi, direttore amministrativo in servizio presso l'Ospedale

Generale di Zona "S. Spirito" di Nizza Monferrato, alla Regione

Piemonte e al Comitato di controllo sugli atti degli enti locali il 28

febbraio 1977, il T.A.R. Piemonte, con ordinanza emessa l'11 dicembre

1979 (comunicata il 20 febbraio 1980 e notificata il 22 successivo,

pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 215 del 6 agosto 1980 e iscritta

aln. 459 R.O. 1980), ha giudicato rilevante e non manifestamente

infondata, in riferimento all'art. 39, 1 e 4 comma Cost., la questione

di legittimità costituzionale degli artt. 40 u.c. legge 12 febbraio

1968 n. 132, 33 d.P.R. 29 aprile 1969 n. 130 e 7 comma 3 legge 17 agosto

1974 n. 386 integrando la motivazione svolta in precedenti ordinanze

(supra 1.1.; 2.1.; 3.1.; 4.1.; 5.1.) con rilievi sostanziantisi in ciò

che gli artt. 35 e 38 dell'accordo nazionale 23 giugno 1974 fissano

trattamenti economici differenziati per il direttore sanitario e per

quello amministrativo e che, pertanto, l'equiparazione di questo a

quello, nella specie deliberata dalla Amministrazione ospedaliera,

contraddice all'art. 7 legge 386/1974, il quale non circoscrive la

propria portata precettiva alle sole indennità aggiuntive rispetto

allo stipendio - base, ma vieta la corresponsione, sotto qualsiasi

forma, di trattamenti migliorativi rispetto a quelli previsti negli

accordi sindacali.

9.2. - Avanti la Corte si è costituito per la Regione Piemonte

l'avv. Alberto Predieri giusta delega in margine alla memoria

depositata il 7 maggio 1980, e ha chiesto dichiararsi irrilevante e,

comunque, manifestamente infondata la proposta questione: irrilevante

perché 1) la normativa impugnata è stata superata dalla legge 23

dicembre 1978 n. 833 (istitutiva del s.s.n.), il cui art. 47 statuisce

che "il Governo è delegato ad emanare, entro il 30 giugno 1979, su

proposta del Presidente del Consiglio, di concerto con i Ministri della

Sanità e del Lavoro e della Previdenza Sociale, previa consultazione

delle associazioni sindacali delle categorie interessate, uno o più

decreti aventi valore di legge ordinaria, per disciplinare, salvo

quanto previsto dall'ottavo comma del presente articolo, lo stato

giuridico del personale delle unità sanitarie locali" (comma 3), che

"il trattamento economico egli istituti normativi di carattere

economico del rapporto di impiego di tutto il personale sono

disciplinati mediante accordo nazionale unico, di durata triennale,

stipulato tra il Governo, le Regioni e l'Associazione Nazionale dei

Comuni Italiani (ANCI) e le organizzazioni sindacali maggiormente

rappresentative in campo nazionale delle categorie interessate" (comma

8) e che "l'accordo nazionale di cui al comma precedente è reso

esecutivo con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del

Presidente del Consiglio dei ministri. I competenti organi locali

adottano entro trenta giorni dalla pubblicazione del suddetto decreto i

necessari e dovuti atti deliberativi" (comma 9); II) con d.P.R. 20

dicembre 1979 n. 761 si è disciplinato lo stato giuridico del

personale delle unità sanitarie locali nonché il trattamento

economico del medesimo con l'art. 30, che prevede la delegazione del

Governo, delle Regioni e dell'ANCI per la stipula dell'accordo

nazionale unico con le organizzazioni sindacali maggiormente

rappresentative in campo nazionale delle categorie interessate;

