Sentenza n. 160/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del d.P.R. 26 luglio

1976, n. 752 (norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione

Trentino-Alto Adige in materia di proporzionale negli uffici statali

siti nella provincia di Bolzano e di conoscenza delle due lingue nel

pubblico impiego), promosso con ordinanza emessa il 13 gennaio 1981 dal

Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Breschi Bruno contro

Amministrazione delle FF.SS. ed altri, iscritta al n. 778 del registro

ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 68 dell'anno 1982.

Visto l'atto di costituzione di Breschi Bruno nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

udito nell'udienza pubblica del 15 gennaio 1985 il Giudice relatore

Leopoldo Elia;

uditi l'avv. Claudio Emeri per Breschi Bruno e l'Avvocato dello

Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - L'Amministrazione delle Ferrovie dello Stato, in applicazione

degli artt. 9, comma primo, e 46, ultimo comma, del d.P.R. 26 luglio

1976, n. 752 (contenente norme di attuazione dello Statuto speciale

della Regione Trentino-Alto Adige in materia di proporzionale negli

uffici statali siti nella provincia di Bolzano e di conoscenza delle

due lingue nel pubblico impiego), con foglio di disposizioni n. 46/1978

riservava alcune titolarità e dirigenze ai soli agenti in servizio

nella provincia di Bolzano alla data del 20 gennaio 1972 nonché agli

agenti ivi residenti alla stessa data ed assunti a tutto il 30 novembre

1976. Il sig. Bruno Breschi, escluso dal concorso perché assunto nella

provincia di Bolzano il 16 ottobre 1972 ed ivi residente dal 1974,

impugnava dinanzi al Consiglio di Stato il foglio di disposizioni ed il

provvedimento di non ammissione, sostenendo l'erronea interpretazione e

comunque la illegittimità costituzionale del d.P.R. n. 752 del 1976,

ed in particolare degli artt. 9 e 46.

Il Consiglio di Stato, con ordinanza del 13 gennaio 1981, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale sia dell'intero

d.P.R. n. 752 del 1976 per contrasto con gli artt. 107 e 108 dello

Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e con gli artt. 70, 76, 77

e 87 Cost., e sia degli artt. 9 e 46 del medesimo d.P.R. n. 752 del

1976 per contrasto con gli artt. 89 e 100 dello Statuto speciale e con

gli artt. 3, 4, 35, 36 e 97 della Costituzione.

Quanto alla rilevanza, il Consiglio di Stato osserva che il

giudizio non può essere definito indipendentemente dalla risoluzione

delle sollevate questioni di costituzionalità relative a disposizioni

in puntuale applicazione delle quali è stato emesso il provvedimento

amministrativo impugnato.

Quanto al dubbio di costituzionalità dell'intero d.P.R. n. 752

del 1976 perché emanato oltre il termine di due anni fissato nell'art.

108 dello Statuto speciale per l'emanazione di norme di attuazione, il

Consiglio di Stato osserva innanzitutto che, dovendosi accogliere una

interpretazione dello Statuto stesso conforme a Costituzione (alla

quale esso non pare minimamente inteso ad apportare revisioni) - in

particolare per ciò che concerne il principio (art. 76) che la

funzione legislativa delegata al Governo deve essere esercitata

"soltanto per tempo limitato" -, non può disconoscersi la natura

perentoria del detto termine e la conseguente illegittimità del d.P.R.

