Sentenza n. 145/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 2

della legge 18 dicembre 1970, n. 1138 (Nuove norme in materia di

enfiteusi), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 12 luglio 1971 dal pretore di Licata nel

procedimento civile vertente tra Consagra Cristoforo ed altri e Urso

Pasquale, iscritta al n. 326 del registro ordinanze 1971 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 290 del 17 novembre 1971;

2) ordinanza emessa il 3 febbraio 1972 dal pretore di Bovino nel

procedimento civile vertente tra Angino Michele ed altri e De Paulis

Clelia ed altri, iscritta al n. 122 del registro ordinanze 1972 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 122 del 1

maggio 1972;

3) ordinanze emesse l'11 marzo 1972 dal pretore di Ispica in due

procedimenti civili promossi da Modica Giovan Pietro contro Covato

Paolo e Covato Orazio, iscritte ai numeri 142 e 143 del registro

ordinanze 1972 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 141 del 31 maggio 1972;

4) ordinanza emessa il 17 ottobre 1972 dal pretore di Aragona nel

procedimento civile vertente tra Albanese Carmelo ed altri e

Notarbartolo Giulia, iscritta al n. 413 del registro ordinanze 1972 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48 del 21

febbraio 1973.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e di Costituzione di De Paulis Clelia ed altri;

udito nell'udienza pubblica del 30 maggio 1973 il Giudice relatore

Luigi Oggioni;

uditi l'avv. Salvatore Orlando Cascio, per De Paulis ed altri, e il

sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza del 12 luglio 1971 - emessa in alcuni

procedimenti civili riuniti, aventi ad oggetto controversie concernenti

l'affrancazione giudiziale di canoni enfiteutici - il pretore di

Licata, a seguito di un'eccezione proposta dalla parte interessata, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale relativa all'art. 2

della legge 18 dicembre 1970, n. 1138 ("nuove norme in materia di

enfiteusi").

La legge impugnata ha disposto, tra l'altro, che per le enfiteusi

rustiche costituite dopo il 28 ottobre 1941- limitatamente alle quali

questa Corte con la sentenza n. 37 del 1969 dichiarò l'illegittimità

costituzionale dell'art. 1 della legge 22 luglio 1966, n. 607 - , ai

fini della determinazione dei canoni "si ha riguardo alla qualifica ed

alla classe catastale esistenti al momento della Costituzione del

rapporto". Ad avviso del giudice a quo, nonostante questa innovazione,

la norma incorre nella violazione dell'art. 42, terzo comma, della

Costituzione per le stesse ragioni poste a fondamento della ricordata

decisione: ed infatti, anche la nuova legge, attraverso il richiamo

all'art. 1 della legge n. 607 del 1966, mantiene fermo il riferimento

agli estimi previsti dalla legge 29 giugno 1939, n. 976, senza alcuna

revisione successiva oltre a quella apportata dal d.l. C.P.S. 12 maggio

1947, n. 356, con aggancio, quindi, alla "media dei prezzi correnti nel

periodo compreso tra il 1 gennaio 1937 e la fine delle operazioni di

revisione". E perciò - così prosegue l'ordinanza - se si tiene conto

dei rilevanti fenomeni di svalutazione monetaria verificatasi da allora

ad oggi, si deve giungere alla conclusione che il solo aggiornamento

del parametro relativo alla reale situazione culturale dei fondi non

evita affatto quella dissociazione "tra il momento dell'incidenza

indennizzabile sul diritto colpito ed il momento cui va riferito il

calcolo di quest'ultimo", che la Corte ha più volte dichiarata

illegittima: il canone ed il capitale di affranco assumono il carattere

di corrispettivo meramente simbolico e, poiché il diritto di

affrancazione si sostanzia nell'espropriazione del fondo, risulta

violato il principio costituzionale dell'equo indennizzo.

