Sentenza n. 139/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4 e 6 della

legge 14 aprile 1975, n. 103 (nuove norme in materia di diffusione

radiofonica e televisiva), promosso con ordinanza emessa il 30 dicembre

1975 dal pretore di Roma, sui ricorsi del segretario del partito

radicale e dei componenti del Comitato promotore del referendum

abrogativo delle norme del codice penale in materia di aborto contro la

Radiotelevisione, iscritta al n. 51 del registro ordinanze 1976 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 85 del 31 marzo

1976.

Visti gli atti di costituzione del partito radicale, del Comitato

promotore del referendum, della RAI, nonché l'atto d'intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 1977 il Giudice relatore

Alberto Malagugini;

uditi gli avvocati Egidio Tosato, Paolo Barile e Alessandro Pace,

per la RAI, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio

Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con due distinti ricorsi in data 30 ottobre 1975, il Partito

Radicale, nella persona del suo segretario nazionale, ed i signori

Marisa Galli, Lino Zanetti e Marco Pannella, nella qualità di

componenti del Comitato promotore del referendum abrogativo delle norme

del codice penale in materia di aborto, chiedevano al pretore di Roma,

in via cautelativa e di urgenza ai sensi dell'art. 700 del

cod.proc.civ., specificatamente e rispettivamente: il Partito Radicale

che fosse ingiunto alla società concessionaria del pubblico servizio

radiotelevisivo RAI-TV s.p.a. di ammetterlo alle trasmissioni

radiofoniche e televisive preordinate agli interventi ufficiali dei

partiti italiani (conferenze stampa, tribuna politica ecc.) e di

riservargli appropriati tempi di trasmissione per la diffusione del

proprio pensiero politico; i componenti del Comitato promotore del

referendum abrogativo (di cui sopra) che fosse imposto alla medesima di

riservare al ricorrente Comitato "congrui tempi di trasmissione

radiotelevisiva, sia per fornire informazioni dirette a più vasto

pubblico degli utenti, sia per partecipare con

partiti-gruppi-associazioni-organismi, già ammessi al mezzo

radiotelevisivo a dibattiti e conferenze sul tema".

L'adito pretore riuniva i due procedimenti, e concedeva alle parti

termini per il deposito di note e di repliche.

In tale sede e precisamente nelle note illustrative depositate il

29 novembre 1975 la difesa di entrambi i ricorrenti chiariva che le

domande proposte tendevano non "alla ammissione di programmi essi

realizzati in quelle " apposite trasmissioni", di cui parla l'art. 6

della legge n. 103/1975, ma, per quel che riguarda il Partito

Radicale, alla partecipazione " alle trasmissioni radiofoniche e

televisive preordinate agli interventi ufficiali dei partiti italiani

(conferenze stampa, tribuna politica ecc.)" e, per quel che riguarda i

presentatori della richiesta di referendum abrogativo delle norme del

c.p. in materia di aborto, alla realizzazione da parte della RAI di

servizi di informazione, dibattiti e conferenze sul tema ed alla

partecipazione a detti programmi".

La difesa dei ricorrenti produceva, inoltre, nella medesima

occasione, fotocopia di lettera in data 3 novembre 1975 con la quale il

Presidente della Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la

vigilanza dei servizi radiotelevisivi, comunicava che era già stato

definito, per il residuo scorcio dell'anno 1975, "l'ambito dei

partecipanti" al ciclo di trasmissioni di "Tribuna politica" e che, per

il 1976, era all'esame della Commissione medesima "il problema della

nuova disciplina delle trasmissioni" medesime.

Con ordinanza 30 dicembre 1975 il pretore adito riconosceva la

sussistenza dell'attualità dell'interesse a ricorrere e delle altre

condizioni di proponibilità di entrambi i ricorsi, e disattendeva le

eccezioni di carenza di legittimazione attiva e passiva nonché quella

di difetto di giurisdizione del giudice ordinario sollevate dalla

resistente.

Riteneva quindi rilevante e non manifestamente infondato il dubbio

di legittimità costituzionale degli artt. 4 e 6 della legge 14 aprile

1975, n. 103, "nella parte in cui, disciplinando l'accesso alla

Radiotelevisione dei gruppi politici e sociali rilevanti, non

considerano la posizione soggettiva di cui gli stessi sono portatori

come diritto soggettivo perfetto e, conseguentemente, escludono la

tutela giurisdizionale di detta posizione".

Le norme denunziate contrasterebbero, in via principale, sia con

gli artt. 21 e 43 in relazione alla sentenza n. 225 del 1974, di questa

Corte, sia con gli artt. 24 e 113 della Costituzione.

