Sentenza n. 145/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 60 della legge

24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), promossi con

ordinanze emesse il 29 dicembre 1995 (n. 2 ordinanze) dal giudice per

le indagini preliminari presso la pretura di Belluno, il 1 dicembre

1995 dal pretore di Latina ed il 18 marzo 1996 dal giudice per le

indagini preliminari presso la pretura di Belluno, rispettivamente

iscritte ai nn. 220, 221, 279 e 499 del registro ordinanze 1996 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 11, 14 e 23,

prima serie speciale, dell'anno 1996.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 13 novembre 1996 il giudice

relatore Giuliano Vassalli.

Ritenuto in fatto

1. - Il giudice per le indagini preliminari presso la pretura di

Belluno, con tre ordinanze emesse due il 29 dicembre 1995 ed una il

18 marzo 1996, ha denunciato, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, l'illegittimità dell'art. 60, ultimo comma, della

legge 24 novembre 1981, n. 689, "laddove esclude l'applicazione delle

pene sostitutive ai reati previsti dalle leggi in materia urbanistica

ed edilizia, quando per detti reati la pena detentiva non è

alternativa a quella pecuniaria".

Più in particolare, il giudice a quo, richiesto della emissione

del decreto penale nei confronti di imputato dei reati di cui

all'art. 20, lettera c, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e

1-sexies, del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito nella

legge 8 agosto 1985, n. 431, con applicazione della sanzione

sostitutiva della pena pecuniaria, accoglieva la richiesta solo

relativamente al secondo reato, dato che l'art. 60, ultimo comma,

della legge n. 689 del 1981, non consente "la sostituzione della pena

detentiva per i reati in materia urbanistica e edilizia, quando la

pena detentiva non è alternativa a quella pecuniaria".

Di fronte alla reiterazione della richiesta, a fondamento della

quale si era invocata l'applicazione della sentenza di questa Corte

n. 254 del 1994, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale

dell'art. 60 della legge n. 689 del 1981 nella parte in cui esclude

l'applicabilità delle sanzioni sostitutive ai reati previsti dagli

artt. 21 e 22 della legge 10 maggio 1976, n. 319 - statuizione da

ritenersi secondo il giudice a quo estensibile ai reati edilizi e

urbanistici - il giudice stesso ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 60 della legge n. 689 del 1981.

Rileva il rimettente che la lettera della norma in questione può

far ritenere che il regime che preclude l'applicabilità delle pene

sostitutive riguardi soltanto i reati previsti dall'art. 20, lettere

b e c, della legge n. 47 del 1985, e non si estenda, invece, al reato

di cui all'art. 1-sexies del decreto-legge n. 312 del 1985,

convertito nella legge 8 agosto 1985, n. 431, così da accogliere una

nozione più ristretta di "urbanistica", come concetto riferito

all'assetto del territorio urbano e agli interventi e trasformazioni

che lo riguardano, con esclusione della tutela del paesaggio e dell'

ambiente; ed osserva che non può aver rilievo al riguardo il

precetto dell'art. 80 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che, pur

fornendo una diversa definizione dell'urbanistica come materia

comprensiva della protezione dell'ambiente, riguarda esclusivamente

l'ambito amministrativo. Ciò premesso, sarebbe evidente una

ingiustificata disparità di trattamento, tanto più che il paesaggio

è oggetto di diretta protezione costituzionale.

2. - Nei tre giudizi instaurati dal giudice per le indagini

preliminari della pretura di Belluno è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, la quale ha chiesto che la questione venga

dichiarata non fondata, in quanto già decisa con ordinanza n. 480

del 1994, appunto, di manifesta infondatezza.

3. - Un'analoga questione ha sollevato anche il pretore di Latina,

con ordinanza del 1 dicembre 1995, denunciando, sempre in riferimento

all'art. 3 della Costituzione - ed utilizzando il medesimo tertium

comparationis evocato dal giudice per le indagini preliminari presso

la pretura di Belluno - l'art. 60 della legge 24 novembre 1981, n.

689, "nella parte in cui non consente l'applicazione delle sanzioni

sostitutive di cui all'art. 53 della stessa legge ai reati previsti

in materia edilizia ed urbanistica quando per detti reati la pena

detentiva non sia alternativa con quella pecuniaria ed in particolare

all'art. 20, lettera b, della legge 28 febbraio 1985, n. 47".

4. - Anche in questo giudizio è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, la quale ha chiesto che la questione venga

dichiarata non fondata, in quanto già decisa con ordinanza n. 480

del 1994. Considerato in diritto

1. - Le ordinanze di rimessione sollevano questioni identiche o

analoghe. I relativi giudizi vanno, pertanto, riuniti per essere

decisi con un'unica sentenza.