2. - La stessa questione di legittimità costituzionale è stata

sollevata dal pretore di Bovino con ordinanza emessa il 3 febbraio 1972

nel corso di procedimenti riuniti aventi ad oggetto domande di

affrancazione. I motivi che il giudice a quo espone sono identici,

nella sostanza, a quelli enunciati nell'ordinanza del pretore di

Licata, ai quali si aggiunge il rilievo che la dissociazione fra il

momento dell'esproprio ed il momento al quale va riferito il calcolo

dei canoni e, quindi, del capitale di affranco, è determinata anche

dalla circostanza che la possibilità di rettifica della classe e della

qualifica dei terreni è rapportata, secondo il disposto della legge

impugnata, al tempo della Costituzione del rapporto.

3. - Nel giudizio promosso dal pretore di Bovino si sono costituiti

i signori De Paulis Rocco ed altri a la signora D'Emilio Mariantonia, i

quali hanno chiesto l'accoglimento della questione.

4. - La discussione delle dette questioni è stata fissata per

l'udienza del 4 luglio 1972 e, con ordinanza n. 153 del 14 luglio 1972,

la Corte ha ritenuto opportuno acquisire attraverso il Ministero

dell'agricoltura e foreste dati ed elementi concernenti: a) il grado di

diffusione, dopo il 28 ottobre 1941, della Costituzione di nuovi

rapporti enfiteutici o a questi assimilati in base alla legge n. 607

del 1966; b) le cause economiche del fenomeno, con particolare

riferimento all'incidenza del ricorso ai benefici previsti dall'art. 11

del d.P.R. 24 febbraio 1948, n. 114, in relazione alle leggi di riforma

fondiaria; c) la determinazione dei canoni in comparazione con quelli

riguardanti l'affitto di fondi. La Corte ha ritenuto opportuno altresì

acquisire, attraverso il Ministero delle finanze, dati concernenti

l'esercizio da parte dei concedenti della facoltà, prevista dal

secondo comma del denunziato articolo 2 della legge n. 1138 del 1970,

di richiedere l'accertamento della qualifica e della classifica

catastale corrispondenti alla reale situazione dei fondi alla data di

Costituzione dei rapporti.

Entro il termine all'uopo prefissato con la detta ordinanza sono

pervenute le notizie come sopra richieste, che risultano allegate agli

atti.

5. - È stata quindi nuovamente fissata l'odierna udienza di

discussione in cui la Corte è chiamata a pronunciarsi anche in ordine

alle stesse questioni sollevate in relazione alla detta legge 18

dicembre 1970, n. 1138, con altre ordinanze dei pretori di Ispica ed

Aragona.

6. - Il pretore di Ispica, con due ordinanze di identico tenore

emesse l'11 marzo 1972, ha prospettato, nel corso di due procedimenti

per affrancazione di fondi enfiteutici, questione analoga alle

precedenti per quanto riguarda la pretesa violazione dell'art. 42 Cost.

aggiungendo peraltro un ulteriore profilo di illegittimità in quanto

l'imposizione di un canone unico diverso da quello pattizio

concreterebbe una violazione retroattiva dell'autonomia contrattuale

privata in difetto di quel "preciso indirizzo e coordinamento per

finalità sociali" che soltanto, a norma dell'art. 41 Cost.,

legittimerebbe l'adozione di limitazioni in materia. Onde risulterebbe

violato anche tale precetto costituzionale. È da rilevare poi che nel

dispositivo delle dette ordinanze la norma denunziata è stata indicata

come l'art. 12 della legge n. 1138 del 1970, concernente disposizioni

sulla competenza del pretore in materia.

7. - Il pretore di Aragona in analogo procedimento ha sollevato,

con ordinanza del 17 ottobre 1972, questione identica a quella di cui

alla citata ordinanza del pretore di Licata.

8. - Nella causa proveniente dal pretore di Ispica si è costituito

il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso come

per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato nei

termini le proprie deduzioni, con cui contesta le censure di

illegittimità svolte nell'ordinanza di rinvio.

Quanto alla pretesa violazione dell'art. 41 Cost. l'Avvocatura

osserva che, diversamente da quanto affermato nell'ordinanza di rinvio,

tratterebbesi di limitazioni all'attività economica ampiamente

giustificate dalla realizzazione della finalità di correggere il

vetusto istituto dell'enfiteusi ad evidenti scopi di equità sociale e

di utilità economica generale, onde la questione sarebbe infondata.

