Sentenza n. 15/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 10 e 11

del d.l. 15 dicembre 1979, n. 625 (misure urgenti per la tutela

dell'ordine democratico e della sicurezza pubblica), come modificati

dalla legge 6 febbraio 1980, n. 15, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 3 maggio 1980 dal Giudice istruttore del

Tribunale di Padova sull'istanza proposta da Gallimberti Ivo ed altri,

iscritta al n. 453 del registro ordinanze 1980 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 215 del 6 agosto 1980;

2) ordinanza emessa il 21 luglio 1980 dal Giudice istruttore del

Tribunale di Padova sull'istanza proposta da Mioni Luciano, iscritta al

n. 673 del registro ordinanze 1980 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 311 del 12 novembre 1980;

3) ordinanza emessa il 17 novembre 1980 dalla Corte di Assise di

Torino nel procedimento penale a carico di Naria Giuliano, iscritta al

n. 34 del registro ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 83 del 24 marzo 1981;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 novembre 1981 il Giudice

relatore Giuseppe Ferrari;

udito l'avvocato dello Stato Franco Chiarotti, per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso del giudizio contro Naria Giuliano, imputato, tra

l'altro, del reato di cui agli artt. 81, 110, 112, n. 1, 575, 577, n.

3, e 61, n. 9, del codice penale, la Corte d'assise di Torino, con

ordinanza emessa il 17 novembre 1980 (Reg. ord. n. 34/1981), ha

sollevato d'ufficio questione di legittimità costituzionale dell'art.

10 del decreto legge 15 dicembre 1979, n. 625, convertito nella legge 6

febbraio 1980, n. 15.

Il Naria, detenuto dal 6 ottobre 1976, sarebbe stato scarcerato il

6 ottobre 1980 per decorrenza del termine massimo di custodia

preventiva, quale previsto dalla legge 7 giugno 1974, n. 220, di

modifica dell'art. 272 c.p.p., che vigeva al momento della cattura (due

anni per la fase istruttoria e due anni per la fase dibattimentale di

primo grado), se non fosse sopravvenuto in corso di detenzione il

decreto legge n. 625 del 1979. Poiché, infatti, l'art. 10 di tale

decreto legge dispone che "i termini di durata massima della custodia

preventiva sono prolungati di un terzo rispetto a quelli previsti",

consentendo perciò una carcerazione preventiva di cinque anni e

quattro mesi, se non interviene sentenza di condanna di primo grado, la

detenzione del Naria, in attesa del giudizio, ha la scadenza, invece,

del 6 febbraio 1982.

Ma così - rileva il giudice a quo -, non è infondato il dubbio

che siano stati travalicati quei "ragionevoli limiti senza l'osservanza

dei quali la legge si pone in contrasto con il principio costituzionale

della presunzione di non colpevolezza". Il nostro ordinamento,

ratificando la "Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti

dell'uomo e delle libertà fondamentali", ne ha recepito i criteri e,

quindi, anche quello di cui all'art. 5, paragrafo 3, il quale prescrive

testualmente che chiunque venga privato della libertà personale

dev'essere giudicato entro un termine ragionevole, da valutarsi,

secondo le pronunce della Commissione europea dei diritti dell'uomo, in

base ad elementi concreti. E non può dirsi certo ragionevole una

carcerazione preventiva che può complessivamente protrarsi sino a

dieci anni ed otto mesi.

Sempre seconda la Corte d'assise di Torino, il contrasto del

denunziato art. 10 con l'art. 27, secondo comma, Cost., appare con

tutta evidenza, se si tiene presente che "l'intervallo intercorrente

tra la chiusura dell'istruzione ed il processo di primo grado è tempo

morto", il quale rende non ragionevole il prolungarsi della detenzione,

dato che solo la complessità dell'istruttoria potrebbe giustificarlo e

solo una condanna in grado d'appello "riduce l'area di presunzione di

innocenza", mentre non può certo elevarsi a giustificazione la crisi

di efficienza dell'amministrazione della giustizia. Né può dirsi che

"la disciplina processuale della libertà personale dell'imputato",

"trascurando le indicazioni della citata convenzione europea", risulti

conforme ai principi costituzionali di cui agli artt. 13, primo,

secondo e quinto comma, e 27, secondo comma, della Costituzione, che

sono "prevalenti sulle esigenze processuali e sulle ragioni di

controllo e di difesa sociale", e che impongono perciò il ritorno ai

termini massimi anteriori al decreto legge n. 625 del 1979.

2. - La stessa Corte d'assise di Torino, poi, con la medesima

ordinanza, e due giudici dell'ufficio d'istruzione presso il Tribunale

di Padova, con due distinte ordinanze, - emesse, rispettivamente, il 13

maggio 1980 (Reg. ord. n. 453/1980), nel procedimento penale contro

Gallimberti Ivo ed altri, imputati del delitto di cui all'art. 306 c.p.

in relazione all'art. 270 stesso codice, ed il 21 luglio 1980 (Reg.

ord. n. 673/1980), nel procedimento penale contro Mioni Luciano,

imputato del medesimo delitto di cui sopra - hanno sollevato questione

di legittimità costituzionale dell'art. 11 dello stesso decreto legge

n. 625 del 1979, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 13, primo,

secondo e quinto comma, e 27, secondo comma, della Costituzione ed alla

loro lettura coordinata. Le impugnative del suddetto art. 11, il quale

stabilisce che la disposizione, di cui al precedente art. 10, sul

prolungamento dei termini di durata massima della custodia preventiva,

"si applica anche ai procedimenti in corso alla data di entrata in

vigore" del decreto legge n. 625 del 1979, sono sostenute da tutti i

giudici a quibus con le seguenti argomentazioni, sostanzialmente

identiche:

a) poiché l'art. 272 c.p.p. dispone che "la durata della custodia

preventiva, quando si procede con l'istruzione formale, non può

oltrepassare i termini" ivi indicati e che, ove questi siano decorsi,

l'imputato "deve" automaticamente essere scarcerato, dall'applicazione

ai procedimenti in corso del combinato disposto degli artt. 10 e 11 del

decreto legge n. 625 del 1979 deriva una disparità di trattamento fra

imputati dello stesso delitto e, quindi, una violazione del principio

di eguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.). Può accadere, infatti,