2. - Comune oggetto di censura è l'art. 60 della legge 24 novembre

1981, n. 689, nella parte in cui esclude dall'applicazione delle

sanzioni sostitutive i reati previsti dalle leggi in materia

urbanistica ed edilizia, quando per i detti reati la pena detentiva

non è alternativa alla pena pecuniana.

Comune è pure il richiamo all'art. 3 della Costituzione, evocato

per la dedotta ingiustificata disparità di trattamento derivante

dallo specifico divieto imposto dalla norma denunciata, un divieto

non operante, invece, nei confronti di reati che tutelano un analogo

bene giuridico e che sono, per giunta, assoggettati ad una medesima

sanzione penale: quelli previsti, cioè, dall'art. 1-sexies del d.-l.

27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la tutela delle zone

di particolare interesse ambientale), convertito, con modificazioni,

nella legge 8 agosto 1985, n. 431 (c.d. "legge Galasso"), che, per

"la violazione di cui al presente decreto", ferme restando le

sanzioni di cui alla legge 29 giugno 1939, n. 1497, dispone altresì

l'applicazione di quelle previste dall'art. 20 della legge 28

febbraio 1985, n. 47. Donde la prospettazione di un identico tertium

comparationis per essere tali ipotesi di reato, in quanto non

menzionate dall'art. 60 della legge n. 689 del 1981, ammesse al

regime delle sanzioni sostitutive.

3. - La questione è stata peraltro sempre proposta nel corso di

giudizi per reati previsti dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47 -

concernente l'attività urbanistico-edilizia - in taluni casi

connessi alla violazione dell'articolo 1-sexies del decreto-legge n.

312 del 1985. Più in particolare, il giudice per le indagini

preliminari presso la pretura di Belluno, richiesto dal pubblico

ministero della emissione del decreto penale di condanna per i reati

di esecuzione abusiva di opere edilizie in zona sottoposta a vincolo

paesaggistico, con la concomitante sostituzione della pena detentiva

nella pena pecuniaria, accoglieva la richiesta solo per il

sopracitato reato di cui all'art. 1-sexies del decreto-legge n. 312

del 1985, essendo per questo consentita la sostituzione; viceversa,

di fronte alla reiterata richiesta di applicazione dell'art. 53 e

seguenti della legge n. 689 del 1981 pure per i reati edillizi,

premesso che, non disciplinando la "legge Galasso" (in cui il citato

decreto-legge è stato convertito) la materia urbanistica, ma il

paesaggio - oggetto, per giunta, di protezione di rilievo

costituzionale - l'ammissione alle sanzioni sostitutive previste

dalla legge n. 689 del 1981 dei reati contemplati da tale legge e non

anche dei reati previsti dall'art. 20, lettere b e c, della legge n.

47 del 1985, si rivelerebbe del tutto irrazionale, ha sollevato la

predetta questione di legittimità (v. le due ordinanze del 29

dicembre 1995). Una questione poi nuovamente proposta in altra

occasione (v. ordinanza del 18 marzo 1996) di fronte alla richiesta

di decreto penale con applicazione della sanzione sostitutiva della

pena pecuniaria in ordine al solo reato di cui all'art. 20, lettera

b, della legge n. 47 del 1985, invocando sempre, quale tertium

comparationis, la disciplina derivante dal combinato disposto della

norma censurata e dell'art. 1-sexies del decreto-legge n. 312 del

1985.

Analoghe le argomentazioni del pretore di Latina, chiamato a

giudicare della contravvenzione prevista dall'art. 20, lettera b,

della legge n. 47 del 1985, anche qui additandosi come tertium

comparationis l'art. 1-sexies del decreto-legge sopra ricordato, col

fare appello ad una prospettiva unitaria della tutela del patrimonio

ambientale, comprensiva sia della normativa urbanistica sia della

normativa paesaggistica.

4. - Appare opportuno premettere che questa Corte ha già avuto

occasione di prendere in esame un'identica questione, dichiarandola

manifestamente infondata con ordinanza n. 480 del 1994. Detta

pronuncia fu adottata basandosi sulla linea interpretativa all'epoca

pressoché unanimemente seguita dalla giurisprudenza di legittimità,

nel senso che la legge n. 689 del 1981 non consente che le pene

sostitutive possano essere applicate al reato previsto dall'art.

