Sentenza n. 155/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 5 della

legge 18 marzo 1968, n. 238, e degli artt. 20, 21 e 23 del D.P.R. 27

aprile 1968, n. 488, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanze emesse il 2 agosto 1968 dal pretore di Venezia nei

procedimenti civili vertenti rispettivamente tra Fornezza Giuseppe e la

Procuratoria di San Marco di Venezia e tra Vitturi Bruno e il Banco San

Marco di Venezia, iscritte ai nn. 203 e 204 del Registro ordinanze 1968

e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 261 del 12

ottobre 1968;

2) ordinanza emessa il 13 luglio 1968 dal pretore di Firenze nei

procedimenti civili riuniti vertenti tra Casini Giorgio ed altri e la

società per azioni Officine Galileo di Firenze, iscritta al n. 206 del

Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 261 del 12 ottobre 1968;

3) ordinanza emessa il 28 agosto 1968 dal pretore di Cagliari nel

procedimento civile vertente tra Urru Luigi e la ditta Supertravet,

iscritta al n. 226 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 275 del 26 ottobre 1968;

4) ordinanza emessa il 25 novembre 1968 dal pretore di Firenze nei

procedimento civile vertente tra Alderighi Fosco e la società Manetti

e Roberts' iscritta al n. 263 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25 del 29 gennaio 1969;

5) ordinanza emessa il 9 novembre 1968 dal pretore di Roma nel

procedimento civile vertente tra Chiantoni Renato, la società Stanley

Kramer Productions e l'E.N.P.A.L.S., iscritta al n. 47 del Registro

ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 78 del 26 marzo 1969;

6) ordinanze emesse il 15 marzo 1969 dal pretore di Riva del Garda e

il 18 marzo 1969 dal tribunale di Reggio Emilia nei procedimenti civili

vertenti rispettivamente tra Leonardi Ernesto e la ditta Fornaci

Carloni e tra Iarabitza Guido Angelo e l'Istituto nazionale della

previdenza sociale, iscritte ai nn. 172 e 189 del Registro ordinanze

1969 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 145

dell'11 giugno 1969;

7) ordinanza emessa il 10 marzo 1969 dal pretore di Roma nel

procedimento civile vertente tra Pettiti Carlo e l'Automobile Club di

Roma, iscritta al n. 192 del Registro ordinanze 1969 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 152 del 18 giugno 1969.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione dell'Istituto nazionale della previdenza

sociale e di Fomezza Giuseppe, Vitturi Bruno, Casini Giorgio ed altri,

Urru Luigi, Alderighi Fosco, Chiantoni Renato e Iarabitza Guido Angelo;

udito nell'udienza pubblica del 15 ottobre 1969 il Giudice relatore

Giuseppe Verni;

uditi gli avvocati Giovanni Dalla Santa, Benedetto Bussi, Camillo

Andreoni, Leopoldo Piccardi, Paolo Barile e Franco Agostini, per le

parti private, l'avv. Giorgio Cannella, per l'I.N.P.S., e il sostituto

avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

In esecuzione della delega conferita al Governo dall'art. 5 della

legge 18 marzo 1968, n. 238, ed avente per oggetto la emanazione di

norme intese a stabilire che, con decorrenza dal 1 maggio 1968, le

pensioni di vecchiaia, di anzianità e di invalidità, non sono

cumulabili, totalmente o parzialmente, a seconda dei casi, con la

retribuzione, eccezion fatta per i lavoratori addetti a lavori agricoli

subordinati, il D.P.R. 27 aprile 1968, n. 488, sancisce, all'art. 20,

tale divieto di cumulo e prescrive, all'art. 21, che il datore di

lavoro ha l'obbligo di detrarre dalla retribuzione, al netto delle

integrazioni per carichi di famiglia, una somma pari all'importo della

pensione o della quota di essa non dovuta a sensi dell'art. 20, e di

versarla all'Istituto nazionale della previdenza sociale.

