Sentenza n. 155/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 21 del decreto

legge 18 gennaio 1993, n. 8 (Disposizioni urgenti in materia di

finanza derivata e di contabilità pubblica), convertito in legge 19

marzo 1993, n. 68, promossi con n. 3 ordinanze emesse il 26 maggio

1993 dal Pretore di Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli, iscritte

ai nn. 430, 433 e 434 del registro ordinanze 1993 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, prima serie speciale,

dell'anno 1993;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e di Malara Filippo;

Udito nella camera di consiglio del 23 febbraio 1994 il Giudice

relatore Renato Granata.

Ritenuto in fatto

1.1. - A seguito di sentenza di condanna del Comune di Procida al

pagamento di una somma di danaro il creditore Dinacci Filippo

assoggettava a pignoramento, con atto del 29 gennaio 1991, le somme

appartenenti al Comune suddetto ed in possesso del Banco di Napoli,

in qualità di tesoriere. Nel corso della relativa procedura

esecutiva il Pretore di Napoli, sez. distaccata di Pozzuoli, -

rilevato che all'udienza fissata per la comparizione delle parti il

terzo aveva dedotto lo stato di dissesto del Comune ed aveva reso una

dichiarazione di quantità (da interpretarsi come positiva), mentre

il Comune debitore era comparso senza però comunicare se avesse, o

meno, inserito, previo riconoscimento, il debito nel piano di

estinzione - ha sollevato, con ordinanza del 26 maggio 1993,

questione incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 21

d.-l. 18 gennaio 1993 n. 8, convertito in legge 19 marzo 1993 n. 68,

per contrasto con gli artt. 2, 3, 24, 28, 41 e 113 Cost. Premesso che

l'art. 21 citato imporrebbe di definire il giudizio con una mera

pronunzia (di rito) di estinzione del processo, seppure in mancanza

di opposizione o anche di semplici istanze al riguardo, il pretore

rimettente muove plurime e variamente articolate censure di

illegittimità costituzionale.

1.2. - Ritiene innanzi tutto violati gli artt. 2, 3, comma 2, e 41

Cost. (per sospetta violazione dei diritti inviolabili, del principio

di eguaglianza sostanziale e del diritto di iniziativa economica)

sotto il (radicale ed assorbente) profilo che la P.A. non può, pur

trovandosi in uno stato di definitiva impotenza patrimoniale ad

adempiere integralmente ed immediatamente le proprie obbligazioni,

essere assoggettata ad una esecuzione collettiva e, meno che mai, ad

uno procedura di tipo concorsuale. La posizione istituzionale della

P.A. non le consente di sottrarsi alle conseguenze del suo

inadempimento, frustrando l'interesse dei creditori insoddisfatti;

essa non può fallire o essere assoggettata a qualsivoglia procedura

di liquidazione. Invece la norma censurata, nel prevedere la speciale

procedura di liquidazione ( ex art. 21 cit.) conseguente alla

deliberazione dello stato di dissesto, di fatto assimila

(ingiustificatamente e, per di più, con una serie di privilegi) la

posizione della P.A. a quella di un imprenditore privato debitore.

1.3. - Sotto altro profilo poi il giudice rimettente ritiene

violati gli artt. 2, 24, 28 e 113 Cost.. Osserva che la norma

censurata delinea una procedura concorsuale del tutto atipica perché

sotto più profili diversa da quella del fallimento o della

liquidazione coatta amministrativa. Infatti da una parte si prevede

la delibera dello stato di dissesto, l'esclusione della

capitalizzazione di somme per interessi ed accessori,

l'inammissibilità delle azioni esecutive individuali, il riparto

"nei limiti della massa attiva" (con ciò ipotizzandosi

l'incapienza), l'inammissibilità di richieste di crediti di data

anteriore all'approvazione del piano di estinzione; tutte previsioni

tipiche delle procedure concorsuali. D'altra parte però per altri

versi la procedura di dissesto ha sue connotazioni proprie: lo stato

di dissesto non viene dichiarato ad istanza del creditore, ma dalla

stessa P.A. debitrice senza peraltro che si determini alcuno degli

effetti personali che la normativa fallimentare collega, in danno del

debitore o degli amministratori, alla dichiarazione di fallimento o

all'accertamento dello stato di insolvenza; il commissario ha titolo

a transigere vertenze in atto o pretese in corso senza che sia

assicurato ai creditori alcun controllo sull'attività di

predisposizione della massa passiva; né è garantito l'accertamento,

con indagine giudiziale e con efficacia definitiva, della consistenza

e dell'entità della massa passiva, nonché dell'ammontare e della

natura di ciascun credito; non è prescritto che siano liquidati

tutti i beni dell'ente assoggettato alla procedura; né gli è

sottratta la disponibilità e l'amministrazione degli stessi mediante

il conferimento del potere di conservazione, di amministrazione e di

liquidazione agli organi della procedura; non è neppure previsto che

i beni (disponibili), in ipotesi, già "sottratti" vengano (o possano

essere) acquisiti alla massa attiva, attraverso procedimenti di

revoca degli atti compiuti dal debitore; non è poi consentito ai

creditori alcun controllo in sede di riparto, né è chiara la sorte

dei crediti parzialmente insoddisfatti in sede di riparto ovvero non

inclusi nella massa passiva.