comunque infondata perché I) l'art. 39 si riferisce ai contratti

collettivi capaci di assumere, come tali, efficacia obbligatoria, ma

risulterebbe estraneo all'ambito del pubblico impiego regolato non da

modelli contrattuali ma da atti unilaterali, II) il rinvio legislativo,

formale o recettizio, ad un accordo sindacale può legittimamente

regolare, unilateralmente, un rapporto di pubblico impiego, III) la

partecipazione sindacale alla produzione di norme relative al pubblico

impiego è fenomeno diverso dalla contrattazione collettiva prevista

dall'art. 39, IV) pertanto il T.A.R., sempre ad avviso della Regione,

ha erroneamente ignorato l'accennata distinzione, tenuta, per contro,

presente dalla giurisprudenza del Consigliodi Stato (Sez. VI; dec. 16

dicembre 1977 n. 1134), V) la legge 70/1976 sul personale degli enti

parastatali confermerebbe la considerazione del fenomeno delineata

dalla Regione, la quale conclude ravvisando nell'accordo con i

direttori sanitari un limite e non una norma per il trattamento dei

direttori amministrativi, la cui mancata partecipazione all'accordo

sarebbe irrilevante per essere la disciplina agganciata ad un elemento

extracontrattuale al di fuori della logica dell'art. 39.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri con atto

depositato l'8 aprile 1980 riproducendo argomentazioni esposte e

conclusioni formulate in precedenti incidenti (supra 1.2.; 2.2.; 3.2.;

4.2.; 5.2.; 6.2.; 7.2.; 8.2.).

10.1. - Provvedendo sul ricorso, notificato, su istanza di Pasquale

Vilardi, agli Spedali Civili di Brescia il 12 luglio 1979 e alla

Regione Lombardia e al Comitato regionale di controllo della Regione il

successivo 18, il T.A.R. Lombardia - Sezione staccata di Brescia - con

ordinanza (definita nella intestazione p. 1: sentenza) deliberata il 20

dicembre 1979 e pubblicata il 7 luglio 1980 (pervenuta alla Corte il 18

agosto 1980; comunicata il 23 maggio e notificata il 29 maggio dello

stesso anno, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 298 del 29 ottobre

1980 e iscritta al n. 580 R.O. 1980), ha giudicato non manifestamente

infondata in riferimento all'art. 39 Cost. la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 7 d.l. 8 luglio 1974 n. 264, svolgendo

motivazione ricalcata sui motivi addotti dal T.A.R. Umbria nelle

ordinanze 17 giugno e 14 luglio 1977 (supra 7.1.; 8.1.).

10.2. - Avanti la Corte nessuna delle parti si è costituitane' ha

spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri.

11.1. - Dalla ordinanza iscritta al n. 580 R.O. 1980 (supra 10.1.)

differisce l'ordinanza, deliberata dallo stesso T.A.R. Lombardia -

Sezione staccata di Brescia - l'8 gennaio 1981 (e pubblicata il

successivo 12 maggio; notificata ecomunicata il 9 giugno dello stesso

anno, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 5 del 6 gennaio 1982 e

iscritta al n. 602 R.O. 1981) sul ricorso, notificato, ad istanza di

Maria Bertoloni e di altre dieci assistenti sanitari e visitatrici, il

6 marzo 1980 all'Ente Ospedaliero "Spedali Civili" di Brescia, sol in

ciò che la disposizione impugnata è stata più puntualmente indicata

nell'art. 7 comma 3 a) d.l. 8 luglio 1974 n. 264, conv. in legge 17

agosto 1974 n. 386, e, ai fini della rilevanza, che l'applicabilità di

detta disposizione non è nella specie esclusa dal fatto che venga

rivendicato un livello retributivo notevolmente superiore perché la

ripetuta disposizione è comprensiva anche del divieto agli enti

ospedalieri di attribuire ai propri dipendenti livelli retributivi

superiori a quelli in sede pattizia concordati.

11.2. - Avanti la Corte nessuna delle parti si è costituitane' ha

spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri.

12.1 - Provvedendo sui ricorsi proposti da Antonio Sereni, Mario

Domenici e Generoso De Gennaro avverso sentenze 570 a 572/1976 del

T.A.R. Toscana, il Consiglio di Stato, Sez. V con ordinanza 4 luglio

1980 (pervenuta alla Corte l'8 gennaio 1982; notificata il 9 dicembre e

comunicata il 16 dicembre 1981, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.