Attenendosi a tali norme la società per azioni Officine Galileo,

nel corrispondere la retribuzione mensile ai propri dipendenti Casini

Giorgio, Cecconi Giuseppe, ed altri, i quali sono beneficiari - a sensi

dell'art. 13 della legge 21 luglio 1965, n. 903 - di una pensione di

anzianità, detrasse l'importo della pensione stessa, al netto delle

maggiorazioni per carichi di famiglia, e lo versò all'Istituto

nazionale per la previdenza sociale. Ma, con separati atti di

citazione, i suindicati impiegati hanno citato le Officine Galileo

davanti al pretore di Firenze ed hanno eccepito l'illegittimità

costituzionale degli articoli della legge e del decreto presidenziale

sopraindicati in riferimento agli artt. 3, 4, 35, 36 e 38 della

Costituzione.

Il pretore, con ordinanza del 13 luglio 1968, ha ritenuto la

questione non manifestamente infondata e ha rimesso gli atti a questa

Corte. La stessa questione è stata sollevata con ordinanze 25 novembre

1968 del pretore di Firenze; 9 novembre 1968 e 10 marzo 1969 dal

pretore di Roma; 2 agosto 1968 del pretore di Venezia; 15 marzo 1969

del pretore di Riva del Garda; 28 agosto 1968 del pretore di Cagliari;

e 18 marzo 1969 del tribunale di Reggio Emilia.

Secondo le ordinanze di rimessione le norme impugnate sarebbero in

contrasto col principio di uguaglianza sancito dall'art. 3, primo

comma, della Costituzione, perché, nell'ambito della stessa categoria

di pensionati dell'I.N.P.S., stabiliscono una discriminazione fra

pensionati che non lavorano, ai quali viene corrisposta l'intera

pensione, e pensionati che continuano a lavorare, ai quali viene

operata una detrazione. La circostanza di continuare a lavorare dopo

conseguito il diritto alla pensione non sarebbe di per sé sola idonea

a giustificare tale discriminazione; la quale si risolverebbe in un

trattamento più favorevole per coloro che, non volendo più lavorare,

percepiscono l'intera pensione; e la stessa circostanza sarebbe un

fatto del tutto estraneo al meccanismo previdenziale, posto che

l'incremento del reddito del pensionato che lavora ha la sua causa in

un rapporto di lavoro, che nulla ha a che vedere con il diritto alla

pensione già maturata. Il trattamento sarebbe ingiustamente

differenziato anche rispetto a quei pensionati della stessa previdenza

sociale che si dedicano a lavori agricoli alle dipendenze di altri,

rispetto ai titolari di pensione a carico di enti pubblici diversi

dalla previdenza sociale, e rispetto agli impiegati dello Stato per i

quali tutti non sussiste alcun divieto di cumulo fra pensione e

retribuzione.

Le norme impugnate violerebbero, altresì, l'art. 36 della

Costituzione, in quanto impongono una diminuzione (o addirittura una

perdita) della retribuzione per ragioni del tutto estranee alla

quantità e qualità del lavoro prestato; ed in quanto quel che il

lavoratore ottiene sotto forma di rateo di pensione concreta un

pagamento di retribuzione effettuato da persona diversa del datore di

lavoro, con vincoli di ordine tecnico, quale il pagamento bimestrale,

non consentiti per la retribuzione. Poiché, anche secondo la

giurisprudenza di questa Corte, la pensione altro non è che una

retribuzione differita, appare illegittima la disciplina in base alla

quale il pensionato è privato della pensione già maturata ed

acquisita, sol perché continua a lavorare, e cioè perché esercita un

diritto ed adempie un dovere, previsti dalla Costituzione.