1-sexies del decreto-legge n. 312 del 1985, convertito nella legge 8

agosto 1985, n. 431, il quale, riguardando la tutela delle zone di

particolare interesse ambientale, concerne anche la materia

urbanistica, conseguentemente operando per esso il divieto di cui

all'art. 60 della legge n. 689 del 1981.

Pure se le ordinanze di rimessione omettono di indicare il detto

precedente (un cenno alla giurisprudenza della Corte di cassazione

richiamata dalla decisione n. 480 del 1994 risulta però

nell'ordinanza del pretore di Latina, che la considera una

interpretazione "ingiustamente penalizzatrice" e da non

condividersi), di esso questa Corte non può non tener conto. Ed

infatti l'applicabilità delle sanzioni sostitutive ai reati previsti

dall'art. 1-sexies del decreto-legge n. 312 del 1985, convertito

nella legge n. 431 del 1985, rappresenta il tertium comparationis

indicato dai giudici a quibus che comproverebbe, a loro avviso,

l'arbitrarietà della sottrazione dei reati in materia urbanistica ed

edilizia al detto regime, non potendosi d'altra parte, secondo i

giudici stessi, pervenire, sul piano interpretativo, a soluzione

diversa da quella risultante dalla lettera dell'art. 60 della legge

n. 689 dell 1981. Del resto, dopo l'indicata statuizione di questa

Corte, un nuovo assetto interpretativo va profilandosi nella

giurisprudenza di legittimità fondato sull'opposto principio in base

al quale il divieto di sostituzione delle pene detentive brevi non

può riguardare anche i reati in materia paesaggistica perché questi

si differenziano dai reati in materia urbanistica per molteplici

aspetti e non possono quindi essere sottoposti alla disciplina che

concerne le esclusioni oggettive dalla sostituzione.

In presenza di un panorama giurisprudenziale in tal modo

modificato, la Corte deve comunque stabilire se un regime nel quale

l'accesso alle sanzioni sostitutive, nonostante sia consentito

relativamente ai reati in materia paesaggistica, è invece precluso

per i reati in materia urbanistica ed edilizia, risulti tale da dar

luogo ad una disparità di trattamento davvero talmente priva di

giustificazione da rasentare l'arbitrarietà.

5. - La questione non è fondata.

Talune ordinanze di rimessione (precisamente quelle del pretore di

Belluno) non hanno mancato di ricordare, a conforto della dedotta

illegittimità della norma ora denunciata, la sentenza n. 254 del

1994, con la quale questa Corte dichiarò l'illegittimità

costituzionale dell'art. 60 della legge n. 689 del 1981 "nella parte

in cui esclude che le pene sostitutive si applichino ai reati

previsti dagli artt. 21 e 22 della legge 10 maggio 1976, n. 319, in

materia di tutela delle acque dall'inquinamento".

Ma va subito osservato come il richiamo alla detta decisione non

appare pertinente, considerate le differenze morfologiche esistenti

tra il divieto dichiarato incostituzionale ed il divieto oggetto

dell'attuale giudizio di costituzionalità.

Nell'un caso infatti l'emergere della diseguaglianza risultava di

agevole comprensione attraverso la semplice comparazione tra le

prescrizioni sottratte nominatim al regime delle sanzioni

sostitutive, e le prescrizioni sopravvenute, non comprese nel

catalogo dei divieti; cosicché l'illegittintità venne dichiarata

dandosi rilievo alla concomitante evocazione di tertia comparationis

additati in fattispecie di reato sopravvenute alle corrispondenti

indicazioni preclusive contenute nell'art. 60 della legge n. 689 del

1981. La Corte pervenne pertanto alla conclusione della

irragionevolezza di un sistema, il quale consente che fattispecie

aventi un identica obiettività giuridica rispetto alla normativa

denunciata, pur essendo più gravemente sanzionate, rimangano

comunque ammesse alla sostituzione della pena, mentre quelle

precedenti, ancorché meno gravi, ne rimangono escluse. Nel caso

invece della disciplina ora in contestazione, una tale possibilità

di comparazione non esiste perché i reati le cui pene sono escluse

dalla sostituzione non sono indicati nominatim dalla legge, bensì

con solo riferimento alla materia: "reati previsti ... dalle leggi in

materia edilizia ed urbanistica" (art. 60, ultimo comma).

Egualmente non appare accettabile, nel presente giudizio di

legittimità costituzionale, il richiamo fatto nell'ordinanza del

pretore di Latina alla possibilità, aperta nel sistema vigente, alla

sostituibilità di pene detentive come quelle comminate per i delitti

di danneggiamento e perfino di omicidio colposo commessi con la

costruzione di manufatti in violazione anche delle norme in materia

edilizia ed urbanistica.

