Sentenza n. 14/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 6 dicembre

1962, n. 1643, istitutiva dell'Ente nazionale per l'energia elettrica

(E.N.E.L.), promosso con ordinanza emessa il 10 settembre 1963 dal

Giudice conciliatore di Milano nel procedimento civile vertente tra

Costa Flaminio, l'Ente nazionale per l'energia elettrica e la Società

per azioni "Edisonvolta", iscritta al n. 192 del Registro ordinanze

1963 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 287 del

2 novembre 1963.

Visti l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e gli atti di costituzione in giudizio di Costa Flaminio,

della Società "Edisonvolta" e dell'Ente nazionale per l'energia

elettrica;

udita nell'udienza pubblica del 17 febbraio 1964 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

uditi gli avvocati Flaminio Costa e Gian Galeazzo Stendardi, per il

Costa, gli avvocati Antonio Sorrentino, Aldo Dedin ed Enrico Pizzi, per

la Società "Edisonvolta", gli avvocati Leopoldo Piccardi, Luigi

Galateria, Massimo Severo Giannini e Francesco Santoro Passarelli, per

l'E.N.E.L., e il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano

Tracanna, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

In un giudizio davanti al Conciliatore di Milano l'avvocato

Flaminio Costa sosteneva di non essere tenuto a corrispondere

all'E.N.E.L., succeduto alla Società "Edisonvolta" in virtù della

legge 6 dicembre 1962, n. 1643, la somma dovuta per la somministrazione

di energia elettrica. L'attore deduceva: di non essere tenuto a pagare

all'E.N.E.L., in quanto l'Ente non aveva adempiuto a quanto prescritto

dall'art. 1406 del Codice civile; quale cittadino italiano e nella

dichiarata veste di azionista della Società "Edisonvolta", egli era

interessato a che l'introito dei corrispettivi per fornitura di energia

elettrica andasse ad arricchire tale Società; non intendeva, poi,

pagare all'E.N.E.L., la cui legge istitutiva ed i conseguenti

provvedimenti legislativi delegati per il trasferimento delle società

elettriche al nuovo Ente erano costituzionalmente illegittimi.

Il Conciliatore, con ordinanza del 10 settembre 1963, dichiarata la

contumacia della "Edisonvolta" e premesso che le uniche questioni di

legittimità costituzionale che potessero avere influenza nella causa

erano quelle riguardanti la legittima costituzione dell'E.N.E.L.,

dichiarava rilevanti e non manifestamente infondate cinque sulle

tredici eccezioni sollevate dall'attore e riassunte nel testo

dell'ordinanza stessa. Le questioni rimesse dal Conciliatore riguardano

soltanto la legge 6 dicembre 1962, la quale sarebbe in contrasto con la

Costituzione per i motivi seguenti:

a) violazione dell'art. 67 della Costituzione, essendo stata,

quella legge, approvata da parlamentari, i quali avevano dichiarato di

dare voto favorevole soltanto in obbedienza alle direttive del loro

rispettivo partito politico;

b) violazione dell'art. 43 della Costituzione per mancanza dei

requisiti di utilità generale che potrebbero giustificare una legge di

espropriazione: motivi non indicati nel testo della legge ed esclusi

dalla stessa relazione di maggioranza al disegno di legge. Tale

esclusione è confermata dal fatto che il numero delle imprese esentate

è di gran lunga superiore al numero delle imprese espropriate;

c) violazione degli artt. 4 e 41 della Costituzione. L'art. 1

della legge denunziata, stabilendo una riserva generale a favore di un

soggetto per l'esercizio di una determinata attività, vieta per il

futuro a tutti la scelta di tale attività;

d) violazione dell'art. 3 della Costituzione. Gli artt. 1 e 4, n.

8, della legge, esentando tutte le imprese che non raggiungono la

produzione di 15 milioni di chilowattore annui di energia, danno luogo

ad una disparità di trattamento arbitraria ed irragionevole;

e) violazione dell'art. 11 della Costituzione. L'intera legge è in

contrasto con le seguenti disposizioni del Trattato istitutivo della

Comunità economica europea: con l'art. 102, in quanto la legge, prima

di essere adottata, avrebbe dovuto essere sottoposta all'esame della

Commissione della C.E.E.; con l'art. 93, n. 3, perché la stessa legge

consente aiuti vietati dal Trattato ed in particolare perché nell'art.

4, comma 11, prevede un trattamento di favore per la Società per

azioni Acciaierie di Terni; con l'art. 53, il quale vieta

l'introduzione di nuove restrizioni al principio della libertà di

stabilimento; con l'art. 37, n. 2, per aver creato un nuovo monopolio

nazionale.

L'ordinanza, notificata e comunicata alle parti, al Presidente del

Consiglio dei Ministri ed ai Presidenti delle Camere legislative in

varie date dal 23 settembre al 3 ottobre 1963, è stata pubblicata

sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica il 2 novembre successivo.

Davanti a questa Corte si sono costituiti l'attore e le altre parti

nel giudizio presso il Conciliatore ed è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri. Tutti hanno presentato deduzioni e memorie,

depositate rispettivamente: per l'avv. Costa l'11 ottobre 1963 e il 20

gennaio 1964, per l'"Edisonvolta" il 22 novembre 1963 e il 23 gennaio

1964, per l'E.N.E.L., il 31 ottobre 1963 e il 22 gennaio 1964, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri il 14 ottobre 1963 e il 23

gennaio 1964.

Preliminarmente, l'Avvocatura dello Stato, pur non facendone

oggetto di formale eccezione, ha sottoposto all'attenzione della Corte

il dubbio se potesse riconoscersi all'attore il potere di eccepire

l'illegittimità costituzionale della legge, dal momento che il

pagamento effettuato all'E.N.E.L. doveva considerarsi del tutto

legittimo in costanza di vigore di una legge ordinaria non colpita, al

momento del pagamento, da dichiarazione di illegittimità

costituzionale. Altri dubbi, secondo l'Avvocatura, potrebbero sorgere

per quanto attiene al modo con cui le questioni di legittimità sono

state sollevate con l'ordinanza, che ha denunziato in blocco tutta la

legge istitutiva dell'E.N.E.L. senza precisare gli articoli di essa che

sarebbero in contrasto con i numerosi precetti della Costituzione

invocati.

La difesa della Società "Edisonvolta", la quale nelle deduzioni

aveva concluso per la dichiarazione di illegittimità della legge, ha,

con la memoria, chiesto, in via preliminare, il rinvio degli atti al

giudice a quo per un riesame della rilevanza delle dedotte questioni.

Osserva che, esclusa dalla stessa ordinanza di rinvio la legittimazione

dell'attore nella sua veste di cittadino italiano e nella sua qualità

di azionista della Società "Edisonvolta", quel giudice ha ritenuto

rilevante l'accertamento della legittimità costituzionale della legge,

considerando che l'attore, utente di energia elettrica, avesse diritto

di sapere a chi fosse tenuto a pagare, se all'E.N.E.L. o

all'"Edisonvolta". Dopo avere notato che l'importo della bolletta, di

lire 1925, si riferiva ai soli diritti fissi del bimestre marzo-aprile

(per avere l'utente consumato l'energia prodotta e fornita

dall'E.N.E.L., ma impedito la lettura del contatore e la fatturazione

del consumo), la difesa Edisonvolta afferma che il vero intendimento

dell'attore era quello di proporre principali per una questione di

legittimità costituzionale. Difatti, la domanda era palesemente

inammissibile, in quanto il consumatore di energia elettrica (a parte

l'esiguità della somma) può avere interesse a non pagare affatto o a

pagare una somma minore, ma, non contestato il debito (come non lo era

nella fattispecie), egli non ha interesse a pagare ad un soggetto

invece che ad un altro. Il pagamento all'E.N.E.L. avrebbe liberato

l'attore dalle sue obbligazioni, in quanto, a norma dell'art. 1189 del

Codice civile, egli avrebbe pagato in buona fede a chi appariva

legittimato a ricevere il pagamento in base a circostanze univoche: il

che non era dubbio di fronte ad una legge formale che aveva trasferito

all'E.N.E.L. l'azienda elettrica della "Edisonvolta". E ciò tanto più

che, da un lato, la stessa assenta creditrice effettiva, mantenendosi

contumace, non aveva affatto rivendicato la titolarità del credito e,

dall'altro, la bolletta si riferiva a diritti fissi maturati

successivamente al trasferimento dell'azienda all'Ente nazionale per

l'energia elettrica.