Né sussisterebbe la pretesa irrisorietà del prezzo di

affrancazione, perché, col sistema di determinazione in esame, il

legislatore avrebbe equamente stabilito i limiti della rivalutazione

collegandoli al criterio obiettivo costituito dalla qualifica e dalla

classe catastale dei terreni al momento della Costituzione del

rapporto, completato dalla facoltà del concedente di richiedere la

riqualificazione dei terreni stessi. Ciò, secondo l'Avvocatura,

sarebbe sufficiente ad escludere fondamento alla censura, tenuto conto

che non sarebbe necessario, per l'osservanza del precetto

costituzionale, una puntuale corrispondenza tra indennizzo e valore

venale.

La difesa delle parti private De Paulis, costituite nella causa

proveniente dal pretore di Bovino, ha depositato nei termini una

memoria illustrativa con cui esamina anzitutto le risultanze degli

accertamenti disposti dalla Corte con l'ordinanza n. 153 del 1972 ed

afferma che, in base ai dati tecnici forniti dal Ministero

dell'agricoltura e foreste, i canoni enfiteutici calcolati ai sensi

delle norme impugnate risulterebbero fortemente ridotti rispetto a

quelli che sarebbero applicabili in caso di affitto dei fondi oggetto

dell'indagine. Inoltre la Costituzione dei rapporti enfiteutici in

Sicilia in epoca successiva alla data del 28 ottobre 1941 e

segnatamente intorno al 1950, sarebbe stata motivata non, come parrebbe

affermarsi nella relazione ministeriale, dalla intenzione di eludere le

leggi in materia di riforma agraria, che esentavano dalle disposizioni

limitatrici i fondi concessi in enfiteusi, bensì dall'adeguamento

della proprietà fondiaria alle leggi stesse, che avrebbero disposto la

esenzione appunto nell'intento di favorire l'istituto enfiteutico.

Nella memoria si torna, poi, a svolgere la censura di

illegittimità fondata sulla presunta violazione dell'art. 42 Cost. con

ampi riferimenti al sistema di accertamento catastale del reddito

dominicale, per ribadire la grave discrasia temporale già posta a base

della censura stessa, e la conseguente violazione del principio

costituzionale secondo cui ad ogni provvedimento ablativo di carattere

reale deve fare riscontro un indennizzo che non sia puramente

simbolico.

Ed al riguardo la difesa si richiama alla motivazione della

sentenza n. 155 del 1972 della Corte costituzionale, concernente i

canoni di affitto dei fondi rustici, per desumerne la iniquità del

sistema di valutazione sancito dalle norme impugnate.

La memoria svolge altresì un aspetto di illegittimità (pretesa

violazione dell'art. 3 Cost. per effetto della diversa disciplina

preferenziale stabilita per le enfiteusi urbane) che peraltro non

risulta indicato nelle ordinanze di rimessione attualmente all'esame

della Corte. Considerato in diritto :

1. - Le cinque ordinanze di cui in epigrafe sollevano la stessa

questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 18

dicembre 1970, n. 1138, contenente nuove norme in materia di enfiteusi

(soltanto l'ordinanza del pretore di Ispica indica in dispositivo

l'art. 12 della predetta legge in luogo dell'art. 2 ma ciò per

evidente errore materiale di trascrizione, come risulta chiaro dal

contesto dell'ordinanza).

Data l'unicità dell'oggetto, i giudizi possono essere riuniti, per

essere decisi con unica sentenza.

2. - La questione è sollevata da tutte le ordinanze in riferimento

all'art. 42, terzo comma, della Costituzione, con estensione, soltanto

da parte delle ordinanze del pretore di Ispica. all'art. 41, primo e

terzo comma.

