Sentenza n. 159/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2 del d.l. 26

settembre 1978, n. 576, convertito in legge 24 novembre 1978, n. 738

("Agevolazioni al trasferimento del portafoglio e del personale delle

imprese di assicurazione poste in liquidazione coatta

amministrativa"), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 12 settembre 1981 dal Giudice

conciliatore di Roma nel procedimento civile vertente tra la s.p.a.

S.I.A.D. e Putaggio Giuseppe, iscritta al n. 697 del registro

ordinanze del 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 26 dell'anno 1982;

2) ordinanza emessa il 7 aprile 1986 dal Giudice conciliatore di

Milano nel procedimento civile vertente tra Nardelli Antonio e la

s.p.a. Ambra Assicurazioni, iscritta al n. 579 del registro ordinanze

1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51,

prima serie speciale, dell'anno 1986;

Visti gli atti di costituzione di Putaggio Giuseppe, della s.p.a.

S.I.A.D. e della s.p.a. Ambra Assicurazioni, nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Uditi l'avv. Gregorio Iannotta per la s.p.a. S.I.A.D., l'avv.

Giovanna Volpe Putzolu per la s.p.a. Ambra Assicurazioni e l'Avvocato

dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Giudice conciliatore di Roma, con ordinanza del 12

settembre 1981, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 2, comma primo, del d.l. 26 settembre 1978 n. 576,

convertito nella legge 24 novembre 1978 n. 738, portante

"agevolazioni al trasferimento del portafoglio e del personale delle

imprese di assicurazione poste in liquidazione coatta

amministrativa". In ordine alle società autorizzate a esercitare le

assicurazioni della responsabilità civile per i danni causati dalla

circolazione dei veicoli a motore e dei natanti la norma denunziata

dispone che per i contratti compresi nel portafoglio trasferito di

ufficio ad altra impresa a norma del precedente art. 1, "il diritto

di disdetta per evitare la tacita proroga del contratto non può

essere esercitato per due anni a decorrere dalla data del decreto di

liquidazione coatta".

Ad avviso del giudice remittente, la norma viola l'art. 3 Cost. in

quanto introduce un irrazionale privilegio a favore delle imprese

assicuratrici che assumono volontariamente il portafoglio di

un'impresa messa in liquidazione coatta amministrativa, privilegio

tanto più vistoso quando si consideri che si tratta di una

sopravvenienza qualificata dal diritto comune come causa di

scioglimento del contratto (art. 1902 cod.civ.). L'art. 3 sarebbe

pure violato anche sotto il profilo del principio di uguaglianza

formale delle parti del contratto, in quanto la sospensione biennale

del potere di disdetta è prevista solo a carico dell'assicurato e

non anche nei confronti dell'impresa cessionaria del contratto.

Il giudice a quo ravvisa anche una violazione dell'art. 41, 1°

comma, Cost., il quale garantisce la libertà di contratto a tutti i

cittadini con l'unica riserva dell'utilità sociale, mentre nell'art.

2 del decreto n. 576 del 1978 il limite inflitto all'autonomia

negoziale dell'assicurato è rivolto esclusivamente alla tutela delle

singole società subentrate nei contratti di assicurazione.

2. - La questione di legittimità costituzionale della norma in

discorso è stata proposta anche dal Vice conciliatore di Milano con

ordinanza 7 aprile 1986 in riferimento soltanto all'art. 3 Cost.

Oltre che per i motivi già svolti nel provvedimento del Conciliatore

di Roma, secondo il giudice milanese la norma censurata offende

l'art. 3 anche perché discrimina - per ragioni che non sembrano

ricollegabili a fini di utilità sociale - fra assicurati e

assicurati, privando alcuni di essi, per il solo fatto di avere

contrattato con imprese successivamente poste in liquidazione coatta,

del diritto di intimare disdetta per evitare la proroga tacita del

contratto.

3. - Nel primo giudizio di legittimità costituzionale si sono

costituite entrambe le parti del giudizio principale, l'assicurato

Putaggio Giuseppe, che si è limitato a riprodurre le argomentazioni

dell'ordinanza di rimessione, e la Società Italiana Assicurazioni

Danni, S.I.A.D. s.p.a. Nel secondo giudizio si è costituita soltanto

la società Ambra Assicurazioni s.p.a. In entrambi i giudizi ha

spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato.

