Sentenza n. 148/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis comma

7-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il

risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni,

in legge 8 agosto 1992, n. 359, introdotto dall'art. 3, comma 65,

della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica), promossi con ordinanze emesse il 19 febbraio

1997 dal giudice istruttore del Tribunale di Lecce, il 24 gennaio

1997 dalla Corte d'appello di Torino, il 16 gennaio 1997 dalla Corte

d'appello di Reggio Calabria, il 25 febbraio 1997 dal Tribunale di

Latina, il 21 marzo 1997 dalla Corte d'appello di Cagliari, il 27

febbraio 1997 (n. 4 ordinanze) dal Tribunale di Lamezia Terme, il 26

maggio 1997 dal giudice istruttore del Tribunale di Torino, il 26

gennaio 1997 dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, il 27

febbraio 1997 dal Tribunale di Potenza, il 22 aprile 1997 (n. 2

ordinanze) dalla Corte d'appello di Firenze, il 21 ottobre 1997 e

l'11 aprile 1997 dal Tribunale di Bari, il 20 gennaio 1998 dal

Tribunale di Lagonegro, il 13 febbraio 1998 dal Tribunale di Potenza,

il 19 febbraio 1998 dal Tribunale di Udine, rispettivamente iscritte

ai nn. 189, 191, 292, 414, 417, da 423 a 426, 571, 573, 735, 788, 789

e 889 del registro ordinanze 1997 e ai nn. 154, 225, 408 e 414 del

registro ordinanze 1998 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica nn. 16, 17, 23, 28, 38, 44 e 47, prima serie speciale,

dell'anno 1997 e nn. 2, 12, 14 e 24, prima serie speciale, dell'anno

1998.

Visti gli atti di costituzione di Martelli Lorenzo ed altra, Cauli

Giovannino e Siciliani Teresa nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 13 ottobre 1998 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi gli avvocati Ercole Romano per Martelli Lorenzo ed altra,

Giorgio Piras jr. per Cauli Giovannino, Costantino Ventura per

Siciliani Teresa e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il giudice istruttore del Tribunale di Lecce, nel corso di un

procedimento civile avente ad oggetto il risarcimento dei danni da

occupazione appropriativa, con ordinanza del 19 febbraio 1997 (r.o.

n. 189 del 1997), ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996,

n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) - recte:

dell'art. 5-bis comma 7-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333 (Misure

urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con

modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, introdotto

dall'art. 3, comma 65, della legge n. 662 del 1996 - che testualmente

prevede che "in caso di occupazioni illegittime di suoli per causa di

pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si

applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di determinazione

dell'indennità di cui al comma 1 (quelli cioè relativi alla

indennità di esproprio), con esclusione della riduzione del 40%. In

tal caso, l'importo del risarcimento è altresì aumentato del 10%.

Le disposizioni di cui al presente comma si applicano anche ai

procedimenti in corso non definiti con sentenza passata in

giudicato".

La norma impugnata, osserva il rimettente, ha avuto origine dalla

sentenza della Corte costituzionale n. 369 del 1996, con la quale è

stata dichiarata la illegittimità costituzionale del comma 6

dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con

modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, come sostituito

dall'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, nella

parte in cui applicava al risarcimento del danno da occupazione

appropriativa i criteri di determinazione stabiliti per l'indennizzo

in caso di espropriazione per pubblica utilità. Con la predetta

sentenza si è ritenuta, infatti, abnorme la riduzione della

riparazione in favore del proprietario, in caso di c.d. "accessione

invertita", fino alla coincidenza con l'indennità di esproprio, pur

considerando astrattamente possibile, in tale ipotesi, la

quantificazione del danno risarcibile in misura inferiore a quello

reale, ai fini di un "equilibrato componimento" tra l'interesse della

pubblica amministrazione alla conservazione dell'opera di pubblica

utilità e al contenimento della relativa spesa e quello del privato

alla riparazione per l'illecito subito.

Ma, ad avviso del giudice a quo, siffatto "equilibrato

componimento" non deve comprendere anche l'interesse della p.a. a

contenere la spesa per il risarcimento, né le esigenze di finanza

pubblica. Ciò posto, il rimettente ravvisa il contrasto della norma

censurata con l'art. 42, terzo comma, della Costituzione, rilevando

che l'indennizzo di cui alla predetta norma costituzionale, previsto

in caso di espropriazione, presuppone una procedura legittima, mentre

il risarcimento del danno non potrebbe che essere integrale in quanto

correlato ad un'attività illecita.