Nel merito, le deduzioni delle parti possono così essere esposte

in riferimento alle singole questioni sollevate con l'ordinanza di

rimessione.

Sulla prima questione (violazione dell'art. 67 della Costituzione)

l'avv. Costa, dopo avere, anche sulla base della giurisprudenza della

stessa Corte, premesso che la Corte costituzionale ha il potere di

sindacare il procedimento di formazione della legge sino al momento

della formazione della volontà dell'organo normativo, ricorda

atteggiamenti e dichiarazioni di vari componenti delle due Assemblee

legislative nel Parlamento e fuori, quali risultano dagli atti

parlamentari, ed in particolare dalle relazioni al disegno di legge, e

dalla stampa (di cui produce alcuni estratti), per affermare che dal

tutto risulterebbe come i parlamentari, in misura maggiore o minore per

la parte che compone la maggioranza e che quindi ha determinato la

formazione della volontà di ciascuna Assemblea, avrebbero determinato

la propria volontà e l'avrebbero espressa o in obbedienza al mandato

imperativo che li vincolava o nell'esercizio di una funzione di

rappresentanza di un soggetto particolare e non di tutta la Nazione o

di tutto il corpo elettorale. Da ciò l'illegittimità nella formazione

della legge per effetto della violazione dell'art. 67 della

Costituzione. Tale illegittimità investirebbe l'intero testo della

legge.

Nella memoria, l'avv. Costa, dopo avere riassunto e ribattuto le

obbiezioni mosse alle sue tesi, insiste, quanto alla denunziata

violazione dell'art. 67, nel rilevare che l'ordinanza pone il problema

dell'esistenza di un mandato imperativo, vietato dall'art. 67, e delle

conseguenze di questo mandato incostituzionale.

Mentre la "Edisonvolta" non si sofferma sopra la questione,

ritenendo pregiudiziale ed assorbente la censura di violazione

dell'art. 43 della Costituzione, la difesa dell'E.N.E.L. e l'Avvocatura

dello Stato rilevano che il sindacato di costituzionalità può

effettuarsi sul procedimento di formazione della legge e sulle norme

che la disciplinano. Poiché l'art. 67 invocato non rientra fra le

norme, neanche di carattere strumentale, concernenti il procedimento di

formazione della legge, ma attiene unicamente alla formazione dello

status di membro del Parlamento ed alla definizione della così detta

"rappresentanza politica", la sua violazione non costituirebbe vizio

afferente alla validità della legge così formata.

Né esisterebbe altra norma della Costituzione che possa essere

invocata a sostegno della censura con la quale si vorrebbe istituire un

sindacato sui motivi che hanno indotto il Parlamento a dare il voto in

un senso anziché nell'altro. I motivi non hanno rilevanza, e, perché

la legge sia valida, basta che essa sia approvata, in base ai

regolamenti parlamentari, con la procedura e la maggioranza prescritte.

E ciò, a prescindere dalla considerazione che, nella specie, le

deliberazioni della Camera e del Senato supererebbero agevolmente la

prova di resistenza.

Sul secondo motivo di incostituzionalità (violazione dell'art. 43

della Costituzione) l'avv. Costa sostiene che, a tenore di questa

norma, la possibilità di espropriare o di riservare allo Stato

determinate categorie di imprese sarebbe ammissibile nei seguenti casi:

1) quando l'espropriazione o la riserva siano fatte per fini di

utilità generale; 2) quando le imprese si riferiscano a servizi

pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio;

3) quando le imprese abbiano preminente interesse generale; 4) quando

la riserva od il trasferimento siano compiuti con legge formale; 5)

quando vi sia un indennizzo.

La Corte costituzionale ha il potere di controllare se tali

presupposti sussistano, come ha deciso la stessa Corte con le sentenze

nn. 11 e 59 del 1960.

L'istituzione dell'E.N.E.L. non risponderebbe ad un fine di

"utilità generale". La produzione e la distribuzione dell'energia

elettrica rappresentano un problema sorto già prima della legge del

1962 ed egregiamente risolto sia sul piano economico-industriale sia

sul piano giuridico, con un organico sistema di atti normativi ed

amministrativi, collaudato dal tempo. La nazionalizzazione del settore

elettrico non ha significato un miglioramento rispetto al sistema

precedente, come risulta dal dibattito parlamentare. Dalla riforma non

sembra possano sortire altri vantaggi: non per quanto concerne la

produzione, dato che già nel 1961 essa era superiore al consumo, non

per quanto si riferisce ai prezzi, dato che il prezzo medio

dell'energia elettrica, stabilito dal Comitato interministeriale dei

prezzi, è già più basso di quello praticato in Belgio, Olanda e

Germania, e comparabile con quelli della Francia e dell'Inghilterra,

dove vige la nazionalizzazione; è peggiorata la condizione dei singoli

utenti, i quali devono accettare ogni e qualsiasi condizione di

fornitura, che all'Ente piaccia, senza possibilità di ottenere

condizioni diverse e sotto pena di veder negato il servizio; peggiorata

è anche la situazione degli azionisti delle società espropriate,

perché ricevono il pagamento dell'indennità in dieci anni.

La produzione e la distribuzione dell'energia elettrica, pure

essendo un servizio di altissima utilità, non sarebbero poi un

servizio "essenziale" nel vero senso della parola. La nazionalizzazione

operata con la legge del 1962 non si riferisce a fonti di energia,

intese nel senso tecnico di "bene suscettibile di produrre energia", ma

all'energia stessa, ossia al risultato della utilizzazione di queste

fonti.

Inoltre non ricorrerebbe il presupposto del monopolio. Infine non

si tratta di imprese di preminente interesse generale, dato che

l'energia prodotta dalle imprese trasferite all'Ente di Stato

rappresenta solo il 27,7 per cento del bene stesso.

In conclusione, secondo l'avv. Costa, può dirsi che la legge del

1962 si propone fini o che non esistono, o che sono stati già

raggiunti, o che sono irrilevanti ai fini dell'utilità generale, o che

sono conseguiti o conseguibili con altri sistemi diversi dalla

espropriazione. Ne deriva quindi che la legge in esame non può far

raggiungere quei risultati di miglioramento, nei quali si concreta

l'utilità generale voluta dall'art. 43 della Costituzione. Del resto,

se la utilità che il legislatore si proponeva di realizzare attraverso

la nazionalizzazione del settore elettrico fosse stata veramente

generale, si sarebbe dovuto procedere all'espropriazione di tutte

indistintamente le imprese elettriche e non soltanto di quelle che

producono più di 15 milioni di chilowattore annui.

Ma la legge del 1962 violerebbe l'art. 43 della Costituzione anche

per quanto concerne il principio di riserva di legge. Questo infatti

deve essere inteso in un senso assoluto, per cui la legge deve

contenere tutte le disposizioni necessarie a trasferire determinate

attività, e non la sola istituzione del principio. Né, nella specie,

il ricorso alla legge delegata concreta il rispetto di tale riserva

perché, sia pure nell'ambito dei criteri direttivi, è pur sempre

l'esecutivo che riserva, espropria e stabilisce l'indennizzo, e cioè

compie quelle operazioni che la Costituzione ha riservato alla legge

formale, cioè ad un atto del Parlamento.

Da tali considerazioni discenderebbe la conseguenza che, nel caso

in esame, l'art. 43 della Costituzione è stato violato perché non

soltanto l'espropriazione delle imprese elettriche doveva essere

stabilita per legge formale, ma con legge formale dovevano essere

effettuati anche i trasferimenti.

La legge istitutiva dell'E.N.E.L., infine, violerebbe l'art. 43

della Costituzione anche per quanto concerne l'indennità, la quale,

secondo l'insegnamento della Corte, deve pur sempre rappresentare un

serio ristoro del pregiudizio economico risultante dall'espropriazione.