Tutte tali evidenziate differenze portano a concludere - secondo

il giudice rimettente - che la singolare procedura, disciplinata

dall'art. 21, non costituisce una forma di tutela del creditore

giuridicamente apprezzabile nel momento in cui viene parallelamente

prevista l'inammissibilità delle azioni esecutive individuali, in

danno della P.A. dissestata, e l'obbligo della declaratoria di

estinzione da parte del giudice delle procedure esecutive pendenti,

risultando quindi soprattutto vulnerato il diritto di difesa di cui

all'art. 24 Cost. nella parte in cui la norma censurata frappone

limiti alla pretesa del creditore di conseguire a mezzo dell'azione

esecutiva l'oggetto del suo diritto.

L'art. 21 cit. è pertanto censurato nella parte in cui prevede

che "in deroga ad ogni altra disposizione, dalla data di

deliberazione di dissesto .. sono dichiarate estinte dal giudice,

previa liquidazione dell'importo dovuto per capitale, accessori e

spese, le procedure esecutive pendenti".

1.4. - Il Pretore rimettente muove poi ulteriori censure di

portata più limitata perché centrate su specifici aspetti della

disciplina positiva.

Ritiene innanzi tutto violati gli artt. 3 e 24 Cost. sotto il

profilo che la norma censurata - pur apparendo funzionale

all'inserimento del debito nel piano di estinzione - non garantisce

in realtà tale inserimento, né appresta mezzi al creditore per far

valere il suo diritto all'inserimento, in tutti i casi di

inadempimento della P.A., sicché di fatto risulterebbero

avvantaggiati alcuni dei creditori (quelli inseriti nella massa

passiva) in danno di altri.

La medesima disposizione inoltre prevede (con violazione degli

artt. 2 e 24 Cost.) la declaratoria di estinzione delle procedure

esecutive pendenti da parte del giudice dell'esecuzione anziché

quella di mera improseguibilità delle stesse, senza peraltro

approntare adeguate garanzie al creditore perché il suo credito,

nella misura quantificata dal giudice dell'esecuzione, venga inserito

nella massa passiva.

Osserva ancora il pretore rimettente che per effetto della

estinzione delle procedure esecutive gli atti esecutivi compiuti

risultano inefficaci e quindi i beni pignorati ritornano nella

disponibilità dell'ente locale esecutato invece di essere riversati

nell'esecuzione collettiva; l'art. 21 cit. si appalesa quindi

illegittimo (per violazione degli artt. 3 e 24 Cost.) nella parte in

cui prescrive l'estinzione delle procedure esecutive, senza prevedere

che i beni pignorati non vadano restituiti all'ente esecutato, ma

confluiscano nella massa passiva.

Infine - osserva ancora il giudice rimettente - la norma

irrazionalmente non prevede mezzi di tutela per reclamare avverso il

provvedimento del giudice dell'esecuzione di liquidazione delle somme

dovute dall'ente esecutato e di estinzione della procedure esecutiva;

l'art. 21 cit,. è quindi sospettato di illegittimità nella parte in

cui non estende, all'ordinanza del giudice dell'esecuzione

dichiarativa dell'estinzione del processo esecutivo e di liquidazione

delle somme, il reclamo previsto dall'art. 630, comma ultimo, c.p.c.

o qualsiasi altro mezzo di tutela.

2.1. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che questa Corte dichiari la manifesta infondatezza di

tutte le censure mosse dal pretore rimettente.

Con ampia e diffusa memoria l'Avvocatura contesta la fondatezza di

tutte le singole censure così come articolate nell'ordinanza di

rimessione.

2.2. - In particolare, con riferimento alla prima censura, rileva

che se è legittimo dal punto di vista costituzionale assoggettare

una Pubblica Amministrazione alla esecuzione forzata da parte dei

singoli creditori, non vi è alcun ragionevole motivo per escludere

una qualsiasi forma di esecuzione collettiva nei confronti della

stessa allorquando la sua situazione finanziaria ed economica abbia

raggiunto il punto critico del dissesto che manifesta la incapacità

di soddisfare in maniera totale i creditori e, ancora più grave, di

garantire l'adempimento delle proprie funzioni. D'altra parte -

osserva l'Avvocatura - le garanzie dei creditori a vedere soddisfatti

i propri interessi sarebbero senz'altro minori nel caso in cui questi

ultimi ricorressero alle ordinarie procedure esecutive individuali.

Infatti con il ricorso alla esecuzione forzata i creditori potrebbero

trovare soddisfazione sui beni dell'ente locale debitore che siano

reperibili (ad eccezione di quelli che per specifica destinazione

sono inseriti nel patrimonio indisponibile e quindi impignorabili).