La norma de qua recherebbe, inoltre, vulnus all'art. 3 della

Costituzione, riconoscendo in linea di principio al privato il

diritto all'integrale risarcimento, salvo che per le occupazioni

illegittime "intervenute" anteriormente alla data del 30 settembre

1996, locuzione tra l'altro ambigua, potendosi considerare come

"intervenute" sia le occupazioni materialmente eseguite attraverso

l'apprensione del bene, entro il 30 settembre 1996, quanto le sole

occupazioni divenute illegittime entro la stessa data per scadenza

del termine. In ogni caso, la entità del risarcimento previsto dalla

norma censurata sarebbe eccessivamente diminuita rispetto al

risarcimento ordinario e maggiorata in misura esigua rispetto

all'indennità di esproprio. Ed infatti, la esclusione della

possibilità di riduzione del 40% non avrebbe creato una situazione

di favore per il danneggiato, ma solo parificato la situazione della

occupazione appropriativa a quella della cessione volontaria del bene

di cui all'art. 5-bis cpv. del d.-l. n. 333 del 1992, convertito, con

modificazioni, nella legge n. 359 del 1992, evitando un trattamento

addirittura deteriore per chi sia sottoposto alla prima. D'altra

parte, nella ipotesi in esame, ancorando la liquidazione del danno al

criterio utilizzato per le indennità di esproprio, si finirebbe per

negare l'applicazione del valore di mercato del bene oggetto

dell'occupazione, sia pure ridotto attraverso un'applicazione

aggiornata della legge per il risanamento di Napoli, in quanto tale

criterio funge da parametro per la liquidazione dell'indennità solo

nei casi di edificabilità legale ed effettiva, i quali non

costituirebbero la maggioranza, mentre nelle altre ipotesi, ai sensi

dell'art. 5-bis comma 4, del d.-l. n. 333 del 1992, convertito, con

modificazioni, nella legge n. 359 del 1992, si fa riferimento al

valore agricolo.

Irrisoria, sarebbe, poi, la maggiorazione del 10%, la quale,

mediata aritmeticamente col reddito dominicale rivalutato, ammonta al

5% circa del valore reale del bene.

La norma impugnata si porrebbe, infine, in contrasto con l'art. 28

della Costituzione, risolvendosi in un sostanziale esonero da

responsabilità contabile dei pubblici funzionari ai quali non

potrebbe addebitarsi a titolo di colpa grave - apparendo eccezionali

le ipotesi di dolo - la causazione di un danno aggiuntivo alla p.a.

in termini reali del 5% circa, bilanciato dal soddisfacimento

dell'interesse alla conservazione dell'opera pubblica.

2. - Analoghe questioni di legittimità costituzionale sono state

sollevate, sia pure in riferimento a parametri parzialmente

differenti, sulla base di argomentazioni non dissimili da quelle già

riferite. Alcune di esse introducono, inoltre, peculiari rilievi.

2.1. - In particolare, la Corte d'appello di Torino, con ordinanza

del 24 gennaio 1997 (r.o. n. 191 del 1997), ha impugnato il citato

comma 7-bis in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 42, secondo

comma, della Costituzione, sottolineando la quasi totale identità

tra tale norma e quella dichiarata costituzionalmente illegittima con

la citata sentenza n. 369 del 1996, rispetto alla quale la prima

prevede solo una differenza contenuta nella misura del 10% in più

della indennità dovuta in conseguenza di esproprio per pubblica

utilità, per l'ipotesi, radicalmente diversa, di risarcimento del

danno da occupazione acquisitiva, misura ritenuta dal giudice a quo

del tutto inadeguata a tutelare il diritto di proprietà.

2.2. - Alle predette ordinanze del giudice istruttore di Lecce e

della Corte d'appello di Torino si è richiamata la Corte d'appello

di Firenze, che, con due ordinanze emesse il 22 aprile 1997 (r.o. n.

788 e n. 789 del 1997), ha sollevato la medesima questione di

legittimità costituzionale del comma 7-bis citato in riferimento

agli artt. 3, primo comma, 42, secondo comma, 28 e 97 della

Costituzione.

2.3. - Alla denunciata violazione dei predetti parametri di cui

agli artt. 3, primo comma, e 42, secondo comma, della Costituzione,

anche la Corte d'appello di Reggio Calabria, che ha sollevato la

questione con ordinanza del 16 gennaio 1997 (r.o. n. 292 del 1997),

ha aggiunto il rilievo di incostituzionalità in riferimento all'art.

97, primo comma, della Costituzione, per violazione dei principi del

buon andamento e della legalità dell'azione amministrativa.

Il giudice a quo ravvisa, inoltre, nella norma in questione, un

profilo di irragionevolezza intrinseca, con i conseguenti riflessi

sul piano della violazione dell'art. 3 della Costituzione,

rappresentato dall'assunzione di un limite temporale, il 30 settembre

1996, alla operatività della disciplina di cui si tratta, che

determinerebbe, altresì, una disparità di trattamento rispetto alle

occupazioni illegittime successive a tale data, le quali, in mancanza

di una nuova disciplina, sarebbero soggette all'integrale ristoro. In

tal modo, tra l'altro, il legislatore dimostrerebbe l'intento di

regolare in termini diversi gli effetti economici dell'accessione

invertita a seconda delle disponibilità di bilancio alla fine di

ciascun esercizio finanziario, ciò che, se può avere una sua logica

in relazione alla indennità di esproprio, sarebbe, invece,

irrazionale in una prospettiva meramente risarcitoria, tanto più ove

si consideri che la procedura espropriativa è assistita da

specifiche garanzie per il privato, ovviamente carenti nel caso di

occupazione acquisitiva.

La Corte d'appello di Reggio Calabria ravvisa, ancora, nella norma

de qua un profilo di irragionevolezza estrinseca per la disparità di

trattamento cui essa darebbe luogo rispetto alla disciplina delle

occupazioni illegittime destinate al soddisfacimento di esigenze

abitative, di cui all'art. 3 della legge 27 ottobre 1988, n. 458, in

relazione alle quali la tutela risarcitoria è garantita

integralmente.

Infine, la Corte rimettente segnala la disparità di trattamento

della fattispecie in esame rispetto a quella di occupazione ab initio

illegittima da parte della p.a. in quanto non assistita neppure dalla

dichiarazione di pubblica utilità, o a quella di occupazione

inizialmente presidiata da dichiarazione di pubblica utilità, poi

venuta meno perché illegittima, ipotesi ritenuta estranea alla nuova

previsione normativa, e nella quale il privato potrebbe

legittimamente aspirare all'integrale risarcimento del danno.