Ora, con la legge del 1962, l'indennità è stata ripartita per

categorie di imprese, in modo che quelle con azioni quotate in borsa

sono trattate come quelle con azioni non quotate in borsa; è

commisurata al valore delle azioni, il quale non corrisponde al valore

dei beni espropriati; per le altre imprese è commisurata al valore

delle imprese, sì che a beni uguali non corrisponde indennità uguale;

infine vi è una dissociazione tra il momento dell'espropriazione (1

gennaio 1963) e quello della corresponsione dell'indennità (1973), per

cui, dato il procedimento di svalutazione monetaria in atto, alla fine

del pagamento i beni espropriati verranno sostituiti con una somma di

denaro radicalmente diversa dal loro valore, che sarà certamente

niente altro che un simbolo.

Da ultimo, il Costa rileva che con l'istituzione dell'E.N.E.L.

diminuisce anche il gettito fiscale, in quanto l'Ente paga la sola

imposta sull'energia elettrica, mentre le società espropriate

versavano all'erario l'imposta di ricchezza mobile, l'imposta sulle

industrie e quella sulle società: e tutto ciò si converte non in un

vantaggio, ma in un danno per la collettività, perché determina una

minore entrata per lo Stato.

La "Edisonvolta" dichiara che intende far valere le ragioni di

incostituzionalità della legge 6 dicembre 1962, n. 1643, e dei decreti

legislativi delegati 15 dicembre 1962, n. 1670, 4 febbraio 1963, n. 36,

25 febbraio 1963, n. 138, e 14 marzo 1963, n. 219, i quali - ad avviso

della parte - devono ritenersi implicitamente compresi

nell'impugnativa, malgrado che l'ordinanza di rinvio sembri limitarsi,

nel dispositivo, alla sola legge istitutiva dell'Ente nazionale per

l'energia elettrica.

Circa la dedotta violazione dell'art. 43 della Costituzione, anche

la "Edisonvolta" lamenta nella sua memoria che nella legge istitutiva

dell'E.N.E.L. manca qualsiasi accenno a quei motivi di utilità

generale, che soli possono giustificare la riserva o l'espropriazione

di determinate imprese. E su questo punto chiede che la Corte porti il

suo esame. Contesta l'asserzione dell'Avvocatura dello Stato, secondo

cui la sussistenza di fini di utilità generale scaturirebbe dai lavori

preparatori della legge del 1962, sia perché il ricorso ai lavori

preparatori è niente altro che un mezzo sussidiario di

interpretazione, sia perché non basta che in una relazione di

maggioranza si trovi semplicemente affermata - ma non dimostrata -

l'utilità generale di una legge. Che se poi si volesse dare un valore

determinante alle intenzioni dei proponenti e della maggioranza

parlamentare, di queste si dovrebbe tener conto anche ai fini della

difformità tra i voti espressi da molti parlamentari e le opinioni da

essi espresse in senso contrario alla effettiva utilità generale della

nazionalizzazione delle imprese elettriche.

Si osserva, poi, che mancano basi sicure per distinguere l'utilità

generale di cui all'art. 43 della Costituzione e l'utilità sociale

menzionata nell'art. 41, se si prescinde dal rilievo che l'utilità

generale è utilità di tutti, laddove l'utilità sociale può anche

essere settoriale. Può dirsi quindi che la formula dell'art. 43

esprime un criterio più rigoroso di quelli richiamati nell'art. 41, in

coerenza con la maggiore gravità degli interventi consentiti dall'art.

43, rispetto agli interventi autorizzati nell'art. 41, e con il loro

carattere di eccezionalità. Nella specie, l'utilità generale,

suscettibile di legittimare il provvedimento di nazionalizzazione, va

intesa come soddisfacimento del benessere materiale della

collettività.

Ora, se si guardi ai reali moventi che hanno portato alla

nazionalizzazione del settore elettrico, ci si accorge che si tratta di

motivi politici, ma non di alta politica. I motivi apparenti della

legge dovrebbero ricavarsi dall'art. 1, terzo comma, laddove si

precisano i compiti attribuiti all'E.N.E.L. Ma, a ben vedere, nessun

vantaggio di carattere generale conseguirebbe alla nazionalizzazione

del settore elettrico: non un migliore coordinamento del settore; non

un incremento della produzione; non la riduzione delle tariffe

elettriche; non la sicurezza delle forniture. Certamente l'unificazione

delle imprese in mano pubblica è un presupposto per la programmazione

del settore e la programmazione potrebbe costituire un perfezionamento

rilevante rispetto al coordinamento preesistente, ma tali obiettivi non

sono stati dal legislatore né enunciati né definiti in concreto:

nella legge, infatti, nulla si dispone circa la programmazione annuale

e pluriennale dell'Ente; nulla di concreto, sulla natura delle tariffe

e sulle condizioni delle forniture, con sostanziale regresso rispetto

all'ordinamento precedente; nulla, circa la determinazione della

politica tariffaria. Onde può ritenersi che, per la genericità della

disciplina e delle previsioni programmatiche stabilite dalla legge, non

era affatto necessario il trasferimento all'E.N.E.L. delle imprese

elettriche.

Il fine di utilità generale perciò nella specie non esisterebbe.

E ciò sarebbe confermato dal fatto che se scopo della istituzione

dell'E.N.E.L. fosse stato quello di coordinare l'intero settore

elettrico, tutte le imprese, nessuna eccettuata, dovevano essere

trasferite al nuovo ente. Se invece il coordinamento aveva ad oggetto

una parte soltanto del settore elettrico, non era necessario istituire

un monopolio legale delle attività di produzione, importazione ed

esportazione dell'energia elettrica; in un senso o nell'altro la nuova

disciplina del settore pecca per eccesso o per difetto. Né si dica che

l'esenzione dal trasferimento è una eccezione di carattere temporaneo,

perché nessun termine è prefissato: una riserva totale e parziale

insieme è contraddittoria, traducendosi in un vero "privilegio" per le

imprese oggi esonerate a tempo indeterminato, e, per di più, con

criteri assolutamente arbitrari ed ingiustificati.

Tutto il sistema risultante dalla legge sarebbe perciò intimamente

contraddittorio e ciò costituirebbe, in conformità della

giurisprudenza della Corte costituzionale, indizio di violazione del

principio di eguaglianza e di insussistenza od omessa ed arbitraria

valutazione dei fini di utilità generale di cui all'art. 43,

controllabile in sede di sindacato costituzionale senza sconfinare in

apprezzamenti di merito.

La difesa dell'E.N.E.L. contesta che nella legge in esame manchi il

requisito dell'utilità generale richiesto dall'art. 43 della

Costituzione: la sussistenza di tale requisito emergerebbe dalla

motivazione addotta dalla maggioranza parlamentare per sostenere che la

nuova disciplina risulta meglio idonea al conseguimento degli obiettivi

di una politica di sviluppo per quanto attiene al settore elettrico.

Questi obiettivi si possono così sintetizzare: eliminare investimenti

non necessari ed impieghi irrazionali di energia; incrementare la

produzione elettrica, mantenendo ampi margini di riserva; superare gli

squilibri di zona e settoriali e quindi assicurare il rapido sviluppo

economico e sociale del Mezzogiorno e delle altre zone arretrate del

Paese.

Vero è che buona parte delle ragioni che giustificano la legge si

proiettano nel futuro, in quanto presuppongono un determinato indirizzo

ed un certo ritmo dello sviluppo economico del Paese; ma ciò non

toglie che queste previsioni siano ragionevoli, documentate e

compatibili con l'utilità generale di interventi statali intesi a

predisporre il soddisfacimento di futuri bisogni della collettività.

Può anche darsi che il provvedimento danneggi alcuni interessi, ma

se utilità generale sta a significare utilità della collettività e

non già utilità dei singoli, il sacrificio degli interessi

individuali o anche fiscali trova, appunto, la sua giustificazione

nella necessità di soddisfare l'interesse generale. Il requisito

essenziale richiesto dall'art. 43 della Costituzione è quello della

utilità generale ed il legislatore del 1962 lo avrebbe tenuto presente

e rispettato.