6. - E tuttavia occorre ormai che il legislatore proceda senza

indugio ad una revisione di tutto il sistema delle pene sostitutive,

che è ancora (a parte gli sporadici interventi di questa Corte)

quello dettato quando le pene sostitutive venivano in considerazione

solo per i reati di competenza del pretore e quando non avevano

ancora fatto irruzione nell'ordinamento vaste serie di fattispecie

omogenee rispetto alle elencazioni contenute nell'art. 60 della legge

n. 689 del 1981. Questa Corte deve richiamare qui l'analisi

dell'evoluzione del sistema delle pene sostitutive compiuta nella

propria sentenza n. 78 del 1997 e rinnovare ancora le sollecitazioni

rivolte al legislatore per una revisione, oramai indilazionabile, di

detto sistema.

Le dichiarazioni di illegittimità costituzionale pronunciate in

materia da questa Corte (con sentenze n. 249 del 1993, n. 254 del

1994 e la ora citata n. 78 del 1997) si sono limitate a caducare

fattispecie di reato espressamente indicate nell'art. 60, sia in

forza di novazioni normative disciplinanti la stessa materia sia in

conseguenza di un assetto processuale destinato a modificarsi

radicalmente dopo l'entrata in vigore del nuovo codice di rito.

Ma è da considerare che ogni intervento demolitorio della Corte è

stato dettato dall'esigenza di eliminare disparità di trattamento

così irragionevoli da rivelarsi arbitrarie. Il che si è sempre

verificato rispetto a fattispecie di reato tutte indicate nominatim,

dovendo solo qui le ragioni di prevenzione generale decisamente

soccombere, facendosi altrimenti sopravvivere le frange di un sistema

chiaramente squilibrato.

Solo l'esigenza di non colpire un regime di divieti la cui

permanenza avrebbe potuto ancora, in ipotesi, rappresentare una

valida forma di prevenzione generale rispetto ad una serie di reati,

ha determinato la Corte ad affermare, coerentemente alla sua

giurisprudenza in tema di osservanza dell'art. 3 della Costituzione,

la non fondatezza di questioni incentrate sempre sull'art. 60 della

legge n. 689 del 1981, ma nelle quali le situazioni poste a confronto

non compromettessero in modo irreparabile la coerenza del

microsistema: v. ordinanze n. 442 del 1991 e n. 319 del 1992,

riferite a reati di competenza del pretore esclusi

dall'applicabilità delle sanzioni sostitutive e a taluni reati di

competenza del tribunale non compresi nell'elenco di cui all'art. 60

della legge n 689 del 1981, ma per i quali l'accesso al regime della

sostituzione restava impedito dal disposto dell'art. 54 della stessa

legge, all'epoca ancora vigente.

7. - Verificati i percorsi giurisprudenziali in ordine

all'interpretazione dell'art. 60, ultimo comma, della legge n. 689

del 1981 relativamente alle violazioni paesaggistiche, con evidenti

riverberi sulla norma qui denunciata, concernente il divieto delle

sanzioni sostitutive per i reati in materia urbanistica ed edilizia,

e constatato che la più recente giurisprudenza di legittimità non

può ancora qualificarsi come "diritto vivente", la disparità di

trattamento denunciata non risulta tale da potersi qualificare

arbitraria.

E ciò tenuto conto soprattutto del fatto che, in presenza di un

contesto ermeneutico non ancora consolidato, l'unica soluzione

percorribile non potrebbe essere che quella di ravvisare un'assoluta

identità tra le due previsioni, quella concernente l'edilizia e

l'urbanistica e quella concernente il paesaggio.

Ciò non è peraltro consentito dal raffronto tra le due serie di

precetti, il cui sicuro punto di confluenza rimane circoscritto al

rinvio alle sanzioni previste dall'art. 20 della legge n. 47 del 1985

ad opera dell'art. 1-sexies del decreto legge n. 312 del 1985. Il

tutto a prescindere da ulteriori profili che se pure possono indurre

a ravvisare aspetti di maggior gravità della disciplina addotta come

tertium comparationis, non compromettono tuttavia, nel complesso, la

ragionevolezza intrinseca del divieto denunciato e consentono di

escludere che il raffronto così operato evidenzi un uso

costituzionalmente censurabile della discrezionalità legislativa.

In conclusione, ferma restando la ragionevolezza del divieto in

sé, l'assenza di una disparità di trattamento da definire

arbitraria comporta la dichiarazione di non fondatezza della

questione.