In via subordinata vi sarebbe, poi, la violazione dell'art. 102

Cost., ove alla Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la

vigilanza dei servizi radiotelevisivi dovesse riconoscersi natura di

organo giurisdizionale; e violazione degli articoli 55 e segg. Cost.,

in relazione all'art. 6 del regolamento 13 novembre 1975 della

suddetta Commissione, ove quest'ultima fosse da considerare come un

soggetto autonomo e distinto dal Parlamento.

In ordine alla prima censura, premette il giudice a quo che la già

citata sentenza di questa Corte, nel ribadire la legittimità

costituzionale del monopolio televisivo anzitutto al fine di garantire

l'esercizio del diritto di libera manifestazione del pensiero, avrebbe

ravvisato nell'accesso a tale mezzo tecnico un vero e proprio diritto

soggettivo spettante imparzialmente, nei limiti massimi consentiti, a

gruppi politici, religiosi e culturali, nei quali si esprimono le varie

ideologie presenti nella società. Questa rigida configurazione di

situazione giuridica soggettiva perfetta sarebbe stata disconosciuta

dalle suindicate disposizioni, che avrebbero rimesso ogni

determinazione alla suddetta Commissione parlamentare, senza

specificare i criteri né per la disciplina delle varie rubriche né

per la individuazione dei soggetti aventi titolo a parteciparvi.

Le ulteriori censure concernono i poteri, specialmente in ordine

alla decisione dei ricorsi, attribuiti alla Commissione, poiché la

normativa in esame non consentirebbe di precisarne le funzioni, e

avrebbe, comunque, affievolito, se non addirittura degradato a mera

situazione di fatto, il diritto all'accesso del richiedente.

In particolare, ad avviso del pretore, nell'ipotesi, ritenuta da

lui più plausibile, che la suddetta Commissione sia un organo

esercente una funzione oggettiva di amministrazione attiva, con poteri

specifici e concreti di intervento nella gestione del servizio

radiotelevisivo, vi sarebbe stata una divergenza rispetto alle

indicazioni contenute nel punto c) del paragrafo 8 della motivazione

della cit. sentenza, che sembrerebbero piuttosto riferite ad un organo

fornito soltanto di poteri di indirizzo e regolamentazione generali.

Nell'ipotesi, invece, che le suddette funzioni siano

giurisdizionali, si sarebbe contravvenuto al divieto di istituire

giurisdizioni speciali.

Infine nell'ipotesi che la suddetta Commissione sia da configurare

come un organo con funzioni tipiche del Parlamento, si sarebbero

violati i relativi precetti costituzionali, tenuto anche conto che

l'art. 6 del regolamento della stessa Commissione, attribuendo al suo

presidente la rappresentanza di quest'ultima, sembrerebbe far assumere

ad essa una rilevanza (o soggettività) autonoma rispetto al

Parlamento.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata comunicata e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale n. 85 del 31 marzo 1976.

Innanzi a questa Corte si sono costituiti le parti del giudizio a

quo e, con atto di intervento, il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

rispettivamente chiedendo, il patrocinio del Partito Radicale e dei

componenti del Comitato promotore, la dichiarazione di illegittimità

costituzionale delle norme denunziate, la difesa della Radiotelevisione

la declaratoria di inammissibilità e di infondatezza, e l'Avvocatura

quella di (sola) infondatezza delle sollevate questioni.

Deduce l'Avvocatura che l'accesso alla radiotelevisione - seppure

fosse da considerare un diritto soggettivo secondo l'assunto

dell'ordinanza di rimessione - non potrebbe confondersi con il diritto

di utilizzazione del mezzo tecnico, il cui uso, non potendo essere

comune a tutti i cittadini, ma necessariamente speciale (per il fatto

stesso che il suo esercizio esclude l'uso da parte di altri), sarebbe

stato riservato, nei sensi indicati dalle statuizioni della cit.

sentenza del 1974, alle sole "formazioni più rilevanti", attraverso un

procedimento ed un provvedimento oggettivamente amministrativi di

ammissione, per la scelta appunto, di quelle più rilevanti formazioni,

che non dovrebbero essere individuate dalla legge, cui spetterebbe

soltanto di assicurare l'imparzialità del procedimento, oltre che di

disciplinare, come già risulta dalla precedente sentenza n. 59 del

1960, la "potenziale possibilità di goderne" da parte di chi intenda

avvalersene. Al riguardo, vengono tratte analogie dalla giurisprudenza

di questa Corte in tema di accesso alle cariche pubbliche, specialmente

per quanto riguarda la scelta dei cittadini e la legittimità delle

cause di esclusione, per categorie generali ed astratte.