In sintesi, si assume nelle ordinanze che la norma denunciata,

attraverso l'espresso richiamo all'art. 1 della precedente legge n. 607

del 1966, mantiene fermo, per i rapporti enfiteutici o assimilati

costituiti dopo il 28 ottobre 1941, l'obbligo del riferimento agli

estimi previsti dalla legge n. 976 del 1939, senza che il pur disposto

aggiornamento del parametro relativo alla qualifica ed alla classe

catastale esistenti al momento della Costituzione del rapporto, sia

accompagnato dal calcolo dei relativi fenomeni di deprezzamento della

moneta, nel frattempo notoriamente verificatisi. Sicché la nuova

norma, producendo i suoi effetti sulla misura, esigua, insufficiente e

inattuale del capitale di affranco, darebbe luogo allo stesso difetto

di legittimità dell'art. 1 legge del 1966, difetto già riconosciuto

da questa Corte, in relazione all'art. 42 Cost. con la sentenza n. 37

del 1969.

L'ulteriore richiamo all'art. 41 Cost. è basato dal pretore di

Ispica sul motivo che l'imposizione di un canone unico, diverso da

quello pattizio, violerebbe retroattivamente l'autonomia contrattuale

privata, all'infuori della esistenza di fini sociali da perseguire.

3. - Ciò premesso, la Corte rileva che l'art. 2, in questione,

della legge del 1970, costituisce una rinnovata applicazione del

richiamato art. 1 della legge n. 607 del 1966: cioè, riafferma il

principio della limitazione obbligatoria della misura dei canoni

enfiteutici e delle altre prestazioni fondiarie, in corrispondenza al

reddito imponibile dominicale del fondo, da determinarsi a norma del

d.l. 4 aprile 1939, n. 589 (convertito in legge n. 976 del 1939)

rivalutato con i coefficienti di cui al d.l. C.P.S. n. 356 del 1947:

ossia, conferma il riferimento al reddito imponibile del fondo,

espresso in catasto, ed alle tariffe d'estimo, formate in base ai

prezzi del 1939. Risulta, tuttavia, modificato l'ultimo comma dell'art.

1 nel senso di rapportare la qualifica catastale alla data della

Costituzione del rapporto anziché al 30 giugno 1939. Tutto ciò con la

conseguente correlazione fra ammontare dei canoni, come sopra fissati,

e ammontare del capitale di affranco (articolo 9 stessa legge del

1970).

Poiché con la sentenza di questa Corte n. 37 del 1969 il citato

art. 1 è stato dichiarato illegittimo "nella parte riguardante i

rapporti in esame conclusi dopo il 28 ottobre 1941", occorre ora

accertare la legittimità del nuovo regolamento di questi ultimi

rapporti, avvenuto con la legge del 1970. In proposito, è dato

evincere dagli Atti parlamentari (particolarmente dalle Relazioni

illustrative del Disegno di legge) i motivi che hanno indotto

all'aggancio dei canoni al reddito imponibile dominicale.

Si è ritenuto di giustificare detto aggancio per considerazioni

attinenti: all'antisocialità del monopolio fondiario: alla

possibilità di conseguire una parziale esenzione dall'esproprio

secondo le leggi di riforma agraria, offerta ai proprietari mediante la

concessione in enfiteusi, circostanza, questa, verificatasi

prevalentemente nella Regione siciliana: alla connessa onerosità,

oltre il carico fiscale, dei canoni enfiteutici, pari e più spesso

superiori alle misure dei canoni di affitto, senza più possibilità di

revisione, dopo l'abrogazione dell'art. 962 c.c. avvenuta con l'art. 18

legge del 1966.

4. - La Corte osserva che il riferimento al reddito imponibile

risultante dai dati catastali, non è, di per sé, da considerare

illegittimo. Ciò non è stato smentito, in via di principio, dalla

citata sentenza n. 37 del 1969 in tema di canoni enfiteutici: ed è

stato, poi, ammesso altresì con la successiva sentenza n. 155 del

1972, che pur concerne una ben distinta fattispecie, quale l'affitto

dei fondi rustici, oggetto di diversa disciplina giuridica.

La "utilizzabilità in astratto dei dati catastali" è stata

riconosciuta come mezzo possibile per conseguire il riferimento ad un

reddito a base orientativa, secondo una media di valutazioni e

calcolazioni, atte a condurre, nell'ambito di suddivisiolli zonali,

regionali e comunali, a risultati di sufficiente approssimazione.