nel caso di un'istruttoria formale particolarmente indaginosa, che chi

era detenuto sin dall'inizio del procedimento sia stato scarcerato per

decorrenza del termine previgente, mentre chi sia stato catturato in un

momento successivo, ma pur sempre prima della modifica in peius di cui

al menzionato art. 10, subisce un prolungamento della custodia

preventiva. E ciò, "senza che si possano individuare ragionevoli

motivi per i quali situazioni eguali debbano essere diversamente

regolate". Si tratta di questione concernente la generalità dei

cittadini - si rileva nelle ordinanze -, e pertanto la rilevanza

sussiste indipendentemente dalla considerazione che, come ha eccepito

il pubblico ministero, sia di Torino, sia di Padova, nei procedimenti

in esame la denunciata disparità di trattamento non si è verificata;

b) l'inviolabilità della libertà personale è, nel nostro

ordinamento, la regola, che può essere limitata, secondo il chiaro

dettato dell'art. 13, primo comma, Cost., "nei soli casi e modi

previsti dalla legge", oltre che "per atto motivato dell'autorità

giudiziaria". Se così è, la disciplina di qualsiasi eventuale

limitazione - riguardi questa fatti-reato già avvenuti, ovvero

situazioni detentive in corso - non può non essere preventiva, con la

logica conseguenza che, nel caso di successione di leggi, le nuove

norme contra libertatem, costituendo un'eccezione, "non possono

incidere negativamente sulle situazioni già esistenti alla data della

loro emanazione", giacché altrimenti avrebbero un effetto retroattivo.

Tanto più che il principio della "previsione" dei casi e modi di

restrizione della libertà personale consente di configurare come

"diritto quesito" il diritto alla scarcerazione dell'imputato, il quale

deve sapere, "al momento della commissione del fatto, qual è il

trattamento, non solo definitivo, ma anche interinale, che

l'ordinamento riserva alla libertà personale dell'autore del fatto" ed

attribuisce un contenuto effettivo all'ultimo comma dell'art. 13

Cost., che altrimenti sarebbe vanificato unitamente allo stesso

principio dell'inviolabilità della libertà personale;

c) l'art. 25, secondo comma, Cost., limitandosi a statuire che

"nessuno può essere punito" - ed evitando di soggiungere "per un

fatto", come appunto recita l'art. 1 c.p. - mostra di riferirsi anche

al diritto processuale, pur se non certo alle disposizioni puramente

ordinatarie o di mera tecnica, bensì a quelle che si risolvano in

danno dell'imputato, nei cui confronti opera, invece, l'ultrattività

delle norme processuali più favorevoli, la quale trova conferma nel

primo comma dello stesso art. 25 Cost., quando stabilisce il principio

del giudice naturale "precostituito" per legge. Ma ulteriore conferma

ne sono ancora i lavori preparatori della Costituzione, l'indirizzo

giurisprudenziale della Corte di cassazione, che si è interrotto

successivamente al 1974, ma che va recuperato, la stessa relazione al

re del Guardasigilli del 1931 sulle disposizioni di attuazione del

codice di procedura penale. Inoltre, la ratio dell'art. 25, secondo

comma, Cost. è quella, sia di stabilire una garanzia per l'imputato,

sia di soddisfare un'esigenza di certezza. Ma allora è alla natura del

bene tutelato che occorre guardare, nel senso che, pur respingendosi

l'equiparazione fra pena e custodia preventiva, che hanno diversa

natura giuridica, diversi scopi, diversa funzione, e cui comunque osta

l'art. 27, secondo comma, Cost., la realtà è che la carcerazione

preventiva si risolve ugualmente in una lesione del fondamentale

diritto di libertà e, quindi, postula un'eguale tutela

giurisdizionale. Infine, che le norme sulla custodia preventiva

sfuggano al principio di immediata applicabilità del diritto

processuale, può ritenersi accolto, almeno implicitamente, anche dal

legislatore del dicembre 1979, il quale ha stabilito, con la

disposizione transitoria eccezionale dell'art. 11, la retroattività

dell'aumento dei limiti massimi della carcerazione preventiva proprio

per superare, in violazione dell'art. 25 Cost., il principio generale,

secondo cui "la legge non dispone che per l'avvenire";

d) l'esigenza che la durata della custodia preventiva non sia

modificata in peius nel corso di questa si basa anche sulla presunzione

di non colpevolezza, di cui all'art. 27, secondo comma, Cost. Spetta

certamente al legislatore di specificare la misura massima di

carcerazione preventiva, ed anche di maggiorarla, mentre gli è

precluso di disporre l'applicazione di eventuali aumenti alle

carcerazioni iniziate anteriormente all'entrata in vigore della nuova

legge: in tal caso, infatti, risulterebbe privilegiata una presunzione

opposta a quella proclamata dall'art. 27, secondo comma, Cost., cioè

la presunzione di colpevolezza dell'imputato in stato di detenzione.

3. - In tutti e tre i giudizi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, tramite l'Avvocatura dello Stato, mentre non si

è costituita alcuna delle parti private.

Le deduzioni svolte dall'Avvocatura nei suoi atti di intervento,

che concludono tutti con la richiesta di dichiarazione di infondatezza,

concernono solo l'art. 11 del decreto legge n. 625 del 1979, non anche

l'art. 10. A riguardo della denunziata disparità di trattamento, dopo

avere affermato che chi sia stato eventualmente scarcerato per

decorrenza del termine anteriormente previsto può essere nuovamente

privato della libertà sino al raggiungimento dei nuovi termini,

osserva che in ogni caso la natura di strumento cautelare della

carcerazione preventiva induce a ritenere ragionevolmente

discriminabili le situazioni di due soggetti che siano stati catturati

in tempi diversi; tanto più che la carcerazione preventiva verrà pur

sempre scomputata in caso di condanna e che il ritardato inizio di essa

potrebbe comportare il vantaggio della sua utilizzazione ai fini della

preparazione della difesa.