n. 752 del 1976 per carenza di potere legislativo del Governo. È vero,

rileva inoltre il giudice a quo, che secondo la dottrina e la

giurisprudenza di questa Corte (ad es. sent. n. 20 del 1956) le norme

di attuazione degli Statuti speciali non sono del tutto assimilabili

alle leggi governative delegate, e quindi non sarebbero condizionate

nel contenuto e nel tempo come previsto dall'art. 76 Cost.; ma è anche

vero che la stessa dottrina ha sostenuto la natura necessariamente

temporanea del potere legislativo conferito al Governo per l'emanazione

delle norme d'attuazione, ponendo l'accento sul fatto che uno dei

principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale è quello

secondo cui la potestà legislativa compete in via generale ed

esclusiva al Parlamento e solo in via eccezionale e temporanea può

essere affidata al Governo. Proprio per questo deve dubitarsi che possa

essere stato attribuito al Governo il potere di emanare norme di

attuazione dello Statuto Trentino-Alto Adige senza limiti di tempo od

oltre i limiti tra l'altro espressamente fissati dalla legge "di

delega". D'altra parte la natura perentoria del termine di due anni

dall'entrata in vigore della l. cost. n. 1 del 1971 si evince

agevolmente dagli stessi artt. 107 e segg. dello Statuto speciale, i

quali - nel prescrivere al Governo, qualora le apposite commissioni non

avessero emesso i propri definitivi pareri entro diciotto mesi, di

provvedere nei successivi sei mesi "prescindendo dai pareri delle

commissioni stesse" - rendono evidente la volontà del legislatore

costituzionale di limitare rigorosamente nel tempo l'esercizio del

potere legislativo da parte del Governo; e ciò in armonia col

principio contenuto nell'art. 76 Cost., secondo cui l'esercizio della

funzione legislativa in qualunque modo conferita al Governo deve essere

svolto "soltanto per tempo limitato".

Né in contrario, osserva ancora il Consiglio di Stato, è

convincente l'argomentazione che il legislatore costituzionale non può

aver conferito al Governo il suo stesso potere di emettere norme di

rango costituzionale e quindi non può aver operato una "delega" ex

art. 76 Cost., giacché ciò che nella specie viene in considerazione

non è tanto il fatto della "delega" dell'esercizio di un potere

effettuata dal suo titolare, quanto invece il fatto dell'attribuzione

che comunque il Parlamento ha operato, di un potere legislativo, a

favore del Governo, in ordine alla quale resta applicabile il

fondamentale principio costituzionale che impone in ogni caso un limite

all'esercizio di poteri legislativi che, spettando istituzionalmente al

Parlamento, il Governo può esercitare solo eccezionalmente e quindi

"soltanto per tempo limitato". Ugualmente non convincente è poi la

tesi secondo cui, trattandosi di speciale attribuzione al Governo di

facoltà legislativa allo scopo specifico di consentire l'attuazione

dello Statuto regionale, essa non potrebbe essere limitata nel tempo ma

persisterebbe finché lo richiedesse l'esigenza di attuazione dello

Statuto, giacché un termine perentorio precluderebbe, ove scaduto, la

possibilità di realizzare compiutamente l'ordinamento regionale. Se è

vero, infatti, che tale esigenza potrebbe far pensare alla natura non

perentoria del termine in questione, è però anche vero che oltre alle

esigenze regionalistiche vanno salvaguardate quelle proprie dei

soggetti diversi dalle regioni, le cui posizioni giuridiche possono

subire limitazioni ad opera delle norme di attuazione, e che

difficilmente potrebbero correttamente essere mantenute in quello stato

di incertezza perenne derivante dalla possibilità di essere compresse,

in qualsiasi momento, da norme emanate non dal Parlamento (nel qual

caso la "soggezione" sarebbe giustificata), bensì dall'Esecutivo, che

non ha la struttura rappresentativa e le funzioni proprie del

Parlamento.

Né infine vale affermare che il termine biennale in questione fu

posto al solo scopo di manifestare il serio intento del Governo di dare

sollecita attuazione agli accordi contenuti nel c.d. "pacchetto" per

l'Alto Adige. Se infatti può sicuramente riconoscersi un valore anche

politico alla prefissione del termine, proprio da tale valore sembra

scaturire la sua natura perentoria, poiché un termine meramente

ordinatorio, che cioè il Governo avesse potuto lasciare decorrere

senza serie conseguenze giuridiche (quale appunto la decadenza dal

potere legislativo concessogli), non avrebbe potuto avere il valore di

un serio impegno politico trasfuso in precetto di legge costituzionale.