Per ultimo, sempre secondo le ordinanze di rimessione, imponendo al

lavoratore di rinunziare ad una parte della pensione, od anche

ponendogli l'alternativa fra il diritto al lavoro ed il diritto ad una

parte di pensione, le norme impugnate verrebbero a violare gli artt. 4,

35, primo comma, e 38 della Costituzione, i quali sanciscono il diritto

al lavoro, la tutela del lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni

ed il diritto dei lavoratori a che siano preveduti ed assicurati mezzi

adeguati alle loro esigenze di vita in caso di malattia, di invalidità

e vecchiaia.

Le ordinanze sono state regolarmente notificate, comunicate e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica.

Nel giudizio innanzi questa Corte si sono costituiti l'istituto

nazionale per la previdenza sociale, ed i signori Fornezza Giuseppe,

Vitturi Bruno, Urru Luigi, Iarabitza Guido Angelo, Giorgio Casini,

Renato Melani, Raffaello Montanarini, Giuseppe Cecconi, Fosco

Alderighi, Renato Chiantoni. È intervenuto anche il Presidente del

Consiglio dei Ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale

dello Stato.

La difesa dell'I.N.P.S. osserva che il principio di uguaglianza non

è violato dalle norme impugnate, dal momento che sussistono motivi

attendibili per distinguere situazioni che, pur partendo da uguali

presupposti, vengono poi ad assumere note distintive per particolari

atteggiamenti soggettivi ed oggettivi. Il pensionato che lavora si

distingue da quello che non esercita attività lavorativa, per la

oggettiva diversità di settori economico sociali e di lavoro, che sono

stati presi in considerazione dal legislatore. L'art. 4 della

Costituzione, poi, consacra il principio di libertà della attività

lavorativa, ma questa libertà trova contemperamenti al contatto di

sfere concorrenti che siano ugualmente meritevoli di protezione

costituzionale. Ed anche il principio della tutela del diritto al

lavoro è soggetto a limiti imposti dal perseguimento di fini sociali,

che il legislatore può, di volta in volta, valutare e considerare

preminenti sugli interessi individuali.

Osserva, poi, che l'art. 35 della Costituzione ha soltanto una

funzione introduttiva alle successive disposizioni del titolo terzo, e

non vuole determinare i modi e le forme della tutela del lavoro, ma

solo enunciare il criterio ispiratore comune alle disposizioni

successive. E, per quanto riguarda l'art. 36, la detrazione dalla

retribuzione della quota di pensione non dovuta è un mezzo di recupero

della pensione e non una sostanziale riduzione della retribuzione.

Anche l'Avvocatura generale dello Stato ritiene infondata la

questione proposta, ed osserva - fra l'altro - che la legge n. 238 del

1968 ed il D.P.R. n. 488 del 1968 hanno migliorato il sistema

pensionistico, aumentando le pensioni di un importo medio del 10 per

cento ed assicurando una elevata pensione di vecchiaia. Per il

finanziamento delle notevoli nuove spese, si è fatto ricorso anche

alle possibili economie realizzabili all'interno del sistema, e cioè

alla abolizione della pensione di anzianità ed al divieto di cumulo

fra trattamento di attività lavorativa e trattamento di quiescenza.

Le norme impugnate, quindi, si sono rese necessarie per l'osservanza

del disposto dell'art. 81 della Costituzione.

Sono state presentate memorie dall'Avvocatura generale dello Stato,

dall'Istituto nazionale della previdenza sociale, e dai difensori di

Guido Angelo Iarabitza, e di Fomezza Giuseppe, Vitturi Bruno, e Urru

Luigi.

Poiché nel frattempo è intervenuta la nuova legge 30 aprile 1969,

n. 153, la quale ha modificato in senso più favorevole al lavoratore

le norme impugnate ed ha disciplinato diversamente il divieto di cumulo

delle pensioni con la retribuzione, pur mantenendolo fermo, la difesa

dello Iarabitza e l'Avvocato generale dello Stato hanno fatto presente

che la questione di legittimita costituzionale sollevata dalle

ordinanze in esame non ha perduto di rilevanza, dato che le nuove norme

lasciano sotto l'impero della precedente disciplina tutto il periodo 1

maggio 1968-1 maggio 1969. Considerato in diritto :

1. - Le nove ordinanze di rimessione riguardano la stessa questione

di legittimità costituzionale, e pertanto i relativi procedimenti

vanno riuniti e definiti con unica sentenza.