Quanto poi, all'addotto contrasto della norma impugnata con gli

artt. 13 e 25 Cost., rileva l'Avvocatura che è erroneo ritenere che,

in caso di successione di leggi, possano incidere sulle situazioni

detentive in corso solo le norme anteriori, e che non può negarsi,

stante il ripensamento della Corte di cassazione, l'immediata

applicabilità ai processi pendenti delle nuove norme processuali,

anche se meno favorevoli all'imputato, sulla base del principio tempus

regit actum. E si richiama altresì all'indirizzo dottrinale, secondo

cui l'irretroattività proclamata dall'art. 25 Cost. si riferisce a

nuovi reati e sanzioni, non già alle nuove modalità del procedimento

penale, considerando infine che il legislatore ha statuito

esplicitamente, con l'art. 11, l'applicazione ai procedimenti in corso

al preciso scopo di precludere qualche interpretazione in senso

contrario.

Con riguardo, da ultimo, all'asserito contrasto con la presunzione

di non colpevolezza, l'Avvocatura contesta, una volta riconosciuta alla

carcerazione preventiva la duplice finalità di assicurare la

genuinità delle prove e la difesa sociale, che sia precluso al

legislatore di prolungare i termini di durata massima anche in ordine

ai procedimenti in corso, quando tale prolungamento sia richiesto dalle

crescenti esigenze processuali.

Alla pubblica udienza, l'Avvocatura ha insistito nelle surriportate

considerazioni, concludendo nuovamente per la dichiarazione di

infondatezza di entrambe le questioni. Considerato in diritto :

1. - Le tre ordinanze in epigrafe sollevano due questioni, le quali

hanno per oggetto il medesimo istituto - la carcerazione preventiva -

ed il medesimo testo normativo - il decreto legge 15 dicembre 1979, n.

625, convertito nella legge 6 febbraio 1980, n. 15 -, sicché i

relativi giudizi possono essere riuniti e definiti con unica sentenza.

2. - La prima censura, formulata dalla Corte di assise di Torino,

è rivolta all'art. 10 del menzionato decreto legge, nel testo

risultante dalla legge di conversione, in quanto prolunga di un terzo,

per i delitti ivi previsti, la durata massima della detenzione ante

judicium. Ma così questa - si osserva, nell'ordinanza -, potendosi

protrarre, con riguardo al periodo intercorrente tra rinvio a giudizio

e processo di primo grado, sino a due anni ed otto mesi - e,

complessivamente, addirittura sino a dieci anni ed otto mesi -,

travalica ogni ragionevole limite, nonostante che la convenzione

europea dei diritti dell'uomo (legge 4 agosto 1955, n. 848) proclami

all'art. 5, paragrafo 3, che i giudizi a carico di detenuti devono

essere celebrati "entro un termine ragionevole". E tali non sono certo

quelli sopra indicati, che, anzi, "specie per i reati più gravi" e per

il "tempo morto" - quale appunto viene definito il periodo che

solitamente viene fatto scorrere dopo la chiusura dell'istruttoria in

attesa del dibattimento - "non adeguano, in modo rigoroso e coerente,

la disciplina processuale della libertà personale dell'imputato ai

principi costituzionali (artt. 13, primo, secondo e quinto comma, 27,

secondo comma)".

La questione riguarda, quindi, la ragionevolezza del termine di

carcerazione preventiva nella fase tra il deposito dell'ordinanza di

rinvio a giudizio e la sentenza di primo grado.

3. - Tale questione, benché i dati posti in evidenza nella

prospettazione suscitino immediato e profondo turbamento, non può non

essere dichiarata infondata.

Nell'ordinanza di rimessione, il dispositivo fa espresso

riferimento agli artt. 13, primo, secondo e quinto comma, e 27, secondo

comma, Cost., ma l'argomentazione non viene condotta sui principi di

cui i suddetti articoli sono portatori, bensì imperniata

esclusivamente sul principio di ragionevolezza, rispetto al quale le

denunziate violazioni risultano configurate come conseguenziali, stante

la carenza di qualsiasi autonomo motivo a loro riguardo. Ed il suddetto

principio, a sua volta, non viene affermato con richiamo alla

giurisprudenza, ormai costante, di questa Corte, la quale ne ha da

tempo ravvisato l'esistenza nel nostro sistema costituzionale -

statuendo esplicitamente che il legislatore è tenuto al "rispetto

della ragionevolezza" (sentenza n. 7 del 1965), che esso trova un

"limite nella ragionevolezza" (sentenza n. 164 del 1971) -, bensì

invocando l'art. 5, paragrafo 3, della convenzione europea di

salvaguardia. All'uopo si rileva che, poiché i principi da questa

dettati "sono stati recepiti dal nostro ordinamento", nella specie va

osservato quello, enunciato appunto nel suddetto articolo, secondo cui

"ogni persona arrestata o detenuta ha diritto di essere giudicata entro

un termine ragionevole".

Senonché, la suddetta norma della convenzione di salvaguardia su

cui il giudice a quo poggia il suo ragionamento, da un lato non si

colloca di per se stessa a livello costituzionale, dall'altro lato non

propone alcun criterio concreto, in quanto si astiene dal fornire una

qualsiasi specificazione. Ed una valutazione della ragionevolezza che

non sia ancorata ad un criterio concreto, ma solo ad una enunciazione

vaga ed elastica, può riuscire opinabile in difetto di un'analisi più

articolata ed approfondita.

4. - Per operare il controllo sulla ragionevolezza dei termini

massimi di carcerazione preventiva, quali risultano stabiliti con la

norma impugnata, occorre previamente individuare e valutare la ratio

che ha indotto il legislatore a disporre il prolungamento di quei

termini. Al riguardo non è consentito nutrire alcun dubbio: tale

prolungamento rientra fra le "misure urgenti per la tutela dell'ordine

democratico e della sicurezza pubblica", come testualmente recita il

titolo della legge, ed è causato dalle "obiettive difficoltà che

esistono per gli accertamenti istruttori e dibattimentali concernenti i

reati in questione", come testualmente dichiara la relazione

governativa che accompagna il disegno di legge di conversione. Dunque,

come l'esigenza della tutela dell'ordine democratico e della sicurezza

pubblica è l'occasio legis, così le obiettive difficoltà degli

accertamenti ne sono la ratio. È in questo ambito, allora, ed in

rapporto alle circostanze, che la questione va valutata.

