Sentenza n. 148/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art.

10, comma primo, del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 (Semplificazione

dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi) promossi con le

conseguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa dal Tribunale amministrativo regionale per

l'Emilia Romagna il 29 aprile 1976 sul ricorso proposto da Muzzi Laura

contro Regione Emilia Romagna ed altri, iscritta al n. 662 del registro

ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 340 del 22 dicembre 1976;

2) due ordinanze emesse dal Tribunale amministrativo regionale per

l'Emilia Romagna, Sezione di Parma, il 9 dicembre 1977, sui ricorsi

proposti dalla Cooperativa Muratori del Comune di Reggio Emilia e da

Bardi Loris ed altri, contro Regione Emilia Romagna ed altro,

rispettivamente iscritte ai nn. 407 e 408 del registro ordinanze 1979,

e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 196 del 18

luglio 1979;

3) ordinanza emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la

Lombardia il 21 novembre 1979 sui ricorsi riuniti proposti dalla S.p.A.

Funicolare Como - Brunate contro Comune di Brunate ed altro, iscritta

al n. 440 del registro ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 290 del 21 ottobre 1981.

Visti l'atto di costituzione dell'Amministrazione comunale di

Brunate e gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 1982 il Giudice

relatore Antonino De Stefano;

udito l'avvocato dello Stato Renato Carafa, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 29 aprile 1976, il Tribunale

amministrativo regionale per l'Emilia Romagna ha sottoposto al giudizio

della Corte costituzionale il comma primo dell'art. 10 del d.P.R. 24

novembre 1971, n. 1199 (Semplificazione dei procedimenti in materia di

ricorsi amministrativi), nella parte in cui non prevede in materia di

ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, che la facoltà -

attribuita ai controinteressati - di chiedere che il ricorso sia deciso

in sede giurisdizionale, possa essere esercitata, quando si tratti di

un ente pubblico diverso dallo Stato, anche dall'autorità

amministrativa che ha emanato l'atto impugnato. La questione è stata

sollevata, d'ufficio, in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della

Costituzione, in seguito a un ricorso straordinario presentato da Muzzi

Laura contro atti del Comune di Anzola Emilia e della Regione Emilia

Romagna, concernenti l'approvazione di un piano regolatore generale. Il

Comune, ritenendo di potersi avvalere della suddetta facoltà, aveva

chiesto la traslazione della vertenza in sede giurisdizionale; ed

avendo, in seguito a ciò, la Muzzi investito della stessa il T.A.R.,

questo decideva di sollevare l'anzidetta questione di legittimità

costituzionale.

Secondo l'ordinanza di rinvio, nessun dubbio può aversi sulla

rilevanza della questione nel giudizio a quo. Dovendosi escludere, data

la distinzione - ribadita dallo stesso art. 10 - fra controinteressati

e organo che ha emanato l'atto impugnato, che la facoltà di scelta

spettasse all'ente che di fatto l'aveva esercitata, nella specie il

trasferimento del ricorso straordinario in sede giurisdizionale, non

essendo avvenuto su istanza di soggetti a ciò legittimati, dovrebbe

essere ritenuto senz'altro inammissibile, mentre diversa potrebbe

essere la decisione se, per la mancata inclusione dell'autorità che ha

emanato l'atto fra i soggetti abilitati a chiedere la trasposizione del

ricorso, fosse dichiarata la illegittimità costituzionale della

denunciata norma.

Quanto alla non manifesta infondatezza, il T.A.R. osserva che di

fronte alla disposizione impugnata si deve distinguere l'ipotesi, in

cui il provvedimento impugnato con ricorso straordinario provenga da un

organo dello Stato, da quella in cui ad emanarlo sia stato un ente

pubblico diverso dallo Stato. Nella prima ipotesi, infatti, poiché nel

procedimento previsto per la decisione del ricorso straordinario è lo

stesso Stato a decidere "in via amministrativa", l'autorità che ha

emanato l'atto non è soltanto "parte", ma mantiene, di fronteai

ricorrenti e ai contro ricorrenti, una posizione di supremazia. E si

giustifica così che ad essa sia negata tanto la potestà di impugnare

successivamente il decreto di decisione del ricorso straordinario,

quanto quella di chiederne, in via preventiva, il trasferimento in sede

giurisdizionale.