2.4. - Il Tribunale di Latina, con ordinanza del 25 febbraio 1997

(r.o. n. 414 del 1997), ha ritenuto la non manifesta infondatezza, in

riferimento agli artt. 3 e 42 della Costituzione, della questione di

legittimità costituzionale della medesima disposizione

sottolineando, in particolare, che l'intervento normativo di cui si

tratta non appare, come richiesto dalla sentenza della Corte

costituzionale n. 369 del 1996, ragionevolmente riduttivo della

misura della riparazione dovuta in caso di occupazione illegittima

della p.a., in quanto la liquidazione del danno effettuata con

attribuzione del solo valore mediato del suolo aumentato del 10%

sarebbe l'effetto di una preponderante valutazione del concorso

dell'interesse pubblico, già tenuto presente nella determinazione

dell'effetto acquisitivo della proprietà e, pertanto, meritevole

solo di una ridotta considerazione in sede di risarcimento del danno.

La norma impugnata, inoltre, osserva il giudice a quo, avendo

vigore solo per situazioni già determinatesi alla data del 30

settembre 1996 - termine, peraltro, che appare al rimettente

incomprensibile in quanto non correlato neppure alla data di

emanazione della legge - si atteggerebbe come una tipica sanatoria

finanziaria.

2.5. - Numerosi parametri ulteriori sono stati invocati dalla Corte

di appello di Cagliari nel sottoporre a scrutinio di

costituzionalità, con ordinanza del 21 marzo 1997 (r.o. n. 417 del

1997), la norma di cui si tratta.

Ed infatti, essa ha ritenuto violati, oltre agli artt. 3 (invocato

anche sotto il profilo della disparità di trattamento tra le

situazioni non definite con sentenza passata in giudicato, cui si

applica la nuova disciplina, e quelle ormai non più contestabili,

che sfuggono alla stessa), 28, 42 e 97 della Costituzione, per le

ragioni già evidenziate, l'art. 10, primo comma, della Costituzione,

in quanto la grave limitazione alla risarcibilità delle occupazioni

illegittime si porrebbe in contrasto con gli artt. 13 della

convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle

libertà, e con gli artt. 7, 8 e 17 della dichiarazione universale

dei diritti dell'uomo, che sanciscono il diritto di ogni persona al

rispetto della sua proprietà.

E, se è vero che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 369

del 1996, ha affermato che la regola generale della integrale

riparazione del danno non gode di copertura costituzionale, il

collegio a quo ritiene che la riduzione della entità del

risarcimento del danno da fatto illecito costituisca una palese

violazione della effettività della tutela giurisdizionale garantita

dall'art. 24, primo comma, della Costituzione, a differenza della

limitazione di responsabilità in campo contrattuale, che va a

costituire parte integrante della disciplina legale del rapporto

contrattuale.

La Corte rimettente denuncia ancora il contrasto con l'art. 53

della Costituzione, atteso che la limitazione del risarcimento al 55%

del valore venale del bene finisce per porre una notevole parte del

costo dell'opera pubblica a carico del proprietario dell'area sulla

quale l'opera deve essere costruita, in violazione del principio

costituzionale della commisurazione del concorso di ciascuno alle

spese pubbliche in ragione della propria capacità contributiva.

La norma esaminata violerebbe, inoltre, gli artt. 71, primo comma,

e 72, primo comma, della Costituzione, essendo inserita in una legge

che raccoglie in soli tre articoli un coacervo eterogeneo di norme,

con il risultato di evitare la presentazione di emendamenti, anche

attraverso il sistema della fiducia, all'epoca posta su ognuno dei

tre articoli, in tal modo impedendo che ciascun parlamentare potesse

manifestare la propria opinione in ognuno degli articoli.

Infine, si sospetta il vulnus all'art. 113, primo e secondo comma,

della Costituzione, in quanto la norma impugnata limiterebbe la

pienezza della tutela giurisdizionale nei confronti di atti della

p.a.

2.6. - Anche il Tribunale di Lamezia Terme, con quattro ordinanze

emesse in data 27 febbraio 1997 (r.o. nn. 423-426 del 1997) ha

invocato i parametri di cui agli artt. 3, 28, 42, secondo e terzo

comma, e 97, primo comma, della Costituzione, adducendo

argomentazioni analoghe a quelle già riferite.

2.7. - Le medesime censure riferite agli artt. 3, primo comma, 42

secondo comma, e 97, primo comma, della Costituzione sono state

proposte dal Tribunale di Potenza nei confronti dell'art. 5-bis,

comma 7-bis, del d.-l. n. 333 del 1992, (convertito, con

modificazioni, nella legge n. 359 del 1992) e dal giudice istruttore

del Tribunale di Torino (r.o. n. 571 del 1997), da quest'ultimo con

la esclusione, per quanto riguarda gli artt. 3 e 97, della

limitazione al primo comma.

In particolare, il Tribunale di Potenza ha posto in evidenza (r.o.

n. 735 del 1997 e n. 408 del 1998) la disparità di trattamento che

la norma impugnata determinerebbe tra le ipotesi di espropriazione

legittima dei suoli agricoli o non edificabili - rispetto ai quali

l'indennizzo viene commisurato, ai sensi del comma 4 dell'art. 5-bis

del d.-l. n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, nella legge

8 agosto n. 359 del 1992, al valore agricolo medio, e, quindi,

secondo un criterio prossimo a quello venale - ed i casi di

occupazione illegittima degli stessi, in cui l'ammontare del

risarcimento dovuto sarebbe quantificato ad un livello inferiore al

valore venale del bene.