Nella specie, tali circostanze sono identificabili nella causa

occasionale e nella ragione giustificatrice di cui sopra.

In quanto alla causa occasionale, esplicitamente indicata dallo

stesso legislatore nella necessità di tutelare l'ordine democratico e

la sicurezza pubblica contro il terrorismo e l'eversione, non può

certo dubitarsi dell'esistenza e consistenza, della peculiarità e

gravità del fenomeno che si intende combattere, e cui appunto si

riferisce l'imputazione sulla quale deve giudicare la Corte di assise

di Torino. Ed invero, si tratta di un fenomeno caratterizzato, non

tanto, o non solo, dal disegno di abbattere le istituzioni democratiche

come concezione, quanto dalla effettiva pratica della violenza come

metodo di lotta politica, dall'alto livello di tecnicismo delle

operazioni compiute, dalla capacità di reclutamento nei più disparati

ambienti sociali.

5. - Di fronte ad una situazione d'emergenza, quale risulta quella

in argomento, quando la questione venga collocata in un quadro più

ampio di quello offerto dall'ordinanza che l'ha sollevata, Parlamento e

Governo hanno non solo il diritto e potere, ma anche il preciso ed

indeclinabile dovere di provvedere, adottando una apposita legislazione

d'emergenza.

Conseguentemente, non può non riconoscersi che i limiti massimi

della carcerazione preventiva, derivanti dal prolungamento stabilito

con l'art. 10 del decreto legge n. 625 del 1979, nel testo modificato

dalla legge di conversione n. 15 del 1980, valutati alla luce delle

suesposte considerazioni, non possono considerarsi irragionevoli,

risultando disposti in ragione delle "obiettive difficoltà che

esistono per gli accertamenti istruttori e dibattimentali" nei

procedimenti che hanno ad oggetto "i delitti commessi per finalità di

terrorismo e di evasione dell'ordine democratico".

Altra ancora è la questione - sulla quale converrà più appresso

tornare - dell'adeguamento dell'organizzazione giudiziaria alle

accresciute esigenze, che sia parallelo alle altre misure urgenti

adottate e favorisca così la definizione, davvero sollecita, dei

processi.

È comunque nella logica del discorso la constatazione che

terrorismo ed evasione da un lato, prolungamento della custodia

preventiva dall'altro, stanno tra loro in rapporto di causa ad effetto:

ne sono prova documentale le riforme, in senso nettamente liberale,

adottate progressivamente in materia a partire dal ripristino della

vita democratica e l'inversione di tendenza a partire dal decreto legge

11 aprile 1974, n. 99, convertito nella legge 7 giugno 1974, n. 220,

che venne adottato appunto in coincidenza con il dilagare della

violenza.

6. - È altra - e, comunque, non giuridica - la questione se il

prolungamento dei suddetti termini sia il mezzo più appropriato per

sradicare o, almeno, per fronteggiare con successo terrorismo ed

evasione. Una valutazione in proposito è preclusa al giudice, sia pure

il giudice delle leggi, perché si risolverebbe in un sindacato su una

scelta operata in tema di politica criminale dal potere su cui

istituzionalmente grava la responsabilità di tutelare la libertà e,

prima ancora, la vita dei singoli e dell'ordinamento democratico.

7. - A questo punto, però, si impongono due distinte, ma a ben

guardare, convergenti precisazioni.

Se si deve ammettere che un ordinamento, nel quale il terrorismo

semina morte - anche mediante lo spietato assassinio di "ostaggi"

innocenti - e distruzioni, determinando insicurezza e, quindi,

l'esigenza di affidare la salvezza della vita e dei beni a scorte

armate ed a polizia privata, versa in uno stato di emergenza, si deve,

tuttavia, convenire che l'emergenza, nella sua accezione più propria,

è una condizione certamente anomala e grave, ma anche essenzialmente

temporanea. Ne consegue che essa legittima, sì, misure insolite, ma

che queste perdono legittimità, se ingiustificatamente protratte nel

tempo.

Va poi osservato che, pur in regime di emergenza, non si

giustificherebbe un troppo rilevante prolungamento dei termini di

scadenza della carcerazione preventiva, tale da condurre verso una

sostanziale vanificazione della garanzia. Della esigenza di rispettare

criteri di congruità si mostrò del resto ben consapevole lo stesso

legislatore, quando nel corso dell'iter formativo della legge in esame

volle limitare ad un terzo l'aumento dei termini, inizialmente proposto

invece nella misura della metà.

Merita altresì di essere preso in attenta considerazione il

rilievo che nell'ordinanza viene conferito al "tempo morto", cioè al

periodo "in cui non si svolgono attività processuali", per essere

stata chiusa l'istruttoria, e tuttavia "le carte processuali rimangono

giacenti in attesa di passare sui banchi del primo giudice

dibattimentale". Ebbene - osserva il giudice a quo - nel frattempo

l'imputato, sia pure per i reati più gravi, rimane in stato di

detenzione sino a due anni ed otto mesi. E non si possono certo

invocare a giustificazione, né le esigenze temporali dell'istruttoria,

che è, già esaurita, né una condanna in grado di appello, cui si

attribuisce nell'ordinanza l'effetto di ridurre "l'area di presunzione

di innocenza". La sola giustificazione, peraltro inammissibile -

prosegue la Corte di assise di Torino - sarebbe la "crisi di efficienza

dell'amministrazione della Giustizia", cioè "l'affollamento dei ruoli

di udienza per carenza di organici e la impossibilità di addivenire a

tempestive ("ragionevoli") fissazioni dei processi per il

dibattimento".

Non può negarsi la consistenza del rilievo, che tocca uno dei

punti dolenti - il massimo, anzi - del nostro processo penale. E sembra

non potersi negare neppure che si tratta di un rilievo in fatto, per il

quale il legislatore non può essere chiamato direttamente in causa,

giacché la durata del "tempo morto", indubbiamente deplorevole, che si

registra in tante vicende giudiziarie, non deriva da alcuna precisa

disposizione di legge. Tuttavia ciò non esime il legislatore dal

dovere di creare le condizioni che riducano al minimo il "tempo morto".