61 del 3 marzo 1982 e iscritta al n. 1 R.O. 1982) ha giudicato

rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 70,

76, 77, 97 e 113 Cost., la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 7, comma 3 della legge 17 agosto 1974 n. 386. Ad avviso del

giudice a quo, l'equilibrio, anteriore alla disposizione impugnata,

tra la provenienza dalle categorie interessate della regolamentazione

del rapporto e la sfera di autonomia da riservarsi alla pubblica

Amministrazione per il raggiungimento dei propri specifici fini,

sarebbe venuto meno a seguito della entrata in vigore della

disposizione impugnata, la quale avrebbe compresso, fino ad annullarlo,

ogni spazio del potere regolamentare dell'Amministrazione circa il

contenuto economico del rapporto: di qui la violazione del combinato

disposto degli artt. 70,76 e 77 Cost. provocata da ciò che le delibere

di recepimento si risolverebbero in una mera presa di atto delle

risultanze di una trattativa, la quale, poi, non potrebbe vincolare se

non i partecipi. Ne rimarrebbero offesi anche gli artt. 97 e 113 Cost.:

l'uno perché la vincolatività deriverebbe da fonte normativa atipica

come gli accordi sindacali; l'altro perché, data l'inapplicabilità

dell'art. 39, non potrebbe attribuirsi se non natura privatistica

all'attività delle rappresentanze degli enti ospedalieri, inidonea a

produrre in capo ai dipendenti interessi legittimi né diritti

soggettivi.

12.2. - Avanti la Corte si sono costituiti per il De Gennaro, il

Domenici e il Sereni gli avv.ti Domenico Sorace e Paolo Spada giusta

delega in margine alla memoria, depositata il 23 marzo 1982, in cui han

concluso per la dichiarazione di fondatezza della questione anche in

riferimento all'art. 39 Cost., sulla base di argomentazioni ampiamente

sviluppate nella memoria depositata il 15 aprile 1982.

Ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri con

atto depositato il 22 dicembre 1981, con il quale l'Avvocatura generale

dello Stato, richiamata la precedente giurisprudenza del Consiglio di

Stato (dec. 16 dicembre 1977 n. 11 34), ha negato fondamento alla

prospettata questione perché 1) il contrasto con i principi di

tipicità delle fonti normative e di legalità dell'organizzazione

amministrativa non sussisterebbe e ciò per il complesso motivo che la

limitazione della potestà regolamentare degli enti ospedalieri deriva

non dagli accordi sindacali ma dalla legge che vi fa rinvio, e comunque

opererebbe soltanto nel massimo (ma non nel minimo) né gli enti sono

privati del potere - dovere di verificare la legittimità dell'accordo

in relazione all'art. 36 Cost., II) infine, non sarebbe violato l'art.

113 Cost. perché con le delibere di recepimento possono gli enti

ospedalieri derogare in peius le clausole formulate nelle trattative

con le associazioni sindacali.

13.1. - Identica questione ha sollevato il Consiglio di Stato, Sez.

V, investito degli appelli proposti da Carlo Montaini e Oreste Mazzola

avverso le sentenze 238 e 239/1977 del T.A.R. Toscana poi riuniti, con

ordinanza 4 luglio 1980 (pervenuta alla Corte il 28 gennaio 1982;

notificata il 10 gennaio 1981 e comunicata l'11 gennaio 1982,

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 61 del 3 marzo 1982 e iscritta

al n. 46 R.O. 1982), che riproduce la motivazione in diritto della

ordinanza di pari data.

13.2. - Avanti la Corte si sono costituiti per il Mazzolae il

Montaini gli avv.ti Domenico Sorace e Paolo Spada giusta delega in

margine alla memoria depositata il 15 aprile 1982, nella quale hanno

esposto i motivi di fondatezza della proposta questione; l'atto

d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri è comune

all'incidente iscritto al n. 1 R.O. 1982.

14.1. - Nella memoria depositata il 13 aprile 1982, comune agli

incidenti iscritti ai nn. 1 e 46 R.O. 1982, la difesa dei cinque

ricorrenti al T.A.R. Toscana si è in particolare soffermata su ciò

che 1) non è possibile, senza violare ad un tempo gli artt. 97 e 36

Cost., rendere indipendente la disciplina della "qualità e quantità

del lavoro", che coinvolge l'organizzazione della struttura, dalla

disciplina della retribuzione, Il) sussiste contrasto tra gli artt. 7

d.l. 264/1974 e 97 Cost. perché ne riesce in radice esclusa qualsiasi

potestà normativa pubblica nella materia, III) riesce violato l'art.