In questa prospettiva di garanzie, che avrebbero comportato anche

la necessità di sottrarre all'Ente gestore il potere decisorio in

ordine all'ammissione all'uso dello strumento tecnico, l'Avvocatura

esamina i poteri della Commissione parlamentare per l'indirizzo

generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi. La quale sarebbe

espressione diretta del Parlamento e dotata di un potere regolamentare

per autolimitare i suoi poteri, con la predeterminazione in via

generale dei criteri da applicare nell'esame delle istanze di

ammissione. Le sue Decisioni sarebbero sottoposte al sindacato

giurisdizionale - sia pure con i limiti inerenti alle valutazioni

tecniche e discrezionali - in quanto, per loro natura, oggettivamente

amministrative, se non pure tali anche soggettivamente, ove si tenga

conto che, per gli adempimenti dovuti, sono trasmesse al Consiglio di

Amministrazione della società concessionaria.

Per quanto, infine, concerne la violazione degli artt. 55 e segg.

Cost., l'Avvocatura osserva che la Commissione suddetta, nel nostro

ordinamento, non sarebbe l'unica commissione parlamentare con funzioni

amministrative, priva di personalità giuridica, e, a titolo

esemplificativo, richiama quella prevista dall'art. 8 del r.d. n. 1214

del 1934, composta dai presidenti e vice presidenti delle due Camere,

ed incaricata di esprimere pareri vincolanti su provvedimenti relativi

ai presidenti ed ai consiglieri della Corte dei Conti.

La difesa della Radiotelevisione, con memoria ritualmente

depositata, insiste anzitutto nel chiedere che le questioni sollevate

siano dichiarate inammissibili, per irrilevanza, sotto i seguenti

profili:

- l'accesso alle trasmissioni autogestite, di cui agli articoli 4 e

6 della legge denunziata, sarebbe estraneo alla materia del contendere

(come risulterebbe dalle note illustrative dei ricorrenti, cui fa

richiamo la stessa ordinanza di rimessione), ne, comunque, sarebbe

potuto essere posto ad oggetto della relativa decisione, per essere

stata l'ordinanza emessa in data 30 dicembre 1975, precedente a quella

di pubblicazione del regolamento per l'esame delle richieste di accesso

(G.U. n. 128 del 15 maggio 1976): pubblicazione necessaria per l'inizio

in via sperimentale dei relativi programmi;

- il pretore non avrebbe, comunque, potuto ordinare alla RAI-TV di

ammettere i ricorrenti né all'accesso suindicato né a quello alle

"tribune", ai sensi dell'art. 4 della stessa legge, essendo la Società

concessionaria priva dei relativi poteri, che sarebbero, invece,

attribuiti soltanto alla Commissione parlamentare e alla

Sottocommissione permanente per l'accesso;

- le norme denunziate atterrebbero alla trattazione del merito e,

pertanto, non avrebbero potuto dar luogo a questioni di legittimità

nel corso del procedimento d'urgenza, nel quale potrebbero aver rilievo

solo le disposizioni sui poteri del giudice e quelle sostanziali

applicabili in tale procedura.

Nel merito il patrocinio della RAI-TV deduce che il preteso diritto

all'accesso delle formazioni sociali non sarebbe stato riconosciuto né

dagli artt. 21 e 43 Cost. né con la sent. n. 225 del 1974, da questa

Corte. La quale, al contrario avrebbe più volte ribadito nella sua

giurisprudenza che il diritto di manifestare liberamente il proprio

pensiero non comprenderebbe pure quello di disporre di tutti i

possibili mezzi, e che la disciplina di utilizzazione di quelli di

diffusione resterebbe demandata alla discrezionalità politica del

legislatore. E ciò anche nel caso in cui, come nella specie, la

riserva del servizio allo Stato debba perseguire le finalità di

"interesse generale" previste dall'art. 43 della Costituzione. Considerato in diritto :

1. - Sono stati denunziati a questa Corte gli artt. 4 e 6 della

legge 14 aprile 1975, n. 103, recante norme in materia di diffusione

radiofonica e televisiva.

Come riferito in narrativa, si assume che dette norme non

considererebbero la posizione giuridica, della quale i gruppi politici

e sociali rilevanti sono portatori, come diritto soggettivo, con la

conseguenza di escluderne la tutela giurisdizionale.

Se ne deduce, in via principale, la violazione degli artt. 21 e 43

Cost., con riferimento alla sentenza n. 225 del 1974 di questa Corte,

nonché degli artt. 24 e 113 della Costituzione.