La S.I.A.D. s.p.a. nega che il divieto di disdetta costituisca un

privilegio ingiustificato per l'impresa cessionaria dei contratti di

assicurazione. Il divieto è strumentalmente collegato col

trasferimento di ufficio del portafoglio, che altrimenti non sarebbe

possibile e che è il perno di un meccanismo normativo congegnato in

vista del duplice fine socialmente rilevante di conservare il posto

di lavoro ai dipendenti dell'impresa dissestata, salvaguardando così

i livelli di occupazione nel settore, e di agevolare la definizione

dei sinistri indennizzabili a carico del Fondo di garanzia per le

vittime della strada. Inoltre la sospensione biennale del diritto di

disdetta ridonda in vantaggio dello stesso assicurato, il quale

conserva l'originaria copertura assicurativa del rischio senza alcuna

ulteriore controprestazione.

La medesima società contesta infine la pretesa violazione

dell'art. 41 Cost., sia perché la legge in esame non tocca la

libertà di iniziativa economica, la sola tutelata dalla norma

costituzionale richiamata, sia perché, anche se la si interpreta

come garanzia dell'autonomia negoziale in generale, questa Corte ha

ripetutamente riconosciuto, in relazione ai contratti di locazione,

che il diritto di disdetta può per rilevanti ragioni di utilità

sociale essere limitato in via straordinaria e temporanea.

Analoghe considerazioni svolge la società Ambra Assicurazioni. In

risposta all'argomento ulteriore avanzato dal Vice conciliatore di

Milano, secondo cui la norma impugnata violerebbe l'art. 3 Cost.

anche sotto il profilo della parità di trattamento degli assicurati

presso le varie società autorizzate a gestire l'assicurazione

r.c.a., la deducente rileva che le due situazioni messe a confronto,

quella cioè degli assicurati presso un'impresa posta in liquidazione

coatta

e quella degli assicurati con imprese in bonis, non sono identiche.

La disciplina delle procedure concorsuali introduce profonde

modificazioni nelle situazioni giuridiche individuali, della cui

legittimità costituzionale non si è mai dubitato, tanto meno per la

liquidazione coatta amministrativa, la quale, a differenza delle

altre procedure, non persegue soltanto il fine di tutela della massa

creditoria, ma assolve anche funzioni di interesse generale connesse

alla natura dell'attività esercitata dalle imprese ad essa

assoggettate.

Nel suo atto di intervento l'Avvocatura dello Stato ribadisce le

considerazioni svolte dalle società costituite in favore della

correttezza costituzionale della norma in questione, e rammenta che

tali considerazioni furono essenzialmente condivise dal Senato e

dalla Camera dei deputati durante i lavori preparatori della

conversione in legge del decreto n. 576 del 1978. Chiede pertanto che

la questione sia dichiarata non fondata. Considerato in diritto

1. - I giudizi di legittimità costituzionale instaurati dalle

ordinanze indicate in narrativa hanno per oggetto la medesima

questione, e pertanto devono essere riuniti e decisi con unica

sentenza.

2. - Per chiarire la complessa ratio dell'art. 2 del d.l. n. 576

del 1978, conviene ricordare brevemente la disciplina anteriore

dettata dal d.l. 23 dicembre 1976 n. 857 ("Modifica della disciplina

dell'assicurazione obbligatoria della responsabilità civile

derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti"),

convertito nella legge 26 febbraio 1977 n. 39. Nel caso di

liquidazione coatta amministrativa di una impresa autorizzata a

esercitare l'assicurazione r.c.a., l'art. 8 - in deroga sia all'art.

1902 cod.civ. sia all'art. 83 del t.u. 13 febbraio 1959 n. 449, sulle

assicurazioni private - disponeva la continuazione dei contratti in

corso fino alla scadenza del contratto, o del periodo di tempo per il

quale era stato pagato il premio, nei limiti delle somme minime per

cui è obbligatoria l'assicurazione e a carico del Fondo di garanzia

per le vittime della strada. Questa norma si era rivelata gravida di

inconvenienti e del tutto inadatta a mettere riparo alla grave crisi

che aveva colpito il settore assicurativo. Anzitutto, mentre da un

lato negava all'assicurato la facoltà di recesso immediato dal

contratto prevista dall'art. 83 del testo unico cit., dall'altro

riduceva la copertura dei rischi assicurata dal contratto nel limite

dei minimi legali, con la franchigia di 100.000 lire per i danni alle

cose. Gli assicurati che avessero stipulato, come frequentemente

accade, massimali superiori, per conservare l'originaria copertura

(senza franchigia) dovevano stipulare una polizza integrativa con

un'altra società e pagare un'altra volta il premio. In secondo

luogo, la facoltà di recesso dal contratto alla scadenza, che gli

assicurati conservavano secondo il diritto comune, rendeva

praticamente impossibile il trasferimento convenzionale del

portafoglio ai sensi dell'art. 11, così frustrando le chances di

risanamento dell'azienda, con grave pregiudizio sia dell'interesse

generale alla conservazione degli assetti produttivi e dei livelli di

occupazione, sia dell'interesse dei dipendenti dell'impresa in crisi

alla conservazione del posto di lavoro.