Una legislazione d'emergenza non può non comprendere anche misure atte

ad adeguare l'ordinamento giudiziario ai tempi, quale sarebbe appunto

una più razionale ed efficiente organizzazione, ad ogni livello, degli

uffici giudiziari, in personale e mezzi, che sia in grado di soddisfare

con sollecitudine le nuove e maggiori esigenze proprio là dove e

quando esse si verificano. È un compito, questo, al quale il

legislatore non può più sottrarsi in coerenza con le altre misure

urgenti ed eccezionali adottate.

8. - La seconda censura, formulata anche da due giudici

dell'ufficio istruzione presso il Tribunale di Padova, oltre che dalla

Corte di assise di Torino, è rivolta all'art. 11 del medesimo decreto

legge, a norma del quale "la disposizione dell'articolo precedente si

applica anche ai procedimenti in corso". Tutti i suddetti giudici

denunziano, con motivazioni pressoché coincidenti, le violazioni degli

artt. 3, primo comma, 13, primo, secondo e quinto comma, 25, secondo

comma, e 27, secondo comma, Cost.

9. - Il testo costituzionale prevede l'istituto della carcerazione

preventiva (art. 13, ultimo comma) e proclama, ad un tempo, il

principio della presunzione di non colpevolezza (art. 27, secondo

comma). Dalla constatazione, non irrilevante, anche se ovvia, della

consistenza delle due ricordate norme si deduce che, nel pensiero del

costituente, esse sono pienamente compatibili: come la presunzione di

non colpevolezza non impedisce la carcerazione preventiva, così questa

non pregiudica quella. Non la pregiudica - è appena il caso di

sottolineare sul piano giuridico, e neppure su quello più propriamente

processuale, una volta che la carcerazione preventiva, né acquista

valore probatorio e, quindi, determinante ai fini dell'affermazione

della responsabilità, né influisce sulla misura dell'eventuale pena.

Ed al riguardo nulla rilevano in contrario gli innegabili effetti

negativi, sempre gravi e sovente irreparabili, che effettivamente

vengono provocati dalla carcerazione preventiva, ma su piani diversi da

quello giuridico.

Alla luce delle suesposte considerazioni, appare fallace, pur se

indubbiamente suggestivo, il concorde ragionamento dei giudici a

quibus, anche se svolto con maggiore ampiezza da quello di Padova.

Secondo essi, infatti, poiché la presunzione di non colpevolezza

"determina una serie di conseguenze necessitate, tra cui anche il

rispetto dei limiti massimi prestabiliti di carcerazione preventiva", e

poiché ancora questo rispetto "costituisce un mezzo volto a

prestabilire i sacrifici che si possono richiedere all'imputato" al

duplice fine di "assicurare un efficace svolgimento del processo e al

contempo di impedire che il costo del processo gravi sull'imputato

detenuto oltre una certa ragionevole misura", ne conseguirebbe che un

"ampliamento stabilito in corso di carcerazione" si risolverebbe in "un

sostanziale restringimento della presunzione" in parola, riconducibile

ad "una logica che sembra privilegiare una presunzione contraria, cioè

quella di colpevolezza dell'imputato in stato di detenzione".

La carcerazione preventiva non produce - beninteso, sul piano

giuridico, sia sostanziale, sia processuale, nel senso più sopra

illustrato - maggiori o minori conseguenze, a seconda della sua

maggiore o minore durata, per cui questa, nei casi in cui risultasse

non ragionevole, potrebbe essere dichiarata illegittima per tal motivo,

non già per l'asserita sua incidenza giuridica sulla presunzione di

non colpevolezza. Argomentare dalla durata per pervenire a conclusione

opposta a quella di cui sopra significa confondere - e sta qui

soprattutto la fallacia del ragionamento - due piani che sono

nettamente distinti, facendo valere nel campo giuridico gli effetti che

si verificano nel campo sociale.

Ma il ragionamento, che poi consiste, a ben guardare, nel conferire

pressoché esclusivo valore alla durata, risolvendo in essa l'istituto,

si presta anche ad altri rilievi. In primo luogo, infatti, non risulta

indicato - pur essendone la premessa - alcun criterio oggettivo, in

base al quale possa stabilirsi il limite massimo della custodia

preventiva, oltre il quale esso non sarebbe più ragionevole e, quindi,

restringerebbe la presunzione di non colpevolezza, sicché risulta

valutazione meramente soggettiva quella, secondo cui sarebbe

ragionevolmente congrua una durata di due anni, ma non di due anni ed

otto mesi. In secondo luogo, il ragionamento può sboccare, a rigor di

logica e sia pure inavvertitamente, persino nell'affermazione della

illegittimità costituzionale dello stesso istituto. Ne fornisce la

prova l'ordinanza della Corte di assise di Torino, ove proprio questa

conseguenza risulta in fondo sostenuta, là dove si legge che "detto

principio di non colpevolezza, di cui all'art. 27 della Costituzione,

postula l'esigenza che ogni restrizione della libertà personale non

fondata sulla pena, da eseguire per condanna definitiva, urta contro il

dettato costituzionale". Ed allora, se si assume il principio della

presunzione di non colpevolezza sempre e solo nel suo corretto valore

giuridico - più precisamente, processuale -, e se si considera che

l'ampliamento della durata della custodia preventiva nel corso di

questa non produce neppur esso alcun pregiudizio sul piano processuale,

non può non convenirsi che l'applicazione dell'art. 10 del decreto

legge n. 625 del 1979 ai procedimenti ancora in via di definizione non

contrasta con l'art. 27, secondo comma, Cost.

10. - Analogamente si deve concludere quando il dubbio sulla

legittimità costituzionale della norma denunziata viene espresso in

riferimento agli artt. 13, primo, secondo e quinto comma, e 25, secondo

comma, Cost.

a) Per quanto riguarda l'art. 13, gli argomenti dei giudici a

quibus si fondano sui due primi commi, mentre all'ultimo, che pure è

anch'esso espressamente indicato, si accenna solo di sfuggita, per

affermarne conseguenzialmente la vanificazione.