La difesa dell'E.N.E.L. passa a contestare tutte le altre

considerazioni addotte dalle parti private. Così sarebbe arbitraria la

tesi secondo la quale il ricorso all'art. 43 è legittimo solo quando i

fini che si perseguono non possono essere conseguiti altrimenti;

altrettanto dicasi dell'enunciato collegamento e coordinamento tra

l'art. 41 e l'art. 43 della Costituzione, il quale ultimo segnerebbe

eccezionali deroghe alla libertà di iniziativa economica.

Del resto la valutazione del mezzo più opportuno per conseguire

fini di utilità generale resta affidata al legislatore e non è

suscettibile di sindacato costituzionale.

Gli altri presupposti dell'art. 43 della Costituzione, poi, sono,

secondo la difesa dell'E.N.E.L. tutti presenti nella legge impugnata.

Così dicasi del requisito che le imprese assoggettate a

nazionalizzazione si riferiscano, in via alternativa, a servizi

pubblici essenziali o a fonti di energia (intese nel senso ampio della

parola) o a situazioni di monopolio, o siano di "preminente interesse

generale": ciò emergerebbe dall'importanza che il settore elettrico ha

nella economia del Paese. Né avrebbe consistenza il rilievo che le

imprese elettriche producono soltanto il 27,7 per cento del fabbisogno

italiano di energia, perché l'interesse della collettività è un

requisito da valutare secondo un criterio qualitativo e non

quantitativo.

L'Avvocatura generale dello Stato concorda con la difesa

dell'E.N.E.L. nel sostenere che i fini di utilità generale che hanno

ispirato la nazionalizzazione del settore elettrico risultano

ampiamente e dal testo stesso della legge e dai lavori preparatori.

Essi sarebbero identificabili nella necessità di assicurare la

copertura di futuri crescenti fabbisogni di energia, con la

programmazione di nuovi impianti, la riduzione al minimo dei costi di

impianto e di gestione, l'applicazione di tariffe idonee a procurare un

equilibrato sviluppo regionale e settoriale; in una parola, nel

produrre, attraverso una generale programmazione, un sano sviluppo

economico e sociale.

Né il fine di utilità generale che la legge istitutiva

dell'E.N.E.L. ha inteso perseguire potrebbe dirsi contraddetto dalla

esclusione dall'espropriazione di un certo numero di imprese, perché,

a parte la insindacabilità, nel merito, di tale esclusione, ciò

starebbe a dimostrare che la legge ha contenuto il proprio intervento

nei termini strettamente necessari al raggiungimento dei fini

propostisi.

In conclusione, nella specie esisterebbero congiuntamente tutti i

presupposti richiesti dall'art. 43 della Costituzione, mentre per

alcuni di essi sarebbe bastata la sussistenza in via meramente

alternativa.

Quanto, infine, alla dedotta violazione del principio di riserva di

legge ex art. 43 della Costituzione, l'Avvocatura sostiene che tale

violazione non sussiste avendo il Governo, mediante decreti aventi

valore di legge ordinaria, esercitato la funzione legislativa

delegatagli dal Parlamento. Invero, la tesi che vorrebbe scorgere

nell'art. 43 una riserva limitata alle sole leggi formali, non

troverebbe alcuna conferma nel tenore della disposizione e

contrasterebbe con l'orientamento seguito in proposito dalla Corte

costituzionale.

Circa il terzo motivo di incostituzionalità (violazione degli

artt. 4 e 41 della Costituzione) l'avv. Costa osserva che l'art. 4

riconosce a ciascuno il diritto di svolgere un'attività secondo la

propria libera scelta. L'unica limitazione a tale diritto sarebbe

posta dall'art. 43 della Costituzione per motivi di utilità generale.

Questa utilità non deve essere presunta, ma deve essere dimostrata o,

quanto meno, deve scaturire con sufficiente evidenza dal testo

normativo; deve essere tale da non consentire eccezioni di sorta;

infine, deve essere tale che se l'attività fosse lasciata al singolo,

ne deriverebbe un danno o un pericolo per la collettività. È vero che

l'art. 43 della Costituzione introduce una eccezione al principio

generale, ma appunto perché eccezione, essa va considerata con

criterio restrittivo; e nel contrasto tra il principio

dell'espropriazione o della riserva ed il principio dell'attuazione di

un lavoro liberamente scelto, va data la prevalenza al principio della

libertà di lavoro e di iniziativa.

Ora, se la legge del 1962 ha ritenuto, nell'interesse generale, di

riservare allo Stato una certa attività, avrebbe dovuto logicamente

riservarla tutta e per intero, e non solo una parte di essa attività,

trasferendo all'ente pubblico soltanto le imprese di una certa

potenzialità produttiva, ed escludendo quelle di potenzialità minore.

Sul punto, la difesa dell'E.N.E.L. osserva che la libertà di

lavorare e di iniziativa economica incontra dei limiti di carattere

costituzionale, fra i quali rientra appunto la possibilità di

espropriazione e di riserva prevista dall'art. 43 della Costituzione.

La legge in esame deve essere valutata perciò in relazione ai limiti

fissati appunto dall'art. 43. E se supera questo vaglio, non può

considerarsi in contrasto con gli artt. 4 e 41 della Costituzione.

Dello stesso avviso è l'Avvocatura dello Stato.

Sulla violazione dell'art. 3 della Costituzione, l'avv. Costa

rileva che la legge, esentando dalla espropriazione una determinata

categoria di imprese e discriminando, ai fini dell'indennità, tra

imprese con azioni quotate in borsa ed imprese con azioni non quotate,

violerebbe il principio di eguaglianza. Vero è che il legislatore può

fare un trattamento differenziato per categorie di soggetti e per

situazioni che egli ritenga diverse, ma la valutazione dell'eguaglianza

o della differenziazione deve fondarsi su "ragionevoli motivi". Ed è

compito della Corte costituzionale accertare se tale eguaglianza o

diseguaglianza, in relazione al caso concreto, non siano per caso

fondate su motivi irragionevoli.

Ora, la distinzione che la legge del 1962 fa tra le varie imprese

sulla base della loro maggiore o minore produttività sarebbe

arbitraria e irragionevole: arbitraria perché a base di tale

distinzione pone un criterio meramente quantitativo, e non qualitativo;

irragionevole, perché se si vuole perseguire una politica economica di

piano si dovrebbero unificare tutte le imprese e non solo quelle

maggiori.

La distinzione poi non si giustificherebbe neanche sotto il profilo

della attività svolta, perché tutte le imprese del settore, anche

quelle non espropriate, esercitano l'attività di produzione e di

distribuzione dell'energia elettrica; né si giustificherebbe su una

diversità di organizzazione giuridica delle imprese o su una diversa

potenzialità patrimoniale o sul numero dei soggetti che godono del

servizio, perché tali criteri non sono enunciati dalla legge.

Dello stesso avviso è la "Edisonvolta". Per essa le esenzioni dal

trasferimento stabilite dalla legge, alla stregua di criteri arbitrari

e, per giunta, tra loro eterogenei, non solo costituiscono violazione

del principio di eguaglianza, ma contraddicono anche all'enunciato fine

di coordinamento che il legislatore del 1962 avrebbe inteso perseguire.

La difesa dell'E.N.E.L. e l'Avvocatura dello Stato sostengono

invece che la lamentata violazione dell'art. 3 della Costituzione non

esiste. Il legislatore può ben fare trattamenti diversi per situazioni

che esso, nel suo apprezzamento di merito, insindacabile in sede di

controllo costituzionale, ritenga oggettivamente diverse. Comunque,

nella specie, tale esclusione si armonizza perfettamente con i fini

della nazionalizzazione: le esclusioni riguardano imprese marginali, di

piccole dimensioni, la cui espropriazione mentre, da una parte,

aggraverebbe di molto gli oneri di indennizzo, non presenterebbe,

dall'altra, vantaggi sostanziali ai fini della riduzione delle spese di

gestione e dell'incremento della produzione di energia elettrica.

A ragioni in parte analoghe ed in parte dettate dalla loro

particolare posizione, si ispira poi l'esclusione delle imprese

autoproduttrici e di quelle municipalizzate.

La difesa dell'E.N.E.L. rileva anche che la censura mossa al

criterio di determinazione dell'indennizzo è infondata; in quanto la

discriminazione tra imprese con azioni quotate in borsa, imprese con

azioni non quotate ed imprese di altro genere, non riguarda l'ammontare

delle indennità di espropriazione, ma soltanto i criteri adottati per

determinarlo.