Per rimuovere siffatti inconvenienti la nuova disciplina

introdotta dal d.l. n. 576 del 1978 prevede che il decreto di

liquidazione possa disporre il trasferimento di ufficio del

portafoglio relativo alle assicurazioni contro i danni ad altra

impresa disposta a rilevare l'azienda accollandosi i relativi oneri.

Poiché il portafoglio è il nucleo essenziale dell'azienda

assicurativa, l'operazione non può riuscire se l'impresa cessionaria

non viene garantita contro il pericolo di disgregazione del

portafoglio a causa delle disdette intimate dagli assicurati: donde

il blocco dei contratti per due anni dalla data del decreto di

liquidazione, disposto dall'art. 2. Per tal via, con una limitazione

dell'autonomia privata circoscritta nel tempo e incidente solo sulla

libertà di scelta dell'altro contraente (non sulla libertà di

decidere se stipulare o no il contratto, trattandosi di assicurazione

obbligatoria), gli inconvenienti sopra segnalati si convertono nei

loro contrari di segno positivo: gli assicurati conservano la

copertura assicurativa originaria senza ulteriori esborsi; è

soddisfatto in pari tempo l'interesse generale alla conservazione

dell'azienda e, con essa, dei livelli occupazionali, essendo

l'impresa cessionaria, a fronte del blocco biennale dei contratti di

assicurazione, obbligata a riassumere il personale dipendente

dall'impresa posta in liquidazione (esclusi soltanto i dirigenti),

mentre i rapporti di agenzia sono ricostituiti di diritto (artt. 5 e

6). Infine ne viene un beneficio anche al Fondo di garanzia per le

vittime della strada, che vede limitato il suo onere ai sinistri

verificatisi anteriormente alla data di pubblicazione del decreto di

liquidazione coatta, e fruisce dell'ulteriore facilitazione

costituita dall'obbligo imposto dall'art. 4 all'impresa cessionaria

di provvedere alla liquidazione.

3. - La questione pertanto non è fondata.

Sotto nessun profilo può dirsi violato il principio di

uguaglianza. Non in rapporto alla posizione degli assicurati presso

altre imprese, perché profondamente diversa e quindi non comparabile

è la posizione di quelli che hanno avuto la sfortuna o l'imprudenza

di assicurarsi con imprese non sufficientemente capitalizzate o non

correttamente gestite e alla fin dei conti poste in liquidazione

coatta; anzi proprio la norma in questione ha l'effetto di mettere

l'assicurato, quanto alla copertura dei rischi, nella posizione in

cui si sarebbe trovato se avesse stipulato il contratto con

un'impresa in bonis. Non nei rapporti tra assicurati e impresa

subentrante, perché la deroga al principio di uguaglianza formale

delle parti del contratto in ordine al potere di disdetta, conservato

all'impresa e tolto invece per due anni all'assicurato,

è giustificato per un verso dall'opportunità di non privare

l'impresa di uno strumento di risanamento dell'azienda mediante

abbandono dei contratti non in regola con requisiti legali o

antieconomici (per es. di quelli stipulati con forti sconti sui premi

nell'ambito di pratiche di dumping tariffario), per altro verso dalla

necessità di garantire, con un sacrificio non eccessivo della

libertà negoziale dell'assicurato, la conservazione del patrimonio

aziendale ai fini dell'interesse generale della produzione e della

tutela dell'occupazione.

Nemmeno sussiste violazione dell'art. 41, 1° comma, Cost.

Anzitutto perché oggetto della tutela di questa norma costituzionale

è l'attività produttiva, di solito esercitata in forma d'impresa,

così che da essa l'autonomia negoziale riceve una tutela solo

indiretta, in quanto strumento dell'iniziativa economica. In secondo

luogo perché, anche ammesso che dagli artt. 41 e 42 Cost. possa

essere argomentato un implici'to principio generale di tutela

costituzionale dell'autonomia privata, le ragioni di utilità sociale

sopra illustrate sono sufficienti a giustificare - secondo un

criterio ripetutamente affermato da questa Corte (cfr., da ultimo,

sent. 23 febbraio 1986, n. 108) - il vincolo di carattere

straordinario e temporaneo che l'art. 2 del d.l. n. 576 del 1978

impone alla libertà negoziale dell'assicurato per quanto attiene

alla facoltà di recesso dal contratto.