Sentenza n. 154/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 25, primo

comma, del d.P.R. 30 dicembre 1981, n. 834 (Definitivo riordinamento

delle pensioni di guerra, in attuazione della delega prevista

dall'art. 1, della legge 23 settembre 1981, n. 533), nel testo di cui

all'art. 17, primo comma, della legge 6 ottobre 1986, n. 656

(Modifiche ed integrazioni alla normativa sulle pensioni di guerra),

promosso con ordinanza emessa il 18 giugno 1991 dalla Corte dei Conti

sul ricorso proposto da Antonia Palmisano, iscritta al n. 672 del

registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 19 febbraio 1992 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Ritenuto in fatto

1. - La Corte dei conti - nel corso di un giudizio promosso in

seguito alla reiezione di domanda diretta ad ottenere la pensione da

parte di un collaterale di un militare deceduto per fatto di guerra -

ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, e 113 Cost., questione

di legittimità costituzionale dell'art. 25, primo comma, del d.P.R.

30 dicembre 1981, n. 834, nel testo di cui all'art. 17, primo comma,

della l. 6 ottobre 1986, n. 656, nella parte in cui non consente

l'esperibilità immediata del ricorso alla Corte dei conti, contro i

provvedimenti dell'amministrazione in materia di pensioni di guerra,

anche in mancanza del preventivo ricorso amministrativo.

Nell'ordinanza di rimessione si premette che l'art. 17, primo

comma, della l. 6 ottobre 1986, n. 656, stabilisce che il ricorso

alla Corte dei conti può essere proposto solo "contro il decreto di

decisione sul ricorso gerarchico" e l'art. 16 della stessa legge (che

ha sostituito l'art. 24, comma settimo, del d.P.R. n. 834 del 1981),

prevede che il silenzio-rigetto sul ricorso si formi solo dopo due

anni dalla proposizione del ricorso. Con la conseguenza che

l'interessato può essere costretto ad attendere due anni prima di

potere chiedere la tutela giudiziale del suo diritto.

In proposito si prospetta innanzitutto la violazione dell'art. 3

Cost., sotto il profilo che, in materia di giustizia amministrativa,

la regola che imponeva l'esperimento, prima di poter adire il

giudice, dei ricorsi amministrativi, è stata abbandonata dal

legislatore a partire dalla l. 6 dicembre 1971, n. 1034 (istitutiva

dei Tribunali amministrativi regionali), cosicché il diverso

trattamento processuale previsto, in materia di pensioni di guerra,

dalla norma impugnata, sarebbe ingiustificatamente deteriore, non

trovando fondamento in alcun ragionevole motivo.

In secondo luogo, secondo l'ordinanza di remissione, la norma

impugnata violerebbe anche gli artt. 24 e 113 Cost., non consentendo

la tutela giurisdizionale per un periodo che può protrarsi fino a

due anni, così limitandola illegittimamente nel tempo per una

determinata categoria di atti.

Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

Nell'atto d'intervento si osserva in proposito che l'aver

condizionato il ricorso giurisdizionale al previo esperimento del

ricorso gerarchico risponde all'opportunità di consentire

all'amministrazione di riesaminare i propri provvedimenti alla luce

delle deduzioni delle parti.

Le particolari complessità dell'istruttoria, insite nella materia

pensionistica di guerra, giustificherebbero il termine biennale per

la definizione del relativo procedimento.

La normativa impugnata sarebbe, pertanto, razionale e non

ostacolerebbe il diritto di difesa, consentendo al giudice, una volta

adito, di avvalersi anche delle integrazioni documentali e tecniche

acquisite in sede di ricorso gerarchico.

Quello in questione non sarebbe l'unico caso, nel nostro

ordinamento, di giurisdizione condizionata, legittima in quanto non

impedisce, ma soltanto rinvia l'esercizio del diritto di difesa. Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a decidere se l'art. 25, primo

comma, del d.P.R. 30 dicembre 1981, n. 834, nel testo di cui all'art.