Ben altra, invece, è la situazione, quando di fronte al ricorso

straordinario vengano a trovarsi, quali autori dell'atto impugnato,

enti pubblici diversi dallo Stato. Autonomi e nettamente distinti dallo

Stato, pur essendo ricompresi nella pubblica amministrazione in senso

generale, nel procedimento di decisione del ricorso straordinario essi

sono, infatti, solo "parti", in senso sostanziale e formale, della

controversia, senza alcun potere, al pari dei ricorrenti, né di

deciderla, né di influire sulla sua decisione. Ad avviso del T.A.R.,

perciò, negare a tali enti la facoltà di chiedere il trasferimento

del ricorso straordinario in sede giurisdizionale e costringerli così

a subire una determinazione adottata in via amministrativa, senza

possibilità di immediata tutela giurisdizionale, verrebbe a precludere

l'esercizio di un diritto che per la Costituzione (artt. 24 e 113)

appartiene a "tutti".

Né in contrario varrebbe sostenere che all'autorità che ha

emanato l'atto (quando si tratti di un ente pubblico diverso dallo

Stato) lo stesso art. 10 del decreto legislativo del 1971 (a differenza

da quanto dispone per i "contro interessati") non vieta di impugnare,

in caso di soccombenza, il decreto di decisione del ricorso

straordinario; e che, quindi, non potrebbe dirsi che il ricorso

straordinario, se proposto contro i loro provvedimenti, precluda ad

essi definitivamente la via giurisdizionale. Ammesso, infatti, che le

cose stiano così, la compatibilità della disposizione impugnata con

gl'invocati principi costituzionali rimarrebbe sempre dubbia, dato che

all'ente diverso dallo Stato (nella specie il Comune) si imporrebbe di

attendere, prima di poter agire in giudizio, lo svolgimento preventivo

di una procedura amministrativa che potrebbe durare anni; e dato,

anche, che l'ente pubblico diverso dallo Stato sarebbe comunque

costretto ad affrontare il giudizio, una volta che ci si arrivi, quasi

in posizione di inferiorità rispetto alle altre parti, essendo stata

nel frattempo emanata a suo riguardo una "decisione" sfavorevole, anche

se amministrativa, alla quale è possibile (ed anzi probabile) che

abbia concorso il parere espresso da una delle sezioni consultive del

Consiglio di Stato: dello stesso organo, cioè, che può essere

chiamato successivamente, nella sede e composizione giurisdizionale, a

pronunciarsi in appello sulla medesima controversia.

Il dubbio di illegittimità costituzionale della norma impugnata,

peraltro - osserva ancora il T.A.R. - non sussiste solo in riferimento

agli artt. 24 e 113, ma anche in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, "che stabilisce la parità di tutti di fronte

all'ordinamento". Non si comprenderebbe, infatti, secondo il giudice a

quo, quale ragione giustificherebbe, traenti pubblici (escluso lo

Stato) e controinteressati, il diverso trattamento processuale e

giurisdizionale a fronte di una identica posizione sostanziale, in cui

essi si trovano in ordine ad un medesimo atto amministrativo.