113 Cost. dal ridurre il ripetuto art. 7 la potestà

dell'amministrazione alla emanazione di atti di adempimento, IV)

è infine da reputare costituzionalmente scorretto che norme ordinarie

operino un rinvio formale non previsto dalla Costituzione e, per di

più, ad una fonte non considerata dalla Costituzione.

14.2. - Comune agli undici incidenti, in cui il Presidente del

Consiglio dei ministri ha spiegato intervento, è la memoria,

depositata il 13 aprile 1982, con la quale l'Avvocatura generale dello

Stato, dopo aver opposto alla eccezione d'irrilevanza sollevata dalla

Regione Piemonte che i rapporti, che han fornito occasione agli

incidenti, non possono non essere disciplinati dalle norme del tempo e

non da disposizioni sopravvenute, ha osservato che corretta è la

interpretazione delle disposizioni impugnate prospettata (non dai

T.A.R. seppur con sfumature varie, sibbene) dal Consiglio di Stato, per

la quale gli accordi sindacali sono non fonte autonoma di normazione ma

presupposti del potere regolamentare delle Amministrazioni ospedaliere

(amministrazioni - si aggiunga - vincolate quanto ai massimi non quanto

ai minimi), comunque legittimate - in non diversa guisa dei destinatari

cui è aperta la via delle azioni in giudizio - a controllarne la

legittimità alla stregua dell'art. 36 Cost..

15. - Alla udienza pubblica del 28 aprile 1982, nella quale il

giudice Andrioli ha svolto unica relazione, gli avv.ti Sorace e

Predieri e l'avv. dello Stato Chiarotti hanno ampiamente illustrato le

argomentazioni esposte negli scritti. Considerato in diritto :

16.1. - Nelle motivazioni delle ordinanze dei T.A.R. Piemonte,

Umbria e Lombardia (Sezione staccata di Brescia) costituiscono la nota

tenuta i commi 2 - divenuto 3 a seguito della inserzione di altro comma

tra il 1 e il 2 comma del d.l. in sede di conversione - ("è fatto

divieto agli enti ospedalieri: a) di corrispondere al personale

dipendente compensi, proventi, indennità (addizionali; parola aggiunta

in sede di conversione), a qualsiasi titolo, in eccedenza a quelli

previsti da disposizioni di legge o dagli accordi nazionali stipulati

ai sensi dell'articolo 40 della legge 12 febbraio 1968 n. 132; b) di

fare effettuare al personale dipendente prestazioni di lavoro

straordinario oltre i limiti massimi previsti dagli accordi nazionali

stipulati ai sensi dell'artcolo 40 della legge 12 febbraio 1968 n.

132") e 6 - divenuto 7 a seguito della già constatata inserzione di

altro comma tra il 1 e il 2 comma - ("sono nulli gli accordi normativi

ed economici a livello locale, provinciale e regionale in contrasto con

le disposizioni del presente articolo, o che riconoscano parametri

retributivi superiori a quelli previsti dai contratti collettivi

nazionali") dell'art. 7 del d.l. 8 luglio 1974 n. 264 (norme per

l'estinzione dei debiti degli enti mutualistici nei confronti degli

enti ospedalieri, il finanziamento della spesa ospedaliera e l'avvio

della riforma sanitaria), conv., con modificazioni, nella legge 17

agosto 1974 n. 386.

Vero è I) che il comma 2 (poi 3) è sospettato di illegittimità

nella sua interezza soltanto nel dispositivo delle due ordinanze 29

marzo 1977 e della ordinanza 11 dicembre 1979 del T.A.R. Piemonte, II)

che nel dispositivo della ordinanza 8 gennaio 1981 della Sezione

staccata di Brescia del T.A.R. Lombardia si esibisce la sola lett. a)

del comma 2 (poi 3) mentre la stessa Sezione nel dispositivo della

ordinanza 20 dicembre 1979 denuncia l'intero art. 7, e III) che il

comma 6 (poi 7) figura nel dispositivo delle due ordinanze 14 luglio

1979 del T.A.R. Umbria, ma non meno conforme al vero si è che nelle

tre ordinanze rese sotto le date dell'11 novembre 1975 (nn. 439, 441 e

442 R.O. 1976) e del 18 febbraio 1976 (n. 440 R.O. 1976) il T.A.R.

Piemonte ha omesso di indicare soltanto nei dispositivi l'art. 7 d.l.