2.8. - Il Tribunale di Bari, con due ordinanze emesse

rispettivamente l'11 aprile e il 21 ottobre 1997 (r.o. nn. 154 e 889

del 1997), ha sollevato la questione di legittimità costituzionale

del comma 7-bis,

in riferimento ai soli artt. 3, primo comma, e 42, secondo comma,

della Costituzione, come il Tribunale di Udine (ordinanza del 19

febbraio 1998, r.o. n. 414 del 1998) ed il Tribunale di Lagonegro

(che ha impugnato l'art. 3, comma 65, della legge n. 662 del 1996),

con la esclusione da parte di quest'ultimo, per quanto riguarda

l'art. 3 della Costituzione, della limitazione al primo comma

(ordinanza del 20 gennaio 1998, r.o. n. 225 del 1998).

2.9. - Il Tribunale di S. Maria Capua Vetere (r.o. n. 573 del 1998)

ha impugnato la norma di cui all'art. 5-bis comma 7-bis del d.-l. n.

333 del 1992, in riferimento agli artt. 3 e 42, terzo comma, della

Costituzione, sottolineando, in particolare, il rischio di ricorso ad

una forma anomala di espropriazione svincolata dall'osservanza di

garanzie procedimentali.

3. - In tutti i giudizi introdotti con le ordinanze alle quali si

è fatto sopra riferimento, è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, che in alcuni casi (r.o. n. 571 e n. 573 del 1997) ha

concluso per la inammissibilità delle questioni per l'assenza di

ogni scrutinio sulla natura edificatoria dei suoli occupati. Nel

giudizio introdotto con ordinanza n. 292 del 1997, l'inammissibilità

è fatta valere sotto il profilo della inapplicabilità alla

fattispecie, relativa a danni da occupazione appropriativa, di

terreni privati trasformati da un Iacp per la costruzione di alloggi

popolari, della norma denunciata, in quanto la regula iuris del caso

concreto va individuata nella legge n. 458 del 1988.

Nel giudizio introdotto con la ordinanza n. 191 l'autorità

intervenuta ha concluso per la inammissibilità della questione per

difetto di rilevanza a causa della non esplicitata correlazione tra

l'accessione invertita e l'annullamento della dichiarazione di

pubblica utilità verificatosi nella fattispecie.

Nel merito, l'Avvocatura ha concluso per la infondatezza delle

questioni sollevate. Al riguardo, la predetta autorità ha ritenuto

apprezzabile e congrua la differenza, stabilita dalla norma

impugnata, della entità del ristoro patrimoniale previsto in caso di

accessione invertita - tra l'altro non avulso dalla stima di mercato

del bene - rispetto alla ipotesi di indennità di espropriazione,

ponendo l'accento anche sulla destinazione delle opere realizzate al

soddisfacimento di interessi pubblici.

Quanto alla individuazione della data del 30 settembre 1996,

coincidente con quella di presentazione alle Camere del disegno di

legge collegato alla finanziaria per il 1997, essa sarebbe frutto di

una scelta legislativa non arbitraria, la quale troverebbe, infatti,

giustificazione nella esigenza di non sconvolgere le linee generali

della manovra finanziaria, a quella data già delineata per il

risanamento del deficit pubblico cui lo Stato si era impegnato nei

confronti degli altri Paesi dell'Unione Europea.

L'Avvocatura ha infine sottolineato che la conservata

qualificazione di illecito alla occupazione acquisitiva dà luogo

comunque alla personale responsabilità del funzionario, anche se

limitata.

4. - Nei giudizi introdotti con le ordinanze r.o. nn. 191, 417 e

889 del 1997, si sono costituite le parti private, che hanno concluso

per l'accoglimento delle questioni sollevate, con argomentazioni

adesive a quelle contenute nelle citate ordinanze.

5. - Nell'imminenza della data fissata per la udienza pubblica,

ciascuna delle dette parti ha depositato una memoria, con la quale

ribadisce le proprie conclusioni in ordine alla illegittimità

costituzionale della normativa impugnata.

In particolare, la parte privata nel giudizio che ha dato luogo

alla ordinanza r.o. n. 191 ha sottolineato la distinzione tra il caso

di occupazioni illegittime, pur se originate da causa di pubblica

utilità, e quelle in cui la dichiarazione di pubblica utilità sia

venuta meno retroattivamente per effetto di annullamento

giurisdizionale (come nel caso di specie). In tale seconda ipotesi,

si verificherebbe un ripristino del diritto di proprietà nel regime

giuridico suo proprio, e non vi sarebbe spazio per un regime solo

compensativo, e non risarcitorio, del danno.

Nella memoria della parte costituita nel giudizio introdotto con

ordinanza r.o. n. 417 del 1997, si fa richiamo a tutti i parametri

già invocati, e, con particolare riferimento alla censura per

violazione dell'art. 72 della Costituzione, si osserva che il quarto

comma di tale articolo impone la procedura normale (non seguita per

la emanazione della normativa impugnata), per i disegni di legge di

delegazione legislativa, e che la legge n. 662 del 1996 contiene

appunto numerose deleghe al Governo.

La parte privata nel giudizio introdotto con la ordinanza r.o. n.