Occorre, tuttavia, tenere distinta la funzione generica del ricorso

ai dati catastali dalla misura della loro operatività in concreto,

affinché ne sia mantenuta adeguata nei limiti di una ragionevole

approssimazione, la corrispondenza con la effettiva realtà economica,

a seconda delle modificazioni ricorrenti circa gli elementi di fatto ai

quali fare riferimento.

Come si è detto, la sentenza n. 37 del 1969 ha dichiarato

l'illegittimità del cennato art. 1 della legge n. 607 del 1966 per i

rapporti conclusi dopo la data del 28 ottobre 1941: ciò nel senso,

spiegato in motivazione, che i dati catastali del 1939, pur con

l'applicazione dei coefficienti stabiliti nel 1947, non

rispecchiassero, di per sé, la realtà della situazione successiva

sino all'attuale, in relazione ai verificatisi mutamenti dei valori

monetari e, quindi, non garantissero la congruità del capitale

d'affranco, in riferimento all'art. 42 della Costituzione. Il tutto

accompagnato dalla considerazione che i rapporti conclusi dopo il 28

ottobre 1941 erano sorti sotto l'egida dell'art. 962 c.c. che aveva

riconosciuto il diritto alla revisione del canone.

Viceversa, l'impugnato art. 2 della legge del 1970 si è limitato

ad operare una mera trasposizione dell'art. 1 della legge del 1966, al

dichiarato fine di farne "applicazione" senza che vi si rinvenga un

collegamento di conseguenzialità con le considerazioni poste a base

della precedente sentenza di questa Corte.

L'art. 9 della legge in esame, disponendo come debba operarsi "in

ogni caso" l'affrancazione del fondo, si riporta, calcolandolo a una

misura pari a quindici volte, ad un canone determinato con riferimento

a un lontano tempo anteatto, cioè a quel canone espresso, secondo la

citata sentenza n. 155 del 1972 "in moneta del 1939" e, quindi,

inaccettabile per la sua distanza dai valori reali.

5. - La nuova legge ha, bensì mutato la precedente nel punto

riguardante la qualifica e la classe catastale, ragguagliate ora alla

data della Costituzione del rapporto, ed ha altresì riconosciuto al

concedente la facoltà di chiedere nuovo accertamento di diversa

qualifica a quella data. Tali innovazioni rispondono soltanto ad uno

dei criteri accennati nella precedente sentenza, ma non esauriscono la

più vasta tematica suscitata dal problema, quale ivi posta in primaria

evidenza. Ciò perché è stato pur sempre mantenuto il calcolo dei

valori in termini di reddito imponibile dominicale, secondo le tariffe

d'estimo stabilite a norma del r.d.l. n. 589 del 1939 ed anche la

possibilità di revisione del classamento comporta pur sempre

l'applicazione di dette tariffe.

La regolamentazione dell'istituto, adottata, sul punto, dalla nuova

legge, continua a rimanere carente di quegli elementi che, al fine di

un'equa determinazione dei canoni e dei capitali di affranco, consenta

di soddisfare le esigenze espresse dall'art. 42 della Costituzione.

6. - Va ricordato che nell'anno 1948, quando già erano in corso di

preparazione le leggi di riforma fondiaria, fu emanato il d.legisl. 24

febbraio n. 114 (ratificato con legge 22 marzo 1950, n. 144) contenente

provvedimenti a favore della piccola proprietà contadina, con il quale

venivano accordate agevolazioni fiscali per le concessioni in enfiteusi

di fondi rustici a favore di lavoratori manuali della terra non

proprietari (art. 1) e veniva altresì dichiarato (art. 11) che nella

eventualità di disposizioni limitatrici della proprietà fondiaria

privata, non si sarebbe tenuto conto, nell'applicazione del limite, di

una superficie pari a quella dei terreni venduti o ceduti in enfiteusi.

Tale disposizione fu, poi, espressamente confermata con l'art. 20,

ultimo comma, della legge 21 ottobre 1950, n. 841, per la

espropriazione, bonifica, trasformazione ed assegnazione dei terreni ai

contadini (cosiddetta legge stralcio) e, infine, abrogata solo a

distanza di tempo con legge 1 febbraio 1956, n. 53. Questo particolare

trattamento, riservato ai rapporti di enfiteusi, risulta, quindi,

inserito nel quadro generale dei provvedimenti diretti ad attuare,

mediante la riforma fondiaria, lo sviluppo della proprietà contadina.