264/1974 perché la disposizione è ben presente nella motivazione,

peraltro comune ai quattro provvedimenti, nella quale si legge che la

normativa originata dagli artt. 40 u.c. legge 132/1968 e 33 d.P.R.

130/1969, che "già apriva il varco a più di un dubbio di legittimità

costituzionale", "non può essere ulteriormente sostenuta una volta

entrato in vigore il d.l. 8 luglio 1974 n. 264 e la legge di

conversione 17 agosto 1974 n. 386" per la ragione che "la legge 17

agosto 1974 n. 386, innovando alla disposizione dell'art. 7, 4 e 5

comma del d.l. 8 luglio 1974 n. 264, giunge a disporre che per i medici

ospedalieri l'attività libero - professionale e per servizi

convenzionati sia disciplinata direttamente dagli accordi nazionali,

stipulati a norma dell'art. 40 della legge 12 febbraio 1968 n. 132,

così eliminando ogni residuo eventuale dubbio in ordine alla

sopravvivenza di un margine di discrezionalità da parte degli Enti, in

sede di recepimento degli accordi, tanto da paralizzarne lo stesso

potere discrezionale per la concessione di un trattamento economico

più favorevole con ciò superando i limiti stessi dell'efficacia

obbligatoria del contratto collettivo di diritto privato, cui si

riferisce l'art. 39, ult. comma della Costituzione". Talché i T.A.R.

Umbria e Lombardia (Sezione staccata di Brescia) altro non han fatto

che evidenziare, nella motivazione, quegli argomenti che avevano

indotto il T.A.R. Piemonte a vibrare con il d.l. 264/1974 e con la

legge 386/1974 il colpo di grazia agli artt. 40 u.c. legge 132/1968 e

33 d.P.R. 130/1969 e a sospingere la normativa del 1974 alla ribalta

del dispositivo: in tale ampliatio preceduti i due T.A.R. dallo stesso

T.A.R. Piemonte nelle due ordinanze 29 marzo 1977 la cui motivazione

pur non dissente nella sostanza da quella comune alle ordinanze 11

novembre 1975 e 18 febbraio 1976. Né interessa che in alcuni dei

dispositivi passati in rassegna l'art. 7 comma 3 d.l. 386/1974 si

affianchi all'art. 40 u.c. legge 132/1968 (T.A.R. Piemonte 29 marzo

1977 il quale richiama l'art. 7 comma 3 della legge 17 agosto 1974 n.

386 di conversione del decreto legge) nonché all'art. 33 d.P.R.

130/1969 (T.A.R. Piemonte 11 dicembre 1979) o rappresenti l'unico

obiettivo di impugnazione (T.A.R. Lombardia) e che il T.A.R. Umbria si

limiti ad impugnare il comma 6 dell'art. 7.

Pertanto, anche a tacer di ciò che nove sulle undici ordinanze

hanno assunto a parametri di legittimità i commi 1 e 4 dell'art. 39

Cost. (il T.A.R. Umbria denuncia la violazione del solo comma 4), la

relazione tra gli undici incidenti si appalesa di identità obiettiva

più che di connessione onde se ne impone la riunione e la decisione

con unica sentenza.

16.2. - Il comma 3 dell'art. 7 è l'unica norma impugnata, con le

conformi ordinanze 4 luglio 1978, dal Consiglio di Stato, Sez. V, che

radicalmente diverge dai T.A.R. Piemonte, Umbria e Lombardia per

ravvisare i precetti costituzionali, che giudica violati, negli artt.

70, 76, 77, 97 e 113 della Carta.

Sebbene la decisione non possa non avere contenuto ben diverso, ben

si giustifica, in una con la riunione dei due incidenti agli altri

sollevati dai T.A.R., la sua collocazione in unico documento.

17.1. - La eccezione d'irrilevanza, basata dalla Regione Piemonte

sull'art. 47 legge 23 dicembre 1978 n. 833 (istitutiva del servizio

sanitario nazionale) nell'incidente iscritto aln. 459 R.O. 1980 (supra

n. 9.2.), non merita accoglimento perche il d.P.R. 20 dicembre 1979 n.