17, primo comma, della l. 6 ottobre 1986, n. 656, contrasti con gli

artt. 3, 24 e 113 Cost., nella parte in cui non consente

l'esperibilità immediata del ricorso alla Corte dei conti, contro i

provvedimenti in materia di pensioni di guerra, anche in mancanza del

preventivo ricorso gerarchico.

Il giudice a quo, nel motivare la non manifesta infondatezza della

questione, deduce che nelle materie devolute alla giurisdizione

amministrativa, la regola che imponeva l'esperimento, prima di poter

adire il giudice, dei ricorsi amministrativi, è stata abbandonata

dal legislatore con la l. 6 dicembre 1971, n. 1034. Pertanto, il

diverso trattamento processuale previsto in materia di pensioni di

guerra dalla norma impugnata sarebbe ingiustificatamente deteriore,

non trovando fondamento in alcun ragionevole motivo, così da porsi

in contrasto con il principio di uguaglianza. Detta norma, inoltre,

non consentendo la tutela giurisdizionale per un periodo che può

protrarsi fino a due anni, violerebbe anche gli artt. 24 e 113 Cost.

2. - La questione è fondata sotto l'assorbente profilo della

violazione degli artt. 24 e 113 Cost.

Va premesso che l'art. 25 del d.P.R. 30 dicembre 1981, n. 834 (sul

riordinamento delle pensioni di guerra), prevedeva l'immediata

proponibilità del ricorso alla Corte dei conti avverso i

provvedimenti in materia di pensioni di guerra, senza l'onere del

previo esperimento del ricorso gerarchico.

L'art. 17 della l. 6 ottobre 1986, n. 656, con la nuova disciplina

al riguardo, ha statuito invece che, in materia di pensioni di

guerra, il ricorso alla Corte dei conti "è ammesso" soltanto contro

la decisione del ricorso gerarchico.

Come esattamente ha osservato il giudice a quo, poiché l'art. 16

della stessa legge n. 656 del 1986 stabilisce che i ricorsi

gerarchici al Ministro per il tesoro debbono essere definiti entro il

termine di due anni dalla data di presentazione e trascorso tale

termine il ricorso s'intende respinto, deve dedursi che la tutela

giurisdizionale in caso di mancata decisione del ricorso gerarchico,

può restare sospesa per la durata del periodo biennale necessario

per la formazione del silenzio-rigetto.

Questa Corte ha costantemente affermato (cfr. da ultimo, le sentt.

n. 15 del 1991; n. 470 del 1990; n. 530 del 1989) che gli artt. 24 e

113 Cost. non impongono una correlazione assoluta tra il sorgere del

diritto e la sua azionabilità, la quale può essere differita ad un

momento successivo ove ricorrano esigenze di ordine generale e

superiori finalità di giustizia. Tuttavia, anche nel concorso di

queste circostanze, il legislatore è sempre tenuto ad osservare il

limite imposto dall'esigenza di non rendere la tutela giurisdizionale

eccessivamente difficoltosa, ovvero di non differirla

irrazionalmente, lasciandone privo l'interessato per un periodo di

tempo incongruo.

Nel caso di specie deve ritenersi che tale incongruità sussista,

poiché l'impedimento ad agire in giudizio per il periodo di due anni

non appare in se stesso giustificabile. Esso, poi, è del tutto

irrazionale, se correlato all'esigenza di garantire l'effettività

del diritto di difesa in materia di procedimenti pensionistici e in

modo particolare di quelli di guerra: materia, nella quale, tenuto

conto della causa della richiesta e delle esigenze che essa è

destinata a soddisfare, la effettività della tutela non è

scindibile dal requisito della prontezza.

Ne deriva che l'art. 25, primo comma, del d.P.R. 30 dicembre 1981,

n. 834, nel testo sostituito dall'art. 17 della l. 6 ottobre 1986, n.

656, va dichiarato costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui

non prevede l'esperibilità dell'azione in via giurisdizionale anche

in mancanza del preventivo ricorso gerarchico.