Invece nella procedura ex art. 21 la molteplicità dei creditori

dell'ente che si dichiara dissestato ha la probabilità di essere

soddisfatta con maggiore certezza giacché concorrono non solo sui

beni degli enti locali, ma addirittura possono concorrere anche sul

contributo erariale concesso dallo Stato.

2.3. - Con riferimento alla seconda censura l'Avvocatura osserva

che, ancorché la procedura ex art. 21 si discosti da quelle previste

dalla legge fallimentare, non di meno - tenendo conto anche della

disciplina regolamentare posta con d.P.R. 24 agosto 1993 n. 378 - è

fatto salvo il diritto alla tutela giurisdizionale dei creditori. Ed

infatti è privo di alcun rilievo la circostanza che lo stato di

dissesto sia dichiarato dallo stesso ente locale, anziché dalla

autorità giudiziaria, atteso che l'art. 21 ne disciplina i

presupposti senza lasciare discrezionalità alcuna all'ente stesso

che è obbligato a procedere a tale declaratoria. D'altra parte

sussiste la possibilità di controllo da parte dei creditori della

formazione della massa passiva; questi, infatti, nel caso in cui

ravvisino una qualunque lesione dei propri interessi, possono

ricorrere ai normali mezzi di impugnazione degli atti posti in essere

dall'organo straordinario di liquidazione e nei confronti del decreto

ministeriale di approvazione del piano di estinzione.

Neppure è esatto - ritiene ancora l'Avvocatura - che l'art. 21

cit. non imponga che siano liquidati tutti i beni dell'ente in

dissesto come emerge dalla complessa attività di realizzo demandata

al Commissario liquidatore.

La salvaguardia della posizione dei creditori è poi assicurata

anche in relazione agli atti di riparto avverso i quali possono

essere esperiti i normali mezzi di tutela nel caso di lesione di loro

interessi. Mentre la mancata previsione di azioni revocatorie è poi

giustificata dal fatto che l'ente locale non opera discrezionalmente,

ma sulla base di normative che scandiscono la sua attività e che

rendono obbligatori e necessari determinati comportamenti.

2.4. - Con riferimento infine alle altre censure (sopra indicate

al par. 1.4.) osserva l'Avvocatura che:

a) nei confronti dei provvedimenti del commissario liquidatore

e del decreto ministeriale che approva il piano di estinzione sono

ammessi i normali mezzi di tutela giurisdizionale ed amministrativa;

b) che non vi è alcuna lesione dei creditori per il fatto che

l'art. 21 prevede l'estinzione delle procedure esecutive in corso

perché il credito per cui pende l'azione esecutiva viene inserito

nella massa passiva e partecipa al riparto della massa attiva;

d) che l'organo straordinario di liquidazione ha la totale

disponibilità dei beni dell'ente e quindi anche di quelli restituiti

in seguito all'estinzione della procedura esecutiva;

e) che la mancata previsione di alcuna specifica forma di

tutela avverso il provvedimento di estinzione del giudice della

esecuzione non impedisce all'interessato di ricorrere all'art. 630

c.p.c. che offre la possibilità di effettuare il reclamo contro

l'ordinanza del giudice che dichiara l'estinzione.

4. - Con atto di intervento fuori termine si è costituito l'avv.

Filippo Malara, quale procuratore di sé stesso, chiedendo la

dichiarazione di incostituzionalità della norma censurata (oltre

che, in via conseguenziale, dell'art. 11, commi 1- bis e 4- bis,

d.-l. n. 8/93 cit.).

5. - In altre due analoghe procedure esecutive, entrambe promosse

dalla società Ciro Musella Import contro il Comune di Pozzuoli, il

Pretore di Napoli ha sollevato identiche questioni di

costituzionalità con ordinanze emesse in pari data.

6. - In entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate

manifestamente infondate per le ragioni già illustrate. Considerato in diritto

1. - Riuniti i giudizi per identità di oggetto, va

pregiudizialmente dichiarato inammissibile l'intervento espletato

fuori termine dell'avv. Filippo Malara (che peraltro non era parte

nel giudizio a quo).

2. - L'art. 21 d.-l. 18 gennaio 1993 n. 8 (Disposizioni urgenti in

materia di finanza derivata e di contabilità pubblica), convertito

nella legge 19 marzo 1993 n. 68, è stato investito da censure di

costituzionalità sotto più profili ed in riferimento a più

parametri. In particolare possono distinguersi:

a) una censura più radicale che, in riferimento agli artt. 2,

3, comma 2, e 41 Cost., dubita che una Pubblica Amministrazione (e

segnatamente un Comune) che versi in stato di dissesto possa essere

assoggettata ad una procedura esecutiva collettiva di tipo

concorsuale, procedura in principio neppure ipotizzabile per un ente

pubblico;

