Sentenza n. 15/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 20 del d.P.R.

29 marzo 1973, n. 156 ("Approvazione del testo unico delle

disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di

telecomunicazioni"), promosso con ordinanza emessa l'8 marzo 1990 dal

Giudice conciliatore di Roma nel procedimento civile vertente tra

Ministero delle Poste e Telecomunicazioni e Pignoloni Giovanni,

iscritta al n. 443 del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie speciale,

dell'anno 1990;

Visto l'atto di costituzione di Pignoloni Giovanni, nonché l'atto

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nella camera di consiglio del 28 novembre 1990 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di opposizione promosso dal

Ministero delle poste e telecomunicazioni avverso un decreto

ingiuntivo emesso in favore di un utente a titolo di indennizzo per

l'"abnorme" ritardo nei tempi di recapito di una lettera-espresso

imbucata a Portici (Napoli) e recapitata a Roma dopo sette giorni, il

Giudice conciliatore di Roma ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 20 del testo unico delle disposizioni

legislative in materia postale, approvato con d.P.R. 29 marzo 1973,

n. 156, "nella parte in cui preclude l'azione giudiziaria contro

l'amministrazione per i servizi postali, di bancoposta e delle

telecomunicazioni se prima non sia stato presentato reclamo in via

amministrativa e l'amministrazione non abbia provveduto nel termine

di sei mesi".

Secondo il giudice remittente la condizione di proponibilità

dell'azione giudiziaria prevista dalla norma denunciata è un

privilegio ingiustificato dell'amministrazione postale contrastante

col principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), col diritto di difesa

(art. 24) e con la garanzia della tutela giurisdizionale dei diritti

e degli interessi legittimi contro gli atti della pubblica

amministrazione (art. 113).

2. - Nel giudizio davanti alla Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

A giudizio dell'interveniente la condizione del previo reclamo in

via amministrativa è giustificata dall'esigenza, comune all'utente

ed all'amministrazione, di non ritardare gli indispensabili

accertamenti di fatto e di consentire all'utente di conseguire una

rifusione dell'eventuale danno in tempi brevi, attraverso un

procedimento semplice e non dispendioso. Considerato in diritto

1. - Il Giudice conciliatore di Roma impugna, per contrasto con

gli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, l'art. 20 del d.P.R. 29

marzo 1973, n. 156 (c.d. codice postale), nella parte in cui preclude

l'azione giudiziaria contro l'amministrazione dei servizi postali di

bancoposta e delle telecomunicazioni se prima non sia stato

presentato reclamo in via amministrativa e l'amministrazione non

abbia provveduto nel termine di sei mesi.

2. - La questione è fondata.

L'art. 20, secondo comma, del d.P.R. n. 156 del 1973 subordina

l'azione di risarcimento dei danni contro l'amministrazione delle

poste alla condizione del previo reclamo in via amministrativa a

norma del comma precedente. Poiché il reclamo deve essere

presentato, a pena di decadenza, entro il termine perentorio

stabilito per i singoli servizi (sei mesi dalla data di impostazione

per le corrispondenze raccomandate e assicurate e per i pacchi: art.

91), si tratta di una condizione di proponibilità, la quale, se non

adempiuta entro il detto termine, comporta la decadenza dell'azione

giudiziaria.

Una così grave compressione del diritto di difesa garantito

dall'art. 24 Cost. e, più specificamente, della tutela

giurisdizionale dei diritti contro gli atti della pubblica

amministrazione, incondizionatamente garantita dall'art. 113, è

sproporzionata rispetto all'esigenza di consentire

all'amministrazione la possibilità di esaminare preventivamente le

doglianze degli utenti al fine di accertarne l'eventuale fondatezza,

evitando lunghe e dispendiose procedure giudiziarie, e assume il

carattere di privilegio ingiustificato. Ne risulta violato anche

l'art. 3 Cost. sotto il profilo del principio di eguaglianza delle

parti del contratto, al quale deve conformarsi la disciplina del

rapporto degli utenti con l'amministrazione postale in quanto

rapporto di natura contrattuale fondamentalmente soggetto al regime

del diritto privato (cfr. sentenze nn. 303 e 1104 del 1988).

3. - L'adeguamento della norma impugnata ai principi

costituzionali non può seguire il modello della sentenza n. 93 del

1979, alla stregua del quale la condizione di proponibilità

dell'azione giudiziaria verrebbe trasformata in condizione di mera

procedibilità. Tale soluzione (a parte le difficoltà di ordine

tecnico perché, non essendo qui proponibile l'applicazione in via

analogica dell'art. 443 cod. proc. civ., prospettata dalla sentenza

n. 136 del 1985, si dovrebbe riformulare la norma prevedendo anche il

potere del giudice di rimettere in termini l'attore che non abbia

presentato preventivo reclamo all'amministrazione, con contestuale

sospensione del giudizio) sarebbe comunque insufficiente perché

lascerebbe intatta la norma nella parte in cui obbliga l'utente ad

attendere il decorso di sei mesi dalla proposizione del reclamo prima

di potere adire l'autorità giudiziaria: termine eccessivamente

lungo, tale da configurare per sé solo un contrasto con i parametri

costituzionali richiamati dal giudice remittente.

Ma, anche se il termine fosse ridotto in una misura più

ragionevole, l'introduzione nell'art. 20 del codice postale di una

disciplina analoga a quella prevista dall'art. 443 cod. proc. civ.

non troverebbe giustificazione nella ratio di favore per il

cittadino, sulla quale tale disciplina si fonda in materia di

controversie previdenziali. La definizione di queste controversie

implica un complesso di accertamenti tecnici per i quali gli enti

previdenziali dispongono di un'apposita organizzazione e di personale

specializzato, onde appare opportuno, nell'interesse dello stesso

assicurato, che la fase giudiziaria sia preceduta da un esame della

controversia in sede amministrativa. Nelle controversie con

l'amministrazione postale, invece, si tratta di accertare fatti di

inadempimento (cioè disservizi) e la conseguente responsabilità per

danni. Per questo tipo di accertamenti il giudice dispone di

strumenti e conoscenze adeguati, mentre l'esperienza attesta la

scarsa funzionalità, come mezzo di prevenzione delle liti, della

condizione di accesso alla giurisdizione prescritta dalla norma

impugnata.

Si impone pertanto l'accoglimento della questione secondo il

diverso modello già adottato dalla sentenza n. 530 del 1989,

rimettendo all'interessato la scelta tra l'esperimento preventivo del

reclamo in via amministrativa (entro il termine indicato nel primo

comma dell'art. 20), salvo il successivo ricorso all'autorità

giudiziaria, oppure il ricorso immediato a quest'ultima.