Dalla proclamazione dell'inviolabilità della libertà personale,

di cui al primo comma, si ricava il carattere eccezionale di ogni

limitazione che ad essa venga posto, con la conseguenza che "nel caso

di successioni di leggi, le nuove norme contra libertatem non possono

incidere negativamente sulle situazioni in corso", tra cui appunto

quelle detentive, e si ricava altresì la configurazione del diritto

alla scarcerazione come "diritto quesito".

Gli argomenti surriportati rivelano una fragile consistenza.

Non è dubitabile che il principio della inviolabilità della

libertà personale è la regola e che, conseguentemente, ogni

limitazione ad esso si configura come eccezione. Da tale esatta

premessa non dipende tuttavia la conseguenza che nelle ordinanze se ne

trae, cioè che le carcerazioni preventive in corso siano al riparo da

leggi posteriori che ne aumentino la durata. L'affermazione risulta

apodittica, nel senso che è malamente puntellata con l'asserzione che

non v'è differenza, di fronte a nuove norme contra libertatem, tra

fatti-reato già avvenuti e situazioni detentive in corso. Ma questo

potrebbe affermarsi, solo se fosse dimostrato incontrovertibilmente che

l'irretroattività di cui all'art. 25, secondo comma, si estende anche

alle norme procedurali.

Egualmente indubitabile è il diritto al riacquisto immediato della

libertà, non appena scaduti i termini della detenzione preventiva. Ed

invero, il riconoscimento di tale diritto è soluzione giuridicamente e

logicamente obbligata, che si lascia esplicitare immediatamente e

facilmente dal principio dell'inviolabilità della libertà personale,

ma di cui non è sostenibile, perché immotivata, l'evoluzione in

diritto quesito, non potendosi ritenere motivazione appagante il

semplice richiamo al suddetto principio della inviolabilità. Nelle

stesse ordinanze in esame, del resto, la custodia preventiva viene

qualificata "interinale", pur se, immediatamente dopo, tale aggettivo

venga sostituito con la locuzione, piuttosto ambigua, di "situazione

già costituita".

b) Dalla statuizione, poi, di cui al secondo comma, a sensi del

quale devono essere "previsti" i casi ed i modi in cui la restrizione

della libertà personale è ammessa, si deduce l'esigenza di una

"previsione", cioè di una regolamentazione preventiva di ogni aspetto

della restrizione stessa, con la conseguenza che le regole di questa

non possono essere mutate in danno della libertà.

Senonché, a tale conseguenza si perviene, non solo con un

argomento meramente esegetico, ma anche con la trasposizione ed

applicazione del risultato ottenuto in via esegetica da una ad altra

norma, sia pure nell'ambito dello stesso articolo 13.

Si può anche prescindere al riguardo dall'osservazione che, nel

linguaggio giuridico, anche in quello propriamente normativo, non

sempre al verbo - "previsti" -, dal quale traggono argomento le

ordinanze in esame, corrisponde il sostantivo "previsione", essendo

tutt'altro che infrequenti le occasioni, in cui allo stesso verbo

corrisponde, invece, il significato di "disposizione". Sembra darne la

prova lo stesso legislatore costituente: nell'art. 38, secondo e quarto

comma, infatti, i mezzi ivi "preveduti", oltre che assicurati, ai

lavoratori, ed i compiti conseguentemente "previsti" possono anche

intendersi come mezzi e compiti "disposti" o "stabiliti".

Comunque, a parte quanto testé osservato solo incidentalmente, se

nella specie deve ritenersi senz'altro corretta la dedotta

sostantivazione, appare, viceversa, non egualmente corretta e

congruente l'ulteriore inferenza. Che la Costituzione esiga, affinché

la restrizione della libertà personale sia legittima, la puntuale

"previsione" legislativa dei "casi e modi"- oltre che, s'intende,

l'atto motivato dell'autorità giudiziaria - non è menomamente

disputabile, stante il dettato letterale. Ora, può essere opinabile

cosa propriamente debba intendersi in positivo per gli uni ("casi") e

per gli altri ("modi"), ma non in negativo, essendo incontrovertibile

che, né nel lessico, né in alcun testo normativo, né nella dottrina

giuridica, si rintraccia anche solo un appiglio per sostenere che "casi

e modi" siano suscettibili di indicare un qualsiasi limite temporale.

L'argomentazione trova, oltre tutto, una duplice smentita proprio nello

stesso art. 13: gli aspetti temporali della restrizione della libertà

personale, infatti, sono disciplinati nel terzo e nell'ultimo comma,

sicché, ove si facesse applicazione di un ben noto brocardo,

l'inclusione di tali aspetti nei suddetti commi e l'esclusione, invece,

dal secondo comma, confermerebbero chiaramente la non fondatezza della

motivazione a sostegno del dubbio espresso nelle ordinanze; inoltre,

poiché l'ultimo comma dice che la legge "stabilisce" - non che

"prestabilisce" - i limiti massimi della carcerazione preventiva,

basterebbe il ricorso a questo rilievo letterale per ottenere la prova

dell'inestensibilità della "previsione" dei "casi e modi" di cui al

secondo comma alla durata della custodia preventiva di cui all'ultimo

comma.

11. - A dimostrazione della fondatezza della censura rivolta al

medesimo art. 11 del decreto legge n. 625 del 1979 in riferimento

all'art. 25, secondo comma, Cost., le ordinanze in epigrafe espongono

una vasta gamma di motivi.