b) una censura (logicamente subordinata alla non fondatezza

della prima) che, in riferimento agli artt. 3, 24, 28 e 113 Cost., si

focalizza sulle connotazioni essenziali della procedura medesima che,

raffrontate con quelle delle ordinarie procedure concorsuali,

rivelerebbero l'inidoneità della stessa ad assicurare una compiuta

tutela dei diritti dei creditori esecutanti sicché sarebbe

illegittimo l'arresto ex lege delle procedure esecutive individuali

in quanto non bilanciato da un'adeguata tutela alternativa

nell'ambito della procedura concorsuale;

c) una censura di dettaglio che (in via ulteriormente

subordinata e quindi nella prospettiva della ritenuta legittimità

dell'arresto della procedura esecutiva individuale) riguarda, in

riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., la tipologia del provvedimento

con il quale viene conseguito tale effetto;

d) infine alcune censure che - abbandonando l'ancoraggio del

provvedimento che il giudice rimettente è chiamato ad emettere - si

proiettano oltre attenendo all'impugnativa dell'(emanando)

provvedimento ovvero a distinti e specifici aspetti della disciplina

positiva della procedura di liquidazione.

3.1. - Tutte le censure mosse dal giudice rimettente - così

ordinate in sequenza logica - investono l'art. 21 cit. (e

segnatamente il suo terzo comma) che, nel più ampio contesto di un

intervento legislativo diretto al risanamento degli enti locali

"dissestati" (come sono definiti dall'art. 21, in rubrica e nel comma

9- bis, quelli che abbiano adottato la deliberazione di dissesto)

disegna una inedita procedura amministrativa di liquidazione dei

debiti dell'ente medesimo, le cui caratteristiche essenziali, per

quanto rileva ai fini della valutazione delle censure di

costituzionalità che si andrà ad esaminare, possono così

riassumersi: a) ove l'ente locale non sia in condizione di garantire

l'assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero

esistano nei suoi confronti crediti liquidi ed esigibili di terzi ai

quali non sia stato fatto validamente fronte nell'ambito della

procedura del riconoscimento dei debiti fuori bilancio (di cui

all'art. 24 d.-l. 2 marzo 1989 n. 66, conv. con legge 24 aprile 1989

n. 144) ovvero adottando le misure (di cui all'art. 1- bis d.-l. 1

luglio 1986 n. 318, conv. con legge 9 agosto 1986 n. 488) dirette a

conseguire il pareggio finanziario, il consiglio dell'ente medesimo

(ovvero eventualmente il commissario nominato ex art. 39, comma 3,

legge n. 142 del 1990) è tenuto ("obbligatoriamente") ad adottare la

deliberazione di dissesto di cui all'articolo 25 d.-l. n. 66/89 cit.

che (non diversamente dall'accertamento dello stato di insolvenza

nelle procedure concursuali) attiva la speciale procedura di

liquidazione disciplinata dalla norma censurata. L'art. 1 del

regolamento (d.P.R. 24 agosto 1993 n. 378) ha poi meglio identificato

gli elementi essenziali dello stato di dissesto che si riassumono in

una grave situazione debitoria (denunciata anche dall'impossibilità

per l'ente di assicurare il pareggio economico del bilancio di

competenza) con il concreto rischio di condannare l'ente stesso alla

paralisi; b) il Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro

dell'interno nomina un commissario straordinario liquidatore ( ovvero

una commissione straordinaria di liquidazione composta di tre membri

ove si tratti di comuni con più di 5.000 abitanti o di province); a

tale organo della procedura compete l'amministrazione della gestione

e dell'indebitamento pregressi e l'adozione di tutti i provvedimenti

per l'estinzione dei debiti; c) in particolare il commissario, o la

commissione, provvedono all'accertamento della situazione debitoria

dell'ente (ossia - mutuando la terminologia delle procedure

concorsuali - a formare lo stato passivo); ammettono i debiti che

possono far parte della massa passiva (ossia le categorie

singolarmente specificate dall'art. 6 del regolamento, tra cui sono

espressamente previsti i debiti provenienti da procedure esecutive in

corso); comunicano agli interessati l'eventuale esclusione (art. 9

reg.) e quindi elaborano la proposta di un piano di estinzione dei

debiti ammessi; piano poi istruito dall'apposita commissione di

ricerca per la finanza locale, che a sua volta ne propone

l'approvazione (con eventuali modifiche o integrazioni) al Ministro

dell'interno; d) contestualmente il commissario, o la commissione,

individuano l'attivo della liquidazione. A tal fine da una parte

pongono in essere una complessa attività di realizzo: accertano i

residui attivi da riscuotere, gli interessi attivi sul conto di

cassa, gli eventuali avanzi di gestione, i ratei di mutuo disponibili

ed ogni attività non indispensabile da alienare; acquisiscono le

entrate relative alla gestione pregressa; alienano (sulla base dei

valori di mercato) beni mobili ed immobili del patrimonio

disponibile; transigono vertenze in atto o pretese in corso;