761, con il quale, inforza della delega consentita con l'or menzionato

art. 47, si è disciplinato lo stato giuridico del personale delle

unità sanitarie locali, difetta di efficacia retroattiva e, pertanto,

non coinvolge i rapporti anteriori alla sua entrata in vigore, che

formano oggetto dei giudizi su cui il Consiglio di Stato ha reso le due

ordinanze di rimessione.

17.2. - Nel merito la questione, nella quale è assunto a parametro

l'art. 39, è infondata sia perché il legislatore ordinario non ha

dato attuazione al comma 4 dell'art. 39 (né rientra nei poteri di

questa Corte scrutinare l'opportunità o meno della inottemperanza), e,

pertanto, non si è data vita a quella "registrazione" nella quale si

risolve la legittimazione dei sindacati a stipulare, con gli ulteriori

requisiti richiesti dal comma 4, contratti collettivi di lavoro con

efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti alle categorie alle

quali il contratto si riferisce, sia perché nulla ha la meccanica

dell'art. 39 da vedere con il procedimento di elaborazione degli atti

previsti nelle disposizioni impugnate. Né in tal guisa individuata la

funzione dei sindacati nelle normative del '68, del '69 e del '74 si

vede in qual modo ne riesca offesa la libertà sindacale garantita dal 1

comma dell'art. 39.

Meritano quindi conferma le ragioni in materia esposte daquesta

Corte nelle sent. 106/1962 e 54/1974.

18.1. - Che l'art. 39 non sia il parametro adatto a sindacare la

conformità delle normative impugnate ai dettami costituzionali, è

stato inteso dal Consiglio di Stato il quale ha assunto a termini di

raffronto della legittimità dell'art. 7 comma 2 d.l. 18 luglio 1974 n.

264 (divenuto 3 con la legge 17 agosto 1974 n. 386 di conversione) gli

artt. 70, 76, 77,97 e 113 Cost..

Di tali norme ritiene la Corte per fermo che valga a giudicare

illegittima la denunciata disposizione l'art. 97 per il primo comma del

quale il buon andamento e l'imparzialita'dell'amministrazione impongono

l'organizzazione dei pubblici Uffici secondo disposizioni di legge.

Invero l'art. 7, con irrogare con il comma 2 agli enti ospedalieri

divieto di corrispondere ai dipendenti compensi di qualsiasi natura in

eccedenza a quelli previsti (non solo da disposizioni di legge, ma

anche) da accordi nazionali di cui alla legge 12 febbraio 1968 n. 132,

e con fulminare, con il 6 comma (divenuto 7), dal quale il 2 comma non

può essere dissociato, di nullità gli accordi normativi a livello

locale, provinciale e regionale in contrasto con le disposizioni dello

stesso art. 7, o che riconoscano parametri retributivi superiori a

quelli previsti dai contratti collettivi nazionali, attribuisce agli

accordi nazionali anche futuri, per i quali non sono delineate

sufficienti garanzie quanto ai tempi e alle modalità di formazione,

con la esclusione di qualsiasi norma avente forza di legge, l'autorità

di atti idonei a porre nel nulla vuoi clausole di contratti individuali

vuoi accordi a livello locale, provinciale e regionale, che concedono

ai dipendenti migliori trattamenti retributivi. Illegittimità tanto

più grave per quanto si consideri il rapporto, di recente fermato da

questa Corte con sent. 68/1980, tra l'articolo 97 e l'art. 36 al

rispetto del quale, a conferma della sent. 124/1968, si è riconosciuta

l'influenza sull'andamento dell'Amministrazione pubblica.

L'art. 7 riconosce alla contrattazione collettiva nazionale e

soltanto alla contrattazione collettiva nazionale senza limiti di tempo

né prescrizioni procedimentali autorità per la quale l'art. 97 comma

1 esige il rispetto della riserva di legge.

18.2. - La or resa statuizione esime la Corte dal verificare la

idoneità degli artt. 70, 76, 77 e 113 - pur invocati dal Consiglio di

Stato - a dimostrare il buon fondamento dei proposti incidenti.