Quanto alla disciplina posta dagli artt. 9 e 46 del d.P.R. n. 752

del 1976, osserva il Consiglio di Stato che essa appare innanzitutto in

contrasto sia con l'art. 100 dello Statuto speciale, il quale - nel

riconoscere ai cittadini di lingua tedesca residenti nella provincia di

Bolzano la facoltà di usare la loro lingua nei rapporti con gli organi

ed uffici della P.A. - non impone affatto a tutti i dipendenti pubblici

la conoscenza delle due lingue, e quindi non giustifica le limitazioni

alla progressione in carriera dei dipendenti di lingua italiana già in

ruolo in tale provincia; e sia con l'art. 89 dello Statuto, il quale

ha sì disposto una riserva di posti (in appositi ruoli) per i

cittadini dei tre gruppi linguistici in rapporto alla loro consistenza,

prevedendone una graduale attribuzione a quelli di lingua tedesca e

ladina, ma non ha anche autorizzato il sacrificio della posizione dei

dipendenti di lingua italiana già in servizio nella provincia prima

dell'entrata in vigore delle norme di attuazione.

La medesima disciplina appare inoltre in contrasto con gli artt. 3,

4, 35, 36 e 97 Cost. poiché comporta: a) un'ingiustificata disparità

di trattamento fra dipendenti del gruppo linguistico italiano e quelli

del gruppo tedesco (o ladino), già in servizio nella provincia di

Bolzano alla data di entrata in vigore del d.P.R. n. 752 del 1976

(escludendosi solo i primi dall'accesso ai posti disponibili); b) una

irrazionale limitazione dei diritti (alla progressione in carriera ed

alla copertura dei posti di maggior rilievo) dei lavoratori già in

servizio nella provincia di Bolzano; c) la violazione del principio di

buon andamento (o efficienza) ed imparzialità dell'amministrazione, la

quale - essendo costretta a coprire posti vacanti escludendo personale

esperto e già in servizio nella provincia ma discriminato in ragione

del gruppo linguistico di appartenenza - pregiudica l'efficienza dei

servizi da essa gestiti (restando a volte vacanti per carenza di

aspiranti i posti riservati al gruppo linguistico non italiano), ed

attua trattamenti non imparziali dei propri dipendenti.

2. - L'ordinanza è stata regolarmente notificata, comunicata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.

Dinanzi a questa Corte si è costituito il sig. Bruno Breschi,

rappresentato e difeso dall'avv. Claudio Emeri, chiedendo

l'accoglimento delle questioni.

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

deducendo l'infondatezza delle questioni stesse.

In ordine alla prima questione, l'Avvocatura rileva che i decreti

contenenti le norme di attuazione degli Statuti speciali non subiscono

i limiti e le condizioni di cui all'art. 76 Cost., in quanto, essendo

il potere legislativo conferito al Governo dal legislatore

costituzionale e non da quello ordinario, essi non costituiscono

esercizio di una delega, nemmeno speciale o anomala, ma di una

"speciale attribuzione di facoltà legislativa posta dall'organo

costituente" al Governo. Secondo la dottrina prevalente, inoltre, le

norme d'attuazione avrebbero forza superiore a quella della legge

ordinaria, o quanto meno natura "rinforzata", per cui, essendovi un

regime di separazione tra leggi ordinarie e norme d'attuazione, le

prime non potrebbero derogare alle seconde né sostituirsi ad esse in

caso di loro mancanza. Del resto l'art. 76 Cost. non può che

riguardare le deleghe conferite con leggi ordinarie, e la mancanza di

un'analoga disposizione nell'art. 138 Cost. sta a significare che essa

è inapplicabile alle deleghe contenute in leggi costituzionali.