provvedono ad approvare i ruoli delle imposte e delle tasse non

riscosse, a richiedere il versamento dei canoni patrimoniali e a

compiere tutti gli atti necessari alla riscossione dei crediti nei

tempi più brevi possibili. D'altra parte - ed è questo un aspetto

del tutto peculiare della procedura - assumono (a nome dell'ente

locale) un mutuo presso la Cassa depositi e prestiti con onere a

carico dello Stato (in una misura prederminata). Peraltro la

riferibilità ex lege dell'attività del commissario all'ente,

ancorché prevista espressamente soltanto per l'ipotesi di accensione

del mutuo, è in realtà più generale e riguarda ogni attività

(quali transazioni, alienazioni) che egli è autorizzato a compiere e

che incida nella sfera di soggettività dell'ente, sicché - pur non

essendoci un vera e propria perdita di capacità del debitore

assoggettato alla liquidazione come nelle procedure concursuali -

c'è però la previsione di un (eccezionale) potere di agire del

commissario che realizza in concreto un effetto similare; e) in sede

di riparto il commissario, o la commissione, provvedono a liquidare i

debiti inseriti nel piano di estinzione "nei limiti della massa

attiva disponibile" (in caso di sua insufficienza - recita l'art. 6,

comma 7, d.P.R n. 378/93 - vi è il riparto proporzionale alla massa

passiva) e quindi a deliberare il rendiconto della gestione

(sottoposto all'esame del comitato regionale di controllo); f)

parallelamente alla procedura di liquidazione il consiglio dell'ente

locale presenta al Ministro dell'interno un'ipotesi di bilancio di

previsione stabilmente riequilibrato (con l'adozione dei

provvedimenti prescritti dall'articolo 25 d.-l. n. 66/89), che - dopo

essere stato istruito (al pari del piano di estinzione) dalla

Commissione di ricerca per la finanza locale - è approvato con

decreto del Ministro dell'interno.

3.2. - Come risulta evidente dalla pur sommaria analisi della

complessa struttura in cui essa si articola, il risultato ultimo

dell'intera procedura è quello di restituire l'ente all'espletamento

delle sue funzioni istituzionali in una situazione di ripristinato

equilibrio finanziario.

4. - L'interferenza della procedura di liquidazione e risanamento

con le (eventuali) procedure esecutive individuali (che costituisce

lo snodo più delicato al fine della valutazione delle censure di

costituzionalità) è risolta dall'art. 21 privilegiando lo

svolgimento della prima secondo un'opzione che (in termini più

estesi) si ritrova anche nell'art. 51 legge fall.; infatti l'art. 21

prevede che in deroga ad ogni altra disposizione, dalla data di

deliberazione di dissesto i debiti insoluti non producono più

interessi, rivalutazioni monetarie od altro; inoltre, sono dichiarate

estinte dal giudice, previa liquidazione dell'importo dovuto per

capitale, accessori e spese, le procedure esecutive pendenti e non

possono essere promosse nuove azioni esecutive. In particolare poi

l'art. 5 del regolamento prevede l'inserimento "d'ufficio" nella

massa passiva dei debiti provenienti da procedure esecutive in corso

al momento della deliberazione di dissesto; analogamente il

successivo art. 6 include tali debiti tra quelli che legittimamente

possono far parte della massa passiva.

La finalità del legislatore appare chiaramente essere stata

quella di deviare il soddisfacimento forzoso del credito dalla

(ordinaria) esecuzione individuale verso una (speciale) procedura

concorsuale di liquidazione ispirata (tra l'altro) al principio della

par condicio creditorum.

5. - In questo contesto normativo va innanzi tutto esaminata la

prima, più radicale, censura espressa dal giudice rimettente.

Pur se sommaria ed ellittica, la allegazione dei parametri

costituzionali evocati (artt. 2, 3, comma 2, e 41 Cost.) consente di

cogliere il contenuto essenziale della censura diretta a contestare

in radice l'assoggettabilità dell'ente locale alla procedura di

liquidazione di cui all'art. 21 cit. Peraltro, per coglierne la

infondatezza, è sufficiente rilevare, da una parte, che non c'è

contraddizione con la natura pubblica e la posizione istituzionale

dell'ente locale e, dall'altra, che la posizione dei creditori (lungi

dall'essere lesa) risulta sostanzialmente avvantaggiata.