In via subordinata, si denunzia il contrasto con l'art. 102 Cost.,

ove si ritenessero di natura giurisdizionale le funzioni della

Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei

servizi radiotelevisivi, e con gli artt. 55 e segg. Cost., in

relazione all'art. 6 del regolamento della predetta Commissione

parlamentare, ove quest'ultima fosse considerata soggetto giuridico

autonomo e distinto dal Parlamento.

Il giudice a quo dalle sentenze n. 59 del 1960 e, soprattutto, n.

225 del 1974 di questa Corte deduce che in regime di monopolio pubblico

radiotelevisivo il diritto di libera manifestazione del pensiero con

ogni mezzo di diffusione, garantito a tutti dall'art. 21 Cost., si

convertirebbe in diritto soggettivo di accesso al mezzo monopolizzato;

siffatto diritto, per l'evidente pratica impossibilità, non può

essere riconosciuto a ciascun cittadino, ma spetta a quelle formazioni

che, in ragione della loro qualificazione sociale e con riferimento

alla loro rilevanza costituzionale, risultino idonee, nel disegno della

Costituzione e nell'ambito dei principi da questa fissati, ad esprimere

un messaggio socialmente rilevante.

Viceversa, argomenta il giudice a quo, la situazione soggettiva di

tali formazioni, alla stregua delle norme denunziate, risulterebbe

affievolita, non, addirittura, degradata a mera situazione di fatto,

per essere la loro ammissione al mezzo radiotelevisivo pubblico rimessa

alla valutazione latamente discrezionale di una Commissione

parlamentare di incerta natura.

Di qui il dubbio di illegittimità costituzionale degli artt. 4 e 6

della legge n. 103 del 1975 nelle parti in cui disciplinano l'accesso

al mezzo radiotelevisivo pubblico.

2. - Nell'ordine logico, occorre, preliminarmente, esaminare le

eccezioni di inammissibilità, per irrilevanza, delle dedotte questioni

- quali sollevate dalla difesa della RAI, radiotelevisione s.p.a. e,

comunque, prospettabili di ufficio - con riferimento allo specifico

oggetto del procedimento sommario promosso, in via d'urgenza, davanti

al pretore di Roma.

In quella sede, entrambi i ricorrenti hanno dichiarato che le loro

domande, avanzate esclusivamente nei confronti della società

concessionaria, non tendevano "alla ammissione di programmi da essi

realizzati in quelle "apposite trasmissioni" di cui parla l'art. 6

della legge n. 103/1975".

La norma in questione (art. 6, primo comma) stabilisce che la

società concessionaria debba riservare tempi determinati nel minimo,

in proporzione al totale delle ore di programmazione televisiva e

radiofonica, distintamente per la diffusione nazionale e per quella

regionale, "per apposite trasmissioni" "ai partiti ed ai gruppi

rappresentati in Parlamento, alle organizzazioni associative delle

autonomie locali, ai sindacati nazionali, alle confessioni religiose,

ai movimenti politici, agli enti e alle associazioni politiche e

culturali, alle associazioni nazionali del movimento cooperativo

giuridicamente riconosciute, ai gruppi etnici e linguistici e ad altri

gruppi di rilevante interesse sociale che ne facciano richiesta".

I successivi commi terzo, quarto e quinto del medesimo art. 6

prevedono che una apposita sottocommissione permanente, costituita

nell'ambito della Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e

la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, esamini e decida sulle

domande di accesso, sulla base di norme stabilite dalla Commissione

plenaria, secondo criteri dettati dalla legge stessa; spartisca il

tempo disponibile tra i soggetti ammessi; stabilisca le modalità di

programmazione, sentita la concessionaria.

Infine (art. 6, comma quinto, primo periodo) la legge dispone che

contro le decisioni della sottocommissione, in materia di accesso, è

ammesso ricorso del richiedente alla Commissione parlamentare in seduta

plenaria.

A sua volta, l'art. 4, primo comma, 2 cpv., demanda alla

Commissione parlamentare di stabilire, tenuto conto delle esigenze

dell'organizzazione e dell'equilibrio dei programmi, le norme per

garantire l'accesso al mezzo radiotelevisivo e di decidere sui ricorsi

presentati contro le deliberazioni adottate dalla sottocommissione

parlamentare sulle richieste di accesso.

Le norme sopra richiamate definiscono la disciplina dell'accesso in

senso proprio (nell'unico senso, cioè, in cui il vocabolo accesso è

usato nella legge 103/1975), al quale soltanto sono riservati

(legislativamente e di fatto) i tempi minimi di trasmissione

determinati come sopra si è detto. Esclusivamente l'accesso in senso

proprio ha formato, poi, oggetto dell'apposito regolamento pubblicato

nella G.U. del 15 maggio 1976, n. 128.