L'inapplicabilità dell'art. 76 Cost. alle norme di attuazione si

desume inoltre dal fatto che la loro non completa emanazione

impedirebbe il raggiungimento delle finalità loro assegnate dal

legislatore costituzionale, con conseguenze negative sul funzionamento

dell'istituto regionale: perciò per la loro emanazione, salvo che per

il Trentino-Alto Adige, non è previsto alcun termine, e perciò la

dottrina ritiene che la speciale attribuzione di potestà legislativa

al Governo, pur se non può avere durata del tutto illimitata, deve

tuttavia intendersi conferita sin quando non sia stata data completa

attuazione allo Statuto regionale. Il termine in questione, quindi, ha

carattere sollecitatorio od ordinatorio, così come hanno in genere

tale carattere i termini previsti per l'esercizio di pubbliche funzioni

(data l'esigenza che le stesse siano comunque esercitate), tranne

quelli espressamente dichiarati perentori e quelli per i quali sono

previste la decadenza dall'esercizio della funzione o sanzioni a carico

dell'organo. Nella specie, osserva ancora l'Avvocatura, il venir meno

del potere legislativo del Governo creerebbe una grave lacuna e la

impossibilità per la Regione di operare, in quanto, non trattandosi di

una delega ex art. 76 Cost., non vi sarebbe un "ritorno" del potere

stesso al legislatore ordinario dopo la scadenza del termine. D'altra

parte, quando il legislatore costituzionale ha voluto connettere una

sanzione all'inosservanza del termine l'ha espressamente prevista, come

nel caso dell'art. 109 dello Statuto, il quale dispone che, ove le

particolari norme di attuazione ivi contemplate non siano emanate nel

termine di un anno, le province possono assumere con legge le relative

funzioni amministrative. La "ratio" del termine biennale de quo va poi

intesa anche alla luce degli adempimenti connessi con l'attuazione del

c.d. "pacchetto" per l'Alto Adige, nel quale è fissato un "Calendario

operativo" che, al punto 11, prevede la completa emanazione da parte

del Governo delle norme di attuazione dello Statuto. L'art. 108 dello

Statuto va pertanto visto anche come uno strumento, per porre comunque

il Governo in grado di emanare le norme di attuazione nel termine

biennale pure in assenza del parere delle commissioni paritetiche, il

che conferma il carattere sollecitatorio del termine stesso, attesi

altresì i riflessi negativi che si avrebbero sul piano internazionale

dal venir meno del potere normativo del Governo.

In ordine alla seconda questione l'Avvocatura osserva che il

denunciato vizio di costituzionalità non riguarda gli artt. 9 e 46 del

d.P.R. n. 752 del 1976, ma piuttosto l'art. 1 del decreto stesso, il

quale impone la conoscenza delle lingue italiana e tedesca per

l'assunzione nelle amministrazioni statali, e che comunque dagli artt.

89 e 100 dello Statuto si evince solo l'obbligo della P.A. di mettere a

disposizione dei tre gruppi linguistici un certo numero di posti ai

gradi iniziali delle singole carriere nonché di assicurare la

corrispondenza nella lingua del cittadino che ad essa si rivolge, il

che non implica necessariamente che tutti i pubblici dipendenti abbiano

la conoscenza delle due lingue. Con il d.P.R. n. 752 del 1976 sono

stati creati, in applicazione dell'art. 89 dello Statuto, appositi

ruoli locali degli uffici statali siti in provincia di Bolzano, allo

scopo di ripartirne i posti tra i tre gruppi linguistici, ed è ovvio

che, per consentire il funzionamento di questi uffici in attesa del

normale reclutamento, il personale in servizio negli uffici stessi alla

data di entrata in vigore dello Statuto (20 gennaio 1972) rimanga a

prestarvi servizio mantenendo l'inquadramento nei ruoli nazionali e

conservando il relativo stato giuridico (art. 9, comma primo, d.P.R. n.

752 del 1976). Si sono così venuti a costituire nella provincia di

Bolzano ruoli locali i cui posti sono occupati da personale dei ruoli

nazionali, con la necessità di creare un sistema di vasi comunicanti

tra i due ruoli, in modo da assicurare la copertura dei posti dei ruoli

locali a mano a mano che viene a diminuire il personale dei ruoli

nazionali. Ora, un meccanismo siffatto non può non creare, specie

durante la fase transitoria, situazioni che possono apparire in

contrasto con norme statutarie e costituzionali. In realtà, però,

tale meccanismo non impedisce che il personale dei ruoli nazionali in

servizio nella provincia di Bolzano (c.d. "personale ad esaurimento")

possa avere il suo normale sviluppo di carriera, beninteso nei ruoli

nazionali di appartenenza, sottoponendosi al sacrificio del

trasferimento in altra sede del territorio nazionale; e non comporta

quindi un particolare sacrificio dei dipendenti di lingua italiana già

in servizio nella provincia prima dell'entrata in vigore del d.P.R. n.

752 del 1976. D'altra parte, qualora si fosse consentita la copertura a

tempo indeterminato dei posti destinati al ruolo locale da parte di

personale del ruolo nazionale (ad esaurimento) non si sarebbe mai

realizzato il disposto dell'art. 89, e quindi semmai incostituzionale

sarebbe stata una norma del genere.