Ciò appare tanto più plausibile, ove si tenga presente la natura

tradizionale dell'enfiteusi avente già come dato caratteristico,

espresso dalla distinzione tra dominio utile e dominio diretto, la

compressione del diritto di proprietà sino al minimo, e la concessione

all'enfiteuta del diritto di affrancazione.

La divisata riforma fondiaria, ha, poi, conseguito attuazione con

l'emanazione della cennata legge 12 maggio 1950, n. 230, contenente

provvedimenti per la colonizzazione dell'Altipiano della Sila e dei

territori jonici contermini e con la legge 21 ottobre 1950, n. 841,

contenente norme per la espropriazione, bonifica, trasformazione ed

assegnazione dei terreni ai contadini. (Aggiungasi, con pari

indirizzo, la legge regionale siciliana 27 dicembre 1950, n. 104).

È da rilevare che nell'una e nell'altra legge nazionale del 1950

(nonché nella legge regionale siciliana) è stato disposto il modo di

determinazione della indennità di espropriazione, mediante

"commisurazione ai valori definitivamente stabiliti per l'applicazione

della imposta straordinaria progressiva sul patrimonio istituita con

d.legisl. 29 marzo 1947, n. 143" (art. 7 legge n. 230 e art. 18 legge

n. 841). Il che ha consentito e consente di pervenire, in quel caso,

alla determinazione di una indennità di espropriazione pari ai valori

medi dei terreni per il periodo 1 luglio 1946 - 31 marzo 1947 calcolati

mediante applicazione al reddito imponibile dominicale, risultante

dalla revisione degli estimi disposta con la ricordata legge del 1939,

di coefficienti-base di maggiorazione, stabiliti e pubblicati man mano

dalla Commissione censuaria centrale, per zone economico-agrarie e per

tutti i Comuni censuari. Sulla legittimità costituzionale di questo

metodo, concernente la misura della indennità espropriativa, riferita

ai valori accertati per l'imposta straordinaria sul patrimonio, questa

Corte si è pronunciata con sentenza n. 61 del 1957, riconoscendo che

"ciò ben rientra nell'ambito della valutazione, di competenza del

legislatore, di quel minimo di contributo e di riparazione che,

nell'ambito degli scopi di generale interesse, la pubblica

amministrazione può garantire all'interesse privato".

7. - Ciò posto, la Corte ritiene che i capitali di affranco

previsti dalla norma impugnata (pur tenendo conto che si tratta della

sola acquisizione del dominio diretto e che - medio tempore - i

concedenti hanno goduto dei canoni) non possono essere inferiori ai

valori che agli stessi terreni sarebbero stati attribuiti nel caso di

espropriazione attuata in applicazione delle leggi di riforma agraria.

E perciò - soddisfacendo tali valori gli interessi protetti dalla

norma costituzionale di raffronto - l'illegittimità costituzionale

dell'art. 2 della legge n. 1138 del 1970 va dichiarata limitatamente

alla parte in cui tale norma prevede il calcolo del capitale di

affranco e la determinazione autoritativa dei canoni, nel modo innanzi

descritto, anziché col ricorso ai criteri stabiliti all'articolo 7

della legge n. 230 del 1950 e all'art. 18 della legge n. 841 dello

stesso anno.

Resta naturalmente il potere del legislatore, nell'esercizio della

sua discrezionalità, di dettare una diversa disciplina, purché al

concedente sia garantito un capitale di affranco (e corrispondentemente

un canone) non inferiore a quello che risulta dalle menzionate

disposizioni in tema di esproprio.

8. - Dati i suesposti motivi rimane assorbita la particolare

questione sollevata dal pretore di Ispica in relazione all'art. 41

Cost. (pretesa violazione dell'autonomia contrattuale): questione,

d'altra parte, già riconosciuta non fondata con la precedente sentenza

n. 37 del 1969.