889 del 1997, ha posto l'accento, in particolare, sulla non

ragionevolezza della riduzione della consistenza economica del

diritto risarcitorio operata dalla legge n. 662 del 1996, oltre che

della limitazione di essa alle sole occupazioni illegittime

intervenute anteriormente al 30 settembre 1996.

Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha presentato una memoria,

con la quale ha ribadito le conclusioni già rassegnate, insistendo,

altresì, per la inammissibilità delle questioni di cui alle

ordinanze r.o. nn. 191, 571 e 573 del 1997; la prima perché non

inscrivibile in una fattispecie di occupazione appropriativa, atteso

l'annullamento in sede giurisdizionale della dichiarazione di

pubblica utilità; le altre due, in quanto la n. 571 del 1997 non

contiene neppure un accenno alla natura dei terreni, e la n. 573 fa

riferimento all'occupazione in un terreno destinato a verde pubblico

attrezzato o verde di rispetto, ciò che farebbe propendere per la

natura non edificatoria dell'area. Considerato in diritto

1. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte riguardano

l'art. 5-bis comma 7-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333 (Misure

urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con

modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, introdotto

dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure

di razionalizzazione della finanza pubblica), il quale prevede che

"in caso di occupazione illegittima di suoli per causa di pubblica

utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si

applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di determinazione

dell'indennità di cui al comma 1" (quella, cioè, prevista per la

espropriazione dei suoli edificatori: semisomma tra valore di mercato

e reddito catastale rivalutato, decurtata del 40%) con esclusione

della riduzione del 40 per cento, che "in tal caso l'importo del

risarcimento è altresì aumentato del 10 per cento", e che tale

disposizione si applica anche ai procedimenti in corso non definiti

con sentenza passata in giudicato. Si assume la illegittimità

costituzionale della disposizione denunciata per violazione:

a) dell'art. 3 della Costituzione (invocato, in alcune ordinanze,

limitatamente al primo comma, in altre nel suo complesso), sotto i

diversi profili:

a.1) del deteriore trattamento riservato a chi subisce danno da

occupazione appropriativa, che non ottiene l'integrale ristoro dello

stesso, rispetto a tutti gli altri soggetti ai quali viene arrecato

danno da fatto illecito altrui e che, ai sensi dell'art. 2043 cod.

civ., hanno diritto al risarcimento integrale del danno stesso;

a.2) della sostanziale identità di trattamento di situazioni

diversificate, quali quella del soggetto sottoposto ad una legittima

procedura espropriativa, e di quello illegittimamente privato della

proprietà del suolo in virtù di c.d. occupazione acquisitiva da

parte della p.a.: identità sostanziale di trattamento che risulta

dalla circostanza che, nel secondo caso, l'indennità viene aumentata

del solo 10 per cento, mentre la esclusione della decurtazione del 40

per cento, decurtazione prevista nei casi di espropriazione, viene in

tali ipotesi ottenuta ugualmente attraverso la cessione volontaria

dei beni, che non è possibile in caso di occupazione acquisitiva;

a.3) della irragionevole disparità di trattamento tra i

proprietari assoggettati alla occupazione illegittima entro il 30

settembre 1996, cui si applicano, per il risarcimento del danno,

criteri sostanzialmente uguali a quelli previsti in caso di

espropriazione, e quelli che subiscono tale occupazione in epoca

successiva a quella data, i quali hanno diritto all'integrale

risarcimento; nonché tra coloro che non hanno visto ancora definiti

i relativi rapporti al momento della entrata in vigore della

disciplina di cui si tratta, che è ad essi applicabile, ed i

titolari di situazioni ormai definite con sentenza passata in

giudicato, che sfuggono alla disciplina stessa;

a.4) della irragionevole disparità di trattamento cui dà luogo

la disciplina censurata rispetto a quella prevista per le occupazioni

appropriative destinate al soddisfacimento di esigenze abitative, di

cui all'art. 3 della legge n. 458 del 1988 (come ampliato nella sua

sfera oggettiva dalla pronuncia additiva della Corte costituzionale

n. 486 del 1991), che prevede l'integrale risarcimento del danno

subito (rilievo svolto dalla sola Corte d'appello di Reggio Calabria

con ordinanza r.o. n. 292 del 1977);

a.5) della irragionevole disparità di trattamento rispetto

all'ipotesi di occupazione ab initio illegittima, in quanto non

assistita da dichiarazione di pubblica utilità ovvero presidiata da

dichiarazione poi venuta meno perché illegittima, ipotesi estranee

alla previsione normativa censurata, e nelle quali, pertanto, il

privato potrebbe legittimamente aspirare all'integrale risarcimento

del danno (rilievo svolto dalla sola Corte d'appello di Reggio

Calabria con l'ordinanza sopra citata);

a.6) della irragionevolezza della scelta del legislatore, che

avrebbe ridotto in misura eccessiva, nelle ipotesi di occupazione

illegittima della p.a., il risarcimento rispetto al ristoro integrale

del danno, ed in misura esigua rispetto all'indennità di esproprio,

per una preponderante valutazione del concorso dell'interesse

pubblico, già considerato ampiamente ai fini della determinazione

dell'effetto estintivo-acquisitivo della proprietà, e che, pertanto,

in sede di liquidazione del danno, avrebbe dovuto essere oggetto di

una minore valutazione;

a.7) della disparità di trattamento che la norma determinerebbe

tra le ipotesi di espropriazione legittima dei suoli agricoli o non

edificabili - rispetto ai quali l'indennizzo viene commisurato, ai

sensi del comma 4 dell'art. 5-bis del d.-l. n. 333, convertito, con

modificazioni, nella legge n. 359 del 1992, al valore agricolo medio,

e, quindi, secondo un criterio prossimo a quello del valore venale -

ed i casi di occupazione illegittima degli stessi, in cui l'ammontare

del risarcimento dovuto sarebbe quantificato ad un livello inferiore

al valore venale del bene (rilievo svolto dal Tribunale di Potenza

con le ordinanze nn. 735 del 1997 e 408 del 1998).