Le medesime argomentazioni, conclude l'Avvocatura, valgono anche in

ordine alla terza questione (contrasto degli artt. 9 e 46 cit. con gli

artt. 3, 4, 35, 36 e 97 Cost.). In ogni caso, se gli artt. 9 e 46 non

sono altro che la puntuale applicazione dell'art. 89 dello Statuto, che

ha creato uno status singolare per i dipendenti statali in provincia di

Bolzano, le censure dirette contro un tale sistema sono in sostanza

dirette contro lo stesso art. 89, il quale, però, in quanto norma

costituzionale, non è valutabile con riferimento ad altre norme di

pari livello. Considerato in diritto :

1. - L'ordinanza del Consiglio di Stato propone anzitutto un dubbio

di legittimità costituzionale che investe l'intero d.P.R. 26 luglio

1976, n. 752 (in tema di proporzionale etnica negli uffici statali

della provincia di Bolzano e della connessa disciplina sul

bilinguismo), in quanto esso violerebbe gli artt. 107 e 108 dello

Statuto del Trentino-Alto Adige e 70, 76, 77 e 87 della Costituzione,

essendo stato emanato oltre il termine biennale perentoriamente fissato

dal cit. art. 108, primo comma.

Del resto, siffatta carenza di potere governativo ad adottare

questo particolare atto avente forza di legge vizierebbe, deve qui

aggiungersi, i numerosi decreti presidenziali emessi dopo la scadenza

del richiamato termine biennale. Va poi precisato che le modifiche

apportate dagli artt. 8 e 9 del d.P.R. 29 aprile 1982, n. 327,

rispettivamente al primo e al secondo comma dell'art. 9 del d.P.R. 26

luglio 1976, n. 752, non solo lasciano intatta la questione

assolutamente preliminare ora evocata, ma non comportano neppure

mutamenti di contenuto normativo tali da determinare una restituzione

degli atti al giudice a quo per jus superveniens.

2. - La questione non è fondata.

Da un punto di vista più generale, concernente tutte le norme di

attuazione degli Statuti delle Regioni differenziate, può affermarsi

che il richiamo alla disciplina dell'art. 76 della Costituzione non

appare appropriato. Si è sicuramente al di fuori della delega

legislativa, in quanto norme statutarie, di rango costituzionale,

attribuiscono poteri legislativi al Governo, che li esercita nel

contesto di particolari procedure caratterizzate dall'intervento

consultivo di organi cui partecipano mediatamente le comunità

interessate. Tale conferimento di competenze di natura legislativa "ha

carattere riservato e separato" rispetto a quelle esercitabili, in

applicazione dell'ottava disp. trans. Cost., dalle ordinarie leggi

della Repubblica (sent. n. 180 del 1980, n. 3 del considerato in

diritto): inoltre l'esercizio di tali competenze è consentito al

Governo "in via permanente" (sent. n. 212 del 1984, n. 2, in fine, del

considerato in diritto).

Tale permanenza della particolare fonte "norma d'attuazione" va

naturalmente intesa in termini compatibili col nostro sistema; e

dunque, in contrasto con il carattere meramente transitorio che si

vorrebbe attribuire ad essa, dev'essere riconosciuta fino a che non si

esaurisca l'attuazione delle norme statutarie. D'altra parte non si

vede come, al di fuori di una specifica normativa di rango

costituzionale, sarebbe possibile prevedere un procedimento di

legislazione parlamentare che mantenesse gli elementi di

compartecipazione regionale e di intervento governativo ora previsti.

Naturalmente gli argomenti di natura generale, ora addotti per

escludere che sia qui accettabile lo schema della delega in cui il

Consiglio di Stato inquadra le norme di attuazione, non toccano

l'eccezione avanzata in ordine alla violazione del termine biennale ex

art. 108, primo comma, dello Statuto del Trentino-Alto Adige.

Tuttavia, anche l'affermazione del carattere perentorio di detto

termine non risulta fondata per chi legga i tre commi del successivo

art. 109 in stretto collegamento, com'è necessario, con la

prescrizione del più generale disposto sul biennio di cui all'art.