2. - Viene denunziata l'illegittimità dell'art. 5 della legge 18

marzo 1968, n. 238, che conferisce al Governo la delega ad emanare

norme intese a stabilire che - con decorrenza dal l maggio 1968 - le

pensioni dell'I.N.P.S. di vecchiaia, di anzianità e di invalidità non

sono cumulabili, totalmente o parzialmente, con la retribuzione

percepita dai pensionati che continuano a lavorare; e vengono

denunziati gli artt. 20, 21 e 23 della legge delegata (D.P.R. 27 aprile

1968, n. 488) che, fra l'altro, prescrivono che il datore di lavoro ha

l'obbligo di detrarre dalla retribuzione una somma pari all'importo

della pensione (o della quota di essa) non dovuta e di versarla

all'Istituto nazionale della previdenza sociale. Secondo le ordinanze,

il divieto di cumulo della pensione con la retribuzione non soltanto

crea un trattamento differenziato rispetto ad altre categorie, ma pone

altresì una alternativa fra diritto al lavoro e diritto alla pensione

già maturato ed acquisito, mentre la particolare disciplina si traduce

in una diminuzione della retribuzione per ragioni del tutto estranee

alla quantità e qualità del lavoro prestato. Dal che deriverebbe la

violazione degli artt. 3, 4, 35, 36 e 38 della Costituzione.

Le norme impugnate sono state modificate dalla legge 30 aprile 1969,

n. 153, in senso più favorevole ai pensionati, ma la questione

continua ad avere rilevanza per il periodo 1 maggio 1968-1 maggio 1969,

in quanto da quest'ultima data trova applicazione la nuova legge.

3. - Va precisato, preliminarmente, che la retribuzione non subisce

di fatto alcuna riduzione per effetto del divieto di cumulo. Se è pur

esatto che il datore di lavoro opera una trattenuta sul salario, il

relativo importo viene indirettamente restituito al lavoratore giacché

la pensione, invece di essere ridotta, è corrisposta per intero. Il

legislatore ha fatto ricorso al sistema del pagamento integrale della

pensione con rimborso all'I.N.P.S. della quota non dovuta, allo scopo

di evitare riliquidazioni e continui conteggi, realizzando in tal modo

economia di lavoro, risparmio di tempo ed innegabile vantaggio per il

pensionato che, in caso diverso, si vedrebbe sospendere per lungo tempo

il pagamento della pensione ad ogni cambiamento della posizione

lavorativa. E, se ha fatto obbligo al datore di lavoro (piuttosto che

allo stesso pensionato) di effettuare il rimborso all'I.N.P.S., il

legislatore si è avvalso dei suoi poteri discrezionali scegliendo il

mezzo ritenuto migliore e più sicuro. Non hanno fondamento le critiche

mosse a siffatta disciplina: il pensionato otterrebbe per via della

pensione quanto gli verrebbe detratto dalla retribuzione; il pagamento

effettuato con la pensione si ricollegherebbe a ragioni creditizie che

nulla hanno a che vedere col compenso dovuto per la prestazione della

attività lavorativa; il pagamento viene effettuato, in parte

bimestralmente, da persona diversa dal datore di lavoro, ecc. Esse non

tengono conto che, in materia di cumulo, la pensione e la retribuzione

hanno zone di interferenza che occorre disciplinare, e non danno il

debito peso alle necessità derivanti dalla difficoltà di regolare

uniformemente un grande numero di casi di singoli lavoratori con

posizioni assicurative svariatissime. Comunque, non si può affermare

che detta disciplina sia violatrice dei principi costituzionali

invocati.