b) dell'art. 42 della Costituzione (invocato da alcuni giudici

limitatamente al secondo ovvero al terzo comma, da altri nel suo

complesso), in quanto la esigua misura riconosciuta per il

risarcimento non costituirebbe adeguata tutela del diritto di

proprietà, ed inoltre perché l'indennizzo previsto dalla

Costituzione in caso di esproprio presuppone una procedura legittima

laddove un comportamento illegittimo sarebbe sempre fonte

dell'obbligazione di ripristinare lo status quo ante direttamente o

per equivalente; infine, in quanto la norma impugnata creerebbe il

rischio di ricorso ad una forma anomala di espropriazione, svincolata

dall'osservanza di garanzie procedurali (rilievo del Tribunale di S.

Maria Capua Vetere);

c) dell'art. 10, primo comma, della Costituzione, per il

contrasto con gli artt. 7, 8 e 17, secondo comma, della dichiarazione

universale dei diritti dell'uomo, e con l'art. 13 della convenzione

europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà,

che sanciscono il diritto di ogni persona al rispetto dei suoi beni

(censura proposta dalla Corte d'appello di Cagliari con ord. r.o. n.

417 del 1977);

d) dell'art. 24, primo comma, della Costituzione, per il

contrasto con il principio della effettività della tutela

giurisdizionale, che non sarebbe garantito dalla riduzione della

entità del risarcimento da fatto illecito consistente nella

occupazione illegittima di un suolo ad opera della p.a. (censura

proposta dalla sola Corte d'appello di Cagliari, con l'ordinanza

sopra indicata);

e) dell'art. 28 della Costituzione, per il sostanziale esonero da

responsabilità per il pubblico funzionario in caso di occupazione

illegittima, non potendo la causazione di un danno aggiuntivo

limitato per la p.a., tra l'altro bilanciata dal soddisfacimento

dell'interesse alla conservazione dell'opera pubblica, essergli

addebitata a titolo di colpa grave e configurandosi i casi di dolo

come ipotesi eccezionali (censura proposta dalla Corte d'appello di

Cagliari con ord. r.o. n. 417 del 1997, dalla Corte d'appello di

Firenze con ordinanze r.o. nn. 788 e 789 del 1997, e dal Tribunale

di Lamezia Terme con le ordinanze r.o. nn. 423-426 del 1997);

f) dell'art. 53 della Costituzione, in quanto porrebbe una

notevole parte del costo dell'opera pubblica realizzata a seguito di

occupazione illegittima a carico del proprietario dell'area occupata,

in contrasto con il principio secondo il quale il concorso di

ciascuno alla sfera pubblica è commisurato alla sua capacità

contributiva (censura proposta dalla Corte d'appello di Cagliari con

l'ordinanza sopra menzionata);

g) degli artt. 71, primo comma, e 72, primo comma, della

Costituzione (invocati dalla Corte d'appello di Cagliari) in quanto

la norma in questione, essendo inserita in una legge che raccoglie in

soli tre articoli (ciascuno dei quali consistente in una lunghissima

serie di commi) disposizioni del tutto eterogenee, sarebbe stata

approvata, avuto anche riguardo alla circostanza che sulla legge di

cui si tratta venne posta all'epoca la questione di fiducia, senza

che ciascun parlamentare potesse liberamente manifestare, su ognuno

degli articoli, la propria opinione e volontà;

h) dell'art. 97 della Costituzione (invocato da alcuni giudici

con riferimento al solo primo comma, da altri nel suo complesso), in

quanto la limitazione del risarcimento del danno arrecato dalla p.a.

contrasterebbe con le finalità di buon andamento ed imparzialità

dell'azione amministrativa (censura proposta dalla Corte di appello

di Reggio Calabria con ord. r.o. n. 292 del 1997, da quella di

Cagliari con ord. r.o. n. 417 del 1997, da quella di Firenze con le

ordinanze r.o. nn. 788 e 789 del 1997, dal Tribunale di Lamezia Terme

con le ordinanze r.o. nn. 423 - 426 del 1997, da quello di Potenza

con le ordinanze r.o. nn. 735 del 1997 e 408 del 1998, dal giudice

istruttore del Tribunale di Torino con ordinanza r.o. n. 571 del

1997);

i) dell'art. 113, primo e secondo comma, della Costituzione, per

la limitazione della tutela giurisdizione nei confronti degli atti

della p.a. (censura proposta dalla Corte d'appello di Cagliari con

ordinanza r.o. n. 417 del 1997).

2. - Giudizi devono essere riuniti in quanto riguardano la medesima

disposizione di legge e propongono questioni in buona parte

coincidenti o connesse per cui si impone una trattazione unitaria

delle censure dedotte.

3. - Preliminarmente, devono essere esaminate le eccezioni di

inammissibilità proposte dall'Avvocatura generale dello Stato.