Quanto all'ultimo motivo di incostituzionalità (violazione

dell'art. 11 della Costituzione) l'avv. Costa rileva che lo Stato

italiano, che aveva acconsentito alla limitazione della propria

sovranità aderendo al Trattato di Roma del 25 marzo 1957, istitutivo

della Comunità economica europea, ratificato e recepito nel nostro

ordinamento con la legge 14 ottobre 1957, n. 1203, con l'emanazione

della legge sulla nazionalizzazione delle industrie elettriche avrebbe

praticamente revocato tale autolimitazione e, violando alcune norme del

Trattato, avrebbe violato anche l'art. 11 della Costituzione.

Ora, poiché il giudizio sulla eventuale violazione del Trattato da

parte degli Stati membri della Comunità presuppone l'interpretazione

autentica delle norme del Trattato stesso, e poiché tale compito è di

esclusiva competenza della Corte di giustizia delle Comunità europee,

la Corte costituzionale dovrebbe sospendere il giudizio e provocare

l'interpretazione della Corte di giustizia.

Nel merito la difesa Costa precisa che l'art. 102 del Trattato di

Roma dispone che qualora uno Stato, membro della Comunità, voglia

procedere alla emanazione di norme che possono provocare una

"distorsione" al regime comunitario di concorrenza, deve consultare

l'apposita Commissione istituita presso le Comunità. Nella specie, lo

Stato italiano, prima di procedere alla nazionalizzazione dell'energia

elettrica, avrebbe dovuto consultare la citata Commissione: cosa che

non è stata fatta, in violazione del Trattato.

Lo stesso dicasi per quanto riguarda la violazione dell'art. 93, n.

3, del Trattato stesso, il quale stabilisce che alla medesima

Commissione devono essere comunicati in tempo utile i progetti diretti

ad istituire o modificare aiuti. Neanche tale comunicazione è stata

data dallo Stato italiano ed il fatto che la Commissione, benché

interpellata, non si sia ancora pronunciata e non abbia preso alcuna

iniziativa, non significa che l'art. 93 sia stato rispettato o che il

comportamento dello Stato italiano sia conforme al disposto del

Trattato.

Vi sarebbe poi violazione dell'art. 53 del Trattato, il quale

stabilisce il divieto di porre nuove restrizioni al diritto di

stabilimento: restrizioni che, invece, sono state create nel territorio

italiano con l'istituzione dell'E.N.E.L., per quanto riguarda la

produzione e la distribuzione di energia elettrica.

Infine, la legge del 1962, consentendo aiuti ad alcune imprese

nazionali, avrebbe violato il disposto degli artt. 92 e 93 del

Trattato di Roma, che vietano appunto tali aiuti. E la dimostrazione di

tale violazione sarebbe fornita dall'art. 4, n. 65, della stessa legge,

con il quale si stabilisce che alla Società "Terni" verrà fornita

l'energia elettrica ad un prezzo che terrà conto delle condizioni

applicate mediamente nel triennio 1959-61. Ciò significherebbe che la

"Terni" - società siderurgica - avrà l'energia elettrica non al

prezzo reale o al prezzo praticato ad altre imprese del medesimo ramo,

bensì ad un prezzo particolare, stabilito per essa soltanto,

necessariamente più favorevole, sulla base del costo di produzione in

quel triennio e non del prezzo di vendita.

La difesa Costa conclude chiedendo, in via pregiudiziale, che sia

rimessa all'esame della Corte di giustizia delle Comunità europee la

questione relativa all'interpretazione degli artt. 102, 93, n. 3, 92,

53 e 37, n. 2, del Trattato di Roma ed alla loro eventuale violazione

da parte dello Stato italiano; nel merito, che sia dichiarata

costituzionalmente illegittima la legge del 1962, n. 1643, per

violazione degli artt. 67, 43, 4, 41, 3 e 11 della Costituzione.

Le argomentazioni e le conclusioni sopra riportate trovano in

sostanza consenziente anche la difesa della "Edisonvolta", anche se da

parte di questa si lamenta che l'ordinanza di rinvio non avrebbe

sufficientemente motivato sulla dedotta violazione ed avrebbe omesso di

trattare la questione anche in riferimento all'art. 10 della

Costituzione, oltre che in relazione all'art. 11.

Dopo un particolareggiato esame della questione la difesa della

"Edisonvolta" rileva, in particolare, sotto questo aspetto, che la

legge istitutiva dell'E.N.E.L.: avrebbe istituito un nuovo monopolio;

avrebbe usato un trattamento fiscale di particolare favore per

l'E.N.E.L., facendo così temere il sorgere di una "distorsione" al

regime comunitario di concorrenza; avrebbe fornito ad imprese nazionali

aiuti non consentiti; non avrebbe comunicato alla Comunità il disegno

di legge istitutivo dell'E.N.E.L. e non avrebbe richiesto il parere

dell'apposita Commissione della Comunità.

Il contrasto tra legge nazionale e Trattato europeo sarebbe dunque

indiscutibile. Come pure sarebbe indiscutibile che la violazione del

Trattato di Roma, con il quale l'Italia ha, ai sensi dell'art. 11 della

Costituzione, acconsentito a limitare la propria sovranità nazionale,

comporta la incostituzionalità della legge che tale violazione ha

concretato, e per il contenuto e sul piano procedurale.

L'incostituzionalità però presuppone che la violazione sussista,

e l'accertamento di tale violazione presenta carattere pregiudiziale.

Ma a provocare tale accertamento, che, a norma dell'art. 177 del

Trattato, è di competenza della Corte di giustizia delle Comunità

europee, non può essere la Corte costituzionale, la quale, data la sua

posizione di supremazia, non è da considerarsi come una di quelle

giurisdizioni di diritto interno contemplate dall'art. 177 del Trattato

di Roma. Dovrebbe essere (o dovrebbe essere stato) il giudice a quo,

se necessario, ad investire della questione la Corte di giustizia delle

Comunità europee.

Con atto depositato il 3 febbraio 1964 la "Edisonvolta", che ne

aveva fatto cenno nelle sue difese, ha prodotto copia di una nuova

ordinanza emessa dal Conciliatore di Milano in un'altra causa promossa

dallo stesso avv. Costa, con la quale ordinanza, mentre si ordina la

trasmissione degli atti a questa Corte per il giudizio di legittimità

costituzionale, si dispone altresì la trasmissione di copia autentica

degli atti alla Corte di giustizia della Comunità economica europea.

La difesa dell'E.N.E.L. sostiene invece che la dedotta violazione

dell'art. 11 non sussisterebbe.

Anzitutto questa norma prevede limitazioni alla sovranità solo

quando esse siano necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e

la giustizia fra i popoli: tali non possono dirsi le limitazioni

introdotte dal Trattato della Comunità europea.

In secondo luogo, non tutte le norme del Trattato limitano la

sovranità degli Stati membri, ma solo alcune di esse, e tra queste non

possono farsi rientrare le norme invocate dalla parte privata. Difatti,

gli artt. 102 e 93 del Trattato pongono a carico degli Stati membri

solo un onere di informazione, senza in alcun modo limitare la loro

sovranità; e gli artt. 37 e 53 impongono agli Stati aderenti alla

Comunità solo l'obbligo negativo di non operare in determinate

direttive. L'unica norma che impone effettivamente una limitazione di

sovranità potrebbe essere l'articolo 177 del Trattato che riserva alla

Corte di giustizia delle Comunità europee la competenza esclusiva a

pronunziarsi, in via pregiudiziale, sulla interpretazione del Trattato.

In terzo luogo l'efficacia delle norme del Trattato trova un limite

naturale nella loro compatibilità con i precetti della Costituzione,

per cui non potrebbero trovare applicazione norme del Trattato che

fossero, eventualmente, in contrasto con l'art. 43 della Costituzione.