Con atto 14 dicembre 1976, è intervenuta innanzi alla Corte, per

il Presidente del Consiglio dei ministri, l'Avvocatura dello Stato,

chiedendo che la questione sia dichiarata infondata. Quanto alla

dedotta violazione dell'art. 113 della Costituzione, l'Avvocatura

osserva che tale articolo, in accoglimento di tradizionali principi del

nostro ordinamento, garantisce in ogni caso la tutela giurisdizionale

dei diritti e degli interessi legittimi "contro" gli atti della

pubblica amministrazione, e quindi esclusivamente e limitatamente in

favore dei destinatari degli atti medesimi. Secondo l'Avvocatura è

anche da escludere che la norma impugnata contrasti con l'art. 24 della

Costituzione. Anche se all'ente pubblico resistente non è consentito

richiedere che il ricorso straordinario sia deciso in sede

giurisdizionale, non gli è per nulla impedito di impugnare poi, in via

giurisdizionale, il decreto presidenziale con cui il ricorso sia stato

eventualmente accolto. Ad avviso dell'Avvocatura, infine, è anche da

escludere che la norma denunciata violi il principio di eguaglianza. La

diversa disciplina del trasferimento del ricorso straordinario in sede

giurisdizionale a seconda si tratti di "controinteressati" o di

"autorità che ha emanato l'atto", trova infatti una sua razionale

giustificazione nella loro evidente diversa posizione.

2. - Una questione del tutto analoga, nei confronti della

suindicata norma dell'art. 10, primo comma, del d.P.R. n. 1199 del

1971, è stata sollevata, anche questa volta d'ufficio, in riferimento

agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, dallo stesso T.A.R. per

l'Emilia Romagna, Sezione di Parma, con altre due ordinanze di identica

motivazione, entrambe emanate il 9 dicembre 1977 (ma pervenute alla

Corte il 19 aprile 1979).

Nel motivare in ordine alla rilevanza e alla non manifesta

infondatezza della sollevata questione, il Tribunale amministrativo

svolge in queste due ordinanze considerazioni del tutto simili a quelle

più diffusamente esposte nella precedente.

Con atti (di identico contenuto) in data 12 giugno 1979, è

intervenuta in entrambi i giudizi, per il Presidente del Consiglio dei

ministri, l'Avvocatura dello Stato, chiedendo, con argomenti

corrispondenti a quelli addotti nella prima controversia proposta dallo

stesso T.A.R., che la questione sia dichiarata priva di fondamento.

3. - Alla norma dell'art. 10, comma primo, del d.P.R. n. 1199 del

1971, ha mosso ancora censura, in riferimento agli artt. 3, 24 e 113

della Costituzione, con una ordinanza in data 21 novembre 1979

(pervenuta, peraltro, alla Corte il 29 maggio 1981), anche il Tribunale

amministrativo regionale per la Lombardia.

Anche in questa occasione la questione è stata sollevata in

seguito a un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica,

proposto dalla Società p.a. Funicolare Como - Brunate per

l'annullamento di due deliberazioni della Giunta e del Consiglio del

Comune di Brunate, concernenti il negato riscatto del servizio di

raccolta e distribuzione di acqua, di cui la ricorrente era da molti

anni concessionaria. Avendo l'amministrazione resistente chiesto con

formale atto di opposizione - nella convinzione di poter esercitare la

facoltà prevista dal citato art. 10 - la trasposizione della vertenza

in sede giurisdizionale, la ricorrente, costituendosi in giudizio, con

atto 14 ottobre 1977, l'aveva sottoposta al T.A.R. Il giudice a quo,

ribadite le argomentazioni svolte nelle precedenti ordinanze del

Tribunale amministrativo per l'Emilia Romagna, circa la distinzione

che, riguardo al fondamento della norma impugnata, va fatta fra organi

dell'amministrazione statale ed enti pubblici diversi dallo Stato,

conclude affermando non potersi dire manifestamente infondato il

prospettato dubbio di incostituzionalità.

Con atto di deduzioni in data 5 marzo 1981, si è costituito

innanzi alla Corte il Comune di Brunate, chiedendo che sia dichiarata

la illegittimità costituzionale della norma impugnata. Riguardo alle

censure formulate con riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione,

la difesa del Comune sostiene non potersi dubitare che la norma stessa

violi entrambi i precetti costituzionali. Ma oltre che con gli artt. 3

e 24, secondo la difesa del Comune, la norma in questione contrasta

anche con i principi sanciti dall'art. 113 della Costituzione.