Le norme impugnate attengono soltanto al trattamento previdenziale;

ed è sulla pensione che si opera la riduzione.

4. - In merito a tale riduzione, va osservato che - quale che sia la

natura giuridica della pensione - è certo che essa assolve ad una

funzione previdenziale. Il suo scopo è quello di sopperire al rischio

del lavoratore di perdere o diminuire il proprio guadagno e di mancare

dei mezzi di sussistenza, quando, col venire meno delle forze per

invalidità o vecchiaia, non è più in grado di lavorare. Assicurando

al lavoratore una entrata periodica atta a fronteggiare i bisogni di

vita nel periodo successivo alla cessazione del lavoro, la pensione

deve per sua natura collegarsi nel quantum alla particolare situazione

personale e familiare degli aventi diritto. Diventa definitiva soltanto

dopo la cessazione completa del lavoro, ma, se maturata ed acquisita

anteriormente a tale momento, può essere riliquidata ed aumentata per

effetto delle ulteriori contribuzioni conseguenti alla successiva opera

prestata. Nel tempo stesso, il legislatore tiene conto del guadagno

derivante dalla ulteriore attività lavorativa e della variazione in

meglio dello stato di bisogno per le esigenze di vita del pensionato,

ed opera perciò una riduzione. Per tali motivi non contrasta con

l'art. 36 né con l'art. 38 della Costituzione il fatto che il

trattamento pensionistico venga ridotto perché con esso concorre il

godimento di un trattamento per attività lavorativa, che viene a

ridurre l'esigenza previdenziale in funzione della quale fu predisposta

la provvidenza pensionistica (v. sentenza di questa Corte n. 105 del

1963).

5. - Affermata tuttavia la legittimità del divieto di cumulo fra

pensione e retribuzione, la Corte ritiene che il precetto dell'art.

36, che assicura al lavoratore una retribuzione proporzionata alla

quantità e qualità del suo lavoro, e quello dell'art. 38 della

Costituzione relativo ai mezzi adeguati alle esigenze di vita del

pensionato sono violati dalle norme impugnate nella parte in cui esse

dispongono che non sono cumulabili totalmente o parzialmente con la

retribuzione le pensioni di vecchiaia. La Corte ritiene di potere

sindacare il modo di esercizio della discrezionalità legislativa per

quel che riguarda la congruità della riduzione della pensione rispetto

agli elementi essenziali del rapporto sociale creato dagli artt. 36 e

38 della Costituzione, in quanto il riferimento dell'art. 36 alla

proporzione della retribuzione dovuta al prestatore d'opera

costituisce, sotto un particolare aspetto, sviluppo del principio

generale di uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione.

Orbene, non sembra razionale che al pensionato venga tolta una parte di

quello che gli sarebbe spettato in base ai contributi versati, i quali,

se accantonati nel corso degli anni, avrebbero raggiunto somme

notevoli.

Per quanto, in un sistema mutualistico e di solidarietà sociale

quale è quello dell'I.N.P.S., i contributi del lavoratore servano per

il conseguimento di finalità che trascendono gli interessi dei singoli

ed abbiano carattere generale, pur tuttavia è innegabile che essi

danno vita ad un diritto del prestatore d'opera a conseguire le

prestazioni previdenziali: il che vuol significare che il legislatore

non può - senza violare quel principio di proporzionalità che

sorregge il sistema pensionistico - non tener conto delle contribuzioni

dei prestatori d'opera. Lo stesso legislatore ha riesaminato questo

problema del cumulo per dargli una soluzione più equa, e, con la legge

30 aprile 1969, n. 153, ha disposto che, a decorrere dal 1 maggio 1969,

non sono cumulabili, con la retribuzione, nella misura del 50 per cento

del loro importo, le quote eccedenti il trattamento minimo delle

pensioni di invalidità e vecchiaia. Or, mentre è evidente la

ragionevolezza della nuova norma, la quale non toglie al pensionato

più di quello che gli sarebbe approssimativamente spettato per effetto

dei contributi versati, lo stesso non può dirsi per le norme

impugnate, le quali pertanto vanno dichiarate illegittime.