108, primo comma. Infatti, soltanto nelle due fattispecie relative alla

indicazione dei beni d'interesse nazionale appartenenti al patrimonio

storico ed artistico nonché all'ordinamento scolastico ex art. 19

dello Statuto del Trentino-Alto Adige, la norma statutaria fa derivare

determinati effetti dalla mancata emanazione delle norme di attuazione

entro il termine preveduto: e cioè che le province possano assumere

con legge le funzioni amministrative relative a tali materie. Nella

ipotesi più comprensiva dell'art. 108, nessuna conseguenza è

ricollegata all'inutile decorso del termine: e del resto, nemmeno nelle

fattispecie di cui all'art. 109, è previsto il venir meno del potere

normativo del Governo, ma si fa luogo al deterrente (risultato

efficace) della facoltizzazione delle province ad assumere con legge

l'amministrazione nei settori ora indicati.

Dall'inutile decorso del termine ex art. 108, primo comma, può

sicuramente trarsi motivo per far valere la responsabilità politica

del Governo, che, a termini dell'art. 108, secondo comma, dovrebbe

emanare le norme d'attuazione, prescindendo dal parere della

Commissione paritetica istituita a norma dell'art. 107, quando questa

non abbia emesso i pareri nei primi diciotto mesi del biennio: ma le

Camere, lungi dal far valere tale responsabilità, si sono limitate nel

1980 e nel 1981 a sollecitare il Governo ad adottare le residue norme

di attuazione (cfr. ordine del giorno approvato dal Senato il 9

dicembre 1980) o a richiedere iniziative del Governo stesso le quali

presupponevano il protrarsi del potere governativo in materia (cfr.

ordine del giorno approvato dalla Camera dei deputati il 7 ottobre

1981).

D'altronde era logico attendersi che così si comportasse un

Parlamento che nel dicembre del 1969 aveva assentito alla proposta

globale (o "pacchetto") presentato dal Governo per superare le

difficoltà della questione alto-atesina. Parte non secondaria di tale

proposta era rappresentata dalla differenziata previsione dei diversi

tipi di norme che dovevano servire ad introdurre nel nostro ordinamento

le numerose misure ampliative dei poteri delle province:

distinguendosi misure da introdurre con norme costituzionali, misure da

adottare con norme di attuazione dello Statuto speciale così

profondamente modificato e misure da adottare con appositi

provvedimenti legislativi (cfr. principalmente L. 11 marzo 1972, n.

118). Orbene, l'assegnazione del tipo di fonte ai vari gruppi di misure

appariva tutt'altro che casuale, specie se si considera il particolare

tipo di procedimento che precede l'emanazione delle norme d'attuazione.

Neppure è casuale che fin qui il Governo non abbia mai ritenuto di

procedere alla deliberazione su tali norme prescindendo dal parere

della Commissione paritetica, come avrebbe ben potuto a norma dell'art.

108, secondo comma, dello Statuto del Trentino- Alto Adige.

Va poi aggiunto che leggi statali successive alla scadenza del

biennio (20 gennaio 1972 - 20 gennaio 1974) si riferiscono

comprensivamente, per il passaggio di ulteriori funzioni alle Regioni

differenziate e alle province, alle procedure prescritte in ogni

singolo Statuto e nelle relative norme di attuazione (cfr. art. 2,

primo comma, L. 23 dicembre 1975, n. 698, sullo scioglimento e

trasferimento delle funzioni dell'ONMI; art. 1, primo comma, della L.

23 dicembre 1975, n. 745, sul trasferimento di funzioni statali alle

Regioni e sulle norme di principio per la ristrutturazione

regionalizzata degli istituti zooprofilattici sperimentali; e

soprattutto art. 80, secondo comma, della L. 23 dicembre 1978, n. 833,

istitutiva del servizio sanitario nazionale).