Ed invero la evenienza che una esposizione debitoria

particolarmente accentuata comprometta l'espletamento dei servizi

essenziali dell'ente rende piena ragione della predisposizione di una

procedura diretta al risanamento, e quindi alla normalizzazione

finanziaria, dell'ente stesso, che, ancorché "dissestato", non può

cessare di esistere in quanto espressione di autonomia locale, che

costituisce un valore costituzionalmente tutelato; né tanto meno

l'ente può essere condannato alla paralisi amministrativa per una

adombrata (dal giudice rimettente), ma in realtà insussistente,

intangibilità delle posizioni dei creditori. I cui diritti e

segnatamente il diritto di iniziativa economica (art. 41 Cost.), non

risultano d'altro canto affatto lesi, se si tiene conto che la

procedura di liquidazione ex art. 21 cit. prevede la formazione della

massa attiva, destinata a soddisfare i creditori, in termini più

favorevoli di una normale procedura esecutiva individuale: vi

rientrano infatti non solo tutto il ricavato della complessa

attività di realizzo posta in essere dal commissario (così come

sopra già indicato), ma anche (e soprattutto) lo speciale mutuo

concesso con onere a carico dello Stato. Quindi complessivamente i

creditori possono contare su disponibilità maggiori di quelle che,

in mancanza della procedura di liquidazione in esame, avrebbero

potuto essere assoggettate a procedure esecutive individuali. Che

poi non di meno i crediti possano essere liquidati (e quindi in

concreto soddisfatti) "nei limiti della massa attiva disponibile" -

come prevede l'art. 21 cit. - è evenienza non affatto diversa da

quella del comune rischio di inadempimento del debitore e di

incapienza di una qualsivoglia procedura esecutiva individuale;

rischio che peraltro, nella procedura ex art. 21 cit., risulta invece

razionalizzato perché il pagamento avviene non già secondo il

(casuale e contingente) andamento delle singole procedure

individuali, bensì nel rispetto del canone della par condicio

creditorum sicché il principio di eguaglianza, lungi dall'essere

violato come assume il giudice rimettente, è viceversa maggiormente

attuato; rischio che - deve aggiungersi - per altro verso è in tal

caso bilanciato proprio dall'approntamento di maggiori disponibilità

finanziarie per il soddisfacimento dei crediti stessi (mentre

costituisce mera questione esegetica - rimessa all'interpretazione

della giurisprudenza - quella della sorte della eventuale parte non

soddisfatta dei crediti ammessi).

6. - L'art. 21 cit. è stato poi censurato nella parte in cui -

nel prevedere la suddetta forma di procedura esecutiva - contempla

che il giudice dell'esecuzione dichiari estinte le procedure

esecutive in corso "previa liquidazione dell'importo dovuto per

capitale, accessori e spese" con conseguente violazione del diritto

d'azione del creditore procedente, i cui interessi nella procedura

amministrativa che viene attivata con la dichiarazione di dissesto

non sono garantiti come nelle procedure concorsuali previsti dalla

legge fallimentare.

La censura costituisce uno sviluppo di quella appena esaminata ed

essenzialmente si focalizza sulla evidenziazione, e talora

enfatizzazione, delle connotazioni differenziali della procedura di

liquidazione ex art. 21 cit. rispetto alle procedure concorsuali,

differenze che ridonderebbero soprattutto in violazione del diritto

alla tutela giurisdizionale (artt. 24 e 113 Cost.) oltre che degli

altri parametri evocati (artt. 3 e 28 Cost.).

Orbene, una volta riconosciuta (al paragrafo che precede) in via

di principio la possibilità che, nell'ambito di un più complesso

intervento diretto al risanamento dell'ente dissestato, si ponga in

essere una liquidazione concorsuale dei crediti ammessi, l'indagine

richiesta dal giudice rimettente si sposta sullo strumento

tecnico-giuridico approntato a tal fine dal legislatore per

verificarne (essenzialmente) il rispetto del generalissimo principio

della tutela giurisdizionale delle situazioni soggettive, tutela che

va riconosciuta non solo nella fase dell'accertamento giudiziale, ma

anche della concreta attuazione mediante esecuzione forzata. Deve

innanzi tutto ribadirsi che, ove sorga la esigenza di una procedura

concorsuale, non necessariamente questa deve interamente svolgersi

nel contesto di un procedimento giurisdizionale sotto l'immediato e

diretto controllo dell'autorità giudiziaria, come nell'ipotesi del

fallimento, ben potendo invece il legislatore prevedere un

procedimento amministrativo tanto più se sono coinvolti interessi

pubblici, come nella specie quello al risanamento dell'ente locale

dissestato. Ciò di per sé solo non significa negazione della

giustiziabilità delle posizioni soggettive versate nella procedura

di liquidazione e non comporta vulnerazione di quel supremo principio

dell'ordinamento costituzionale (sent. n. 18 del 1982 e n. 392 del

1992) che è il diritto alla tutela giurisdizionale, la quale non

implica un'unica rigida tipologia di procedura concorsuale.

Il nostro ordinamento d'altra parte già conosce ipotesi di

procedure concursuali che si svolgono inizialmente in ambito

amministrativo, quali la liquidazione coatta amministrativa e

l'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi. E

questa Corte è già intervenuta affermando, tra l'altro, che dal

fatto che l'accertamento del passivo "si svolga a cura di un

commissario liquidatore, senza l'immediato intervento dell'autorità

giudiziaria, diversamente da quanto previsto per l'ordinaria

procedura fallimentare, e che nel frattempo i singoli creditori

trovino limiti all'esperimento di azioni individuali, non deriva

alcuna sostanziale violazione del precetto costituzionale dell'art.