L'irretroattività proclamata dalla predetta norma costituzionale -

sostengono i giudici a quibus - deve essere interpretata nel senso che

comprende, non solo il diritto penale sostantivo, ma anche quello

processuale. Anzitutto, non è priva di significato al riguardo la

constatazione che la norma costituzionale de qua sia formulata

genericamente, cioè senza quello specifico riferimento ad un "fatto",

come si legge, invece, nell'art. 1 del codice penale. Se, poi, -

aggiungono le ordinanze in esame - si confronta il contenuto dei

principi costituzionali con il contenuto e la funzione delle

disposizioni processuali, si coglie che la ratio dell'art. 25, secondo

comma, Cost., "non sia quella di rendere immutevoli le norme penali

applicabili alle fattispecie verificatesi, bensì quella di offrire una

garanzia soggettiva ai singoli", che soddisfa un'esigenza di certezza,

e che perciò non può venir meno anche in caso di successione di leggi

processuali. Ma sono numerosi ancora i motivi - sempre secondo i

giudici remittenti - che convergono univocamente verso l'opinione che

la norma costituzionale in discorso si estende anche al diritto

processuale, quando le nuove disposizioni si risolvano in danno

dell'imputato: i lavori preparatori della Costituzione; l'indirizzo

giurisprudenziale seguito dalla Cassazione sino al 1974; persino la

relazione al re sulle disposizioni di attuazione del codice di

procedura penale del 1931; la considerazione che, pur se pena e

carcerazione preventiva abbiano "diversa natura giuridica, diversi

scopi, diversa funzione", il bene tutelato, cioè la libertà

personale, "può venire ugualmente aggredito tanto dalla legge penale

sostanziale quanto da quella procedurale". Osservano infine gli stessi

giudici a quibus che, come l'ultrattività delle norme processuali più

favorevoli trova conferma nel primo comma dello stesso art. 25 Cost.,

in quanto dispone che nessuno può essere distolto dal giudice naturale

"precostituito" per legge, così l'irretroattività delle norme

processuali più sfavorevoli trova a sua volta conferma, anche se

implicita, nella necessità, avvertita dal legislatore del dicembre

1979, di disporre esplicitamente l'applicazione del prolungamento dei

termini massimi di carcerazione preventiva anche ai procedimenti in

corso.

a) L'opinione sostenuta nelle ordinanze - giova ripeterlo, prima di

affrontare i singoli argomenti - è che l'art. 25, secondo comma,

Cost., deve intendersi nel senso che l'irretroattività della legge

penale, ivi proclamata, si applica anche alle norme processuali.

Non può dirsi tuttavia che gli argomenti addotti a sostegno di

tale opinione rivelino una capacità di persuasione pari al loro

numero. Alcuni di essi, anzi, si prestano ad una facile confutazione.

Così: si fa richiamo ai lavori preparatori della Costituzione -

omettendo peraltro precise indicazioni -, ed in tali lavori non si

rinviene, invece, alcun riscontro che convalidi l'assunto; si fa

richiamo alla giurisprudenza della Corte di cassazione, ma si ammette

che quella successiva al 1974 è tutta in senso nettamente contrario

all'opinione prospettata nelle ordinanze; si invoca il principio del

giudice naturale "precostituito" per legge, di cui al primo comma dello

stesso art. 25, e non si spende parola per dimostrare come da tale

principio si tragga "conferma dell'ultrattività delle norme

processuali" e, quindi, dell'illegittimità costituzionale della norma

denunziata; si fa un raffronto tra l'art. 1 del codice penale e l'art.

25, secondo comma, Cost., il quale ultimo, pur statuendo anch'esso, al

pari di quello, che "nessuno può essere punito", si differenzierebbe

dal predetto articolo 1, in quanto omette di soggiungere "per un

fatto", e non si tiene conto che l'asserita differenza è solo nel

diverso ordine in cui le due proposizioni sono formulate, nel senso

che, mentre nell'articolo 1 del codice penale il riferimento al "fatto"

è collocato nella parte iniziale della disposizione, nell'articolo 25,

secondo comma, Cost., lo stesso riferimento - al "fatto commesso", più

propriamente - è collocato, invece, nella parte terminale. E non

sembra, infine, che occorra un'approfondita dissertazione per

dimostrare l'arbitrarietà della congettura, secondo cui il legislatore

non si è limitato a dettare la disposizione di cui all'art. 10 del

decreto legge n. 625 del 1979, ma ha avvertito la necessità di

precisare, con l'apposita norma di cui all'art. 11, l'applicabilità

dei nuovi e maggiori termini ai procedimenti in corso, proprio perché

conscio che "le norme sulla custodia preventiva non sono norme

processuali vere e proprie". Al riguardo basterà, infatti, dire che

questa Corte ha più volte riconosciuto nella carcerazione preventiva

scopi essenzialmente connessi al processo (sentenze nn. 64 e 96 del

1970, 135 del 1972, 74 e 147 del 1973, 68 del 1974, 146 del 1975) e che

la congettura in discorso non costituisce motivo che possa indurre a

mutare quel consolidato avviso.

b) Nonostante la maggiore elaboratezza delle loro prospettazioni,

appaiono implausibili anche due dei tre argomenti residui: oltre tutto,

il loro eventuale accoglimento porterebbe a risultati non collimanti

col sistema.

È senza dubbio esatto che l'art. 25, secondo comma, Cost.,

stabilisce una garanzia per l'imputato, e non si ha difficoltà ad

ammettere altresì che la vera ratio, ravvisabile al fondo della norma,

è un'esigenza di certezza. Tale riconoscimento non giustifica

tuttavia, la deduzione che, quindi, nel campo penale, devono ritenersi

irretroattive, non solo le norme sostanziali, ma anche quelle

processuali. L'argomento, a parte quanto si dirà in seguito sul

valore di garanzia per l'imputato, prova troppo, dato che l'esigenza di

certezza è alla base di ogni rapporto giuridico e, meglio ancora,

della vita stessa del diritto.