Giacché, se è vero che in tale articolo la garanzia della tutela

giurisdizionale si prospetta come mezzo di difesa del cittadino contro

l'attività della pubblica amministrazione, non potrebbe non

configurarsi, d'altro canto, nell'ambito di esso, la posizione inversa,

e cioè il diritto della pubblica amministrazione a difendere a sua

volta in sede giurisdizionale la legittimità degli atti che il

cittadino pretende illegittimi.

Nell'atto di intervento per il Presidente del Consiglio dei

ministri, depositato il 10 novembre 1981, l'Avvocatura dello Stato

ripropone, per motivi e con deduzioni del tutto analoghi, le

conclusioni già espresse nei sopra menzionati giudizi promossi dal

Tribunale amministrativo per l'Emilia Romagna.

In una memoria presentata il 1 febbraio 1982 la difesa del Comune

di Brunate dà ulteriore svolgimento alle deduzioni già esposte a

sostegno della fondatezza della questione.

4. - Alla pubblica udienza del 24 febbraio 1982, dopo che il

giudice Antonino De Stefano ha svolto la relazione, l'avvocato dello

Stato Renato Carafa ha insistito per la dichiarazione di non

fondatezza. Considerato in diritto :

1. - Il primo comma dell'art. 10 del d.P.R. 24 novembre 1971, n.

1199 (emanato in attuazione di delega conferita con l'art. 4 della

legge 18 marzo 1968, n. 249, nel testo sostituito con l'art. 6 della

legge 28 ottobre 1970, n. 775), avente ad oggetto la "semplificazione

dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi", stabilisce, a

proposito del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, che

i controinteressati, entro il termine di sessanta giorni dalla

notificazione del ricorso (eseguita nei loro confronti in applicazione

del precedente art. 9), possono richiedere, con atto notificato al

ricorrente e all'organo che ha emanato l'atto impugnato, che il ricorso

sia deciso in sede giurisdizionale. In tal caso il ricorrente, qualora

intenda insistere nel ricorso, deve depositare nella segreteria del

giudice amministrativo competente, nel termine di sessanta giorni dal

ricevimento dell'atto di opposizione, l'atto di costituzione in

giudizio, dandone avviso mediante notificazione all'organo che ha

emanato l'atto impugnato ed ai controinteressati; e il giudizio segue

in sede giurisdizionale.

Le ordinanze dei Tribunali amministrativi regionali per l'Emilia

Romagna e per la Lombardia sollevano, come esposto in narrativa,

questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3,

24 e 113 della Costituzione, della menzionata norma, nella parte in cui

non prevede che la facoltà, attribuita ai controinteressati, di

chiedere che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale, possa

venire esercitata anche dall'autorità amministrativa che ha emanato

l'atto impugnato, quando si tratti di ente pubblico diverso dallo

Stato.

2. - Le ordinanze di rimessione sottopongono a questa Corte la

stessa questione di legittimità costituzionale; pertanto i relativi

giudizi vengono riuniti per essere decisi con unica sentenza.

3. - La questione è fondata.

Giova ricordare che questa Corte, con sentenza n. 1 del 1964, ebbe

a dichiarare la illegittimità costituzionale del secondo e del terzo

comma dell'art. 34 del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato,

approvato con r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, "in quanto il procedimento

per la proposizione e la risoluzione del ricorso straordinario al

Presidente della Repubblica non assicura ai controinteressati la

possibilità della tutela giurisdizionale".