24, primo comma" (sent. n. 87 del 1969); e successivamente ha

precisato che "l'innegabile carattere amministrativo della

liquidazione e la prevalente considerazione degli interessi generali,

nelle diverse fattispecie di liquidazione coatta amministrativa

disciplinate dalla legge, non comportano una riduzione dei controlli

giurisdizionali tale da abbandonare alla discrezionalità di

apprezzamento del commissario liquidatore e dell'autorità

amministrativa lo svolgimento della procedura" (sent. n. 159 del

1975).

Nella specie, se è vero - come osserva il giudice rimettente -

che l'art. 21 cit. non prevede speciali mezzi di tutela

giurisdizionale, ciò però non significa - né mai potrebbe

significare - che l'attività dell'organo di liquidazione sia

sottratta alla ordinaria verifica giurisdizionale.

Viceversa rimane ferma la giurisdizione generale del giudice

amministrativo in caso di atti illegittimi oltre che quella del

giudice ordinario in caso di lesione di diritti soggettivi ove

ritenuti configurabili nella procedura instaurata con la

deliberazione dello stato di dissesto. Quindi c'è sempre un giudice

chiamato a verificare la legittimità della procedura di

liquidazione, e la mancata menzione di specifici mezzi processuali di

tutela - mentre, secondo quanto già osservato, non può mai essere

intesa come radicale loro esclusione - potrà - ove intesa come

implicita previsione normativa di una tutela giudicata

contenutisticamente non adeguata delle situazioni soggettive dei

creditori - in ipotesi rilevare, al fine di attivare la verifica di

costituzionalità di tale tutela differenziata e in tesi limitata

alla giurisdizione generale di legittimità davanti al giudice

amministrativo, soltanto in eventuali giudizi promossi davanti

all'una o all'altra giurisdizione ed aventi ad oggetto la

legittimità di singoli atti (compresi quelli di ammissione o di

esclusione di crediti) della procedura (sul punto cfr., sotto profili

diversi, sent. 146/87 e sent. 251/89).

La catalogazione dei singoli punti differenziali della procedura

di liquidazione ex art. 21 rispetto alle altre procedure concursuali

- puntualmente evidenziati dal giudice rimettente - non dà corpo,

per mera sommatoria, ad un autonomo e più radicale sospetto di

illegittimità dell'arresto dell'esecuzione individuale, ma

rappresenta la ricognizione descrittiva (e quasi didascalica) delle

connotazioni caratteristiche dell'una e dell'altra procedura; non è

il solo scostamento della disciplina della procedura di liquidazione

in esame dall'archetipo del fallimento (ripetutamente richiamato dal

giudice rimettente) a concretare un vizio di costituzionalità, come

mostrano se non altro le procedure della liquidazione coatta

amministrativa e della amministrazione straordinaria, della cui

idoneità a comportare l'arresto delle esecuzioni individuali non si

dubita. D'altra parte nella procedura di liquidazione ex art. 21 cit.

è possibile identificare quel nucleo essenziale ed indefettibile

delle procedure concursuali che è costituito dal presupposto dello

stato di insolvenza del debitore (o di altra analoga anomalia

strutturale) e dalla formazione rispettivamente di uno stato passivo

e di una massa attiva per il soddisfacimento proporzionale dei

crediti ammessi nel rispetto della par condicio creditorum, mentre le

più specifiche differenziazioni di disciplina, ove in ipotesi prive

di giustificazione, potrebbero - come già rilevato - radicare

distinte questioni di costituzionalità in quei giudizi nei quali di

tale disciplina occorra fare applicazione. Viceversa nel giudizio a

quo l'art. 21 cit. viene in rilievo unicamente per il provvedimento

di estinzione della procedura esecutiva individuale.

In conclusione l'arresto della procedura esecutiva individuale

(che conseguentemente si estingue) non vulnera i parametri

costituzionali evocati (e soprattutto gli artt. 24 e 113 Cost.)

perché - essendo previsto in favore dell'accesso ad una procedura di

liquidazione che ha i tratti essenziali di una procedura concorsuale

- sussiste comunque il controllo giurisdizionale della legittimità

di ogni suo atto; mentre - come già si è detto - in questa sede non

rilevano, ai fini della valutazione della costituzionalità della

disposizione che il giudice rimettente è chiamato ad applicare, i

profili differenziali di disciplina rispetto alle altre procedure

concursuali.

7. - In riferimento agli artt. 3 e 24 Cost. la norma in questione

è poi censurata nella parte in cui - nel prevedere una forma di

procedura esecutiva collettiva (di tipo concorsuale) di una Pubblica

Amministrazione (e segnatamente di un Comune) che versi in stato di

dissesto - contempla che il giudice dell'esecuzione dichiari

l'estinzione, anziché la improseguibilità, delle procedure

esecutive in corso.