Al riguardo, va osservato che quelle proposte in relazione alle

ordinanze r.o. nn. 292, 571 e 573 del 1997, per mancanza di

rilevanza, sono prive di fondamento, in quanto le ordinanze di

rimessione contengono una motivazione tutt'altro che implausibile

sulla rilevanza delle questioni, che si impernia sulla considerazione

che i giudici a quibus debbono fare applicazione della norma

denunciata, di cui è evidente l'incidenza, in quanto il relativo

giudizio riguarda il risarcimento e la liquidazione del danno per

occupazione appropriativa.

Ciò è sufficiente per respingere le eccezioni anzidette, non

potendosi procedere in questa sede ad un sindacato (diverso dal

controllo esterno) sul giudizio di rilevanza espresso dall'ordinanza

di rimessione in modo, come appena chiarito, non implausibile (v. per

tutte, sentenza n. 286 del 1997), e con motivazione tutt'altro che

carente (v. ordinanza n. 62 del 1997).

È invece fondata l'eccezione di inammissibilità proposta sempre

dall'Avvocatura generale dello Stato in riferimento all'ordinanza

r.o. n. 191 del 1997 sotto il profilo che la fattispecie sarebbe

palesemente non inscrivibile tra le occupazioni appropriative, atteso

il pacifico intervenuto annullamento in sede giurisdizionale della

dichiarazione di pubblica utilità. Infatti - secondo un indirizzo

giurisprudenziale di legittimità (Cass., sez. I, n. 6515 del 16

luglio 1997; n. 7998) - le norme sul risarcimento in caso di

occupazione appropriativa si applicano alle sole occupazioni

illegittime dei suoli per causa di pubblica utilità, per cui in

mancanza di valida dichiarazione di pubblica utilità (cui viene

equiparata la dichiarazione annullata perché illegittima) si è al

di fuori delle ipotesi contemplate per il risarcimento dalla norma

denunciata. La questione è, pertanto, manifestamente inammissibile

sulla base degli stessi elementi contenuti nella ordinanza di

rimessione.

4. - Passando all'esame del merito delle questioni sollevate nelle

altre ordinanze, giova premettere che con sentenza n. 369 del 1996

questa Corte ha dichiarato la illegittimità costituzionale del comma

6 dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con

modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, come sostituito

dall'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure

di razionalizzazione della finanza pubblica), nella parte in cui

applica al "risarcimento del danno" i criteri di determinazione

stabiliti per "il prezzo, l'entità dell'indennizzo".

Il legislatore, con la norma denunciata, è intervenuto modificando

il precedente criterio applicato alle occupazioni acquisitive ed in

particolare ha escluso, in caso di occupazioni illegittime dei suoli

per causa di pubblica utilità, la decurtazione del 40 per cento

prevista per l'indennità di esproprio, aumentando inoltre l'importo

del risarcimento del 10 per cento, e con previsione di applicabilità

alle occupazioni illegittime di suoli intervenute anteriormente al 30

settembre 1996, anche in relazione ai procedimenti in corso non

definiti con sentenza passata in giudicato.

5. - Le questioni proposte sono prive di fondamento per una serie

di ordini di considerazioni.

Innanzitutto la regola generale di integralità della riparazione e

di equivalenza della stessa al pregiudizio cagionato al danneggiato

non ha copertura costituzionale (sentenze n. 369 del 1996; n. 132 del

1985).

In casi eccezionali il legislatore può ritenere equa e conveniente

una limitazione al risarcimento del danno: nel caso delle occupazioni

appropriative "sussistono in astratto gli estremi giustificativi di

un intervento normativo ragionevolmente riduttivo della misura della

riparazione dovuta dalla pubblica amministrazione al proprietario

dell'immobile che sia venuto ad essere così incorporato nell'opera

pubblica" (sentenza n. 369 del 1996).

L'eccezionalità del caso appare giustificata nella fattispecie

soprattutto dal carattere temporaneo della norma denunciata, che

rimane inserita in un testo normativo con le caratteristiche, da un

lato, della dichiarata temporaneità, collegata alla emanazione di

una nuova disciplina organica per tutte le espropriazioni preordinate

alla realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità,

dall'altro, della finalità egualmente temporanea e di emergenza,

rivolta a regolare situazioni passate.

6. - Alla stregua dei criteri riconfermati dalla citata sentenza n.

369 del 1996, deve ritenersi ragionevole la riduzione imposta dalla

norma denunciata, essendosi realizzato un equilibrato componimento

dei contrapposti interessi in gioco, con l'eliminazione della

ingiustificata coincidenza della entità dell'indennizzo per

l'illecito della pubblica amministrazione con quello relativo al caso

di legittima procedura ablatoria.

La valutazione dell'incremento (non irrisorio, né meramente

apparente) a favore del privato danneggiato, risultante nella norma

denunciata - nei termini sottolineati - rispetto alla previsione

largamente riduttiva della precedente norma colpita da dichiarazione

di illegittimità costituzionale, vale ad escludere quella

irragionevolezza ritenuta nella precedente formulazione normativa, e

fondata essenzialmente sulla predetta coincidenza (ora eliminata con

apprezzabile differenziazione) di indennità in caso di illecito e di

procedura legittima dell'amministrazione.

Ciò soprattutto assume un significato, come sopra evidenziato, in

correlazione alla natura e al carattere eccezionale e temporaneo

della disposizione denunciata.

Né la limitazione temporale della operatività del regime

risarcitorio in questione alle occupazioni illegittime di suoli per

causa di pubblica utilità intervenute anteriormente al 30 settembre

1996 - limitazione contenuta nell'art. 3, comma 65, della legge n.