Comunque l'asserito contrasto non sussisterebbe. Lo Stato italiano

con la legge di nazionalizzazione dell'industria elettrica si è

avvalso del diritto, espressamente previsto dall'art. 222 del Trattato,

di modificare il regime della proprietà in un settore della propria

economia. La legge del 1962, poi, più che contrastare con l'art. 37

del Trattato, rappresenta un primo importante passo ai fini del

riordinamento della situazione di monopolio esistente in Italia nel

settore dell'energia elettrica. E non contrasterebbe neanche con l'art.

53 del Trattato, in quanto la libertà di stabilimento, in esso

prevista, non è assoluta, ma incontra gli stessi limiti posti dalla

legislazione del Paese di stabilimento nei confronti dei propri

cittadini. Infine, lo Stato italiano non era tenuto a comunicare il

progetto di nazionalizzazione alla Commissione della Comunità, non

essendovi motivo di ritenere che esso potesse determinare una

"distorsione" ai sensi dell'art. 101 del Trattato.

Alle stesse conclusioni, sebbene attraverso argomentazioni in parte

diverse, perviene l'Avvocatura dello Stato.

Premesso che l'art. 11 della Costituzione, impegnando lo Stato a

promuovere i mezzi di soluzione pacifica per le controversie

internazionali, sembra da interpretarsi nel senso di un limite posto

alla discrezionalità dello Stato nei rapporti internazionali,

l'Avvocatura sottolinea che il problema di costituzionalità potrebbe

sorgere, se mai, nei confronti di un singolo atto con il quale lo Stato

recepisca nel proprio ordinamento un Trattato internazionale che

importi limitazioni di sovranità, e della sua compatibilità con la

norma costituzionale. Ossia, per rimanere nel caso di specie, il

problema di costituzionalità dovrebbe essere posto, tutt'al più, tra

la legge ordinaria che ha dato esecuzione in Italia al Trattato di Roma

e l'art. 11 della Costituzione. Nel caso in esame, invece, il raffronto

si vorrebbe porre tra la legge istitutiva dell'E.N.E.L. e la legge con

la quale il Trattato di Roma è stato reso esecutivo in Italia:

raffronto questo inammissibile, in quanto la legge di ratifica del

Trattato europeo non ha valore di legge costituzionale e, d'altra

parte, l'art. 11 della Costituzione non ha alcun effetto circa la

costituzionalizzazione delle norme del Trattato stesso.

La dottrina formatasi sul Trattato di Roma di solito escluderebbe

il diretto inserimento delle norme del Trattato nel nostro ordinamento;

ma anche per le norme per le quali si ammette tale inserimento, si

precisa che si tratta di norme non dotate di particolare resistenza

sotto il profilo costituzionale, ossia di norme che possono essere

modificate, derogate o abrogate da successive leggi ordinarie degli

Stati membri.

Pertanto la richiesta di sottoporre la questione alla Corte di

giustizia delle Comunità europee sarebbe da respingere, sia perché

inammissibile e non pertinente ai fini del decidere, sia perché la

Corte costituzionale, non potendo essere inquadrata fra gli organi di

giurisdizione nazionale, non avrebbe veste per sottoporre il caso alla

Corte internazionale.

L'Avvocatura osserva inoltre che le eventuali violazioni degli

impegni assunti con il Trattato di Roma possono essere fatte valere,

dagli organi competenti e nelle forme prescritte, soltanto dagli Stati

a favore dei quali la limitazione di sovranità è avvenuta. Un

interesse del genere non può essere riconosciuto né allo Stato che si

è sottoposto alla limitazione di sovranità, né, tanto meno, ai

sudditi dello Stato stesso. Senza considerare poi, che se si ammettesse

una tale possibilità, se si consentisse ad un organo di uno degli

Stati membri di far valere una eventuale violazione degli accordi

internazionali, sia pure a seguito di interpretazione autentica della

Corte di giustizia, si potrebbe verificare, oltre tutto,

l'inconveniente di pronunzie discordanti dell'uno e dell'altro organo

in ordine ad una singola violazione del Trattato.

Nel merito, poi, l'Avvocatura rileva che i competenti organi della

Comunità europea hanno escluso che la legge istitutiva dell'E.N.E.L.

sia in contrasto con il Trattato della Comunità europea ed in effetti

il lamentato contrasto non esiste per le seguenti ragioni.

Anzitutto l'art. 37 del Trattato sarebbe stato erroneamente citato.

Questo vieta i monopoli nazionali che presentano carattere commerciale

privato, ma non si riferisce ai servizi pubblici essenziali, quali sono

invece la produzione e la distribuzione della energia elettrica. Di

questi servizi si occupa l'art. 90, n. 2, il quale esonera le imprese

dall'applicazione delle norme del Trattato e, in particolare, di quelle

sulla concorrenza, nei limiti in cui ciò sia necessario

all'adempimento della specifica missione affidata alle imprese stesse.

Pertanto l'E.N.E.L. non può considerarsi soggetto, nelle sue attività

istituzionali, alle norme del Trattato di Roma, e, in specie, a quelle

sulla concorrenza.

Di conseguenza l'E.N.E.L. non sarebbe soggetto neanche alla

disposizione dell'art. 53 del Trattato che fa divieto di introdurre

nuove restrizioni alla libertà di stabilimento.

E non esisterebbe neanche violazione dell'art. 102 del Trattato.

Infatti, dal momento che l'E.N.E.L. non è soggetto alle norme del

Trattato, non vi era alcuna necessità di sottoporre alla Commissione

consultiva provvedimenti dai quali potessero, in ipotesi, derivare

distorsioni al regime comunitario della concorrenza. In ogni caso si

tratterebbe di un semplice "onere" di consultazione, che non potrebbe

mai portare ad una violazione delle norme del Trattato. E di un onere,

per di più, da adempiere solo quando sorgesse il dubbio circa la

compatibilità o meno della progettata nazionalizzazione del settore

elettrico con le norme del Trattato. Ma nella specie la piena

compatibilità era fuori dubbio, tanto più se si considera che la

Commissione, che pure era a conoscenza del disegno di legge, non ha

ritenuto di muovere alcuna obiezione.

Le stesse considerazioni possono valere anche, secondo la

Avvocatura, per quanto riguarda gli aiuti concessi dalla legge del 1962

a favore della "Terni". Tali aiuti, dei quali la predetta Commissione

era pure al corrente, non sono vietati, ma anzi compatibili con le

norme del Trattato, in quanto la suddetta Società opera in una zona di

sottoccupazione e gli aiuti in questione sono appunto destinati a

promuovere, in armonia con lo spirito del Trattato, lo sviluppo delle

attività economiche della regione.

In conclusione, la difesa della "Edisonvolta", in via formale, e

l'Avvocatura dello Stato, in via dubitativa, chiedono preliminarmente

che gli atti siano rinviati al Conciliatore per un nuovo esame sulla

rilevanza, ed anche, secondo l'"Edisonvolta", per la trasmissione degli

atti, da parte del Conciliatore, alla Corte di giustizia delle

Comunità europee, in ordine alla questione relativa alla violazione

dell'art. 11 della Costituzione; in ordine alla stessa questione l'avv.

Costa chiede che gli atti siano rimessi da questa Corte alla predetta

Corte di giustizia; nel merito, mentre per l'avv. Costa e per

l'"Edisonvolta" si conclude per la illegittimità della legge

denunziata, per l'E.N.E.L. e per il Presidente del Consiglio dei

Ministri si chiede che sia dichiarata la non fondatezza della

questione. Considerato in diritto :

1. - In ordine al giudizio di rilevanza è stato osservato che il

Conciliatore non avrebbe considerato che l'attore, promuovendo un

processo che non avrebbe avuto alcuna ragion d'essere, aveva provocato

il nascere di un giudizio di legittimità costituzionale principaliter.

Si è, poi, detto che con l'ordinanza è stata denunziata in blocco la

legge 6 dicembre 1962, mentre occorreva che venissero indicate le

singole disposizioni che si assumevano viziate in riferimento alle

invocate norme costituzionali.

Questi rilievi sono infondati.