La questione non è fondata. Non vi è lesione del diritto di

azione perché la pretesa creditoria all'esecuzione forzata non è

frustrata, ma è meramente deviata da uno strumento di

soddisfacimento individuale verso uno di tipo concorsuale; la già

esaminata esigenza di contestuale liquidazione dei debiti degli enti

locali nel rispetto della par condicio creditorum costituisce ragione

sufficiente di tale meccanismo sostitutorio dello strumento di tutela

approntato dall'ordinamento. Coerentemente a tale premessa il

legislatore ha inteso evitare la concorrente pendenza di due

procedure dirette al soddisfacimento del credito, quella individuale

e quella concorsuale, sicché non può certo dirsi nemmeno lesiva del

principio di ragionevolezza la previsione della estinzione, anziché

della mera sospensione, della prima. Che poi nelle ordinarie

procedure concursuali l'arresto delle azioni esecutive individuali ex

art. 51 legge fall. si atteggi ad improseguibilità delle stesse non

costituisce un elemento differenziale utile a svelare una qualche

lesione della tutela dei creditori, atteso anche che comunque il bene

in ipotesi già pignorato nell'ambito della procedura individuale non

può che rifluire nella massa attiva della procedura di liquidazione

in esame.

8. - Con l'ultimo gruppo di censure il giudice rimettente - come

già rilevato - si pone ancora in una prospettiva anticipatoria

avendo di mira profili ulteriori e diversi rispetto a quelli

strettamente connessi al provvedimento (di estinzione della procedura

esecutiva) da adottare.

8.1. - Innanzi tutto, in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., è

censurato l'art. 21 nella parte in cui - nel prevedere il

provvedimento con cui il giudice dell'esecuzione dichiara

l'estinzione delle procedure esecutive in corso - non contempla la

possibilità di reclamo di cui all'art. 630 c.p.c. od altro mezzo di

tutela.

La questione è inammissibile per difetto di rilevanza perché è

soltanto dopo l'emissione del provvedimento che sorge il problema

della sua ricorribilità e (semmai) potrà essere il giudice adito ex

art. 630 cit., il quale ritenga tale norma in realtà non

applicabile, a dubitare della legittimità costituzionale della

(assunta) mancata previsione di tale strumento di tutela.

8.2. - Altre due censure riguardano distinti e specifici aspetti

della disciplina positiva della procedura di liquidazione in

questione.

8.2.1. - Sotto un primo profilo l'art. 21 è censurato, in

riferimento ancora agli artt. 3 e 24 Cost. nella parte in cui - nel

prevedere la declaratoria di estinzione della procedura esecutiva in

corso - non contempla uno specifico strumento di tutela del creditore

procedente per ottenere che il suo credito sia inserito nella massa

passiva.

La questione è inammissibile.

Indipendentemente dal rilievo che i crediti che provengono da

procedure esecutive individuali in corso al momento della

dichiarazione di dissesto sono inserite "d'ufficio" (art. 5, lett e),

reg.) nella massa passiva e che la delibera dell'organo straordinario

della liquidazione di ammissione o non ammissione dei singoli debiti

( ex art. 9, comma 4, reg.) costituisce atto amministrativo

suscettibile - secondo quanto già argomentato - della verifica

giudiziaria di legittimità innanzi al giudice competente, non è

nella sede del giudizio a quo che possa censurarsi l'idoneità di

tale tutela giurisdizionale rispetto ai parametri invocati perché la

pregiudizialità dell'incidente di costituzionalità sussiste

unicamente in relazione al provvedimento di estinzione e liquidazione

che deve adottare il giudice rimettente e non anche in ordine allo

strumento di reazione approntato dall'ordinamento al creditore che in

ipotesi dovesse non essere ammesso allo stato passivo; contingenza

questa meramente eventuale che non può radicare un'anticipata

verifica di costituzionalità del dedotto profilo di illegittimità

della norma la cui rilevanza si porrà - una volta non ammesso il

credito - in un successivo giudizio volto a far valere

l'illegittimità della delibera dell'organo straordinario della

liquidazione.

8.2.2. - Infine in riferimento ai medesimi parametri (artt. 3 e 24

Cost.) l'art. 21 è ulteriormente censurato nella parte in cui - nel

prevedere l'estinzione delle procedure esecutive in corso - non

prescrive che nella massa passiva confluiscano i beni già pignorati

(che invece ritornano nella disponibilità dell'ente in dissesto).

Ancorché si sia già incidentalmente rilevato (sotto altro

profilo) che il bene in ipotesi già pignorato nell'ambito della

procedura individuale non può non rifluire nella massa attiva della

procedura di liquidazione in esame, la questione è in realtà -

analogamente a quella da ultimo esaminata - inammissibile per difetto

di rilevanza in quanto nel giudizio a quo non si controverte (né

sarebbe stato certo possibile in quella sede controvertere) in ordine

alla formazione della massa attiva della procedura di liquidazione.