A seguito di tale pronuncia la giurisprudenza del Consiglio di

Stato accolse una diversa interpretazione delle cennate norme,

riconoscendo anche ai controinteressati (e non soltanto, secondo la

precedente interpretazione, ai cointeressati) la facoltà di richiedere

la trattazione del ricorso in sede giurisdizionale. A siffatto

principio si è appunto ispirata la disciplina della "opposizione dei

controinteressati", che forma oggetto del menzionato art. 10 del d.P.R.

n. 1199 del 1971. Il quale viene ora denunciato per non aver collocato

sullo stesso piano del controinteressato, ai fini della "scelta" fra le

vie straordinaria o giurisdizionale, l'autorità amministrativa che ha

emanato l'atto impugnato con il ricorso straordinario, allorché si

tratti di un ente pubblico diverso dallo Stato.

L'assunto dei giudici a quibus va condiviso. Come questa Corte ha

già affermato in altra sentenza (n. 31 del 1975), il ricorso in

parola contro atti amministrativi definitivi costituisce "un rimedio

singolare, anomalo, alternativo al ricorso giurisdizionale

caratterizzato da uno speciale procedimento contenzioso sui generis,

con limitato contraddittorio, che si svolge interamente a livello

governativo, e si conclude con un decreto del Capo dello Stato - atto

ministeriale, non di prerogativa - di cui il Ministro proponente, o il

Presidente del Consiglio, assume con la controfirma la responsabilità

politica e giuridica". Ed è alla competenza esclusiva dei Ministri e

del Governo che resta, pertanto, affidato, dalla vigente come dalla

preesistente disciplina, l'intero procedimento istruttorio e

decisionale. Appunto sotto questo profilo, non si può non convenire

sulla diversità della posizione dell'autorità resistente, a seconda

che l'atto, contro il quale è rivolto il ricorso, provenga da un

organo dello Stato o di altro ente pubblico. Nel primo caso, infatti,

è pur sempre la stessa amministrazione, in un ambito organizzativo

unitario, che decide sull'impugnativa avverso l'atto che da essa emana,

collocandosi perciò nel procedimento, come rilevano le ordinanze di

rimessione, su un piano di sostanziale preminenza di fronte al

ricorrente ed ai controinteressati. Diversa nel procedimento in parola

è la posizione dell'autorità non statale, la quale vi assume la veste

di mera controparte rispetto al ricorrente, senza alcun potere di

decidere, e neppure di influire, più di quanto non sia dato alle altre

parti, sulla decisione. Ed infatti, giurisprudenza e dottrina

riconoscono all'amministrazione non statale, appunto perché non emana

da essa la decisione sul ricorso, quella facoltà d'impugnare in sede

giurisdizionale la decisione medesima, che non è ovviamente accordata

all'amministrazione dello Stato. Impugnativa, poi, che non soffre di

quelle limitazioni ai soli "vizi di forma o di procedimento", che lo

stesso art. 10, nel suo ultimo comma, pone ai controinteressati in

ragione del mancato esercizio della facoltà di chiedere la

trasposizione in sede giurisdizionale, prevista a loro favore dal primo

comma.