Quando poi si argomenta dalla natura del bene tutelato la -

libertà personale -, dicendosi che, in caso di detenzione, è sempre

esso in gioco, e che perciò nulla rileva che quella sia sofferta prima

del giudizio, anziché in esecuzione di una condanna, si deve osservare

che l'argomentazione, per un verso è palesemente contraddittoria e,

per altro verso, va oltre il segno. È palesemente contraddittoria,

perché, pur premettendosi che l'equiparazione fra pena e custodia

preventiva è "vietata proprio dall'art. 27, secondo comma", Cost., e

che l'art. 25, secondo comma, non si estende alla custodia preventiva

"in quanto forma di espiazione anticipata della sanzione detentiva", si

afferma poi che la carcerazione preventiva "si risolve in una pena

subita prima della definizione del processo"; tanto che "anche la

legge, d'altra parte, la considera tale per certi effetti", com'è

appunto il caso della conversione della custodia preventiva in pena, ai

sensi dell'art. 137 del codice penale. La contraddittorietà non

svanisce, solo perché si precisa che il ragionamento viene condotto e,

"dal punto di vista dell'imputato", dato che la questione concerne

appunto l'imputato. L'argomentazione va, poi, oltre il segno, in quanto

il suo logico risultato sarebbe la cancellazione dalla Carta

costituzionale dell'istituto della detenzione preventiva, perché

proprio essa - indipendentemente dalla sua durata - "pur diversa, come

s'è detto, dalla pena, si risolve per l'individuo in una restrizione

totale della sua libertà ".

c) Questa Corte ha costantemente affermato, tra l'altro, che la

carcerazione preventiva "ben può legittimamente essere disposta in

vista della soddisfazione di esigenze di carattere cautelare e

strettamente inerenti al processo" (sentenze nn. 64 e 96 del 1970, 74 e

147 del 1973, 146 del 1975, 88 del 1976); che "è giustificata da

esigenze eminentemente processuali" (sentenza n. 68 del 1974); che "ha,

evidentemente, tra le sue finalità, quella di evitare che l'inquisito

o l'imputato distorca i fatti o inquini le prove, cioè, in definitiva,

cerchi di eludere l'applicazione della proporzionata sanzione punitiva"

(sentenza n. 26 del 1972); che "si inserisce nel processo", giacché

"risponde a una sua ratio, vuole soddisfare concrete esigenze del

processo" (sentenza n. 135 del 1972). Tale indirizzo giurisprudenziale,

cui si è ispirata altresì la sentenza n. 1 del 1980, e cui, a

decorrere dal 1975, ha aderito anche la Corte di cassazione, induce a

non accogliere la concezione, emergente dalle ordinanze, della natura

di diritto sostantivo dell'istituto della carcerazione preventiva. Né

contro questo consolidato orientamento vale richiamare la contraria

opinione, espressa dal Guardasigilli del 1931 ed invocata nelle

ordinanze, secondo cui "le norme del codice di procedura penale che

dispongono sulla libertà personale dell'imputato hanno carattere

restrittivo, e però debbono soggiacere ai criteri di diritto

transitorio propri del diritto penale materiale e di ogni altra legge

che restringa il libero esercizio di diritti, e non a quelli del

diritto penale processuale". E poiché inoltre nella specie si

controverte più propriamente sul prolungamento di quest'ultima, giova

ricordare ancora una volta che essa risulta disposta al dichiarato fine

di ovviare alle "obiettive difficoltà che esistono per gli

accertamenti istruttori e dibattimentali concernenti i reati" di

terrorismo e di eversione.

Anche per quanto riguarda, infine, l'ulteriore affermazione -

quella, secondo cui l'art. 25, secondo comma, Cost., dovrebbe

interpretarsi nel senso della sua applicabilità alle norme processuali

penali - si può, in aggiunta a quanto osservato in precedenza, far

richiamo alla giurisprudenza, e precisamente alla sentenza della Corte

di cassazione (Sez. V penale, n. 1159 del 1975), che riconosce la

"natura meramente strumentale" della carcerazione preventiva e, quindi,

l'applicazione del principio tempus regit actum. Il diverso avviso dei

giudici a quibus viene fondato in definitiva su due argomenti: il

confronto tra la formulazione dell'art. 25, secondo comma, Cost., e

quella dell'art. 1 c.p.; l'asserto che l'attività giurisdizionale,

valutata nel concreto, ha fondamentalmente funzione di garanzia, da cui

deriva la logica conseguenza dell'assimilazione delle norme processuali

penali alle norme sostanziali, quando si risolvano in danno

dell'imputato.

Ora, sul motivo dedotto dalla comparazione tra i dati letterali dei

due sopra richiamati articoli non pare necessario integrare la già

esposta osservazione in contrario, anch'essa basata sui dati letterali,

che le due formulazioni, a ben guardare, non si respingono. In ordine

al secondo argomento, basterà aggiungere che la natura strumentale

dell'istituto in parola, esattamente individuata dalla Corte di

cassazione, oltre che impedire l'assimilazione tra il "fatto" e lo

"strumento" per accertarne l'esistenza e la conformità al diritto,

consente di cogliere nella sua completa prospettiva la funzione di

garanzia della carcerazione preventiva, e del processo in genere, nel

senso che non è garanzia solo dell'imputato, ma anche - e, prima -

dell'attuazione della legge, della ordinata convivenza, della salvezza

delle istituzioni. Se questo è, l'argomento dell'applicabilità

dell'art. 25, secondo comma, Cost., anche alle norme processuali penali

perde validità nella sua stessa impostazione, la quale viene fatta

poggiare su un criterio palesemente riduttivo della realtà.

12. - L'applicazione del prolungamento dei termini massimi di

durata della detenzione preventiva ai procedimenti in corso - si legge

ancora nelle ordinanze in esame - viola l'art. 3, primo comma, Cost.,

nel senso che "crea disparità di trattamento irragionevoli e

svincolate da qualsiasi motivo oggettivo di regolamentazione

differenziata". Basti considerare che, nel caso di coimputati nello

stesso processo, mentre l'uno può avere già riacquistato la libertà

anteriormente all'entrata in vigore del decreto legge n. 625 del 1979,

essendo scaduti i due anni previsti dalla precedente disciplina in

materia, l'altro, in quanto catturato successivamente, perché "rimasto

in un primo momento latitante o individuato nel corso dell'istruzione

per sopravvenute acquisizioni probatorie", dovrà soffrire il

prolungamento della detenzione preventiva. Eppure, secondo i giudici a

quibus, si tratta di "situazioni identiche, nel fatto, nella

contestazione del reato, nel provvedimento restrittivo della libertà".

La questione, i cui esatti termini consistono nel dubbio se la

asserita disparità derivi effettivamente dalla legge ovvero da un

elemento casuale, è inammissibile per irrilevanza, risultando che

l'ipotesi non si è verificata nei procedimenti in corso dinanzi ai

giudici a quibus.