Per quanto riguarda invece le pensioni di invalidità e di

anzianità, la questione non è fondata. Poiché secondo la legge del

1968 le pensioni di invalidità sono ridotte di una quota pari ad un

terzo del loro ammontare, non si riscontra la lamentata sperequazione

rispetto ai contributi versati.

Le particolari caratteristiche, poi, della pensione di anzianità

consentono il divieto totale del cumulo con la retribuzione. Tale

pensione infatti viene liquidata dopo 35 anni di contribuzione,

indipendentemente dal raggiungimento della età pensionabile, dal che

deriva una sensibile riduzione dei limiti di età. È pertanto un

beneficio concesso al lavoratore, e, come tale, pub essere limitato al

solo caso di cessazione effettiva del lavoro.

6. - A In riferimento al solo art. 3 della Costituzione, la

questione non è fondata. Le differenti condizioni soggettive ed

oggettive dei soggetti all'assicurazione generale obbligatoria contro

la invalidità, la vecchiaia ed i superstiti, nonché le differenze

notevolissime delle posizioni assicurative delle varie categorie non

consentono una uniforme disciplina, che non distingua fra situazione e

situazione e tratti tutti alla stessa stregua. Le discriminazioni

lamentate dalle ordinanze sono necessarie per evitare un livellamento

generale che riuscirebbe ingiusto, e sono sorrette da ragionevoli

motivi, che consentono di far un trattamento differenziato.

In particolare va osservato che fra il pensionato che lavora avendo

ancora forza e capacità sufficienti ed il pensionato che non può più

esplicare attività lavorativa sussiste una grande differenza, di

indiscutibile rilievo agli effetti della pensione, sotto il riflesso

dello stato di bisogno in cui il pensionato che non può lavorare viene

a trovarsi. È conforme alle esigenze volute dall'art. 38 il

corrispondergli la intera pensione, mentre il divieto di cumulo per il

pensionato che gode di un trattamento di lavoro oltre quello

pensionistico rispetta un principio di giustizia distributiva.

Il differente trattamento fatto ai lavoratori agricoli per i quali

la pensione è cumulabile con la retribuzione, è sorretto da speciali

motivi. Le esigenze dell'agricoltura, la progressiva rarefazione nelle

campagne delle forze di lavoro attratte da maggiori retribuzioni nella

industria, il settore particolarmente depresso caratterizzato da

prevalente occasionalità della occupazione, hanno indotto il

legislatore a favorire in tutti i modi il lavoro nelle campagne,

concedendo anche l'agevolazione del cumulo della pensione con la

retribuzione. Si tratta di motivi ragionevoli ed apprezzabili, che

giustificano il trattamento particolare.

Ed infine le pensioni spettanti agli impiegati statali, quelle a

carico di enti pubblici diversi dalla previdenza sociale, e quelle a

carico dei Fondi Speciali dello stesso I.N.P.S. sono soggette a

discipline ben distinte da quella della assicurazione generale

obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti. È

sufficiente accennare alla continuità ed alla durata del rapporto di

impiego, nonché alla entità dei contributi versati dagli stessi

impiegati.

La questione è infondata anche in riferimento agli artt. 4 e 35

della Costituzione. Il riconoscimento del diritto al lavoro e la tutela

del lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni non sono vulnerati dal

divieto di cumulo. Non può infatti costituire ostacolo effettivo alla

attività lavorativa la circostanza che il pensionato non possa godere,

per intero, di due diversi trattamenti, quello di lavoro e quello

pensionistico.