4. - La posizione dell'autorità non statale che ha emanato l'atto

impugnato, si affianca, perciò, nel procedimento che s'instaura con il

ricorso straordinario, a quella del controinteressato. Ed invero, se

resta pur sempre una innegabile differenza sul piano sostanziale,

mirando l'una e l'altro alla conservazione dell'atto, ma con distinta

ispirazione e per distinta finalità, sul piano processuale ad entrambi

è comune l'interesse a resistere in giudizio. Sotto questo profilo,

assume quindi decisivo rilievo quella opzione, tra il resistere nella

sede straordinaria o in quella giurisdizionale, che la denunciata

normativa accorda al controinteressato ma non all'amministrazione non

statale. Va in proposito ricordato che il principio dell'alternatività

in subiecta materia tra ricorso straordinario al Capo dello Stato e

ricorso giurisdizionale, è stato da questa Corte riconosciuto non in

contrasto con l'art. 113 della Costituzione (sentenza n. 78 del 1966),

argomentando appunto dalla "piena libertà" per il ricorrente di adire

la tutela giurisdizionale o rinunciare ad essa. E sempre in nome dello

stesso precetto, questa Corte, con la menzionata sentenza n. 1 del

1964, aveva dichiarato la illegittimità costituzionale della normativa

del testo unico n. 1054 del 1924, in quanto il procedimento instaurato

con il ricorso straordinario non assicurava ai controinteressati la

possibilità della tutela giurisdizionale. La diversa interpretazione

dell'anzidetta normativa, accolta poi nell'art. 10 del successivo

decreto n. 1199 del 1971, ha esteso anche ai controinteressati la

libera scelta tra la sede straordinaria e la sede giurisdizionale: essi

possono, infatti, optare immediatamente per la trasposizione del

ricorso in sede giurisdizionale, o restare, invece, nella sede

straordinaria prescelta dal ricorrente, con ciò stesso rinunciando

alla tutela giurisdizionale, in quanto la mancata opposizione preclude

loro l'impugnativa della decisione per vizi che non siano di forma o

del procedimento. Ma i parametri costituzionali invocati dai giudici a

quibus resterebbero certamente vulnerati se eguale potestà non venisse

attribuita all'amministrazione non statale che ha emanato l'atto

impugnato, non essendovi ragionevoli e plausibili motivi a sostegno

dell'attuale disparità di trattamento, che le vien riservata. Per

eliminare tale disparità occorre, perciò, anticipare anche per

l'amministrazione non statale il momento della scelta tra rinuncia o

ricorso alla tutela giurisdizionale, dall'intervenuta decisione sul

ricorso straordinario alla conoscenza dell'avvenuta proposizione del

ricorso medesimo, acquisita con la sua notifica ad opera del

ricorrente. Il quale, pur se, avvalendosi del disposto dell'art. 9 del

decreto n. 1199 del 1971, notifichi il ricorso al "Ministero

competente", deve ritenersi egualmente soggetto all'onere della

notifica all'autorità emanante l'atto impugnato, allorché si tratti

di ente pubblico diverso dallo Stato, portatore, quindi, di un proprio

qualificato interesse a contraddire nei confronti di una domanda avente

ad oggetto l'annullamento del proprio provvedimento. Ben vero che

all'amministrazione non statale è stato riconosciuto, come innanzi

ricordato, in conseguenza della negata facoltà di scelta in pendenza

del procedimento, il diritto ad impugnare senza limitazioni la

intervenuta decisione sul ricorso straordinario proposto contro l'atto

da essa emanato; ma ciò non appresta adeguato riparo contro gli

svantaggi che possono derivare tanto dal ritardo nell'adire la tutela

giurisdizionale quanto dalla eventuale compromissione della tutela

medesima per effetto del parere che sul ricorso straordinario è

chiamato a rendere il Consiglio di Stato (artt. 11 - 13 del decreto n.

1199 del 1971). Svantaggi nei quali non incorrono, invece, i

controinteressati, in virtù della tempestiva facoltà di scelta loro

accordata.

Per le suesposte considerazioni deve, pertanto, dichiararsi la

illegittimità costituzionale del primo comma dell'art. 10 del decreto

n. 1199 del 1971, nella parte in cui, ai fini dell'esercizio della

facoltà di scelta ivi prevista, non equipara ai controinteressati

l'ente pubblico, diverso dallo Stato, che ha emanato l'atto impugnato

con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

5. - La Corte ritiene, infine, di dover fare applicazione dell'art.

27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, in ordine all'ultimo comma dello

stesso art. 10. In conseguenza, infatti, della decisione che si adotta

per il primo comma, va dichiarata la illegittimità costituzionale

anche di tale norma, nella parte in cui, ai fini della preclusione

dell'impugnazione contro la decisione di accoglimento del ricorso

straordinario, per effetto del mancato esercizio della facoltà di

scelta, prevista dal primo comma dello stesso articolo, non equipara ai

controinteressati l'ente pubblico, diverso dallo Stato, che ha emanato

l'atto impugnato, al quale sia stato notificato il ricorso medesimo.