Infine, sarebbe davvero da considerare assai disarmonica nel nostro

ordinamento una situazione nella quale gli enti dotati della più ampia

autonomia costituzionalmente garantita (e cioè le Province di Trento e

di Bolzano) non avessero aperitio oris nei procedimenti di attuazione

delle norme statutarie a seguito della perentorietà del termine

biennale di cui all'art. 108, primo comma, dello Statuto del

Trentino-Alto Adige, diversamente da ciò che si verifica per altre

regioni a Statuto speciale come la Sicilia, la Sardegna e il

Friuli-Venezia Giulia. Ma, come si è visto, tale disarmonia non esiste

e non già perché ci si debba rassegnare ad una situazione di fatto

ormai consolidatasi nel periodo ultradecennale seguito al 20 gennaio

1974: ma perché i dati normativi richiamati convincono che il termine,

fissato per motivi politici facilmente intuibili, ha natura meramente

ordinatoria.

3. - Si può ora passare all'esame delle questioni concernenti

norme specifiche del d.P.R. n. 752 del 1976.

Il ricorrente al Consiglio di Stato si duole di non essere stato

ammesso a concorrere al posto di titolare del Deposito Personale

Viaggiante FF.SS. di Bolzano e chiede l'annullamento del foglio

disposizioni n. 46 in data 1 aprile 1978 emesso dal Compartimento di

Verona, con il quale si limitava la partecipazione al concorso interno

ai soli dipendenti che si trovassero nelle condizioni previste dagli

artt. 9 e 46 del d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752.

In subordine il ricorrente ha chiesto che il Consiglio di Stato

sollevasse questione di legittimità costituzionale (oltre che

dell'intero decreto per i motivi già esaminati) degli artt. 9 e 46

del citato d.P.R. n. 752 del 1976, in quanto la facoltà riconosciuta

ai membri del gruppo di lingua tedesca di usare la loro lingua nei

rapporti con i titolari degli organi e degli uffici della pubblica

amministrazione operanti nella provincia di Bolzano non imporrebbe

affatto a tutti i pubblici dipendenti la conoscenza della lingua

tedesca e non giustificherebbe le limitazioni alla progressione in

carriera dei dipendenti di lingua italiana già in ruolo in tale

provincia, limitazioni disposte appunto con le norme impugnate.

Il Consiglio di Stato giudica non manifestamente infondata la

questione, sia per l'argomentazione svolta dal ricorrente

"precipuamente in ordine all'art. 100 del Testo Unico dello Statuto del

Trentino-Alto Adige", sia per quella svolta dallo stesso Consiglio in

ordine all'art. 89 del Testo Unico: con gli artt. 89 e 100 del Testo

Unico dello Statuto del Trentino-Alto Adige si porrebbero dunque in

contrasto gli artt. 9 e 46 del cit. d.P.R. n. 752 del 1976.

Ma gli argomenti addotti dal ricorrente come dal Consiglio sembrano

fondarsi in parte su un equivoco ed in parte su affermazioni che non

possono essere accettate.

Il problema dell'uso della lingua tedesca non può essere evocato

in questa circostanza, dato che nel caso sottoposto al Consiglio di

Stato si tratta soltanto di realizzare le precondizioni perché si

creino posti da assegnare secondo il criterio della proporzionale

etnica di cui all'art. 89 del Testo Unico dello Statuto del

Trentino-Alto Adige. È solo nella fase delle conseguenti assunzioni

che assume rilievo il requisito del bilinguismo.

D'altra parte si deve premettere che con l'art. 8 del d.P.R. n.

752 del 1976 sono stati istituiti i ruoli locali e sono stati riservati

i posti previsti nei ruoli stessi agli appartenenti ai gruppi

linguistici in conformità ai criteri della proporzionale etnica. Si

tratta dunque di raggiungere progressivamente l'obbiettivo prefissato

nell'art. 89 del Testo Unico dello Statuto del Trentino-Alto Adige (e

cioè la occupazione dei posti vacanti nei ruoli locali) riducendo gli

ostacoli derivanti da situazioni soggettive meno qualificate di altre

ritenute degne di maggior protezione.

In questa prospettiva le norme di attuazione dello Statuto, come

modificato nel 1971, hanno tutelato in misura maggiore (in ordine alle

possibilità di progressione in carriera) il personale già in servizio

alla data del 20 gennaio 1972 o assunto successivamente entro la data

del 30 novembre 1976 (giorno dell'entrata in vigore del d.P.R. n.

752), purché fosse già residente nella provincia di Bolzano alla data

suddetta (e cioè 20 gennaio 1972).