Premesso che un giudizio riguardante la legittimità costituzionale

di una legge non sarebbe stato proponibile in via autonoma, il

Conciliatore ha rilevato che l'inefficacia della legge costitutiva

dell'E.N.E.L., conseguente alla sua eventuale illegittimità

costituzionale, avrebbe tolto all'Ente la qualità di vero e legittimo

creditore dell'attore. Perciò il Giudice riteneva necessario, ai fini

della definizione della causa di merito, la risoluzione della questione

di legittimità costituzionale di quella legge, dichiarando che la

questione stessa si deve esaminare solo per motivi che escludono la

legittima costituzione dell'Ente e non per quelli che a tale

costituzione sono estranei.

Questa motivazione è stata criticata nel suo punto centrale, dove

è detto che l'attore ha il diritto di accertarsi che il pagamento sia

effettuato al vero creditore per ottenere efficacia liberatoria. Ma è

da osservare che, anche se fosse vero che o per la natura (e non certo

per l'ammontare) del credito o per qualunque altra ragione il pagamento

fatto all'E.N.E.L. poteva essere liberatorio per l'attore, ciò

atterrebbe al merito del giudizio di rilevanza, la cui sindacabilità

è stata costantemente esclusa in questa sede, quando quel giudizio

esista e sia stato congruamente motivato: cose queste innegabili nella

specie. Vero è che si potrebbe dichiarare inammissibile la causa

incidentale quando la rilevanza sul giudizio di merito apparisse prima

facie insussistente; ma la Corte non crede che questo si verifichi nel

caso attuale.

Quanto alla mancata indicazione dei singoli articoli della legge

denunziata che sarebbero viziati di illegittimità, è da osservare che

tutti i motivi addotti, meno uno, si appuntano contro la legge nella

sua totalità e non contro determinate disposizioni.

Altre conclusioni, sottoposte in sede pregiudiziale, sono quella

dell'attore (nel giudizio a quo), il quale chiede che siano inviati gli

atti alla Corte di giustizia delle Comunità europee per un giudizio

sull'interpretazione del Trattato istitutivo della Comunità economica

europea, e quella della Società "Edisonvolta", la quale conclude per

il rinvio degli atti al Conciliatore perché provveda a rimetterli alla

Corte predetta.

Non è possibile esaminare in sede pregiudiziale queste richieste

senza avere prima vagliato la questione relativa al dedotto contrasto

con l'art. 11 della Costituzione. La Corte pertanto si riserva di

pronunciarsi su queste richieste dopo che avrà esaminato nel merito la

detta questione.

2. - Poiché le opposte difese hanno largamente oltrepassato i

termini delle questioni collegate con l'ordinanza di rimessione, la

Corte premette che, conformemente alla propria costante giurisprudenza,

le questioni saranno esaminate nella configurazione esposta nella

ordinanza senza amplificazioni che porterebbero il giudizio fuori dei

confini in cui esso deve restare.

La prima questione si riferisce alla violazione dell'art. 67 della

Costituzione.

Secondo l'ordinanza, il vizio deriverebbe dal fatto che la legge è

stata approvata da parlamentari i quali avevano dichiarato di dare il

loro voto favorevole soltanto in obbedienza alle direttive del loro

rispettivo partito politico. È da precisare che, come del resto la

difesa dell'attore ha messo esattamente in evidenza, la questione non

è stata posta in riferimento a vizi della volontà dei singoli

votanti. Difatti, l'ordinanza non denunzia l'invalidità delle

deliberazioni delle Camere legislative perché la volontà dei votanti

fosse viziata, ma perché la votazione era stata influenzata da

imposizioni dei partiti in dispregio della norma costituzionale che

proclama la libertà dell'eletto e pone il divieto del mandato

imperativo.

Ora, la Corte osserva che proprio da questa corretta impostazione

dell'ordinanza si trae la prova dell'infondatezza della questione.

L'art. 67 della Costituzione, collocato fra le norme che attengono

all'ordinamento delle Camere e non fra quelle che disciplinano la

formazione delle leggi, non spiega efficacia ai fini della validità

delle deliberazioni; ma è rivolto ad assicurare la libertà dei membri

del Parlamento. Il divieto del mandato imperativo importa che il

parlamentare è libero di votare secondo gli indirizzi del suo partito

ma è anche libero di sottrarsene; nessuna norma potrebbe

legittimamente disporre che derivino conseguenze a carico del

parlamentare per il fatto che egli abbia votato contro le direttive del

partito.

Da quanto premesso appare chiaro che la discussione circa i

rapporti fra parlamentari e partiti, che si è svolta nel presente

giudizio, non ha rilevanza ai fini della questione proposta. La quale

deve essere risolta nel senso che nel caso in esame non sussiste

violazione dell'art. 67.

3. - L'avvertenza fatta a principio sulla necessità di attenersi

all'ordinanza di rimessione vale in particolar modo per le questioni

relative all'art. 43 della Costituzione.

Circa i diversi presupposti di legittimità per l'applicazione

dell'art. 43, le parti hanno esaminato e discusso in vario senso i

punti seguenti: se le imprese elettriche trasferite in mano pubblica si

riferiscano a servizi pubblici essenziali e a fonti di energia o a

situazioni di monopolio; se abbiano carattere di preminente interesse

generale; se la riserva e il trasferimento debbano essere compiuti con

legge formale; se l'indennizzo risponda alle previsioni della norma

costituzionale. Ma tutte le accennate questioni sono fuori

dell'ordinanza, la quale propone una sola indagine: quella relativa

all'esistenza dei fini di utilità generale. E unicamente questo è il

punto che la Corte deve prendere in esame.

Nell'ordinanza si afferma che i fini di utilità generale non

esisterebbero: essi, che non sono indicati nella legge, sarebbero

esclusi dal contenuto della relazione di maggioranza al disegno di

legge e sarebbero contraddetti nel seno dello stesso testo legislativo

per il fatto che la legge esenta un numero di imprese di gran lunga

superiore a quello delle imprese espropriate.

Prima di esaminare questi rilievi e gli altri che sono stati

esposti sulla questione, è uopo premettere che è stato ammesso

concordemente che spetta alla Corte il sindacato di legittimità

sull'esistenza dei fini di utilità generale. Non è il caso, quindi,

di spendere parole su questo punto, anche perché esso trova due

precedenti nelle sentenze della Corte n. 11 del 15 marzo 1960 e n. 59

del 6 luglio dello stesso anno.

Per potere affermare che la legge denunziata non risponda a fini di

utilità generale ai sensi dell'art. 43 della Costituzione,

bisognerebbe che risultasse: che l'organo legislativo non abbia

compiuto un apprezzamento di tali fini e dei mezzi per raggiungerli o

che questo apprezzamento sia stato inficiato da criteri illogici,

arbitrari o contraddittori ovvero che l'apprezzamento stesso si

manifesti in palese contrasto con i presupposti di fatto. Ci sarebbe

anche vizio di legittimità se si accertasse che la legge abbia

predisposto mezzi assolutamente inidonei o contrastanti con lo scopo

che essa doveva conseguire ovvero se risultasse che gli organi

legislativi si siano serviti della legge per realizzare una finalità

diversa da quella di utilità generale che la norma costituzionale

addita.

Innanzi tutto, è da osservare che non risponde alla realtà dei

fatti il dire che il legislatore non abbia compiuto un apprezzamento:

basterebbe ricordare la vivacità delle discussioni in Parlamento, per

escludere che la legge sia venuta fuori senza che il relativo disegno

sia stato sottoposto al vaglio di una scelta e senza che le ragioni pro

e contro siano state dibattute.

L'ordinanza parrebbe richiedere che la legge dovesse contenere una

motivazione in ordine all'utilità generale. Ora, di norma, non è

necessario che l'atto legislativo sia motivato, recando la legge in

sé, nel sistema che costituisce, nel contenuto e nel carattere dei

suoi comandi, la giustificazione e le ragioni della propria apparizione

nel mondo del diritto. Nel caso in esame, poi, la legge del 1962 mostra

chiaramente gli intendimenti e gli scopi, ai quali vuole rispondere, e

i mezzi che vuole adoperare.

L'art. 1 enuncia che, ai fini di utilità generale, l'E.N.E.L.

provvederà alla utilizzazione coordinata ed al potenziamento degli

impianti, allo scopo di assicurare con minimi costi di gestione una

disponibilità di energia elettrica adeguata per quantità e prezzo

alle esigenze di un equilibrato sviluppo economico del Paese. Le altre

norme della stessa legge e quelle adottate con i successivi decreti

legislativi hanno tenuto presenti queste esigenze di sviluppo, di

coordinamento, di equilibrio.