Orbene, è evidente che delle norme esaminate (art. 4, comma primo,

cpv. 2 e art. 6 legge 103/1975) il giudice a quo non era chiamato a

fare applicazione né diretta né indiretta, per l'assorbente motivo

che tanto il Partito Radicale quanto i componenti del Comitato

promotore del referendum abrogativo delle norme del c.p. in materia di

aborto hanno escluso che le loro domande tendessero all'ammissione

all'accesso in senso proprio, disciplinato, appunto, dalle sopracitate

disposizioni di legge.

La questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 e

dell'art. 4, comma primo, cpv. 2, della legge 103 del 1975, esula,

dunque, dal thema decidendum e deve, perciò, dichiararsi

inammissibile, per manifesta irrilevanza.

3. - Vero è che lo stesso giudice a quo, nell'ordinanza di

rimessione esclude di dovere nella specie fare applicazione dell'art. 6

della legge 103 del 1975 e afferma che, in ipotesi, dovrebbe ordinare

alla RAI di ammettere entrambi i ricorrenti alle trasmissioni di cui

all'art. 4 della legge medesima, intendendo riferirsi, dell'art. 4, al

terzo capoverso del comma primo e, in esso, alla rubrica di "Tribuna

politica".

Anche a questo proposito è chiara l'irrilevanza della questione

per quanto riguarda la definizione del procedimento promosso dai

componenti il Comitato promotore del referendum abrogativo delle norme

del c.p. in materia di aborto, che non hanno mai chiesto, né alla

Commissione parlamentare né al pretore di Roma, di partecipare alle

trasmissioni di Tribuna politica, ma hanno proposto domanda giudiziale

diversa, riportata in narrativa, rispetto alla quale non è stata

sollevata questione alcuna di costituzionalità.

4. - Resta da esaminare la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 4, comma primo, cpv. 3, in relazione alla domanda del Partito

Radicale di partecipare alle trasmissioni radiofoniche e televisive

preordinate agli interventi ufficiali dei partiti italiani.

La questione, pur così circoscritta, deve ritenersi irrilevante,

per ciò che emerge dal testo stesso dell'ordinanza.

Anche a voler prescindere dalla constatazione che il pretore ha

considerato le due situazioni, disciplinate rispettivamente dall'art.

4, comma primo, cpv. 3 e dall'art. 6 in relazione all'art. 4, comma

primo, cpv 2, della legge 103 del 1975, come mere articolazioni di un

unico diritto di accesso, annullando dal punto di vista della tutela

delle situazioni soggettive, qualsiasi differenza tra queste due

articolazioni (accesso in senso proprio e partecipazione alle Tribune)

resta che il pretore stesso, sia pure contraddicendosi, nega la

rilevanza della questione.

Infatti, nell'ordinanza di rimessione, in primo luogo si afferma

che i rapporti tra RAI-TV e Commissione parlamentare "nella valutazione

in merito alla domanda potranno comportarne il rigetto ove si pervenga

alla conclusione che il comportamento della RAI trovi giustificazione

nelle deliberazioni della detta Commissione parlamentare". Ma

successivamente si dà atto che con lettera in data 13 novembre 1975 il

Presidente della Commissione parlamentare aveva comunicato al Partito

Radicale che la sua richiesta di ammissione a Tribuna politica era

stata respinta (rectius che "era già stato definito l'ambito dei

partecipanti" al ciclo di trasmissioni di Tribuna politica relativo

all'ultima parte dell'anno 1975). Né potrebbe pensarsi che con il

riferimento alla domanda il pretore intendesse alludere a sede di

giudizio diversa da quella disciplinata nell'art. 700 c.p.c., giacché

lo stesso pretore, per dimostrare la rilevanza della questione,

asserisce che, a seguito di sentenza di accoglimento di questa Corte

costituzionale, egli avrebbe dovuto, dando ragione ai ricorrenti,

"ordinare alla RAI di ammettere il Partito Radicale e i promotori del

referendum sulle norme del codice penale in tema di aborto alle

trasmissioni di cui all'art. 4, legge 103 del 1975". In definitiva, la

comunicazione del Presidente della Commissione parlamentare conduceva

di per sé, secondo la stessa ordinanza, a non fare applicazione nel

giudizio di quella parte dell'art. 4 della legge 103 del 1975 della

quale viene denunziata la illegittimità costituzionale.

Riconosciuta, per i motivi sopra esposti, la irrilevanza e quindi

l'inammissibilità delle questioni proposte, ogni altra eccezione resta

assorbita.