Il criterio di delimitazione del personale "ad esaurimento" (e il

d.P.R. 29 aprile 1982, n. 327, reca conferma di questa interpretazione)

non appare arbitrario in quanto ricollegato alla entrata in vigore

della legge costituzionale n. 1 del 1971 e finalizzato alle

possibilità di effettive assunzioni dei nuovi ruoli locali.

Le limitazioni prodotte da tali norme a danno del personale di

lingua italiana, che non si trovasse in possesso dei requisiti di cui

agli artt. 9 e 46 del d.P.R. n. 752, potranno tutt'al più essere

ritenute praeter statum, ma non contra statutum, in quanto mirano, con

uno dei mezzi offerti alla discrezionale scelta del legislatore, a

realizzare gli obiettivi fissati nell'art. 89 Statuto. Da questo punto

di vista, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, si rimane

nell'ambito della "attuazione" e non si violano nemmeno i principi di

cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione.

In effetti tale eccezione mira innanzitutto a contestare, alla luce

dell'art. 3 della Costituzione, la disparità di trattamento (e la sua

irragionevolezza) operata fra i dipendenti dei vari gruppi linguistici.

Ma il sacrificio consistente nelle impossibilità di occupare talune

delle "titolarità e dirigenze" libere per alcuni dipendenti in

servizio prima della entrata in vigore del d.P.R. n. 752 non risulta in

contrasto con norme statutarie o con norme costituzionali in

conseguenza della presa in considerazione "retroattiva" da parte del

legislatore di taluni presupposti temporalmente individuati riguardo ad

un assetto dei ruoli, ritenuto essenziale rispetto allo scopo

perseguito dal precetto statutario.

Va infatti sottolineato: che valutazioni ex post di presupposti

anteriormente venuti in essere al fine di statuire conseguenze nuove

sono consentite dall'ordinamento alla legge anche se ciò induce vera e

propria retroattività, giustificata nella specie dal conseguimento di

obbiettivi imposti da norme di grado superiore e che, anche di fronte a

casi di vera retroattività, situazioni del genere, specie in fasi

transitorie, non sono sconosciute nella disciplina dei rapporti di

pubblico impiego, né sono tutelate come diritti quesiti.

Non evocati a proposito appaiono poi i parametri degli artt. 4, 35

e 36 della Costituzione, in quanto nessuno dei beni da essi protetto

è, all'evidenza, posto in pericolo dalle disposizioni denunziate.

Tali norme non sono dunque in contrasto con precetti costituzionali

o con precetti statutari e le relative questioni di legittimità

costituzionale vanno perciò dichiarate non fondate. Va peraltro

dichiarata la inammissibilità per difetto di rilevanza della questione

sollevata in ordine all'art. 100 dello Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige.

4. - Tuttavia la pronuncia di non fondatezza in ordine alle

questioni sollevate dall'ordinanza del Consiglio di Stato non esime dal

rilevare che i problemi concernenti l'applicazione dei principi sulla

proporzionale etnica vanno affrontati tenendo conto di molteplici

fattori, il che non significa o non comporta intenzioni o volontà

elusive dei principi stessi accolti nello Statuto come modificato nel

1971. In particolare il primo comma dell'art. 46 del d.P.R. n. 752

prevede in modo espresso che le quote di cui al terzo comma dell'art. 9

dello Statuto devono essere raggiunte progressivamente entro un congruo

termine. Ciò consente, come dimostrano anche talune disposizioni del

già citato d.P.R. 29 aprile 1982, n. 327, discipline transitorie e

aggiustamenti in itinere, dettati da esigenze di gradualismo e da

necessità di funzionamento dei servizi pubblici. Né va d'altronde

dimenticato che, come emerge anche dall'accordo di coalizione per la IX

Legislatura, adottato dalla maggioranza del Consiglio provinciale (cfr.

Bollettino della Provincia Autonoma, 1984, fascicolo n. 36-37, pag.

23), l'applicazione dell'art. 15 dello Statuto in tema di edilizia

agevolata si è svolta ripartendo i mezzi agevolativi in deroga al

criterio di proporzionalità alla consistenza numerica dei singoli

gruppi linguistici ed in favore del gruppo maggioritario nell'ambito

della provincia.