Non è, poi, esatto che un segno di contraddittorietà sarebbe dato

dalla stessa legge per il fatto che essa ha escluso dal trasferimento

un numero di imprese di gran lunga superiore a quello delle imprese

espropriate.

Questo argomento sarebbe stato valido se si fosse potuto accertare

che tali esclusioni avevano l'effetto di rendere impossibile il

conseguimento dei fini di utilità generale. Ma questo accertamento non

trova sufficiente base negli atti.

Né si può dire che, astenendosi dal disporre il trasferimento di

tutte le imprese, la legge abbia contraddetto se stessa, giacché la

nazionalizzazione poteva utilmente effettuarsi mediante l'assorbimento

delle imprese maggiori e l'inserimento in un sistema generale delle

imprese minori e di quelle che hanno speciale struttura o destinazione.

Non può dirsi, quindi, che questo criterio - insindacabile sotto

l'aspetto della legittimità - sia in contraddizione con gli scopi

della legge.

La Corte ha esaminato i dati e le Osservazioni critiche, che le

difese del Costa e dell'"Edisonvolta" hanno esposto ai fini di una

ricerca tendente ad accertare l'efficienza delle imprese elettriche

prima della nazionalizzazione, la necessità di una riforma più o meno

radicale del settore, i mezzi da adoperarsi per tale riforma, i

risultati che da essa potevano attendersi. Ma l'esame non ha rivelato

un contrasto palese delle decisioni adottate dal legislatore con i

fatti e con le esigenze da considerare, né ha messo in luce che i

criteri sui quali quella decisione era fondata fossero illogici o

arbitrari.

La verità è che il legislatore ha fatto una scelta di fini e di

mezzi, rispetto a cui il controllo di legittimità deve arrestarsi

entro i limiti al di là dei quali il controllo stesso costituirebbe

una inammissibile ingerenza nella sfera di discrezionalità politica

spettante all'organo legislativo. Tale sarebbe la pretesa di accertare

se fosse stata preferibile la "irizzazione" delle imprese o altra forma

di coordinamento o se l'E.N.E.L. si dovesse organizzare in questo o in

quell'altro modo o se il sistema tariffario sia da considerarsi

regolato meglio prima che dopo la legge di nazionalizzazione o se le

esigenze degli utenti risultino tutelate più adeguatamente prima che

dopo tale legge, e così via.

La legge si è prefisso lo scopo di conseguire una migliore

soddisfazione degli interessi della collettività in un settore

economico di particolare rilievo. In questa soddisfazione degli

interessi della collettività sta l'utilità generale. E se codesta

utilità deve corrispondere al bene della collettività, considerata

non come somma di individui e di gruppi, ma come complesso unitario, il

fatto che la legge abbia imposto il sacrificio di particolari interessi

non comporta che l'utilità generale sia venuta a mancare.

La identificazione degli interessi da soddisfare e dei mezzi da

adoperare e dei sacrifici da imporre, ai fini dell'utilità generale,

spetta al Parlamento, alla cui sensibilità è affidato il compito di

determinare nei vari momenti della vita della collettività quali siano

le esigenze ed i mezzi nel quadro e nei limiti dei precetti

costituzionali.

Le leggi, al pari di ogni altra attività del Parlamento, non

mancano di movente politico; ed è naturale che una legge, come quella

in esame, fosse permeata in modo ancora più vigoroso di impulsi

politici. Ma ciò non significa che tali impulsi abbiano soverchiato e

travolto quei fini di utilità generale che il Parlamento, assumendone

la responsabilità di fronte alla Nazione, si è proposto di

raggiungere con l'approvazione della legge.

4. - Circa la denunziata violazione dell'art. 4 in relazione

all'art. 41 della Costituzione, basta notare che se la legge, con la

quale si è stabilita la riserva per un certo settore, non è viziata,

è ovvio che in quel settore la libertà di scelta è legittimamente

limitata, come è legittima la limitazione della libertà di iniziativa

economica nel settore stesso.

5. - Per quanto attiene alla violazione dell'art. 3 della

Costituzione, è da rilevare la innegabile diversità fra le imprese da

trasferire e quelle esentate: diversità di ampiezza, di capitali

investiti, di persone impiegate, di utenti serviti. Date queste

differenze, la esclusione dal trasferimento non appare priva di

giustificazione logica.

Un'altra violazione dell'art. 3 è stata denunziata dalla difesa

dell'attore: la ingiustificata disparità di trattamento, ai fini

dell'indennizzo, fra certe categorie di imprese e certe altre.

Ma di questa deduzione la Corte non deve tener conto, essendo essa

assolutamente fuori dell'ordinanza di rimessione.

6. - Resta da esaminare la questione della incostituzionalità

della legge istitutiva dell'E.N.E.L. sotto l'aspetto del suo contrasto

con l'art. 11 della Costituzione.

L'art. 11 viene qui in considerazione per la parte nella quale si

enuncia che l'Italia consente, in condizioni di parità con gli altri

Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che

assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni e promuove e favorisce

le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.

La norma significa che, quando ricorrano certi presupposti, è

possibile stipulare trattati con cui si assumano limitazioni della

sovranità ed è consentito darvi esecuzione con legge ordinana; ma

ciò non importa alcuna deviazione dalle regole vigenti in ordine alla

efficacia nel diritto interno degli obblighi assunti dallo Stato nei

rapporti con gli altri Stati, non avendo l'art. 11 conferito alla legge

ordinaria, che rende esecutivo il trattato, un'efficacia superiore a

quella propria di tale fonte di diritto.

Né si può accogliere la tesi secondo cui la legge che contenga

disposizioni difformi da quei patti sarebbe incostituzionale per

violazione indiretta dell'art. 11 attraverso il contrasto con la legge

esecutiva del trattato.

Il fenomeno del contrasto con una norma costituzionale attraverso

la violazione di una legge ordinaria non è singolare. Spesso la Corte

ha dichiarato illegittime le norme dei decreti legislativi per non

aderenza con la legge di delegazione, trovando la causa

dell'illegittimità nella violazione dell'art. 76 della Costituzione.

Ma rispetto a quella parte dell'art. 11 in cui è contenuta la

norma presa in esame ai fini di questa causa, la situazione è diversa.

L'art. 76 pone delle regole circa l'esercizio della funzione

legislativa delegata, e per questo la non conformità ai principi della

legge-delega importa violazione dell'art. 76. L'art. 11, invece,

considerato nel senso già detto di norma permissiva, non attribuisce

un particolare valore, nei confronti delle altre leggi, a quella

esecutiva del trattato.

Non vale, infine, l'altro argomento secondo cui lo Stato, una volta

che abbia fatto adesione a limitazioni della propria sovranità, ove

volesse riprendere la sua libertà d'azione, non potrebbe evitare che

la legge, con cui tale atteggiamento si concreta, incorra nel vizio di

incostituzionalità. Contro tale tesi stanno le considerazioni ora

esposte, le quali conducono a ritenere che la violazione del trattato,

se importa responsabilità dello Stato sul piano internazionale, non

toglie alla legge con esso in contrasto la sua piena efficacia.

Nessun dubbio che lo Stato debba fare onore agli impegni assunti e

nessun dubbio che il trattato spieghi l'efficacia ad esso conferita

dalla legge di esecuzione. Ma poiché deve rimanere saldo l'impero

delle leggi posteriori a quest'ultima, secondo i principi della

successione delle leggi nel tempo, ne consegue che ogni ipotesi di

conflitto fra l'una e le altre non può dar luogo a questioni di

costituzionalità.

Da tutto quanto precede si trae la conclusione che, ai fini del

decidere, non giova occuparsi del carattere della Comunità economica

europea e delle conseguenze che derivano dalla legge di esecuzione del

Trattato istitutivo di essa, né occorre indagare se con la legge

denunziata siano stati violati gli obblighi assunti con il Trattato

predetto. Con che resta anche assorbita la questione circa la

rimessione degli atti alla Corte di Giustizia delle Comunità europee e

circa la competenza a disporre tale rinvio;