662 del 1996 - può ritenersi in contrasto con il principio di

ragionevolezza e con quello di uguaglianza, ove si consideri la

coincidenza di detta data con quella di presentazione in Parlamento

del disegno di legge collegato alla finanziaria per il 1997 (dal

quale sarebbe scaturita la citata legge n. 662 del 1996), e la

esigenza, che se ne inferisce, di salvaguardare una ineludibile, e

limitata nel tempo, manovra di risanamento della finanza pubblica,

già predisposta, in vista - come sottolineato dall'Avvocatura

generale dello Stato - degli impegni assunti in sede comunitaria.

Nemmeno può condividersi il rilievo in ordine alla disparità di

trattamento cui darebbe luogo la disposta applicazione del regime

risarcitorio di cui si tratta anche ai giudizi pendenti. Al riguardo,

la Corte ha ripetutamente affermato che il legislatore può, salvo il

limite previsto in materia penale dall'art. 25 della Costituzione,

nell'introdurre una nuova disciplina, prevederne la efficacia

retroattiva, anche ove questa incida sfavorevolmente su posizioni di

diritto soggettivo perfetto, purché non risultino violati specifici

canoni costituzionali, primo fra i quali quello della ragionevolezza

(v., tra le altre, sentenze nn. 283 e 39 del 1993). Nella

fattispecie, non confligge con tale principio l'attribuzione di

carattere retroattivo al criterio risarcitorio previsto per

l'occupazione acquisitiva dalla norma impugnata, non potendo

costituire limite invalicabile della discrezionalità legislativa

l'aspettativa dei titolari delle aree occupate a vedersi liquidato il

danno secondo un criterio più favorevole di quello ragionevolmente

adottato dal legislatore nell'attuale momento storico (v. sentenza n.

283 del 1993); ciò in special modo quando si tratti di normativa

diretta a sostituire una disciplina dichiarata incostituzionale ed a

regolare i rapporti pregressi in aderenza ai principi enunciati dalla

Corte.

Quanto alla lamentata disparità di trattamento rispetto ad altri

casi relativi a suoli agricoli o ad occupazioni destinate al

soddisfacimento di esigenze abitative, è sufficiente rilevare che

sotto il profilo costituzionale non è preclusa la possibilità di

diversi regimi espropriativi e di calcolo dell'indennizzo in

relazione alle differenti categorie di beni espropriati e alle

diverse finalità dell'intervento pubblico, che può esigere un

diverso bilanciamento dei contrapposti interessi pubblici e privati.

7. - Le osservazioni che precedono danno ragione della infondatezza

delle censure sollevate in riferimento all'art. 3 della Costituzione

nelle diverse prospettazioni sopra riportate, e all'art. 42 della

Costituzione, (rispetto al quale la denunciata violazione dell'art.

10 della Costituzione nulla aggiunge).

8. - Deve escludersi, poi, che si possa profilare un contrasto con

l'art. 53 della Costituzione in quanto il richiamo a detto precetto

costituzionale risulta inconferente, poiché alla determinazione

dell'indennizzo anche nel caso di occupazione acquisitiva non può

riconoscersi alcun connotato tributario, per cui resta estraneo il

principio della capacità contributiva (cfr. ordinanza n. 395 del

1996).

9. - Quanto alla asserita violazione degli articoli 71, primo

comma, e 72, primo comma, della Costituzione, va rilevato che la

censura nulla aggiunge ai profili già decisi nel senso

dell'infondatezza dalla sentenza n. 391 del 1995.

10. - Deve, altresì, essere esclusa la pertinenza del richiamo

agli artt. 24 e 113 della Costituzione essendo estranea la norma a

profili di tutela giurisdizionale, per la quale non sussiste alcuna

limitazione o restrizione rispetto ai generali mezzi di ricorso.

11. - Egualmente deve essere escluso che dalla norma denunciata

possano derivare esoneri o limitazioni di responsabilità per i

pubblici funzionari, i quali continueranno a rispondere secondo le

regole ordinarie per i danni che abbiano arrecato alla pubblica

amministrazione con il loro comportamento negligente che abbia

determinato l'illegittimità della procedura espropriativa, danno che

non si esaurisce solo nelle somme maggiori che l'amministrazione è

tenuta a corrispondere per gli indennizzi, ma anche per i ritardi nel

compimento dell'opera pubblica e per l'aggravio di lavoro che il

contenzioso arreca quasi sempre alla pubblica amministrazione. Del

resto la vastità del fenomeno delle occupazioni acquisitive e la

abnorme frequenza di mancata conclusione regolare delle procedure

espropriative in alcune zone e regioni deve indurre gli organi

titolari delle azioni di responsabilità, nelle diverse sedi, a

verificare la sussistenza di ipotesi di dolo.

Ciò induce a ritenere infondati, oltre ai profili relativi

all'art. 28 della Costituzione, anche quelli riferiti all'art. 97

della Costituzione, in quanto non sono certamente l'entità

dell'indennizzo, o la responsabilità conseguente, ad incidere sul

buon andamento dell'amministrazione. Questo non deriva, se non in

misura marginale, dall'affermazione di responsabilità patrimoniale

più o meno estesa a carico dei funzionari, ma piuttosto dai sistemi

di controlli sulla legalità dell'azione dei singoli organi,

dall'esercizio dei poteri disciplinari di fronte alla colpevole

negligenza nel condurre le procedure di espropriazione e

nell'esercizio dei poteri-doveri di denuncia e di rapporto rispetto a

comportamenti a carattere doloso, profili che nulla hanno in comune

con la norma denunciata.